在華外國人管理政策分析

在華外國人管理政策分析

《南京政治學(xué)院學(xué)報》2023年第四期

一、政策之窗與源流結(jié)合

當問題、政策和政治源流在某些關(guān)鍵的時間點處集合時，政策之窗（policywindow）得以翻開。政策之窗是“政策建議的提倡者提出其最得意的解決方案的時機，或者是他們促使其特別問題受到關(guān)注的時機”，很多重大的政策變革都是由于這些時機的消失而導(dǎo)致的。政策之窗的開啟時機稍縱即逝，有時可以猜測，如立法更新和預(yù)算周期；有時則在意料之外，如公共危機的發(fā)生。其中，政策企業(yè)家（情愿投入自己的時間、精力、聲譽以及金錢來促進某一主見以換取利益的建議者）在政策窗口開啟期間促進了三大源流的結(jié)合。而在決策者認為問題已被處理、備選方案缺乏或者問題的緊迫性消逝時，政策之窗就會關(guān)閉。政策建議必需預(yù)先預(yù)備，錯過了政策之窗就只能等待下次開啟的時機。

二、在華外國人治理政策的多源流理論分析

多源流理論注意提醒偶發(fā)性大事對政策過程的影響，為政策分析供應(yīng)了新的視角，可以被應(yīng)用于在華外國人治理的政策制訂。

（一）在華外國人治理問題的識別與構(gòu)建2023年以來，在華外國人入境人數(shù)以年均10%的速度遞增（見表1）。當涉外焦點大事接連發(fā)生后，在華外國人問題漸漸受到關(guān)注。2023年7月15日，一起廣州民警正常的治安檢查引發(fā)了數(shù)百名黑人沖擊派出所的意外后果，成為改革開放以來我國發(fā)生的首起外國人群體性大事。該大事發(fā)生后，原本令國人頗感生疏的“外國移民”、“三非”人員（非法入境、非法居留、非法就業(yè)）等概念引發(fā)了社會的廣泛熱議，如何制訂政策更好地治理在華外國人，提上了政府的議事日程。隨后發(fā)生的一些涉外大事在新聞媒體的推動下成為輿論焦點，最終引發(fā)了全社會對于外國人治理問題的關(guān)注。問題得到識別后，接下來的工作就是界定性質(zhì)，找到緣由。首先，外國人治理是一個法律問題?！冻鼍橙刖持卫矸ā烦雠_前，國內(nèi)相關(guān)法律法規(guī)多出臺于上世紀八九十年月，如《國籍法》（1980年）、《外國人入境出境治理法》（1985年）、《外國人在中國就業(yè)治理規(guī)定》（1996年）等。這些法律法規(guī)內(nèi)容滯后，有些多年未經(jīng)修改，難以適應(yīng)涉外治理的形勢進展，亟待修正或出臺新法。其次，外國人治理又是一個體制問題。依據(jù)《國務(wù)院關(guān)于北京等九城市邊防檢查職業(yè)化改革試點方案的批復(fù)》，1998年7月1日，北京、天津、上海、廣州、深圳、珠海、廈門、?？?、汕頭9個沿海城市成立了直屬公安部治理的出入境邊防檢查總站，邊檢人員由現(xiàn)役制改為職業(yè)制，即從現(xiàn)役武警編制轉(zhuǎn)為國家公務(wù)員序列。然而，由于邊防檢查職業(yè)化改革的滯后，除以上9個城市外，其余地區(qū)仍舊由邊防武警執(zhí)行出入境檢查工作，形成了出入境體制上的“雙軌制”。這種狀況給邊檢工作帶來了諸多不便。邊檢職業(yè)化改革時至今日不推不退、停滯不前，折射出其背后存在著的部門博弈和體制障礙。再次，外國人治理還是一個治理問題。目前國內(nèi)的外國人治理條塊體系，涉及公安、外交、邊防、教育、人社、商務(wù)、民政等17個部門，最多時到達20個，這其中，外事部門負責簽證審批，邊防武警負責出入境查驗，公安部門負責居留治理，人社勞動部門負責標準就業(yè)，教育部門負責留學(xué)生事項。這種條塊分割式的治理看似分工有序、組織嚴密，卻沒有考慮到在華外國人的流淌特征，也忽視了外國人入境—居留—就業(yè)之間的有機聯(lián)系，導(dǎo)致了涉外治理政出多門、權(quán)力分散、協(xié)調(diào)困難、效率不高。

（二）在華外國人治理政策建議的產(chǎn)生與論爭由相關(guān)領(lǐng)域內(nèi)的政府官員、專家學(xué)者以及工商代表構(gòu)成的“政策共同體”，對于在華外國人治理問題從不同角度提出了政策建議和解決方案，主要在以下三個方面形成了劇烈的政策論爭（詳見表2）。爭辯1：對于引進外國高端人才全都贊同，但對于放寬外籍勞工就業(yè)爭辯不休。國內(nèi)勞動年齡人口肯定數(shù)量2023年首次消失下降[7]，沿海經(jīng)濟興旺地區(qū)頻繁消失“招工難”，諸如此類現(xiàn)象顯示出國內(nèi)市場對于低端勞動力仍舊有需求。從緩解用工緊急的角度動身，工商代表贊同放松外國人就業(yè)規(guī)制，認為應(yīng)依據(jù)國內(nèi)形勢需要，適度增加在華外籍勞工人數(shù)。而政府官員和局部專家學(xué)者則堅決地認為，應(yīng)當堅決維護國內(nèi)勞動者的就業(yè)利益，加大對外國人非法就業(yè)的打擊力度。爭辯2：對于加快外國人治理體制改革并無異議，但對于改革方向和力度尚無定論。局部專家學(xué)者認為涉外治理屬于中心事權(quán)，應(yīng)將目前分散的治理權(quán)限歸口集中，建立中心集權(quán)、垂直治理的移民機構(gòu)。而政府官員則認為現(xiàn)有的外管體制雖然需要改革，但應(yīng)分步實施、漸進進展，先從政策連接、信息共享和協(xié)作協(xié)作等方面做起，逐步完善部門間協(xié)調(diào)機制，推動外國人治理的信息共享，以最大限度地削減改革阻力。爭辯3：對于加快涉外治理立法達成共識，但對于立法方向和重點意見不一。盡管政策共同體成員全都認為，應(yīng)當加快涉外治理的立法進程，盡快完畢“無法可依”的窘境，但對于立法的方向和重點卻消失了爭議。一些人建議連續(xù)沿襲出入境治理法的思路，在此根底上增補外國人居留、就業(yè)等內(nèi)容，出臺新的出入境法，而另外一些人主見依據(jù)國際移民的進展趨勢，標準來華移民的門檻、條件，制定一部以移民治理為核心的特地法。以上爭辯需要結(jié)合政策的選取標準進展推斷。引進外籍勞工盡管符合企業(yè)利益，但與政府保障國內(nèi)就業(yè)的理念相左，在現(xiàn)階段也很難被公眾承受。成立國家移民局的提議技術(shù)上可行，但卻需要體制的徹底變革，昂揚的改革本錢和部門利益之爭，使得該提議短期內(nèi)還很難成為現(xiàn)實。制定移民法的建議雖然符合預(yù)算可行的標準，也可能被公眾承受，但政府和學(xué)界對于現(xiàn)階段我國是否進入移民社會還存在著較大爭議，加上立法預(yù)備缺乏，尚未形成成熟文本，因而缺乏技術(shù)上的可行性。而與之比照，《出境入境治理法》草案則在政策競爭中占據(jù)了如下有利地位。一是預(yù)備時間充分。早在2023年12月，公安部就成立了起草小組開展立法起草工作，并于2023年1月形成了草案文本報送國務(wù)院審議。二是內(nèi)容得到檢驗。國務(wù)院法制辦屢次就草案文本向中心部委和各?。ㄊ?、區(qū)）征求意見，使得文本內(nèi)容更加完善，技術(shù)上更加可行。三是符合政策標準，表達了治理與效勞并重的原則，既有吸引海外優(yōu)秀人才來華工作的“人才簽證”措施，又表達了加大打擊“三非”行為的懲辦力度。同時，草案在政策共同體內(nèi)的論爭中還汲取了其他方案的優(yōu)點，如實行漸進方法推動外管體制改革，從完善部門間協(xié)調(diào)機制入手實現(xiàn)部門信息共享等。因此，《出境入境治理法》草案經(jīng)過政策標準的篩選（參見表3）后脫穎而出，成為較為成熟的政策選項，2023年10月經(jīng)國務(wù)院常務(wù)會議原則通過后提交全國人大常委會進展審議。

（三）在華外國人治理政策議程壓力的形成與傳導(dǎo)政治因素對政策議程的影響主要表達在國民心情的變化和執(zhí)政思路的轉(zhuǎn)變上。國民心情的變化通過社會輿論匯合成外部壓力，執(zhí)政黨的執(zhí)政思路通過政治權(quán)威形成內(nèi)在壓力，兩者對政策議程產(chǎn)生重要影響。1.國民心情變化形成輿論壓力國民心情指的是一個國家內(nèi)的大批民眾沿著某些共同的路線所進展的思索[5]186。廣州“715”大事發(fā)生后，在傳統(tǒng)媒體和網(wǎng)絡(luò)媒介的相互作用下，各種觀點、意見、主見、情感在極短的時間內(nèi)聚焦、集合、發(fā)酵、炒作。在百度搜尋出的相關(guān)評論高達268萬條，反映出國民對待在華外國人的簡單心態(tài)。國民心情匯合成強大的輿論壓力，要求政府實行措施對在華外國人進展標準治理，這對于議程設(shè)定施加了不行無視的外部影響。2.執(zhí)政思路轉(zhuǎn)變形成創(chuàng)新壓力在華外國人治理是加強和創(chuàng)新社會治理的重要內(nèi)容。進入新世紀以來，中心對于社會治理工作高度重視，不斷加強和改良社會治理。2023年9月，黨的十六屆四中全會提出“加強社會建立和治理，推動社會治理體制創(chuàng)新”。2023年10月，黨的十七大報告要求“完善社會治理，維護社會安定團結(jié)”。2023年11月，黨的十八大報告強調(diào)“在改善民生和創(chuàng)新治理中加強社會建立”。不同時期的政策方針反映出中心關(guān)于做好社會治理工作的思路轉(zhuǎn)變，詳細到實際工作中就是要求有關(guān)部門正確處理好涉外治理中治理與效勞的關(guān)系，實現(xiàn)從政府包攬、分散治理到多方參加、共同治理，從應(yīng)急滅火、事后處置到關(guān)口前移、源頭治理，從倚靠行政手段到依法標準治理的轉(zhuǎn)變，這無形中對在華外國人治理政策的制訂提出了新的要求，從而在議程內(nèi)部形成了創(chuàng)新壓力。在內(nèi)外壓力的共同作用下，在華外國人治理政策出臺的時機已經(jīng)成熟，正等待著有利時機促進政策之窗的開啟，推動《出境入境治理法》由草案文本變成政策現(xiàn)實。

（四）在華外國人治理政策制訂時機的消失與把握2023年12月26日，第11屆全國人大第24次會議召開，《出境入境治理法》草案首次提交會議審議，正式列入了政策議程。然而，由于代表們意見分歧，法律草案在會議審議中未獲通過。經(jīng)過修改完善，在2023年4月26日的第26次會議上，草案二審仍未通過，政策之窗面臨著關(guān)閉的危急。此時，2023年5月8日、14日接連發(fā)生的英籍外國人猥褻中國女孩、俄羅斯大提琴手辱罵中國乘客的大事，意外地使外國人治理問題再次成為了社會輿論的焦點，在客觀上為《出境入境治理法》出臺制造了有利氣氛。此時，經(jīng)過了兩輪審議、修改的法律草案成為相對成熟的備選方案。2023年6月30日，在第11屆全國人大第27次會議上，《出境入境治理法》草案經(jīng)會議表決后正式通過，成為了在華外國人治理的現(xiàn)實政策。

三、在華外國人治理的政策完善

多源流理論盡管起源于西方，但卻與國內(nèi)政策過程具有相通之處，能夠為國內(nèi)的政策制訂供應(yīng)借鑒和參考。多源流理論啟發(fā)我們從如下方面進一步完善在華外國人治理政策。首先，在華外國人治理應(yīng)重視問題識別機制的建立。準時發(fā)覺問題是決策者實行政策行動的前提。在華外國人數(shù)量浩大、性質(zhì)簡單，有必要對該特別群體保持親密關(guān)注，把握實時動態(tài)?！冻鼍橙刖持卫矸ā烦雠_后，有關(guān)部門應(yīng)當連續(xù)完善相關(guān)法律細則和后續(xù)政策。從長遠來看，應(yīng)在政策設(shè)計中加強對外國人聚居區(qū)的示范治理，準時把握苗頭性、傾向性的問題，為完善在華外國人治理政策供應(yīng)針對性、預(yù)見性的科學(xué)依據(jù)。其次，在華外國人治理應(yīng)強化公眾的政策參加意識。在華外國人治理政策應(yīng)當兼顧不同利益群體的訴求。在《出境入境治理法》的制訂過程中，政府官員、專家學(xué)者的意見得到了充分表達，但中小企業(yè)、公眾代表的意見卻很少聽到。外國人治理與公眾利益切身相關(guān)，為促進公眾的實質(zhì)性參加