行政事業(yè)單位預(yù)算績效評價存在的問題與對策探討

一、預(yù)算績效評價構(gòu)建、發(fā)展和作用（一）預(yù)算績效評價的構(gòu)建與發(fā)展2015年，我國出臺了新《預(yù)算法》，該法明確績效是行政事業(yè)單位必須遵守的原則。我國黨的十九大報(bào)告對預(yù)算相關(guān)情況做了明確要求，該報(bào)告對預(yù)算績效管理強(qiáng)調(diào)了全面規(guī)范化的要求，并提出預(yù)算績效管理制度要科學(xué)規(guī)范、約束力強(qiáng)，并強(qiáng)調(diào)要在行政事業(yè)單位全面開展預(yù)算績效管理。2018年9月，國家出臺了《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》，意見中明確指出，預(yù)算績效管理在國家進(jìn)行現(xiàn)代化建設(shè)中的重要作用。行政事業(yè)單位全面推進(jìn)預(yù)算績效管理，有利于促進(jìn)財(cái)政性資金的合理配置，以財(cái)務(wù)信息化手段為基礎(chǔ)，納入預(yù)算管理的資金，通過合理設(shè)定績效目標(biāo)，建立項(xiàng)目庫，由財(cái)政部門和行政事業(yè)單位通過網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行預(yù)算一體化控制和管理。促進(jìn)資金合理有效使用，同時把控資金的使用去向和使用進(jìn)度，考核資金使用效果。最后，通過績效評價考核來核查支出效果和效率。進(jìn)而合理運(yùn)用績效評價結(jié)果，數(shù)據(jù)共享。近年來，各地在把握總方向的基礎(chǔ)上，結(jié)合自身工作需要，不斷探索創(chuàng)新，積極推動預(yù)算績效評價工作，不斷提高績效評價質(zhì)量，將績效管理工作做細(xì)做實(shí)。隨著預(yù)算績效評價的推行及政策的加持，預(yù)算績效評價越來越深入廣泛地運(yùn)用。根據(jù)對評價主體、評價對象、評價方法及程序的明確，資金使用單位針對項(xiàng)目開展績效自評，對于重大項(xiàng)目要開展重點(diǎn)績效評價。讓績效評價既深入全面，又重點(diǎn)突出。（二）預(yù)算績效評價在行政事業(yè)單位的作用績效評級的目的在于優(yōu)化財(cái)政資源配置，提升公共服務(wù)質(zhì)量。而行政事業(yè)單位作為履行政府職責(zé)的主體，對于充分發(fā)揮預(yù)算績效評價有著非常重要的作用。以績效目標(biāo)為核心，強(qiáng)化預(yù)算績效評價工作，加強(qiáng)績效目標(biāo)和預(yù)算的融合，預(yù)算目標(biāo)的設(shè)定要以全面完成績效目標(biāo)來進(jìn)行。開展項(xiàng)目支出，首先要合理設(shè)定績效目標(biāo)。該績效目標(biāo)要與項(xiàng)目支出的內(nèi)容、范圍等方面緊密相連。從數(shù)量、經(jīng)濟(jì)效益、滿意度等結(jié)合項(xiàng)目目的全面細(xì)化和衡量，確保績效目標(biāo)合理可行，能夠滿足項(xiàng)目實(shí)施要求且通過行政事業(yè)單位的落實(shí)能夠得以實(shí)現(xiàn)。所選目標(biāo)要與國家發(fā)展方向相銜接，體現(xiàn)該項(xiàng)目安排所要達(dá)到的目的?？冃繕?biāo)同時與配套資金相匹配，既要保證目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，又要綜合考慮成本效益，確保資金效益最大化。績效管理和預(yù)算管理充分融合?？冃Ч芾砑润w現(xiàn)與預(yù)算編制的融合，又體現(xiàn)在預(yù)算的執(zhí)行中，可以說兩種管理基本實(shí)現(xiàn)全面融合。行政事業(yè)單位通過積極開展預(yù)算績效管理相關(guān)工作，一是進(jìn)一步提升預(yù)算編制的方向性與科學(xué)性，以績效目標(biāo)來促進(jìn)預(yù)算的編制，使預(yù)算更先進(jìn)可行，更有適應(yīng)性，更有利于績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。同時績效評價又可以為下一年的預(yù)算編制的準(zhǔn)確性提供更有力的數(shù)字支撐。二是通過實(shí)施績效評價，進(jìn)一步督促預(yù)算的全面執(zhí)行。預(yù)算目標(biāo)與績效目標(biāo)通過對比分析，對預(yù)算執(zhí)行相關(guān)情況進(jìn)行把控和管理，找出差異，分析具體原因，據(jù)此繼續(xù)改進(jìn)完善。行政事業(yè)單位履行政府職能，推進(jìn)國家相關(guān)政策落地生根，最有力的措施手段就是充分發(fā)揮財(cái)政性資金的作用。通過將績效管理全面融入預(yù)算編制、執(zhí)行等全過程，確保了績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，同時也推進(jìn)了財(cái)政性資金作用的充分發(fā)揮。這也是行政事業(yè)單位公共服務(wù)能力提升和履行行政管理職能的重要體現(xiàn)。二、目前行政事業(yè)單位預(yù)算績效評價存在的問題（一）自評認(rèn)識度不高績效自評，就是年度預(yù)算執(zhí)行完成后，資金使用單位根據(jù)設(shè)立的績效目標(biāo)開展自評工作，填制預(yù)算項(xiàng)目績效自評表，根據(jù)自評情況，撰寫書面自評報(bào)告。該自評結(jié)果同時作為以后年度預(yù)算申請、安排的重要基礎(chǔ)。目前績效自評工作已經(jīng)在各單位、部門全面開展，但是各單位對績效自評認(rèn)識度不高，對績效自評的重要性認(rèn)識不足，沒有意識到績效自評在管理工作中的重要作用。沒有將績效自評工作的開展作為預(yù)算管理水平提高和提高資金使用效率的推進(jìn)手段。實(shí)際工作中，部分單位還是使用初始的預(yù)算管理方式，沒有及時跟進(jìn)新政策、新思想。對預(yù)算管理、績效評價管理認(rèn)知度不高，不能全面應(yīng)用績效評價管理理念。由于工作責(zé)任和擔(dān)當(dāng)意識不強(qiáng)烈，自評工作缺乏主動性和積極性。自評工作開展拖拖拉拉，主觀能動性不強(qiáng)。有的單位雖然可以按時開展，但是認(rèn)真細(xì)致不足，自評數(shù)據(jù)不夠準(zhǔn)確。而且僅限于完成評價結(jié)果，對評價結(jié)果缺乏深入的應(yīng)用。導(dǎo)致績效自評出現(xiàn)問題不能及時有效地得到推進(jìn)和解決。針對一些特殊項(xiàng)目，需要打破傳統(tǒng)思路的束縛，開拓創(chuàng)新緊跟時代形勢。實(shí)踐中，缺乏動力，墨守成規(guī)，針對個別項(xiàng)目沒有轉(zhuǎn)變思路創(chuàng)新思維。部分自評報(bào)告具有一定局限性，主要從傳統(tǒng)意義的工作思路方面來進(jìn)行自評，譬如自評多局限于工程驗(yàn)收、財(cái)務(wù)與審計(jì)等方面，而沒有對項(xiàng)目開展效能、資金效益重點(diǎn)自評。自評建議多是基于項(xiàng)目本身出發(fā)，對下年預(yù)算安排以及深入優(yōu)化資金使用效率方面?zhèn)戎剌^少。（二）重點(diǎn)項(xiàng)目評價不完全，缺乏專業(yè)人才績效目標(biāo)是項(xiàng)目資金投入后所要收到的回報(bào)或者所產(chǎn)生的相關(guān)效益和結(jié)果。按照預(yù)算支出的范圍和內(nèi)容來劃分，績效目標(biāo)根據(jù)具體內(nèi)容分為三類，一類是基本支出所涉及的績效目標(biāo)，一類是專項(xiàng)項(xiàng)目支出的目標(biāo)，最后從綜合角度來分析查看整體支出所產(chǎn)生的效益或所獲得的收益情況。而作為涉及項(xiàng)目支出的預(yù)算是根據(jù)部門職責(zé)和公共事業(yè)發(fā)展的需要，由行政事業(yè)單位根據(jù)政府以及財(cái)政部門的安排和部署，根據(jù)特定的業(yè)務(wù)目標(biāo)而安排的預(yù)算支出。單位根據(jù)不同的目標(biāo)分別設(shè)立不同的項(xiàng)目支出預(yù)算。通過對項(xiàng)目支出預(yù)算的績效考核，一是督促項(xiàng)目及時落實(shí)，二是約束項(xiàng)目資金的使用效率，確保資金使用優(yōu)化，項(xiàng)目推行到位。目前，項(xiàng)目績效考核對于重大項(xiàng)目還缺乏深入細(xì)致的管理?？冃гu價工作推進(jìn)起步晚，當(dāng)前工作人員普遍缺乏相關(guān)預(yù)算及績效管理知識，也沒有開展后續(xù)培訓(xùn)學(xué)習(xí)。績效評價業(yè)務(wù)水平普遍不高，對于預(yù)算績效評價相關(guān)專業(yè)知識和開展工作的經(jīng)驗(yàn)不足，導(dǎo)致績效評價不能充分發(fā)揮作用。同時制約了績效管理工作的開展。（三）績效評價與預(yù)算等未有效結(jié)合花錢必問效，預(yù)算管理開始的同時就積極融入績效理念，重點(diǎn)關(guān)注投入資金所發(fā)揮的最大效益，或者說如何通過預(yù)算和績效管理來發(fā)揮資金最大的效益，扎實(shí)做好績效目標(biāo)設(shè)定相關(guān)工作，必要時實(shí)施調(diào)查分析。積極推進(jìn)績效評價的跟蹤管理。績效評價最終的目的不是績效報(bào)告，而是績效報(bào)告的充分使用。我們要及時將績效評價的結(jié)果應(yīng)用起來。并將該結(jié)果，貫徹于預(yù)算編制、執(zhí)行與考核的全過程，來達(dá)到并促進(jìn)政府資金的高效使用。充分發(fā)揮預(yù)算資金推動政策實(shí)施的作用。行政事業(yè)單位推行預(yù)算管理和績效評價時間較短，全面預(yù)算管理以及績效評價整體工作效果還需要進(jìn)一步提升。預(yù)算管理和績效評價內(nèi)部管理制度缺乏，不能有效執(zhí)行?？冃гu價和預(yù)算管理密切相關(guān)，各單位預(yù)算編制未充分考慮相關(guān)績效目標(biāo)，沒有以績效目標(biāo)為導(dǎo)向來督促預(yù)算編制的開展。而在預(yù)算執(zhí)行中，缺乏有效監(jiān)督，沒有以績效目標(biāo)為核心，通過績效目標(biāo)對預(yù)算全程的管控。預(yù)算與績效沒有有效融合，缺乏對政府財(cái)政資金運(yùn)行的監(jiān)督管理作用。（四）預(yù)算績效評價體系需要進(jìn)一步完善預(yù)算管理和績效評價管理，對于財(cái)政性資金的高效使用有著重要的作用?？冃гu價工作處于發(fā)展初期，制度體系不完善。而且，由于各部門（單位）履行的職責(zé)不同，開展項(xiàng)目支出目的各不相同，而且績效評價本身又是一個非常專業(yè)系統(tǒng)的工作，需要建立一套有利于執(zhí)行的，完善齊全的績效評價體系。目前的績效評價沒有開展部門支出績效評價，還是停留在項(xiàng)目績效評價階段。由于各部門設(shè)置指標(biāo)缺乏專業(yè)性和統(tǒng)一性，致使績效評價不能統(tǒng)一衡量標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致評價不能在各單位之間橫向比較?？冃Э己艘獜膶?shí)際需要出發(fā)，全面推行績效考核工作。本著公開、公平、公正的原則，進(jìn)一步提高績效考核質(zhì)量，不斷完善績效考核制度。讓完善的制度反過來進(jìn)一步推進(jìn)單位預(yù)算管理和績效管理的有效實(shí)施。行政事業(yè)單位未高度認(rèn)識績效評價的作用是加快完善制度建設(shè)，確保各項(xiàng)工作的開展有法可依、有章可循的基礎(chǔ)，導(dǎo)致預(yù)算績效考核質(zhì)量不高?？冃гu價與預(yù)算編制、執(zhí)行等各環(huán)節(jié)密切相關(guān)，績效評價體系要與預(yù)算管理體系有效銜接融合，需要逐步建立適合當(dāng)前形勢的預(yù)算和績效管理體系。行政事業(yè)單位需要進(jìn)一步規(guī)范和加強(qiáng)預(yù)算績效評價工作，通過合理設(shè)定績效目標(biāo)推進(jìn)項(xiàng)目順利實(shí)施。三、行政事業(yè)單位加強(qiáng)績效評價的對策（一）提高認(rèn)識，培養(yǎng)績效專業(yè)人才充分認(rèn)識預(yù)算績效評價在行政事業(yè)單位的重要作用，全面開展相關(guān)內(nèi)容學(xué)習(xí)，重點(diǎn)培養(yǎng)專業(yè)人才。為更有效的評價重點(diǎn)項(xiàng)目資金的使用效果，還需引入行業(yè)專家參與績效評價工作。行政事業(yè)單位積極開展培訓(xùn)工作，定期舉辦培訓(xùn)班，科學(xué)設(shè)計(jì)培訓(xùn)內(nèi)容，提升培訓(xùn)效果，提高工作人員專業(yè)水平。鼓勵預(yù)算和績效工作人員與時俱進(jìn)，及時更新學(xué)習(xí)最新的法律法規(guī)與政策制度，在預(yù)算和績效管理中融入新思想、新理念，積極推動績效評價工作的開展。行政事業(yè)單位統(tǒng)籌人員力量，將愛崗敬業(yè)、專業(yè)水平高的工作人員調(diào)任績效評價崗位，強(qiáng)化人才隊(duì)伍建設(shè)?？冃гu價的專業(yè)性很強(qiáng)，而且政府部門職責(zé)不同，推進(jìn)項(xiàng)目各不相同，就要求績效評價工作人員具有較高的職業(yè)素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平。加強(qiáng)專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)，培養(yǎng)勝任績效考評工作的管理人才，推進(jìn)績效評價的工作質(zhì)量，發(fā)揮績效評價結(jié)果的具體應(yīng)用。（二）全面評價基礎(chǔ)上突出重點(diǎn)在開展項(xiàng)目績效評價工作的基礎(chǔ)上，要有針對性地對部分重點(diǎn)項(xiàng)目在單位自評的基礎(chǔ)上，就全面支出產(chǎn)生的效果進(jìn)行績效評價。對于少數(shù)重大項(xiàng)目資金進(jìn)行的項(xiàng)目支出，開展專項(xiàng)評價和研判。開展績效評價首先設(shè)定好績效目標(biāo)?？冃繕?biāo)對預(yù)算資金所期望得到的效果，要確保清楚反映。通過分析預(yù)算資金一定時期內(nèi)達(dá)到的預(yù)期結(jié)果，來分析對社會、經(jīng)濟(jì)及環(huán)境所帶來的影響。通過績效指標(biāo)和重點(diǎn)項(xiàng)目結(jié)合匹配，更有重點(diǎn)性的突出重點(diǎn)項(xiàng)目資金使用情況。針對重點(diǎn)項(xiàng)目，全程管控。從預(yù)算的編制，查看預(yù)算目標(biāo)是否以績效目標(biāo)為基礎(chǔ)編制，是否落實(shí)了各項(xiàng)績效指標(biāo)。及時跟進(jìn)預(yù)算執(zhí)行情況，確保項(xiàng)目支出落到實(shí)處，資金效益發(fā)揮最大化。（三）完善預(yù)算績效評價體系建設(shè)完善績效評價體系建設(shè)，構(gòu)建全方位預(yù)算績效管理體系。行政事業(yè)單位在充分認(rèn)識預(yù)算管理和績效評價的重要作用的基礎(chǔ)上，為確保財(cái)政資金充分發(fā)揮效益，合理推動工作有序開展，需要進(jìn)一步健全制度體系的建設(shè)。隨著預(yù)算和績效工作的實(shí)行和發(fā)展，需要不斷地更新原有的制度體系，以適應(yīng)新時期工作開展的需要。當(dāng)前，要以績效目標(biāo)為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理各環(huán)節(jié)的有效控制，在此基礎(chǔ)上完善績效評價體系建設(shè)。以預(yù)算績效管理對象為起點(diǎn)，形成政策、預(yù)算、績效等全面管理格局。預(yù)算收支全面納入預(yù)算管理，構(gòu)建預(yù)算績效體系，全面考慮績效評價目標(biāo)、預(yù)算管理目標(biāo)和單位履職方面的結(jié)合?？冃гu價目標(biāo)制定科學(xué)、合理，通過預(yù)算績效評價工作的效率。績效評價作用突出，管理推進(jìn)復(fù)雜，充分利用現(xiàn)有互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)，適時引入信息系統(tǒng)管理，會有效提高績效評價的準(zhǔn)確性和及時性。同時通過系統(tǒng)可以實(shí)現(xiàn)與其他部門的有效對接，增強(qiáng)了各部門之間的信息共享，有利于績效評價結(jié)果的有效使用。（四）合理利用預(yù)算績效評價結(jié)果預(yù)算績效管理目的明確，作用突出。合理有效利用預(yù)算績效評價，就是將績效評價管理落到實(shí)處，更有利于突出績效的作用?？冃гu價不是為評價而評價，而是通過對績效評價目標(biāo)的分析，推動結(jié)果的各項(xiàng)具體應(yīng)用。一是問效果，切實(shí)抓好績效評價結(jié)果應(yīng)用。根據(jù)評價結(jié)果對比分析預(yù)算績效管理情況，查找不足，認(rèn)真研究措施，整改推進(jìn)并深化落實(shí)。通過評價結(jié)果，進(jìn)一步完善相關(guān)政策，加強(qiáng)管理，科學(xué)合理地設(shè)置績效目標(biāo)。并以此作為編制下一年預(yù)算的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)資料。二是誰使用誰負(fù)責(zé)，通過評價結(jié)果分析，壓實(shí)績效管理責(zé)任，強(qiáng)化預(yù)算績效管理的主體職責(zé)。建立績效激勵約束機(jī)制，將績效結(jié)果和預(yù)算安排與政策推進(jìn)相結(jié)合，提高績效評價效果。逐步推進(jìn)績效評價結(jié)果公開制度，接受各級各部門和社會的監(jiān)督。三是充分利用評價結(jié)果，提高資金使用效率。強(qiáng)