構(gòu)建與行政問責(zé)制相適應(yīng)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計模式初探

第第頁構(gòu)建與行政問責(zé)制相適應(yīng)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計模式初探【內(nèi)容摘要】加強(qiáng)對權(quán)力的制約和監(jiān)督，健全行政問責(zé)與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計等制度是“十七大”報告提出的明確要求，也是對經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作的定位。實施行政問責(zé)制度是現(xiàn)代政府行政管理制度的發(fā)展方向，是必然趨勢。本文通過對行政問責(zé)制與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計關(guān)系的分析，研究與行政問責(zé)制相適應(yīng)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計模式，探索以全部政府性資金為主線；以領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)利運行軌跡為導(dǎo)向；以審評領(lǐng)導(dǎo)干部履行發(fā)展經(jīng)濟(jì)責(zé)任、統(tǒng)籌社會事業(yè)責(zé)任、行政管理責(zé)任、貫徹政策法規(guī)責(zé)任和廉政建設(shè)責(zé)任為重點的新時期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計路子，旨在進(jìn)一步完善領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任工作，充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計在行政問責(zé)制建設(shè)中的作用。

【關(guān)鍵詞】：行政問責(zé)制；經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計；模式

一、行政問責(zé)制的涵義和發(fā)展

行政問責(zé)制是指社會公眾對政府的行政行為進(jìn)行質(zhì)疑,對不履行法定行政義務(wù)或未承擔(dān)相應(yīng)行政責(zé)任的行政機(jī)關(guān)及其行政人員進(jìn)行責(zé)任追究的一種制度。實施問責(zé)制是現(xiàn)代政府強(qiáng)化和明確責(zé)任，改善政府管理，建設(shè)責(zé)任政府的本質(zhì)要求。

我國行政問責(zé)在非典事件之后開始探索制度化之路。20__年國務(wù)院印發(fā)的《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》中曾提出要實現(xiàn)行政權(quán)力和責(zé)任的統(tǒng)一?！笆叽蟆眻蟾婷鞔_提出了“要完善制約和監(jiān)督機(jī)制，保證人民賦予的權(quán)力始終用來為人民謀利益。重點加強(qiáng)對領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部、人財物管理使用、關(guān)鍵崗位的監(jiān)督，健全質(zhì)詢、問責(zé)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計、引咎辭職、罷免等制度”?？偫碓谛乱粚弥醒胝谝淮瘟ぷ鲿h上宣布：“加快實行以行政首長為重點的行政問責(zé)和績效管理制度。要把行政不作為、亂作為和嚴(yán)重?fù)p害群眾利益等行為作為問責(zé)重點。對給國家利益、公共利益和公民合法權(quán)益造成嚴(yán)重?fù)p害的，要依法嚴(yán)肅追究責(zé)任。”20__年3月通過的《國務(wù)院工作規(guī)則》首次寫入了行政問責(zé)制。這表明了行政問責(zé)制作為現(xiàn)代政府行政管理制度的發(fā)展方向，我國已從之前的高度關(guān)注步入了制度化建設(shè)軌道。

二、行政問責(zé)制與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的關(guān)系

要實施行政問責(zé)，前提條件是必須有專門的機(jī)構(gòu)對政府的行政行為進(jìn)行監(jiān)督并予以責(zé)任界定，這是行政問責(zé)制得以貫徹落實的有效保障。行政監(jiān)督是多方位的，行使監(jiān)督和問責(zé)職權(quán)的主體也是多層次的，如人大、紀(jì)檢、監(jiān)察、組織等各部門均擔(dān)負(fù)著不同的監(jiān)督職能，社會公眾也具有對行政行為監(jiān)督的權(quán)利。而要評價政府或政府部門在行使公共管理職能中財政管理的績效、行政管理的效率等行為并進(jìn)行責(zé)任界定，為行政問責(zé)提供切實可靠的依據(jù)，作為政府專職的綜合經(jīng)濟(jì)監(jiān)督部門-國家審計機(jī)關(guān)是最為恰當(dāng)?shù)模筛队枇诉@一職責(zé)，目前審計機(jī)關(guān)開展的經(jīng)濟(jì)責(zé)任正起著這樣的作用。

《中華人民共和國審計法》第二十五條明確規(guī)定：“審計機(jī)關(guān)按照國家有關(guān)規(guī)定，對國家機(jī)關(guān)和依法屬于審計機(jī)關(guān)審計監(jiān)督對象的其他單位的主要負(fù)責(zé)人，在任職期間對本地區(qū)、本部門或者本單位的財政收支、財務(wù)收支以及有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動應(yīng)負(fù)經(jīng)濟(jì)責(zé)任的履行情況，進(jìn)行審計監(jiān)督”。這一規(guī)定，明確了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的法律地位和工作定位。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計不同于常規(guī)審計，它將“對人”和“對事”的監(jiān)督有效地結(jié)合在了一起，在對被審計單位財政、財務(wù)收支真實、合法、效益作出評價的同時，主要對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的個人履職行為進(jìn)行評價，界定經(jīng)濟(jì)責(zé)任人任職期間直接導(dǎo)致或間接影響經(jīng)濟(jì)后果等行為應(yīng)負(fù)有的責(zé)任。這一特點與行政問責(zé)的本質(zhì)要求是相吻合的。

行政問責(zé)制度是實施黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的配套制度基礎(chǔ)，它與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計制度是密不可分，相輔相成的。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計側(cè)重于責(zé)任的界定，行政問責(zé)側(cè)重于責(zé)任的追究。責(zé)任追究是建立在責(zé)任界定基礎(chǔ)上的，而責(zé)任界定的結(jié)果需要通過責(zé)任追究的效果來體現(xiàn)。如果沒有行政問責(zé)制的支撐，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的效用將大打折扣，反之如果經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計未按照行政問責(zé)制的要求進(jìn)行，也難以發(fā)揮其作用。

當(dāng)前開展的領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計特性不明顯，與行政問責(zé)制的要求尚有一定距離。存在著領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力運行過程及效果未作為監(jiān)督的重點，審計過程中重合規(guī)合法性審計，輕效果效率性審計；重資金管理審計，輕經(jīng)濟(jì)決策審計；審計報告內(nèi)容針對性不強(qiáng)、審計責(zé)任界定模糊、審計評價籠統(tǒng)等難以滿足行政問責(zé)的需要的弊端。要實現(xiàn)責(zé)任追究的目標(biāo)，為行政問責(zé)奠定堅實的基礎(chǔ)，充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的作用，我們在審計實踐中必須緊緊圍繞行政問責(zé)的要求，建立與行政問責(zé)相適應(yīng)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計模式。

三、構(gòu)建與行政問責(zé)制相適應(yīng)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計模式

（一）黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計重點要與行政問責(zé)事項基本一致，應(yīng)以領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力運行軌跡為導(dǎo)向，以全部政府性資金為主線，著重評審領(lǐng)導(dǎo)干部五個方面的責(zé)任。

1、發(fā)展經(jīng)濟(jì)責(zé)任

主要審計領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)上級下達(dá)的考核指標(biāo)、自行制定的計劃指標(biāo)完成情況。通過對社會、經(jīng)濟(jì)工作各項重要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的計算、橫向和縱向的對比、分析，綜合評價一個地區(qū)或部門經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體趨勢呈現(xiàn)增長或下降態(tài)勢，以及地方經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的潛力情況。主要指標(biāo)包括：生產(chǎn)總值、財政總收入及結(jié)構(gòu)、財政總支出及結(jié)構(gòu)、地方財政收入、稅收收入、資產(chǎn)保值增值率、外資利用指標(biāo)等。

2、行政管理責(zé)任

一是對領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)重大經(jīng)濟(jì)決策的科學(xué)性、規(guī)范性和有效性進(jìn)行審計。⑴決策內(nèi)容是否合法，決策事項是否切合實際。主要審查基礎(chǔ)設(shè)施投入、招商引資、對外投資、土地出讓、車輛房屋等資產(chǎn)購買、處置、融資拆措及新農(nóng)村建設(shè)等重大事項的決策是否符合有關(guān)法規(guī)規(guī)定，是否符合科學(xué)發(fā)展觀要求，是否切合當(dāng)?shù)貙嶋H。⑵決策程序是否規(guī)范、民主。相應(yīng)的議事機(jī)制是否建立；規(guī)定的程序是否得到執(zhí)行，涉及公眾利益的決策事項是否按照“公眾參與、專家論證、集體決策”的程序執(zhí)行；是否經(jīng)過集體討論，是否遵循民主集中制原則。⑶決策事項實施是否達(dá)到預(yù)期效果。核查有無存在只重決策過程不注重結(jié)果的務(wù)虛行為，決策是否達(dá)到預(yù)期設(shè)定的目標(biāo)，是否獲得了理想的經(jīng)濟(jì)效益或社會效益，有無存在謊報、夸大決策效果，重點審查是否存在因盲目決策造成嚴(yán)重?fù)p失浪費和國有資產(chǎn)流失等問題。

二是對領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)經(jīng)濟(jì)活動的合規(guī)性、合法性進(jìn)行審計。將全部政府性資金納入審計監(jiān)督的視野，沿著收、支、管、用及績效這一脈絡(luò)，進(jìn)行全方位的核查。收入重點關(guān)注來源是否合法、合規(guī)、真實，有無隱瞞收入、轉(zhuǎn)移收入、私設(shè)小金庫及亂收費等損害群眾利益行為；支出重點關(guān)注政府行政成本、社會事業(yè)發(fā)展支出、社會保障資金、住房資金、衛(wèi)生經(jīng)費、教育經(jīng)費等公共財政資源及新農(nóng)村建設(shè)支出情況，救災(zāi)款物資金、移民資金等專項轉(zhuǎn)移支付資金撥付使用和績效等情況。同時應(yīng)揭示虛列預(yù)算、擠占挪用、偷漏稅金、揮霍浪費等行為。

三是對領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)的資金、資產(chǎn)、債務(wù)管理等情況進(jìn)行審計。重點關(guān)注預(yù)算資金分配是否透明、公正，預(yù)算外資金收支兩條線管理是否到位，收支結(jié)構(gòu)是否合理；國有資產(chǎn)管理是否規(guī)范，是否得到有效增值，有無存在國有資產(chǎn)流失等現(xiàn)象；債務(wù)管理是否科學(xué)，負(fù)債總規(guī)模是否適當(dāng)，舉債是否合理、合規(guī)，增減趨勢有無實行控制，債務(wù)來源結(jié)構(gòu)、投向結(jié)構(gòu)是否合理等，重點揭示有無不顧財力、不切實際，搞“政績工程”、“形象工程”，造成負(fù)債居高不下，影響社會和諧穩(wěn)定的問題。

3、貫徹政策法規(guī)責(zé)任

（1）國家經(jīng)濟(jì)政策、財經(jīng)法規(guī)的貫徹落實情況。重點核查土地收儲、工程招投標(biāo)、政府采購、扶貧、社保、“三農(nóng)”等政策及財經(jīng)紀(jì)律的執(zhí)行情況。揭示有無低價出讓土地、采取變通手段違規(guī)購置控購車輛及隨意篡改政策等行為。

（2）內(nèi)控制度建設(shè)及執(zhí)行情況。包括：內(nèi)控制度是否健全并有效，部門、人員的分工與崗位責(zé)任是否明確，不相容職務(wù)是否做到分離；重點關(guān)注預(yù)決算制度是否完善，審批制度是否明確，資產(chǎn)、收支、票據(jù)等管理制度有無存在重大漏洞。

4、統(tǒng)籌社會事業(yè)責(zé)任

根據(jù)縣市（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、部門三個層面領(lǐng)導(dǎo)干部不同的崗位職責(zé)，對其在統(tǒng)籌社會事業(yè)中履行的責(zé)任進(jìn)行審計。如鄉(xiāng)鎮(zhèn)長經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計要重點關(guān)注政府轉(zhuǎn)變職能、服務(wù)基層、服務(wù)群眾的實際舉措，包括農(nóng)村社會救助體系、失地農(nóng)民養(yǎng)老保險、新型農(nóng)村合作醫(yī)療的建立和實施情況，以及促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收的措施。

5、廉政建設(shè)責(zé)任

（1）對機(jī)關(guān)干部特別是班子成員廉政建設(shè)所采取的措施及實際效果。從班子整體廉潔情況來評價、衡量被審計領(lǐng)導(dǎo)干部廉政建設(shè)責(zé)任履行情況。

（2）領(lǐng)導(dǎo)干部自身廉潔自律情況。突出對重大違紀(jì)違規(guī)行為的核查，將違規(guī)出借資金、低價出讓土地、違規(guī)發(fā)包工程及擠占、挪用專項資金等重大違紀(jì)違規(guī)行為列為審計重點。采用審前走訪組織、紀(jì)檢監(jiān)察等部門；審中走訪相關(guān)單位和人員的方式，多方了解領(lǐng)導(dǎo)干部個人廉潔自律情況。拓寬審計視野，將審計范圍延伸至領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力所至的各個方面。重點關(guān)注有人、財、物管理權(quán)的直屬或分支機(jī)構(gòu)，以及與被審計單位經(jīng)濟(jì)往來關(guān)系緊密的部門、企業(yè)。核查領(lǐng)導(dǎo)干部有無在此領(lǐng)取報酬或搞權(quán)錢交易等行為。

（二）經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計結(jié)果報告要為行政問責(zé)提供依據(jù)，應(yīng)遵循實事求是、客觀公正的原則，以政府問責(zé)事項為核心內(nèi)容，來反映領(lǐng)導(dǎo)干部履責(zé)情況。

1、實事求是原則。就是要以政策法規(guī)為準(zhǔn)繩，以事實為依據(jù)，以數(shù)據(jù)為證明，如實反映領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)的工作業(yè)績，準(zhǔn)確界定其發(fā)展經(jīng)濟(jì)、行政管理、貫徹政策法規(guī)、統(tǒng)籌社會事業(yè)及廉政建設(shè)等責(zé)任。

2、客觀公正原則。就是要從當(dāng)時的歷史條件、特定區(qū)域環(huán)境去分析問題，以科學(xué)發(fā)展觀的思維，以“三個有利于”的標(biāo)準(zhǔn)，客觀評價功過是非，合理準(zhǔn)確界定領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，劃清現(xiàn)任與前任、直接責(zé)任與主管責(zé)任、主觀責(zé)任與客觀責(zé)任的界限。

（三）拓寬經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計成果運用渠道，推進(jìn)政府問責(zé)制建設(shè)

1、創(chuàng)新審計結(jié)果通報形式，擴(kuò)大審計結(jié)果通報范圍。一是審計結(jié)果通報形式應(yīng)多樣化。除采用結(jié)果報告文書外，還可采用專題報告、信息專報等形式。審計結(jié)果報告應(yīng)抄告被審計領(lǐng)導(dǎo)干部，除保證客觀、公正、透明外，使領(lǐng)導(dǎo)干部對自已的行政行為和應(yīng)承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任有清醒的認(rèn)識和心理準(zhǔn)備，做到心悅誠服；同時結(jié)果文書應(yīng)抄送人大、政府、紀(jì)委、監(jiān)察、組織等有關(guān)單位，為他們提供可靠的問責(zé)依據(jù)。二是推行審計結(jié)果公告制度。一要向被審計單位張榜公告，與審計進(jìn)點動員會相呼應(yīng)，以免造成雷聲大雨點?。欢ㄟ^網(wǎng)站、電視、報紙等各種媒體向全社會公示，滿足社會公眾的知情權(quán)，讓政府和領(lǐng)導(dǎo)干部的行政行為處于公眾監(jiān)督視線內(nèi)，達(dá)到強(qiáng)化審計監(jiān)督和行政問責(zé)的目的。

2、做好后續(xù)監(jiān)督，全面提升審計成果。審計結(jié)束后要善于總結(jié)經(jīng)驗，對發(fā)現(xiàn)的普遍性、苗頭性、傾向性問題進(jìn)行歸納分析、研究，以審計信息、專報、管理建議書等多種形式體現(xiàn)審計成果。同時應(yīng)做好后續(xù)跟蹤督查工作，督促被審計單位及時整改所存在的問題，規(guī)范其行政行為，提高行政管理能力。設(shè)立通告平臺，及時向公眾反饋組織、紀(jì)檢、監(jiān)察等部門對被審計領(lǐng)導(dǎo)干部的問責(zé)結(jié)果，真正發(fā)揮審計與問責(zé)的作用。

（四）建立健全審計評價體系和責(zé)任過錯追究制度

1、建立健全審計評價體系。為避免和解決經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計評價的隨意性、偏差以及責(zé)任界定的不準(zhǔn)確，使行政問責(zé)難以落實，應(yīng)針對不同的審計對象建立一整套相對科學(xué)、完整的考核指標(biāo)體系，如設(shè)立項目效益決策評價指標(biāo)、資金運用效益評價指標(biāo)等等，在量化分析的基礎(chǔ)上進(jìn)行定性分析，將責(zé)任評價建立在績效分析的基礎(chǔ)上。

2、健全責(zé)任過錯追究制度，增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任意識。為了體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的成效，防止國有資產(chǎn)流失或懲治不作為、腐敗等違規(guī)違法行為，實現(xiàn)行政問責(zé)的最終目標(biāo)，必須建立健全問責(zé)、追究制度。對未履行或未正確履行職責(zé)造成的過錯、過失責(zé)任，由紀(jì)檢、監(jiān)察、組織（人事）等部門按照職責(zé)分工、根據(jù)責(zé)任輕重和造成后果的嚴(yán)重程度分別進(jìn)行責(zé)任追究，涉嫌犯罪的移送司法機(jī)關(guān)查處。使審計監(jiān)督與行政監(jiān)察、行政問責(zé)等有機(jī)結(jié)合。目前涉及行政責(zé)任追究的法規(guī)有《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》、《中華人民共和國行政監(jiān)察法》、《中華人民共和國審計法》、《財政違法行為處罰處分條例》等，法規(guī)較多但有些分散且欠具體化、量化，不便于實際操作。應(yīng)考慮出臺責(zé)任過錯追究實施辦法，綜合各項法規(guī)對違反財政法規(guī)、行政不作為、決策失誤等方面的行政過錯應(yīng)追究的責(zé)任，作出細(xì)化、量化規(guī)定，使責(zé)任追究有法可依、有章可循。

經(jīng)責(zé)審計與行政問責(zé)，即“定責(zé)”與“問責(zé)”是建立責(zé)任政府的制度要素，兩者相輔相成，缺一不可。責(zé)任界定的意義需要通過責(zé)任追究的效果來加以體現(xiàn)，