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文檔簡介

淺析農(nóng)村土地流轉問題[摘要]農(nóng)村土地制度改革是保證國民經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的重要問題,也是解決“三農(nóng)”問題的核心所在,而在改革方法中,土地流轉制度不失為一計良策。本文從我國當前農(nóng)村土地承包的現(xiàn)狀和發(fā)展入手,從法律、法規(guī)的角度對其進行解析,并借鑒當前農(nóng)村土地流轉的經(jīng)驗,分析土地流轉存在的困難,并試圖對土地流轉制的建立和完善度提出一些初淺的建議。

[關鍵詞]農(nóng)村土地改革土地流轉

土地是農(nóng)業(yè)發(fā)展最基本的生產(chǎn)資料,也是農(nóng)民最基本的生活保障,盡管我國土地的總量不算少,但由于人口數(shù)量龐大,人均土地占有量卻很少,加之我國的人口在繼續(xù)增長,土地承受的壓力將越來越大。如何充分高效地利用有限的土地資源,緩和高度緊張的人地關系,成為保證國民經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的重要問題,也是解決“三農(nóng)”問題的核心所在。

一、當前我國農(nóng)村土地承包的現(xiàn)狀和發(fā)展

十一屆三中全會以來,實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制,使農(nóng)村土地的經(jīng)營權從所有權中分離出來,曾極大地促進了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展,解決了十幾億人口的糧食問題,成為當時農(nóng)村土地改革的一項創(chuàng)舉。但是,隨著市場經(jīng)濟深入發(fā)展和農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設進程的進一步加快,整個農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)結構、農(nóng)民就業(yè)結構和農(nóng)村生產(chǎn)力水平與80年代相比已發(fā)生了很大變化。土地聯(lián)產(chǎn)承包責任制在其實行過程中,一些深層次的矛盾也日益暴露出來。一是,一家一戶的小規(guī)模經(jīng)營,不便耕作,農(nóng)業(yè)科學技術推廣受到限制,又不容易掌握市場信息和合理銷售,農(nóng)產(chǎn)品價格不高,農(nóng)民賣糧難,均使得農(nóng)民種糧的積極性有所下降。再就是,土地在農(nóng)民家庭經(jīng)營中的地位發(fā)生了變化,一些農(nóng)村勞動力自愿擺脫土地的羈絆,或遠離家鄉(xiāng)外出打工,或到城鎮(zhèn)經(jīng)商置業(yè),或就近服務于第二、三產(chǎn)業(yè),再加上生老病死、升學、當兵、遷徙等因素,部分地方出現(xiàn)了農(nóng)民少種或不種糧田的現(xiàn)象。土地的拋荒成為一種很無奈的現(xiàn)實,即便剩下艱難維持著農(nóng)作物耕種的農(nóng)民們也是苦不堪言。

一家一戶的小規(guī)模經(jīng)營,解決了中國農(nóng)村人口的溫飽問題,但在這一體制下,農(nóng)村人民卻很難富裕起來。這種情況下,家庭承包經(jīng)營制度受到了挑戰(zhàn),農(nóng)村土地經(jīng)營方式面臨改革,而在改革方法中,土地流轉制度不失為一計良策。

二、農(nóng)村土地流轉的法律解析

土地流轉指的是土地承包經(jīng)營權的流轉,其實質(zhì)是土地使用權的流轉,即在農(nóng)村土地所有權屬于集體所有的前提下,農(nóng)民在市場支配下,根據(jù)自己的意愿轉讓其所承包的土地使用權,從面實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置;土地的承包者仍然享有分配土地收益的權利,這種權利通常會在事先約定。

2002年8月29號,九屆全國人大常務委員會第二十九次會議審議通過《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》(以下簡稱《農(nóng)村土地承包法》),并于2003年3月1日起正式實施。該法對農(nóng)村土地流轉作出了規(guī)定。第十條規(guī)定:“國家保護承包方依法、自愿、有償?shù)剡M行土地承包經(jīng)營權流轉?!钡谑鶙l第一款規(guī)定:“(承包方)依法享有承包地使用、收益和土地承包經(jīng)營權流轉的權利,有權自主組織生產(chǎn)經(jīng)營和處置產(chǎn)品?!钡诙鶙l第二款規(guī)定:“承包期內(nèi),承包方全家遷入小城鎮(zhèn)落戶的,應當按照承包方的意愿,保留其土地承包經(jīng)營權或者允許其依法進行土地承包經(jīng)營權流轉?!痹摲ǖ谖骞?jié)則專門對土地承包經(jīng)營權的流轉做了詳細規(guī)定:第三十二條規(guī)定了通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權的方式有轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式。第三十三條規(guī)定了土地承包經(jīng)營權流轉應當遵循的五個原則:“(一)平等協(xié)商、自愿、有償,任何組織和個人不得強迫或者阻礙承包方進行土地承包經(jīng)營權流轉;(二)不得改變土地所有權的性質(zhì)和土地的農(nóng)業(yè)用途;(三)流轉的期限不得超過承包期的剩余期限;(四)受讓方須有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力;(五)在同等條件下,本集體經(jīng)濟組織成員享有優(yōu)先權?!钡谌臈l規(guī)定了土地承包經(jīng)營權流轉的主體是承包方。第三十五條規(guī)定了發(fā)包方在合同期間所應遵守的義務。第三十六條規(guī)定了土地承包經(jīng)營流轉的收益歸承包方所有。第三十七條規(guī)定當事人雙方應當簽訂流轉書面合同,并對合同所應包含的七個格式條款做了歸納。第三十八條流轉的登記制度。第三十九條、第四十條、第四十一條分別規(guī)定了承包關系不變、互耕和承包關系發(fā)生變更的情形。尤其值得注意的是第四十二條“承包方之間為發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟,可以自愿聯(lián)合將土地承包經(jīng)營權入股,從事農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)?!边@一條明確表明,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的變化,規(guī)?;a(chǎn)將走上一條合法的途徑。第四十三條“承包方對其在承包地上投入而提高土地生產(chǎn)能力的,土地承包經(jīng)營權依法流轉時有權獲得相應的補償?!眲t旨在鼓勵農(nóng)民能夠放心對土地加以投入,從而即便在轉讓時也能得到相應的回報。

2005年1月19日農(nóng)業(yè)部頒發(fā)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉管理辦法》,于2005年3月1日起正式實施?!掇r(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉管理辦法》以《農(nóng)村土地承包法》為根據(jù),圍繞尊重和保障農(nóng)民的土地承包經(jīng)營自主權,土地流轉當事人、流轉方式、流轉合同、流轉管理等5個方面進行規(guī)范。

2008年10月12日,《中共中央關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》指出,建立健全土地承包經(jīng)營權流轉市場,按照依法自愿有償原則,允許農(nóng)民以各種形式流轉土地承包經(jīng)營權。

國家法律、法規(guī)及政策的出臺及逐步完善,標志著中國農(nóng)村土地改革進入快速發(fā)展的時期,這也被許多人譽為中國掀起了第三次土地制度大變革。

三、農(nóng)村土地流轉的分析

在實行農(nóng)村土地改革的進程中,我國有條件的地方已大膽的實行了許多實踐,取得了很好的成績,掌握了許多先進了經(jīng)驗。下面我們來看幾個例子:

北京市通州區(qū)截至2009年6月底,通州區(qū)農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權流轉面積累計24萬畝,其中規(guī)?;鬓D土地為四萬余畝,為該區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結構的調(diào)整發(fā)揮了重要作用,先后吸引近300家農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)或種田能手到該區(qū)投資興業(yè),累計吸引社會投資10余億元。近幾年來,通州區(qū)通過持續(xù)創(chuàng)新的服務手段極大促進了農(nóng)村土地流轉工作,取得了顯著的經(jīng)濟效益和社會效益。該區(qū)土地畝流轉收益明顯增加,由2007年的867元增加到2009年的911元,最高每畝年收益達到了2500元以上。2008年底全區(qū)土地流轉總金額為2.2億元,土地流轉戶每年增收2400元。同時,規(guī)?;恋亓鬓D引入農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營解決了廣大農(nóng)民的就業(yè)問題,截止到2009年,通州區(qū)通過土地流轉解放農(nóng)村勞動力10000余人,其中就地安置勞動力6000余人,從事二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)的有4000余人。

我省賀州市八步區(qū)總人口63萬人(其中農(nóng)業(yè)人口52.7萬人),行政村186個,農(nóng)戶11.46萬戶,耕地39.02萬畝。目前共流轉土地83.05萬畝,促進了土地資源配置優(yōu)化,加快了農(nóng)大力度地促進農(nóng)村經(jīng)濟繁榮。

(二)科學進行土地規(guī)劃。土地是生存與發(fā)展的基礎,十分珍惜土地、合理利用土地和切實保護耕地,是我國的基本國策。農(nóng)村土地流轉,應建立在土地總體規(guī)劃的基礎上,以保護耕地和控制非農(nóng)業(yè)建設用地為重點,加強土地利用宏觀調(diào)控,合理調(diào)整土地利用結構和布局,確定土地利用的目標、方針,協(xié)調(diào)各類用地矛盾。首先,科學規(guī)劃農(nóng)用地。要加強農(nóng)用地保護、整治和開發(fā),保證農(nóng)用地面積有較大幅度加,合理調(diào)整農(nóng)用地結構和布局,因地制宜發(fā)展農(nóng)林牧副漁各業(yè)。其次、合理安排建設用地。確保重點建設項目的用地需求,其他種類建設用地應當以內(nèi)涵挖潛為主,盡可能利用非耕地,嚴格控制非農(nóng)業(yè)建設用地規(guī)模。根據(jù)占補平衡原則,切實落實建設占用耕地與開發(fā)、復墾相掛鉤的政策??刂瞥青l(xiāng)居民點用地,建立合理的城鄉(xiāng)居民點體系。(三)加快土地整理、復墾和開發(fā)。

1、土地整理。土地整理的重點應是村莊和農(nóng)田整理。筆者認為可通過村莊縮并、搬遷和調(diào)整改造,增加耕地面積,通過平整土地、歸并地塊及綜合建設農(nóng)田道路、溝渠等,增加耕地。采取積極措施開展田、水、路、林、村綜合整治及不同形式、不同規(guī)模的土地整理。同時,土地整理要與村莊改造、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村企業(yè)建設、小城鎮(zhèn)建設、農(nóng)田水利基本建設待村結合。注重提高耕地質(zhì)量,增加有效耕地面積,改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境。

2、土地復墾。按照“誰破壞、誰復墾”的原則,駕駛各類工礦廢充地的復墾管理。土地復墾與生產(chǎn)建設必須統(tǒng)一規(guī)劃、同步進行。要及時復墾工礦建設新增的廢棄地,努力做到新增廢棄地全部得到復墾。復墾土地優(yōu)先作為耕地,同時遵循適宜性和經(jīng)濟合理性原則,宜林則林、宜漁則漁、宜牧則牧。

3、土地開發(fā)。土地開發(fā)必須以保護和改善生態(tài)環(huán)境、防止水土流失和土地荒漠化為前提,因地制宜,適度開發(fā)。宜耕地的開發(fā)要把重點放在條件較好、投資效益較高的地區(qū),與農(nóng)田基本建設和水利建設同步進行。大面積開發(fā)荒地和圍墾灘涂必須進行可行性論證,搞好規(guī)劃設計。鼓勵宜農(nóng)土地后備資源不足的地區(qū)與宜農(nóng)土地后備資源豐富的地區(qū)合作開發(fā)荒地和其他農(nóng)用地,但異地開發(fā)必須納入資源所在地的土地開發(fā)規(guī)劃。

(四)加強村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理,集約用地,保護耕地。各地應抓緊完善鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃,按照統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)建設用地的總要求和控制增量、合理布局、集約用地、保護耕地的總原則,合理確定小城鎮(zhèn)和農(nóng)村村民點的數(shù)量、布局、范圍和用地規(guī)模,從嚴控制村鎮(zhèn)建設用地,加強農(nóng)村宅基地用地計劃管理。同時積極推進農(nóng)村建設用地整理,促進土地集約利用。

(五)準確定位鄉(xiāng)村組織在推進土地流轉中的角色。鄉(xiāng)村組織是農(nóng)村土地的管理者,它監(jiān)督土地資源的合理運用,監(jiān)督農(nóng)戶土地使用權的流動,監(jiān)控土地供需總量的動態(tài)平衡,而不應用行政手段去調(diào)整土地資源,去干預甚至取代農(nóng)戶對土地的使用權。因此,鄉(xiāng)村組織在土地流轉中的定位應該是加強管理和搞好服務。要做好涉及土地流轉的資格審查、合同鑒證、檔案管理和動態(tài)監(jiān)測等工作;要為土地流轉提供信息、中介、組織、協(xié)調(diào)等服務工作;要制定土地利用與流轉的長遠規(guī)劃,做好土地的集中連片和整理工作,改善農(nóng)田基礎設施建設,為農(nóng)地流轉創(chuàng)造良好的環(huán)境。

另外,農(nóng)村土地流轉改革的同時,要深化農(nóng)村社會管理體制的配套改革,大力培養(yǎng)農(nóng)村勞動力市場,加快農(nóng)村勞動力轉移,為農(nóng)村土地流轉創(chuàng)造條件。要改革農(nóng)村戶籍制度,打破身份的限制,改變農(nóng)民的“戀土”觀念,減少農(nóng)民對土地的直接依賴,同時要加快建立健全適合農(nóng)村特點的社會就業(yè)、養(yǎng)老保險、合作醫(yī)療等社會保障體系,清除農(nóng)民離土后的后顧之憂。

參考文獻:

1、《北京市通州區(qū)農(nóng)村土地流轉成效顯著》,搜狐財經(jīng)。

2、《廣西北海市農(nóng)村土地流轉新情況、新問題》,廣西農(nóng)業(yè)信息網(wǎng)

3、王瑋、梁云龍著《欽南區(qū)農(nóng)村土地流轉“轉”出一片新天地》,轉自《廣西日報》2009年7月2日。

4、劉國學著《賀州市八步區(qū)農(nóng)村土地流轉的探索與實踐》,廣西農(nóng)業(yè)信息網(wǎng),2009-01-24

5、《浙江將全面推行農(nóng)村集體土地入市》來源:21世紀經(jīng)濟報道2009-11-18

6、葉檀《新土地改革決定中國農(nóng)村未來》來源:北京青年報2009-11-23

7、朱明芬著《遞進式推進農(nóng)村土地改革》,轉自《甘肅行政學院學報》2008年第6期,P67-71。

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9、林浩濱、何亦名著《農(nóng)村土地流轉問題初探》,載自《農(nóng)村展望》,2

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