北京市政管理系統(tǒng)推進社會管理與公共服務的思考

北京市政管理系統(tǒng)推進社會管理與公共服務

的思考

有序、高效的市政管理，是把北京建設成為國家首都、國際名城、歷史名城、宜居城市，提

高北京整體競爭力，實現北京全面、和諧和可持續(xù)發(fā)展的城市功能的重要途徑。北京作為中

國的首都，是中國對外開放的窗口和現代化建設的縮影。同時，北京面臨著舉辦2008年奧

運會和構建社會主義和諧社會首善之區(qū)兩大歷史性任務，世界上眾多知名企業(yè)總部陸續(xù)遷居

北京，世界性的國際學術會議紛紛在北京召開，北京市的市政管理面臨著前所未有的機遇和

挑戰(zhàn)，任務非常艱巨。北京市市政管理如何實現社會化與服務化，提升市政管理水平，成為

當前的重要課題。

-城市市政管理的內涵與功能

（一）市政管理的內涵

市政管理也稱城市公共事務的行政管理，是實現城市功能的基礎工作。在我國，傳統(tǒng)的市政

管理有廣義與狹義之分。廣義的市政管理包括城市規(guī)劃、基本建設、環(huán)境治理以及所有公共

公益事業(yè)的管理。狹義的市政管理指市容市貌、市政管線、道路橋梁等維系城市運轉的市政

公用設施的管理。其中城市市政公用設施又可以分為四個方面：一是城市供水、供氣、供

熱、供電等城市公用事業(yè)，二是城市道路、照明、排水、防洪、污水處理等市政工程，三是

城市市容保潔、垃圾和公廁管理等環(huán)境衛(wèi)生事業(yè)，四是城市園林、綠化等園林綠化事業(yè)。

城市是市政管理的空間實體，是一個隨社會生產力發(fā)展而不斷發(fā)展變化的社會經濟有機體。

城市表現出來的經濟繁榮、人口密集等外部特征容易為人們所注意，但是其內部特征則常常

被人們所忽略?，F代城市的內在特征主要有城市功能日趨多樣化、城市生產活動日趨智能

化、城市活動日趨社會化、城市系統(tǒng)日趨開放化，這些變化從根本上對現代市政管理的內涵

提出了新的要求。

從主體來看，城市管理者是市政管理的主體。在計劃經濟條件下，市政管理的主體是單一

的，就是城市政府，形成了“大政府、小社會”的管理模式。隨著社會的開放和發(fā)展，現代

市政管理的主體開始向多元化發(fā)展，城市政府依然是城市管理者，但不是唯一的管理者。隨

著第三部門和市民社會的發(fā)展，社會中介組織、非營利部門、社團組織、社區(qū)組織等都將成

為積極的城市管理者。

因此，市場經濟條件下的現代市政管理既包括了以城市政府為主體的城市管理者依據國家法

規(guī)體系、通過國家計劃和發(fā)展規(guī)劃對城市運轉和發(fā)展所進行的控制行為和活動，也包含了城

市通過制定各種經濟政策、城市法規(guī)對城市企業(yè)、城市公民、城市非政府機構的生產生活所

進行的組織、控制、協(xié)調行為和活動；另一方面，最重要的是現代市政管理還包含著城市政

府管理職能與非政府機構、民間組織、社會團體、市民等參與市政管理的行為之間的相互協(xié)

調和結合。

（二）市政管理功能

1.城市發(fā)展的重要支撐

城市基礎設施和市政公用事業(yè)的發(fā)展是城市社會生活和城市運行不可或缺的條件。特別是北

京要實現國家首都、國際名城、歷史名城、宜居城市的整體定位，實現全面、和諧和可持續(xù)

發(fā)展的城市功能，成功舉辦2008年奧運會，提高整體競爭力，吸引國內外客商來京投資，

樹立北京的國際化大都市形象，均需要高效、有序的市政管理。

2.創(chuàng)造宜居城市的基本前提

無論是市政基礎設施，還是城市公用資源，都是城市環(huán)境的構成要素。市政管理通過合理規(guī)

劃管理城市資源，采取各種綜合措施治理環(huán)境，建設信息化城市，為市民營造具有時代特點

的城市面貌和人居環(huán)境。

3.城市安全運轉的必要保證

水、電、氣、熱等市政管網被稱為城市生命線，對于城市的正常運轉意義重大。任何閃失和

故障，都可能影響城市的正常運行，造成一定的經濟損失，如一些地區(qū)出現的停電事故等。

因此，市政管理是提高城市安全指數的重要一環(huán)。

4.充分發(fā)揮城市效益的重要依托

人們常說“三分建、七分管”，管理出效率，管理也是生產力。通過強化城市管理，提高市

政管理水平，能充分發(fā)揮現有市政公用設施的效能，提高投入產出效益，保證城市正常運

轉，實現城市的可持續(xù)發(fā)展。北京的市政硬件設施水平比較高，關鍵在管理。例如通過垃圾

密閉式收運，改變“臟亂差”現象；通過部分地鐵線的特許經營，提高地鐵運營效率。

5.建設現代化大都市的必要環(huán)節(jié)

國際化大都市至少應具有以下四個特征：優(yōu)良的城市環(huán)境、國際交流中心、公共設施完善、

市民素質高。目前，盡管北京已作為國際化大都市的面貌出現，但在環(huán)境綠化、交通設施、

人員素質等方面離國際化大都市還有一定的差距（見表1）。

單位：%

序號主要差距占比序號主要差距占比

1環(huán)境差63.55涉外服務機構和人員水平低40.1

2涉外管理機構和人員水平低45.66國際性商業(yè)和文化交往不發(fā)達34.2

3交通不方便44.57城市建設差33.4

4經濟不發(fā)達41.8

資料來源：張茅主編《北京建設國際交往中心研究》，中國旅游出版社，2001

表1北京市與最好的國際大都市之間存在差距的主要方面

（三）市政管理的社會管理

市政管理的社會管理，就是要通過制定市政管理的社會政策和法規(guī)，依法培育社會組織和社

會各種團體，規(guī)范社會事務，將屬于社會的市政事務交給社會，化解社會矛盾，滿足公眾需

求，維護社會公正、社會秩序和社會穩(wěn)定的一種管理模式。市政管理的社會管理，既是彌補

“市場失靈”的必然要求，又是協(xié)調各種利益矛盾與沖突的必要前提，還是提高市政管理效

率的重要環(huán)節(jié)。一方面，由于市場存在盲目性、外部性、公共無效等問題，需要政府加強社

會管理，以對“市場失靈”進行全面的糾正和補充；另一方面，隨著市場經濟的發(fā)展，一些

新的社會問題如收入差距、城鎮(zhèn)失業(yè)、人口流動、環(huán)境污染、水源緊張、大面積停電、交通

擁堵等，需要社會管理職能的加強。

（四）市政管理的公共服務

公共服務是21世紀公共行政和政府改革的核心理念。市政管理的服務化，就是要為廣大人

民群眾提供高效率、高質量的市政服務，包括加強城鄉(xiāng)公共設施建設，加強環(huán)境治理，提供

高質量的供水、供氣、供熱等市政服務，發(fā)展城市市容市貌、園林綠化等公共事業(yè)，發(fā)布市

政管理的公共信息，為社會公眾參與市政管理的各項活動提供保障等。市政服務和人民群眾

的生活息息相關，如供水、供氣、供暖、供電以及環(huán)境衛(wèi)生、交通照明等，都關系到人民群

眾的切身利益，因此，市政管理必須努力提供這種高質高量的服務。

在解決市政管理的公共服務方面，近年來各地市政部門有了一些創(chuàng)新的做法。如深圳市對部

分公共服務領域進行了開放，利用公開招投標方式打破城市基礎設施壟斷的狀態(tài)；煙臺市實

行了社會服務承諾制，為市民提供標準化的市政服務；成都市實行了“規(guī)范化服務型政府”

建設，提高了政府服務質量；浙江省探索了公共服務的監(jiān)管制，使各項市政服務真正得到落

實；南京市和廣州市則出臺了對公務員公共服務行為的規(guī)范，提高了市政官員的服務積極

性。當然，市政管理在公共服務方面還存在許多問題，如市政公共服務定位比較模糊，市政

部門過多地承擔了公共服務的職能；市政服務的監(jiān)管職能還不完善，不能適應社會需求的增

長；市政公共服務的效率低下，難以滿足多元化的社會需求，等等。

市政管理的社會管理主要是以行政強制為基礎，以法律為保障，對社會關系進行調整和約

束，政府在其中起主導作用；而公共服務則以合作為基礎，強調政府的服務性，強調公民的

權利。市政管理實施社會管理與公共服務的實質就是立足于不斷增強服務功能和提高服務水

平，建立一個黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的管理格局，最終目的就是要使城

市管理的各項工作立足于滿足群眾工作和生活的需要，讓人民群眾生活得更方便、更舒心、

更幸福。

二世界大都市市政管理社會化和服務化的改革與經驗教訓

世界大都市的改革，是伴隨著城市問題的出現而進行的。特別是20世紀70年代以來，世界

大都市掀起了一場以市場化為取向的改革浪潮，引入競爭機制，實行民營化，提高市政管理

的效率和質量，取得了一系列成果，對于北京市的市政管理改革具有一定的借鑒意義。

（一）改革背景

18世紀中葉發(fā)生的工業(yè)革命，在西歐率先啟動了城市化的進程。隨著農業(yè)人口源源不斷地

涌向城市，城市人口規(guī)模不斷擴張，城市數量不斷增加，用地規(guī)模不斷向郊區(qū)發(fā)展，城市化

水平不斷提高。到1990年，發(fā)達國家的城市化水平普遍在80%以上。其中英國為92%,比利

時為97%澳大利亞為86%美國則形成了巨大的城市帶。城市化水平的提高在促進經濟發(fā)

展的同時，也帶來了一系列問題，產生了“城市病”，表現為城市住房緊張狀況日益加劇，

許多人住在簡陋的、沒有衛(wèi)生設備的閣樓里；城市環(huán)境衛(wèi)生惡劣，疾病流行，嬰兒死亡率上

升；城市中貧富不均，犯罪現象嚴重，治安形勢惡化；城市基礎設施跟不上，交通擁堵，生

活不便；城市化催生政府的規(guī)制主義，官僚主義嚴重，效率低下，居民不滿程度提高。

（二）改革過程

世界大都市的市政管理改革大致都從兩個方面進行。從體制來看，西方國家市政管理體制的

改革主要經歷了弱市長制、委員會制到城市經理制的過程。起初由于城市規(guī)模不大，西方國

家大都實行弱市長制，其特點是市長的權力受制于議會，權力很小，各專門局具有很強的獨

立性。弱市長制適應了城市發(fā)展水平低的情況。但是隨著城市的不斷發(fā)展，弱市長制的弊端

也不斷暴露出來：首先是市長受到議會及其他方面的過多牽制，使整個政府缺乏統(tǒng)一的指揮

和協(xié)調，面對城市的突發(fā)事件，政府往往顯得力不從心；其次是大量官員由公民直接選舉，

很難保證政府能得到品德高尚和有業(yè)務能力的人才；三是出現政黨集團控制市政大權的現

象，一些職業(yè)政客及其政黨核心集團利用選舉機會，在市議會的重要位置上安排自己的親

信，從而控制議會，把持市政大權，掌權的政黨集團只醉心于金錢和選票，而置政府的責任

于不顧，使得市政管理效率低下，公共設施質量問題層出不窮。

19世紀末，一些大城市相繼出現了針對城市管理落后狀況的改革運動。運動的發(fā)起者是企

業(yè)家、商人、銀行家及新中產階級，他們對城市管理的落后不滿，要求減少城市的政治色

彩，要求參政以加強市政部門的力量，于是城市委員會制便應運而生。城市委員會制起初以

應急性措施出現，由于摒棄了政客掌權的機會，效率很高，但也暴露一些弱點：一是城市問

題龐雜，需要管理方面的專門知識，而民選的委員往往不具備這種才能；二是該體制完全放

棄了分權與制衡原則，幾個委員地位平等，權力分散，不易進行有效的市政管理。因此，為

了起用專門人才來治理市政，一種企業(yè)化的體制即城市經理制便產生了。城市經理由市議會

聘任，是董事會下企業(yè)的行政長官。市政管理權集中于受過專門訓練的專家之手，有利于提

高市政管理效率。城市經理制的實施，使城市得到了有效治理。

從管理方面來看，西方國家在市政管理方面大都實行了以市場化、企業(yè)化為方向的改革，這

種改革是為解決政府日益面臨的財政危機、管理危機、信用危機而進行的。這場改革的主要

內容有五個方面。

一是在市政服務和市政建設中引入市場競爭機制。英國早在20世紀70年代就進行了以“新

公共管理”為特征的民營化改革，將許多市政工程進行了私有化，交給私營企業(yè)管理，從而

大大提高了效率。美國在1978年就將一些項目推向市場，實行公開招標，公營部門和私營

部門一樣，平等地參與競標。引入競爭機制后，許多原先由政府管理的事務如街道清掃、停

車場管理、道路維修、治安等改由私營部門管理，獲得了較高的效率。

二是下放管理的權力，精簡機構。市政府通過放松管制，取消了一些繁瑣的規(guī)制，將一部分

權力交由社會和第三部門管理，從而使基層政府的積極性大大提高，有效提高了市政管理的

效率，也降低了管理成本。

三是改革了預算機制，提高了市政管理的財政能力。美國在改革中提出了“支出控制式預

算”設想，其做法是取消明細分類項目，實行資金總額預算，允許各部門保留其沒有花掉的

預算經費以備次年之用，使得各部門真正把資金當成了自己的錢，從而大大節(jié)約了開支。

四是實行以結果為導向的管理。市政管理部門只確定應達到的服務水平、最終產量及單位成

本指標，并用最終指標考核雇員政績，不具體指揮和監(jiān)督其工作過程。結果導向管理調動了

雇員的積極性，大大提高了市政管理水平。

五是多中心治理，即合作治理。由于共同問題的增多，一些大都市成立了多個治理實體，如

社區(qū)參與的治理、第三部門參與的治理，或成立聯(lián)合治理機構如“市鎮(zhèn)協(xié)會”、“市自治團

體協(xié)會”、“大都市區(qū)議會協(xié)會”等，共同進行合作治理，以解決共同面臨的諸如環(huán)境保

護、社會治安、公共交通、垃圾處理等方面的問題。

(三)改革的經驗教訓

世界上大都市市政管理改革的核心是提高市政管理的水平和效率，改革取向和措施中積累的

經驗和教訓，值得北京市市政管理改革學習和借鑒。

借鑒經理制的市政管理體制。世界上的一些大都市在市政管理改革過程中大都實行了經理

制，并精簡了機構和人員，這一點對于北京市市政管理體制改革有借鑒意義。北京市的

“市”、“區(qū)”、“街”在市政管理中的職責模糊不清，“區(qū)”只是“市”的“附屬機

構”，很少有獨立市政管理權限，“市”、“區(qū)”之間權責關系不明確。有些事務由于條塊

關系，區(qū)政府無直接管理權，如稅務、工商等部門直接歸市政府管理，使得城區(qū)政府沒有獨

立的財權，出現區(qū)一級政府責任大權力小、任務多利益少的情況。市政管理水平要提高，必

須理順“市"、“區(qū)”、“街”關系，明確“市"、“區(qū)"、“街”之間的事權、財權、管

理權。

引入競爭為主的“市場化”、“企業(yè)化”市政管理機制。“市場化"、“企業(yè)化”的核心就

是競爭機制，將競爭機制引入市政管理中，以提高市政管理效率，是北京市市政管理改革的

方向。如將一部分市政管理事項通過公開競標等形式向社會公開，吸引社會力量參與；在市

政管理內部實行市場化經營；對那些屬于準公共物品的市政管理項目，實行合理定價，由私

營部門承包經營，等等，均有利于提高市政管理的服務質量和效率。

培育社會力量，吸引社會力量參與市政管理。國際大都市市政管理的一個重要經驗就是借助

民間機構的力量，鼓勵社會力量和公民的廣泛參與，打破政府單獨支撐市政管理的格局。因

此，北京市市政管理水平和效率要提高，就必須大力培養(yǎng)民間組織和社區(qū)組織，將市政管理

的一些職能交由社區(qū)和社會組織完成，同時培養(yǎng)公民的參與精神，吸引公民參與市政管理。

三市政管理實施社會管理與公共服務的現狀及存在的問題

(-)市政管理社會化與服務化的現狀

1.市政公用事業(yè)運營管理基本實現社會化

水、氣、熱三大公用事業(yè)實現政企分開。2000年，北京市政府對水、氣、熱三大企業(yè)分別

進行重組，成立三個國有獨資公司，即北京市自來水集團有限責任公司、北京市熱力集團有

限責任公司、北京市燃氣集團有限責任公司。按照政企分開、管干分開原則，市主管部門與

三個企業(yè)集團脫離了行政隸屬關系，對企業(yè)實行行業(yè)的規(guī)劃和監(jiān)督管理。在適當調整、初步

理順水價和氣價的基礎上，市政府取消了對市自來水集團和市燃氣集團的財政補貼，為公用

企業(yè)真正成為自負盈虧的經濟實體奠定了基礎。經過管理體制改革，三大公用事業(yè)基本實現

了社會管理模式。

分權明責，管理重心下移。2000年，北京市政府對環(huán)境衛(wèi)生管理進行機構改革，撤銷市環(huán)

衛(wèi)局，將原市環(huán)衛(wèi)局所屬作業(yè)隊伍承擔的道路清掃、垃圾清運、糞便收集等作業(yè)任務下放到

各區(qū)，并將相關費用直接劃撥到區(qū)；同時撤銷了區(qū)縣環(huán)衛(wèi)局，組建環(huán)衛(wèi)服務中心；對市屬環(huán)

衛(wèi)事業(yè)單位進行重組轉制，將市屬八個事業(yè)單位轉制重組為四個國有獨資公司。新組建的公

司逐步向市場規(guī)則運作過渡，行政主管部門積極創(chuàng)造條件，將國有獨資公司改造成多元投資

主體的企業(yè)，并逐步把環(huán)衛(wèi)作業(yè)任務推向社會，以實現環(huán)衛(wèi)事業(yè)產業(yè)化、專業(yè)化和市場化的

發(fā)展目標。

城市管理全面實現綜合行政執(zhí)法。北京市于1999年對城市管理執(zhí)法進行改革，7個執(zhí)法機

關分散執(zhí)法改由城八區(qū)城管監(jiān)察隊伍綜合執(zhí)法，有效地改變了以往城市執(zhí)法責任不明、人員

過多、效率低下的狀況。2000年，遠郊區(qū)縣城管監(jiān)察大隊正式上崗執(zhí)法，18個區(qū)縣全面實

施城市管理綜合執(zhí)法。2002年，北京市城市管理綜合行政執(zhí)法局成立，有效地擴大了城管

綜合執(zhí)法范圍，執(zhí)法職能由99項增加到308項。城市執(zhí)法部門還努力探索了城市執(zhí)法的新

方式，強化了執(zhí)法責任，提升了管理水平。

2.積極引入市場機制，市政管理初步實現市場化

引入市場機制。當今發(fā)達國家的市政管理大都引入市場機制，吸引企業(yè)參與。北京市的市政

管理也在嘗試引入市場機制，轉變管理方式。如崇文門外大街改擴建后的管理采用了合同承

包方式，一家私營企業(yè)在崇文區(qū)政府支持下接手通道管理后，全面負責通道的保潔、安全、

照明、動力設備維護保養(yǎng)、主體建筑修繕等各項服務，并實現24小時巡回管理，每年僅需

要25萬元管理費用，節(jié)省了50%的費用，并且管理質量、效果明顯提高。

拓寬了市政設施建設的籌資渠道。2001年，北京市以城市排水公司為基礎，整合高碑店、

酒仙橋、方莊、北小河四個市屬污水處理廠，將其改制為“北京市城市排水集團有限責任公

司”，市政府還授予該公司對市屬四個污水處理廠和城市排水管網、泵站等國有資產的經營

權。改制后，隨著污水收費價格及管理機制的通暢，該公司按照“自主經營、自負盈虧”的

經營原則，走市場化經營之路。

初步實現市政建設項目公開招標制。近幾年來，北京市市政管理委員會對一些市政、公用、

環(huán)衛(wèi)基礎設施的建設、管理及運營項目采用招標方式，采取市場化方式選擇投資者和管理

者。如配合陜京天然氣二線工程，采取招投標方式，多元化投資建設市內配套工程；北京經

濟技術開發(fā)區(qū)東部新區(qū)天然氣項目采取招投標方式建設；門頭溝天然氣管線引入項目、懷密

天然氣輸氣管線等項目也向社會招商引資。

3.加強依法行政，綜合管理和服務能力進一步提高

北京市市政管理委員會經過改革后，樹立了依法行政的觀念，增強了為社會公眾進行公共服

務的意識，并從以直接、微觀管理方式為主轉變?yōu)橐蚤g接、宏觀管理方式為主。一是及時修

訂和健全法規(guī)、規(guī)章制度，制訂了《推進依法行政工作方案》，組建了市級督察大隊和郊區(qū)

縣城管大隊，進一步健全和完善了行政執(zhí)法責任制；二是深化行政審批制度改革，將行政審

批事項削減74%,并在此基礎上公開和簡化審批程序，逐步實現網上互動審批；三是探索加

強行業(yè)管理新的方式和手段，將以往以行政手段為主的管理方式，轉向以法律手段為主、行

政手段和經濟手段為輔的管理方式，在城市節(jié)水、供熱管理、停車管理等方面，更加注重統(tǒng)

籌規(guī)劃、政策研究、組織協(xié)調、檢查監(jiān)督。

為實現“新北京、新奧運”戰(zhàn)略構想，加強對環(huán)境建設工作的組織領導，全面改善北京的環(huán)

境面貌，提升北京的城市形象，2005年12月，市委、市政府決定成立北京市“2008環(huán)境建

設指揮部”，負責統(tǒng)一指揮、組織協(xié)調、督促落實全市城市環(huán)境的建設和整治任務。從一年

多的實踐看，該指揮部在推進城市環(huán)境建設管理中發(fā)揮了重要的作用，各項城市環(huán)境整治工

作按計劃有條不紊地推進，城市環(huán)境面貌不斷改觀。該指揮部在城市環(huán)境建設中的作用越來

越重要，地位越來越突出，在首都城市環(huán)境建設與管理中發(fā)揮著核心作用。

（二）市政管理存在的問題

1.管理體制不暢，職能不清

缺少高層次的綜合協(xié)調機構，綜合協(xié)調能力弱。市政公用事業(yè)、市政工程管理、市政環(huán)境建

設和維護、市政管理綜合行政執(zhí)法四個環(huán)節(jié)是一個完整的運行系統(tǒng)，但這些環(huán)節(jié)的職能卻人

為地分散在城市市政管理系統(tǒng)的各個職能部門，職能上交叉又有空白，運行上相互依賴又相

互牽制，管理資源缺乏科學的配置和必要的統(tǒng)合，導致綜合協(xié)調功能弱，系統(tǒng)的總體效能難

以得到發(fā)揮，制約著城市市政管理工作的總體開展，削弱了市政管理工作的綜合能力。

條塊關系分割，基層組織參與度不高。盡管按照北京市市政管理委員會等部門《關于推進市

政管理重心下移改革意見》，市級管理部門直接承擔的城市管理的大量工作逐步下移到區(qū)、

街，但由于在一定程度上還存在事權、財權沒有下移或下移不夠，造成城區(qū)政府和街道辦事

處及居委會責大權小。加上其他繁雜事務，本應在市政管理中發(fā)揮主體作用的街道辦事處、

居委會的作用遠遠沒有得到發(fā)揮。

環(huán)衛(wèi)管理管干不分、作業(yè)不規(guī)范。環(huán)衛(wèi)工作盡管管理重心下移，但由于區(qū)、街兩級環(huán)衛(wèi)管理

體制沒有理順，環(huán)衛(wèi)體制改革沒有涉及街道層面，使街道的環(huán)衛(wèi)工作職責不清、管干不分、

作業(yè)不規(guī)范，存在控制盲點。大量完全可以通過社會化手段解決的問題仍由街道組織承擔。

供熱管理體制不統(tǒng)一，行業(yè)管理混亂。北京市供熱體制經過改革后，市區(qū)供熱管理職能由北

京市市政管理委員會承擔，區(qū)縣供熱管理職能由區(qū)市政管理委員會或原國土房管局承擔，城

八區(qū)設有行政編制，郊縣則不設行政編制。區(qū)縣供熱主管部門的經費有的由財政撥款，有的

則自籌。全市56%的供熱資源分散在2500多個社會單位，供熱資源分散，規(guī)模參差不齊，

管理水平低下，運行效率低，有的仍然是非企業(yè)化運作，熱費收繳困難，資源浪費嚴重。

市政設施管理職責不明。北京城區(qū)現有上水、雨水、污水、中水、燃氣、熱力、電力、通

信、有線電視等九類地下管線，分別由12家單位管理，對已有的架空線設施及新建架空線

設施，政府沒有明確協(xié)調管理部門，缺乏統(tǒng)一、詳細的規(guī)劃。

2.市政管理社會化和服務化水平低

市政基礎設施供需矛盾大。傳統(tǒng)的社會管理模式是政府與社會高度合一的集中管理模式，導

致社會缺乏自我管理和自我發(fā)展的能力，最終影響到社會的協(xié)調、健康發(fā)展。這種市政管理

模式使得政府部門機構臃腫、層次重疊、人浮于事、效率低下、管理成本高。北京市市政管

理設施雖然在很大范圍內實現社會管理，但仍然被國有企業(yè)壟斷，缺少社會資本參與，現代

企業(yè)制度和競爭機制尚未建立；公共事業(yè)、環(huán)衛(wèi)等工作盡管不再實行行政管理，取消了事業(yè)

單位建制（有些環(huán)節(jié)依然設立事業(yè)編制），實行企業(yè)化經營，但基本上是在原來事業(yè)單位的

基礎上進行改制，工作思路、工作方式沿襲老一套，沒有真正引入社會力量的參與，造成投

資渠道單一，市政基礎設施建設落后，再加上缺少競爭，市政公用企業(yè)的服務意識差，有限

的市政基礎設施資源效率低，進一步加劇了市政基礎設施的供需矛盾。

社會中介組織發(fā)育程度低，公眾缺乏參與市政管理的通道。城市市政管理是一種最具公共參

與性的公共管理，只有真正形成一種人人理解、人人參與的“無障礙式通道”管理模式，才

會使市政管理工作得到社會公眾的充分理解與支持，才能真正實現“以人為本，構建和諧社

會”的社會發(fā)展目標。北京市的市政管理由于管理者與被管理者雙方的信息交流缺乏有效的

通道和現代化的手段與技術保障，社會中介組織發(fā)育程度低，使得社會公眾不能有效地參與

市政管理，市政管理得不到社會的理解、參與和支持；公共服務職能仍然由政府控制，難以

滿足社會投資多元化與消費多元化的需求，政府側重服務的投入而輕視服務的結果，為公眾

服務的觀念還未完全確立；政府提供的公共服務存在著城鄉(xiāng)失衡、地區(qū)失衡等問題，不但增

加了政府市政管理工作的內容與難度，而且使政府承擔了本不應承擔的包袱，降低了政府工

作質量。

市政管理評價體系沒有建立，經營效率低下。由于市場機制沒有得到充分發(fā)揮，主要市政設

施投資主體單一，加之缺乏有效的市政管理服務質量評估體系，因而造成在市政管理工作

中，只注重對設施的投入而輕視公共服務的結果，造成市政設施經營效率低下。

3.法律法規(guī)不健全，依法管理觀念落后

社會管理是以行政強制為基礎，以法律為保障，對社會關系進行調整和約束的一種管理，政

府主要通過法律法規(guī)在其中起主導作用。由于市政管理的法律法規(guī)不健全，市政主管部門不

能及時、有效地通過法律法規(guī)來引導、規(guī)范與監(jiān)督市政管理工作，導致市政管理無法可依、

無章可循或有章但因不符合實際需求而不能循。

4.處理突發(fā)事件的應急機制不健全

北京作為特大型城市，經濟迅速增長，人口增長、聚集和流動加快，體制轉軌、利益分配、

社會結構變動劇烈，再加上市政管理基礎設施不堪重負、設備老化、管理水平落后等各種原

因，導致市政管理過程中突發(fā)事故頻繁。停電、停水、通信系統(tǒng)中斷、自來水管道破裂、公

用設施事故等不斷發(fā)生，突發(fā)事件的規(guī)模、傳播速度和影響程度不斷升級擴大。由于政府處

理公共管理突發(fā)事件的應急機制不健全，導致在公共管理突發(fā)事件突發(fā)時措手不及，反應遲

鈍，應對乏力，進一步放大了公共管理突發(fā)事件的破壞程度。

四市政管理社會化和服務化的對策與建議

北京作為國家首都、國際名城、歷史名城，市政管理水平的高低直接反映出首都形象和北京

在世界上的聲譽。因此，北京的市政管理既有一般市政管理的共性，又有自身的特性。根據

系統(tǒng)論的觀點，市政管理實現社會化與服務化的改革是一個系統(tǒng)工程，應該多維度、多視

角、多層面進行構思（見圖1）。

理念與原則

機

職

制

能

建

定

設

位

圖1市政管理社會化與服務化改革構思

（一）科學的市政管理理念是市政管理社會化和服務化的基礎

理念是行動的先導，有什么樣的理念就會有什么樣的行為方式。市政管理的社會化和服務

化，首先是理念的變革，需要以科學的理念來指導北京市市政管理的變革。

“大都市”理念。北京作為中國的首都和世界交往的一個窗口，首先要樹立“大都市”的理

念，用國際大都市的要求和戰(zhàn)略眼光來構筑我們的市政管理體系。作為國際大都市的市政管

理體系，一般應具有如下四個基本特征：一是要有適應現代化都市管理的制度安排。這種制

度安排不僅表現為有一整套有效的管理制度，更在于其獨特的政權組織方式及運行機制。有

效的制度安排是保證市政管理運轉暢通的重要條件。二是要有符合國際化城市標準的服務規(guī)

則。作為一個國際性的大都市，最為主要的功能是向人們提供舒適、溫曖而又便捷的市政服

務。三是反映世界性潮流的公共設施。公共設施是國際性大都市的物質性標志，如交通設

施、通訊設施以及供水、供電、供氣設施等。四是要有按照理性和道德原則建立起來的社會

秩序。都市成員流動性大，成分復雜，所以不能像鄉(xiāng)村那樣按照親緣或血緣來維持社會關系

和秩序，必須通過一種管理的手段，來建立一種基于社會理性和道德的秩序規(guī)范，以維持正

常穩(wěn)定的城市社會生活，而市政管理就是達到這樣一種目的的手段。

以人為本、“公民第一”理念。以人為本，就是要尊重人民群眾的權利，創(chuàng)造條件讓廣大人

民群眾熱情參與到市政管理中來，使處于被動的作為被服務對象的公民在市政管理中成為主

動者，對市政管理有足夠的表達權和反映權，同時也能夠使市政管理的成果惠及全體市民。

市政管理作為一種服務，實現社會化和服務化的目的也是為了給社會提供更加便利、更有效

率和更高質量的服務。在這方面，西方國家有許多成功的案例，如美國克林頓政府把“顧客

驅使的政府”列入了他的“重塑運動”；英國“公民憲章運動”也以體現公民利益作為最有

力的改革措施；意大利提出了“使辦公室靠近民眾”的主張。因此，市政管理必須以公民為

中心，吸引公民參與，滿足公民需求，真正為廣大市民提供優(yōu)質服務。

“競爭與合作”理念。競爭是市場經濟的基本特征，也是提高市政管理服務質量和效率的重

要一環(huán)。傳統(tǒng)的市政管理之所以效率低下，是與政府對市政管理領域的壟斷分不開的。從公

共物品的特性看，公共物品既可以由公共部門供給，也可由私營部門供給，還可以由公私合

作供給。因此，必須引入競爭機制，在公私之間、公與公之間以及私與私之間展開競爭，以

提高市政服務的效率和質量。另外，市政管理在實現社會化和服務化的過程中，雖然會引入

市場競爭的理念，但是這種競爭不是你死我活的競爭，而是在競爭中合作、在合作中競爭，

以形成雙贏的局面。

“品牌服務”理念?！捌放品铡崩砟钜彩俏鞣秸玫幂^多的一個字眼，在西方市場化的

改革浪潮中，政府大膽引入了企業(yè)管理的先進技術和管理方法，提出了政府“品牌服務”的

理念。如“一站式服務”、“窗口式服務”、“服務超市”等，有效地提高了公共服務的效

率。在我國，由于長期的官本位思想，公民在辦事中往往遇到“門難進，臉難看”的事件，

使得不少公眾對政府的公共服務抱有不滿情緒。樹立“品牌服務”理念，就是要像私營企業(yè)

一樣，將市政管理的服務做成品牌，比如供水、供氣、供電以及環(huán)境處理等。一旦做成品牌

就不僅能提高城市形象，還能讓公眾真正享受到市政管理提供的良好的公共服務。

“民主法治”理念。民主的理念是現代政府的一個重要特征，比如現在出現的協(xié)商民主、遠

程民主、直接民主等時髦的概念，就反映了民主化的趨勢?，F在我國中央政府對民主非常重

視，如黨內民主、人民民主等概念經常出現在中央的各種會議中。市政管理作為政府形象的

一個窗口，當然也要實現以人為本，實現民主化的管理，這就要求市政官員要經常與公眾進

行對話，舉行各種聽證會等，了解公民需求，讓公眾參與管理。同時，市政管理作為城市管

理的一個窗口，其管理范圍很廣，隨意性強，所以又必須堅持法治的精神，做到有法可依、

有法必依。許多城市基礎設施都必須依法管理，只有這樣，才能保證城市的長治久安。

可持續(xù)發(fā)展理念。黨的十六屆三中全會明確提出“堅持以人為本，樹立全面、協(xié)調、可持續(xù)

的發(fā)展觀，促進經濟社會和人的全面發(fā)展”，強調要“按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展，

統(tǒng)籌經濟社會發(fā)展，統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展，統(tǒng)籌國內發(fā)展和對外開放的要求”，推進改革

和發(fā)展?？茖W發(fā)展觀作為指導我們現代化建設的新理念，從理論到實際解決了我國發(fā)展中的

重大問題。有什么樣的發(fā)展觀，就會有什么樣的發(fā)展道路、發(fā)展模式和發(fā)展戰(zhàn)略，科學發(fā)展

觀為和諧社會的建立提供了一個很好的指導思想。在市政管理領域，也必須堅持科學的發(fā)展

觀，因為市政管理的許多設施和資源也受到很多的限制，也要考慮整個社會的和諧、全面和

可持續(xù)發(fā)展，而不能只滿足眼前的需要。

系統(tǒng)管理、精干高效理念。城市是個完整的系統(tǒng)，市政管理是其主要功能?，F代市政管理必

須用系統(tǒng)思維的方式來進行管理，應該統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設、統(tǒng)一管理，才能促進城市市政

管理的合理布局和協(xié)調發(fā)展。市政管理又是一項非常繁雜的事業(yè)，管理范圍廣，容易陷入官

僚主義泥潭，導致服務質量和效率的低下。因此，市政管理必須堅持高效精干的理念，做到

少花錢、多做事，事事有人干、處處有人管，不能留下管理死角和空白點。

依法市政管理理念。市場經濟是法制經濟，市政管理向社會化、服務化方向轉變，由傳統(tǒng)的

單純依靠行政手段向行政手段、經濟手段、法律手段等多種手段并重轉變，依法市政管理越

來越重要。在全社會法制意識比較淡漠、市民整體文明素質不高、與現代市政管理的要求有

一定差距的情況下，依法市政管理具有更加重要的意義。

（二）健全管理機構，理順監(jiān)督、執(zhí)法體制，解決管理缺位、虛位

應加強和完善市、區(qū)（縣）兩級市政管理機構職能，分別設置精干、高效的市容環(huán)境衛(wèi)生、

城市公用事業(yè)、市政工程、地下管線管網、地上架空線、園林綠化等行政監(jiān)管機構，并在市

政管理委員會的基礎上建立具有權威的“城市綜合管理委員會辦公室”，負責城市綜合管理

和市政基礎設施、公用事業(yè)、環(huán)境衛(wèi)生、城市環(huán)境綜合整治等工作的調度、指揮和協(xié)調。該

辦公室應有權在職權范圍內調動其他各項資源進行高效的市政管理，輔之以其他部門的配合

和社會的參與，方可徹底解決市政管理不到位和虛位的狀況。

有效的市政管理還需要統(tǒng)一、高效的執(zhí)法、監(jiān)管體制作保障。市政管理作為一個綜合系統(tǒng)，

需要建立一個綜合協(xié)調、統(tǒng)一執(zhí)法的機構。而目前北京城市市政管理執(zhí)法監(jiān)管能力仍然較

弱，城市公用事業(yè)、市政工程管理、環(huán)境衛(wèi)生、綜合執(zhí)法等分別分散在城市管理系統(tǒng)的各個

部門，各自為戰(zhàn)，相互牽制，制約了市政管理工作的整體推進和協(xié)調發(fā)展。因此，建立一個

高層次的、強有力的綜合執(zhí)法監(jiān)管機構勢在必行。根據北京未來城市管理的需要，市政管理

中涉及執(zhí)法監(jiān)管的內容，人、財、物應統(tǒng)一由城管大隊管理，區(qū)、縣政府統(tǒng)一調度使用，分

片包干執(zhí)法。其他劃轉處罰權的部門，應將相應的編制、人員、經費、裝備、器材等轉交城

管執(zhí)法局，避免政出多門、執(zhí)法混亂。

（三）轉變政府職能，創(chuàng)新市政管理模式

管住宏觀，放開微觀。市政管理在“政企分開、政事分開、管干分離”的基礎上，應分清功

能定位，政府只管住少量的純粹公共品。對于市政管理中大量的準公共品，應當交給社會，

實行社會管理。政府在市政管理中的主要責任在于制定、修改、完善法律法規(guī)，建立健全統(tǒng)

一、公正、透明的法律制度和公共政策體系，創(chuàng)造一個良好的制度與政策環(huán)境；制定市政管

理的工作標準、考核標準、管理標準；統(tǒng)一綜合執(zhí)法監(jiān)管，規(guī)范市政管理秩序；培育專業(yè)化

程度較高的社會中介組織，通過中介組織進行有效的評價和監(jiān)督；加強相關行業(yè)規(guī)劃指導，

全面履行政府調控市場的法定職能；強化市場監(jiān)督，依法加強對市政公用市場的監(jiān)管；創(chuàng)造

公平、公開的市場競爭環(huán)境，建立管理科學、價格規(guī)范、服務優(yōu)質、監(jiān)控到位的管理機制，

引導城市市政管理工作健康、有序發(fā)展。一句話，政府在市政管理中的職能應該是管住宏

觀，放開微觀。

整合資源，部門配合。市政管理涉及面廣，需要多部門的配合才能調動各項資源快速、有效

地解決問題。市政設施許多都是自然壟斷型的，不可能進行充分競爭。因此，需要進行資源

整合，包括區(qū)域之間的資源整合、城郊之間的資源整合、部門之間的資源整合等，充分發(fā)揮

基礎設施和公用事業(yè)的規(guī)模經濟效應，共同解決市政管理中需要合作才能解決的一些問題，

諸如社會治安、環(huán)境保護、公共交通、土地利用、垃圾處理等。

建立社會參與的長效機制?！叭嗣癯鞘腥嗣窆?，管好城市為人民?！弊顑?yōu)的市政管理需要社

會參與，需要廣大市民的支持和配合。由于市政管理事務具有復雜性，社會公眾需求具有多

樣性，因此，市政管理在發(fā)揮政府主導作用的同時，應充分發(fā)揮政府、社會組織、市民等多

方面的積極性，形成政府調控、社會組織和市民協(xié)同參與的社會管理和公共服務長效機制，

從源頭入手，實現市政管理的可持續(xù)性與和諧發(fā)展。這樣一方面可以調動社會力量中蘊藏的

無窮無盡的解決問題的能力和智慧，彌補政府解決市政管理問題能力不足的缺陷，大大提高

市政管理的效率和服務水平；另一方面又可以分解政府在市政管理過程中面臨的壓力和負

擔，減輕單純由政府獨家承擔的市政管理責任，化解市政管理過程中單純指向政府的矛盾，

確立政府、社會、市民共擔市政管理風險和責任、共同化解矛盾的長效機制。

社會參與的長效機制包括幾個層次（見圖2）

自治團體參與

圖2市政管理的參與結構

一是社區(qū)參與。社區(qū)作為最靠近基層的區(qū)域，和市政管理息息相關。市政管理中的供水、供

氣、供暖、供電等，最終都在社區(qū)消費，大部分市政管理中的問題和矛盾也都在社區(qū)發(fā)生。

因此，有效的市政管理，必須有社區(qū)參與，發(fā)揮社區(qū)的作用。

二是社會自治團體參與。成熟的市場、理性的政府、發(fā)達的民間社會，是一個國家和社會健

康發(fā)展必不可少的三個環(huán)節(jié)，也是市政管理有效治理的三個基本因素。因此，市政管理部門

可以把一部分市政服務職能向社區(qū)自治組織、非政府的公共部門、各種社會團體、社會中介

組織、民間非營利組織、民間志愿者組織、民間慈善團體等轉移，鼓勵它們自主治理，或者

與它們一道共同治理。這種自治團體在西方國家被稱為第三部門。在西方國家，許多市政管

理的服務職能是由第三部門提供的。在我國，第三部門尚不發(fā)達，政府必須大力培育中介組

織對市政管理的參與。

三是公民參與。公民參與是市政管理社會化的重要途徑，也是提高市政管理服務水平的重要

一環(huán)。公民參與市政管理主要從多個方面入手。

首先，建立聽證制度，使公民有表達公共利益意見的通道。市政部門應該向公民公開有關市

政管理和市政服務的信息，如供水、供氣、供熱等方面的信息，通過各種方式讓公民表達意

見，包括在咨詢機構中接納公民代表，在面向公眾的市政程序中讓公民表達意見等。在大多

數西方國家，市政當局已習慣于傾聽公民呼聲并為使用者的申訴提供聽證會，如美國有“規(guī)

制談判”制度，法國和英國有“公共質詢”制度。在我國，聽證制度逐步發(fā)展，今后應在市

政管理中大力推廣這種制度，使政策制定者對公共服務的產出結果更負責任。

其次，使公民能對市政管理服務進行自主多元選擇。一方面是對服務提供者的選擇。公民應

該有更多的選擇公共服務主體的權利，特別是在像中國這樣處于轉型時期的發(fā)展中國家，應

該有選擇性地允許私營部門參與公共服務，并逐步擴大私營部門的參與，使公民的選擇多樣

化。另一方面是對公共服務內容的自主選擇。

再次，使公民有監(jiān)督執(zhí)行市政管理服務的權利，提高公共資源利用效率。提高公民對市政管

理服務績效的監(jiān)督和評價，在資源匱乏的情況下尤其重要，如評議政府公共服務部門績效的

活動，根據評議結果撤換公共服務部門負責人。

引入競爭機制。競爭機制是企業(yè)管理的精髓，在具有競爭性的市政管理事務中應當引入，如

對市政管理項目公開競標，交由社會管理；市政工程項目推向市場，實行公開招標，公營部

門和私營部門一起進行競標等。競爭機制的引入，不但能大大降低市政管理的成本，節(jié)省市

政管理費用，而且有利于改善市政管理的經營方式，提高市政管理的服務水平和服務效率。

競爭機制在城市垃圾處理、工程項目承包、廢渣處理、停車場管理、高爾夫球場管理、街道

清掃、道路維修、食品和飲料經營許可、治安等方面，具有明顯的效果，促進了市政管理機

制的創(chuàng)新。

（四）建立健全市政管理突發(fā)事件應急機制

北京作為有近2000萬人口（包括流動人口）的特大型國際化城市，作為中國的政治、文

化、信息中心，市政管理基礎設施的供給與需求之間存在很大的距離，各種突發(fā)事件不可避

免。如大型污染事件的出現，水管的斷裂，積水造成交通的阻隔，斷電事故的發(fā)生，沙塵暴

的出現，橋梁的塌陷，公共設施的倒塌，特大交通事故、火災事故、礦難事故，化學物品泄

漏等，直接危及城市的正常運行和人民的生產生活。因此，必須建立起處理市政管理突發(fā)事

件的應急機制，培訓一批處理應對突發(fā)事件的高素質人員。

建立快捷、有效的市政管理突發(fā)事件應急系統(tǒng)，制定《北京市市政管理突發(fā)事件應急預

案》，明確預警系統(tǒng)所涉及的市政管理突發(fā)事件類型、監(jiān)測變量、指標菜單、警戒線及應急

管理組織等內容，通過監(jiān)測相關變量和指標，使用設定的警戒線和參考發(fā)生概率來判定預警

事件的類別，為采取進一步的預防或處置措施提供技術支持。同時根據非現場監(jiān)管、現場檢

查、中介機構審計及其他渠道所獲信息，及時對監(jiān)管的風險狀況作出判斷，有效預防市政管

理突發(fā)事件發(fā)生。

市政管理突發(fā)事件應急預案包括三大機制：①防范機制，預先防范市政環(huán)境突發(fā)事件的發(fā)

生，包括建立針對突發(fā)事件的研究機制、信息溝通制度和技術系統(tǒng)、有關防范性機構；②預

警機制，包括突發(fā)事件的預警指標、監(jiān)控組織、報告程序、處置制度、具體措施和信息管理

等；③處置機制，包括針對突發(fā)事件的指揮中心、決策程序、組織系統(tǒng)、信息報告程序、保

密制度、信息公開制度、資金調動、技術控制、管制等，以免小事件轉化為大事件。

市政管理突發(fā)事件應急管理體系在縱向設置上應該堅持“重心下移、分級管理、分級響應”

的原則。按照其影響及危害的程度，可以分為四級：①一般（IV級）突發(fā)公共管理事件，其

影響局限在社區(qū)和基層單位，居委會或村委會就可以控制；②較重（HI級）突發(fā)市政管理事

件，后果比較嚴重，影響范圍較大，要動用街道或鄉(xiāng)鎮(zhèn)力量才能控制；③嚴重（II級）突發(fā)

市政管理事件，規(guī)模較大，后果嚴重，發(fā)生在一個區(qū)、縣內，需要動用區(qū)（縣）有關部門力

量方可控制；④特別嚴重（I級）突發(fā)市政管理事件，規(guī)模大，影響特別嚴重，需要動用全

市力量及請求中央政府增援和協(xié)助方可控制。上級政府根據實際情況和需要，在下級政府的

請求下，對下級政府突發(fā)市政管理事件應急管理工作提供資金、物資、人力支持和技術指

導。縱向機構作為政府的職能部門，平時實施突發(fā)市政管理事件預警、防范和準備等職能，

規(guī)劃應急管理事業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略；突發(fā)市政管理事件時為政府應急管理的指揮機構，實施應急

行動的指揮。

（五）創(chuàng)新市政管理的方法和手段

建立市政管理的科技創(chuàng)新機制。作為國際性大都市，必須提高市政管理效率，在信息化特別

是電子計算機的迅速發(fā)展下，市政管理向社會管理和公共服務轉變，必須運用現代化的科技

創(chuàng)新成果，建立現代化的科技創(chuàng)新機制。實踐表明，一個城市的市政管理水平是和該城市的

科技創(chuàng)新程度聯(lián)系在一起的。

一是建立電子化的網絡平臺，通過網絡平臺實施市政管理，如網上審批、網上交費、網上辦

公、網上意見反饋等，并通過網絡就市政管理的問題與市民溝通，接受人們的監(jiān)督，市民通

過網絡平臺參與市政管理。

二是建設“數字市政管理”，加強市政管理的數字化建設，運用數字化手段進行科學化管

理，建立起一個高質量的數字化平臺。

三是運用科技創(chuàng)新成果提高市政管理水平和效率，提高公共服務質量，如水處理技術、環(huán)境

衛(wèi)生技術、污染防治技術等，使市民享受到市政管理的科學化帶來的種種好處和實惠。

建立市政管理的評估機制。對市政管理的評估是提高市政管理績效的重要一環(huán)。市政管理作

為城市管理最基本的內容，其評估的指標主要體現在四個方面。

一是效能。市政管理的對象是公用設施或公共資源，因此市政管理首先要立足于實現市政管

理基礎設施的效能最大化，保證市政設施功能的正常發(fā)揮，提高市政設施的效用，最大限度

地滿足城市運行的需要。

二是環(huán)境。市政管理涉及的內容很多，其基本宗旨就是如何為市民創(chuàng)造一個良好的生活環(huán)

境。無論是市政基礎設施，還是城市公共資源，如市容環(huán)境、廣告、建筑物等，都是城市環(huán)

境的構成要素。因此，市政管理的一個基本目標，就是營造現代化的城市面貌和創(chuàng)造良好的

人居環(huán)境。環(huán)境自然成為市政績效評估的一個重要指標。

三是安全。水、電、氣、熱、交通道路等市政管理網絡被稱為城市生命線，保證城市生命線

的安全，對于城市的正常運轉意義重大。像北京這樣一個快速發(fā)展的現代化大都市，各種市

政管理網絡交叉復雜，因此在建設和使用過程中，不排除存在一些管理上的安全隱患，需要

建立現代化的安全管理系統(tǒng)，及時發(fā)現和消除安全上的隱患，保證城市居民生活的安全。

四是公民滿意度。市政管理最終是要為城市提供良好的公共服務，滿足市民的要求。因此，

市民的滿意度是衡量市政管理水平的一個重要指標。

在市政管理績效的評估方法上，可以采取投入一產出法，將市政管理的成本納入到評估中；

也可以實行市政服務承諾制，讓公民來評估市政管理；還可以對市政管理實行編碼化等。

創(chuàng)新治理手段、工具與模式。市政管理與廣大居民的生活息息相關。在一項關于北京市政管

理治理方向、內容、手段、模式的北京市民民意調查中，改善北京市的環(huán)境質量、提高北京

市的基礎設施建設水平及人員素質成為北京市民最關心的問題（見表2）。

單位：%

序號內容占比

1改善環(huán)境質量86.6

2改善基礎設施建設63.5

3提高人員素質56.3

資料來源：張茅主編《北京建設國際交往中心研究》，中國旅游出版社，2001

表2北京市民最關心的市政管理問題

承諾化、標準化與法制化。服務承諾制是提高市政管理服務水平的主要方式。市政管理者通

過服務承諾制的方式，讓廣大居民了解市政管理部門在做什么、怎樣做以及能夠取得什么樣

的結果。市政管理部門通過“服務承諾宣言”的方式，把政府公共服務的內容、標準、責任

等公布于眾，接受公眾監(jiān)督，從而提高服務水平和質量。

服務承諾制必須體現以下六個指導原則：一是明確的服務標準，包括效率、質量等方面的具

體要求和市政管理者在與公眾打交道時的行為準則等。二是透明度。有關公共服務的信息必

須公開、透明。三是顧客選擇。在可能的情況下和與服務對象協(xié)商的基礎上，應向公眾提供

選擇服務機構的機會，充分發(fā)揮內部競爭的作用，以提高公共服務水平和質量。四是禮貌服

務。市政管理人員必須禮貌對待居民，一視同仁地向居民提供服務。五是完善的監(jiān)督機制，

建立方便有效的投訴受理機制。六是資金的價值，開展公共服務領域的公私競爭，以競爭推

動效率和質量。服務承諾制在西方國家的市政管理中得到廣泛應用，大大提高了市政管理服

務的質量和效率