淺談非訴行政執(zhí)行審查程序中確立聽證審查模式的必要性

淺談非訴行政執(zhí)行審查程序中確立聽證審查模式的必要

【摘

要】非訴行政執(zhí)行是指法院在執(zhí)行生效訴訟法律文書之外，接受行政機(jī)關(guān)申請，對沒有得到履行的具體行政行為進(jìn)行的強(qiáng)制執(zhí)行。其目的在于運(yùn)用司法權(quán)力督促行政相對人履行具體行政行為所確立的合法義務(wù)，推動(dòng)行政機(jī)關(guān)依法履行行政管理職能，加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)對于行政行為的司法監(jiān)督，進(jìn)一步促進(jìn)社會和諧和穩(wěn)定。但在司法實(shí)踐中，由于法律制度滯后、審查方式不完備、審查標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等因素制約了行政非訴執(zhí)行審查的質(zhì)效，本文從非訴行政執(zhí)行的定義、特點(diǎn)及非訴行政執(zhí)行審查程序中存在的問題出發(fā)，論證在非訴行政執(zhí)行審查程序中確立聽證審查模式的必要性及具體適用，從而進(jìn)一步完善非訴行政執(zhí)行審查程序。

【關(guān)鍵詞】非訴行政案件

執(zhí)行審查程序

聽證制度

一、非訴行政執(zhí)行的定義

非訴行政執(zhí)行，是指公民、法人或者其他組織既不向人民法院提起行政訴訟，又拒不履行已經(jīng)生效的具體行政行為所確定的義務(wù)，行政機(jī)關(guān)或者行政裁決行為確定的權(quán)利人向人民法院提出執(zhí)行申請，由人民法院采取強(qiáng)制執(zhí)行措施，使行政機(jī)關(guān)的具體行政行為得以實(shí)現(xiàn)的制度。

非訴行政案件的執(zhí)行有以下特點(diǎn)：

1、非訴行政案件的執(zhí)行機(jī)關(guān)是人民法院，而非行政機(jī)關(guān)。雖然非訴行政案件的執(zhí)行內(nèi)容是具體行政行為，執(zhí)行申請人也為行政機(jī)關(guān)，但非訴行政案件強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的享有者不是行政機(jī)關(guān)，而是人民法院。

2、非訴行政案件的執(zhí)行根據(jù)是行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為，該具體行政行為沒有進(jìn)入行政訴訟，沒有經(jīng)過人民法院的裁判，而且，已經(jīng)發(fā)生法律效力。

3、非訴行政案件的執(zhí)行申請人是行政機(jī)關(guān)或行政裁決確定的權(quán)利人，被執(zhí)行人只能為公民、法人或者其他組織。非訴行政案件強(qiáng)制執(zhí)行的是行政機(jī)關(guān)所作出的具體行政行為，該具體行政行為是行政機(jī)關(guān)行使行政職權(quán)的體現(xiàn)，具體行政行為是否實(shí)現(xiàn)，關(guān)系著行政機(jī)關(guān)的職權(quán)是否得到實(shí)現(xiàn)。因此，非訴行政案件執(zhí)行的執(zhí)行申請人應(yīng)為行政機(jī)關(guān)，而被執(zhí)行人只能是具體行政行為所確定的義務(wù)人即公民、法人或者其他組織。但在特定情況下，非訴行政案件的執(zhí)行申請人也可以是生效具體行政行為確定的權(quán)利人或者其他繼承人、權(quán)利承受人。

4、非訴行政案件的執(zhí)行前提是公民、法人或者其他組織在法定期限內(nèi)，既不提起行政訴訟，又拒不履行具體行政行為所確定的義務(wù)。如果公民、法人或者其他組織已經(jīng)向人民法院提出了行政訴訟，法院已經(jīng)受理，即使其沒有履行該具體行政行為所確定的義務(wù)，行政機(jī)關(guān)也不能向人民法院申請強(qiáng)制執(zhí)行該具體行政行為。不過，鑒于在行政訴訟過程中，可能會遇到原告或者第三人轉(zhuǎn)移、隱匿、毀損被訴具體行政行為所涉及的財(cái)務(wù)以及發(fā)生其他情況，如果不及時(shí)采取措施會給國家利益、公共利益或者他人利益造成不可彌補(bǔ)的損失。因此，《行政訴訟法解釋》第94條在但書中又作出了變通規(guī)定，規(guī)定如果人民法院不及時(shí)執(zhí)行被訴具體行政行為，可能給國家利益、公共利益或者他人合法權(quán)益造成不可彌補(bǔ)的損失的，在被告或者具體行政行為確定的權(quán)利人提供擔(dān)保的情況下，人民法院可以先予執(zhí)行。

二、非訴行政執(zhí)行審查程序中存在的問題

非訴行政執(zhí)行案件的申請、受理與管轄主要依據(jù)《行政訴訟法》第六十六條、《行政訴訟法解釋》第八十六條至九十五條的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)申請執(zhí)行其具體行政行為的案件受理后，人民法院組成合議庭對具體行政行為的合法性進(jìn)行審查，并就是否準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行作出裁定。《解釋》沒有對審查的程序和方式作出規(guī)定。目前我國法律和司法解釋對審查方式規(guī)定地過于籠統(tǒng)，審查標(biāo)準(zhǔn)過于原則，在實(shí)踐中法院大多是遵循職權(quán)主義執(zhí)行模式，基本上只對行政機(jī)關(guān)的具體行政行為做書面審查，審查的標(biāo)準(zhǔn)定位于“只要該申請形式規(guī)范完整無大的瑕疵和明顯的違法之處就應(yīng)裁定執(zhí)行，不需法院就具體行政行為實(shí)質(zhì)上是否合法進(jìn)行審核判斷”，審查理由不對外公開。這樣的審查程序不強(qiáng)調(diào)對抗，只強(qiáng)調(diào)書面形式上的審查，更多的是強(qiáng)調(diào)單方面的參與性，這樣的做法有很大的弊端。

現(xiàn)實(shí)中，行政相對人在面對行政執(zhí)法程序中處于強(qiáng)者地位的行政機(jī)關(guān)，普遍存在著不知告，不想告或者不敢告的情況，行政相對人不提起行政訴訟，在很大程度上并不意味行政行為就是正確的、合法的，行政相對人由于放棄訴權(quán)救濟(jì)失去了一次陳述意見的機(jī)會，這并不符合公開、公平的程序性要求。

長期以來，行政機(jī)關(guān)習(xí)慣于以行政手段辦事，他們作為案件一方的當(dāng)事人，為了使具體行政行為得以執(zhí)行，往往只將證明自身行為合法的證明材料提交法院，隱瞞對相對人有利的部分，致使法官的審查視線也受限于行政機(jī)關(guān)提供的單方材料，很難結(jié)合案件事實(shí)對具體行政行為進(jìn)行客觀、真實(shí)的審查與判斷，使司法審查流于形式。這樣一來，難免使有瑕疵的具體行政行為得到法律上的確認(rèn)，進(jìn)入司法強(qiáng)制執(zhí)行程序，進(jìn)而影響法院的公信力。

行政訴訟的目的在于平衡行政機(jī)關(guān)與行政相對人之間的關(guān)系，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)合法、合理行政，保護(hù)相對人的合法權(quán)益。由于非訴執(zhí)行審查只是針對申請人一方的材料，在審查的過程中，只要行政相對人有違法行為就裁定準(zhǔn)予執(zhí)行，不論行政機(jī)關(guān)的定性或處理是否正確，這也不符合合法、合理性要求。換句話而言，即使相對人有違法行為，行政機(jī)關(guān)對該違法行為的處理就一定正確嗎？程序上就毫無瑕疵嗎？這就需要法院對具體行政行為進(jìn)行實(shí)質(zhì)上的審查才能得出結(jié)論。

非訴執(zhí)行聽證審查主要是人民法院對行政機(jī)關(guān)申請強(qiáng)制執(zhí)行其作出的具體行政行為所確定的針對行政相對人的法律義務(wù)，在作出是否準(zhǔn)予執(zhí)行的裁定前，為查清案件事實(shí)，審查執(zhí)行依據(jù)，聽取當(dāng)事人陳述、申辯和質(zhì)證的司法活動(dòng)。具體行政行為是否合法，必須從主體、職權(quán)、程序、事實(shí)認(rèn)定和法律適用等多方面進(jìn)行審查，而聽證可以使被執(zhí)行人全面了解行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為之前的舉證情況以及如何作出實(shí)體判斷，進(jìn)而展開質(zhì)證和辯論，發(fā)表意見，這也是符合我國“以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩”這一根本的司法原則的。聽證審查應(yīng)堅(jiān)持以下三點(diǎn)原則：

1、公開原則。人民法院的司法活動(dòng)首先應(yīng)當(dāng)在人民群眾和輿論的監(jiān)督下運(yùn)行，才能真正實(shí)現(xiàn)公開、公平、公正。但是涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私的，仍然應(yīng)當(dāng)采用非公開的例外模式。

2、保障當(dāng)事人權(quán)利原則。在聽證過程中，申請執(zhí)行人和被執(zhí)行人均可以就具體行政行為的舉證和合法性展開陳述、質(zhì)證和辯論，讓具體行政行為置于“陽光司法”下，接受法律的監(jiān)督。

3、化解糾紛原則。行政機(jī)關(guān)申請人民法院執(zhí)行具體行政行為的目的在于實(shí)現(xiàn)行政管理的社會效果，至于如何實(shí)現(xiàn)并不重要。因此聽證審查的目的不僅僅是為了審查，更是為了有效化解行政爭議，實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了。在法院審理的大量非訴行政執(zhí)行案件中，被執(zhí)行人往往懷著嚴(yán)重的抵觸情緒，甚至出現(xiàn)極端舉動(dòng)，容易引起社會關(guān)注，如果單純的以強(qiáng)制作為唯一的執(zhí)行方式，難以取得良好的社會效果。相反，堅(jiān)持“和諧司法”的理念，在聽證審查中加大協(xié)調(diào)力度，化解矛盾，才能真正的實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了。因此在聽證中主持法官有必要公平對待雙方當(dāng)事人，耐心細(xì)致地傾聽當(dāng)事人的意見，緩解雙方對立情緒，督促行政機(jī)關(guān)對依法行政的深刻理解，幫助被執(zhí)行人正確認(rèn)識依法履行法律義務(wù)。

（二）合理確定聽證審查制度的范圍

非訴行政執(zhí)行審查應(yīng)采取書面審查與實(shí)質(zhì)審查相結(jié)合的模式，從審判效率的角度出發(fā)，對需要聽證非訴行政執(zhí)行案件的范圍應(yīng)當(dāng)加以明確，既不能任意擴(kuò)大確立聽證案件的標(biāo)準(zhǔn)，對全部案件或當(dāng)事人申請聽證的所有案件一律聽證，也不能刻意限定聽證案件的范疇，輕易剝奪相對人的知情權(quán)和申辯權(quán)。行政聽證審查的功能在于賦予被執(zhí)行人在接受不利決定之前，有發(fā)表自己意見的權(quán)利，因此，若法院作出的決定對相對人有利，則無需進(jìn)行聽證。結(jié)合有關(guān)法律規(guī)定，符合下列情形之一的，可以舉行聽證：1、明顯缺乏事實(shí)根據(jù)的；2、明顯缺乏法律、法規(guī)依據(jù)的；3、其他明顯違法并損害被執(zhí)行人合法權(quán)益及公共利益的。

（三）科學(xué)設(shè)計(jì)聽證審查制度的程序規(guī)則

聽證審查的程序，簡言之，它是由聽證的方式、步驟、時(shí)限等構(gòu)成的一個(gè)連續(xù)的過程。聽證審查程序是行政程序的核心，因此，聽證審查程序是否合理、正當(dāng)決定了行政程序法的質(zhì)量。參照《行政許可法》及其他法律、法規(guī)對聽證程序的規(guī)定，法院聽證審查的主要程序可以設(shè)定為以下幾個(gè)步驟：

1、聽證的主持形式。由于此類案件的“非訴”性，使聽證審查的程序設(shè)計(jì)，不宜照搬訴訟程序。在利于查明案件事實(shí)的基礎(chǔ)上，當(dāng)簡則簡，以求事半功倍。因此，在聽證主持的形式問題上，應(yīng)當(dāng)確立“合議庭組織聽證與主審法官組織聽證相結(jié)合”的原則，由合議庭視案件的具體情況而定。對案情重大、復(fù)雜或者合議庭認(rèn)為需要適用一般程序的案件，則由合議庭組織聽證。其他案件則適用簡易程序，由主審法官組織聽證。這樣有利于提高審查實(shí)效，便于實(shí)際操作。

2、聽證的告知與申請。首先，被執(zhí)行人及第三人享有申請聽證的權(quán)利，法院在立案受理后，應(yīng)當(dāng)書面告知其在5日內(nèi)可以提出聽證申請，被執(zhí)行人或第三人在收到告知書后無正當(dāng)理由逾期不申請的，應(yīng)視為放棄申請權(quán)利。但案情重大、復(fù)雜或者合議庭認(rèn)為需要聽證的除外。其次，為合理配置審判資源，切實(shí)提高案件審查實(shí)效，在法院收到申請后由主審法官提前介入并先行書面審查，然后經(jīng)合議庭決定是否適用聽證程序。對不符合規(guī)定情形的聽證申請，應(yīng)當(dāng)在收到申請之日起3日內(nèi)書面告知聽證申請人不予聽證。

3、聽證的舉行。行政機(jī)關(guān)必須在事先確定的時(shí)間和地點(diǎn)舉行聽證，如有正當(dāng)理由改變聽證時(shí)間、地點(diǎn)的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)通知聽證參加人。聽證的舉行可以分為以下六個(gè)步驟。

（1）聽證公告。根據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定，除涉及國家秘密、商業(yè)秘密或者個(gè)人隱私外，聽證案件應(yīng)當(dāng)公開進(jìn)行。人民法院應(yīng)當(dāng)在聽證3日前，將聽證的時(shí)間、地點(diǎn)、參加聽證的組成人員以及當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)書面告知當(dāng)事人。當(dāng)事人無正當(dāng)理由拒不到庭參加聽證或者未經(jīng)許可中途退庭的，不影響案件的裁決。

（2）宣布聽證紀(jì)律。聽證書記員應(yīng)當(dāng)查實(shí)聽證參加人員是否已經(jīng)到場，然后應(yīng)當(dāng)宣布聽證紀(jì)律。

（3）核對出席聽證人員的身份事項(xiàng)等。書記員宣布聽證紀(jì)律后，聽證主持人開始主持聽證程序。首先，核對參加聽證人員的身份事項(xiàng)，確保聽證參加人符合法律規(guī)定的條件。其次，告知聽證參加人員的權(quán)利和義務(wù)。申請人、利害關(guān)系人認(rèn)為主持人與本案有利害關(guān)系或者有其他關(guān)系可能影響公正審判，有權(quán)申請審判人員回避。

（4）聽證調(diào)查。聽證主持人在核對出席聽證人員的身份事項(xiàng)后，應(yīng)宣布進(jìn)入聽證調(diào)查階段。聽證調(diào)查的流程為：由行政主體宣讀強(qiáng)制執(zhí)行申請書；行政主體陳述并舉證；聽證申請人陳述并舉證；如有第三人，再由其陳述并舉證。必要時(shí)，聽證主持人可以就案件相關(guān)的問題向聽證參加人發(fā)問。

（5）互相辯論。在這個(gè)階段中，調(diào)查人員、當(dāng)事人和第三人可以就本案的事實(shí)、法律適用等問題發(fā)表自己的觀點(diǎn)。聽證主持人認(rèn)為辯論雙方已沒有新的觀點(diǎn)時(shí)，可以宣布聽證辯論結(jié)束，并讓聽證參加人各方做最后陳述。

（6）最后，宣布聽證結(jié)束。

3、決定。聽證審查結(jié)束后，書記員應(yīng)當(dāng)將聽證會的過程制成筆錄，并當(dāng)場或者在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)交給聽證參加人核對。聽證參加人如認(rèn)為記錄有誤時(shí)，有權(quán)要求補(bǔ)正，聽證主持人和參加人應(yīng)當(dāng)在筆錄上簽名或者蓋章，如果聽證參加人拒絕簽名或者蓋章的，聽證主持人應(yīng)當(dāng)在筆錄上記明。采取獨(dú)任聽證審查的，主審法官應(yīng)當(dāng)寫出聽證意見書，并經(jīng)合議庭評議；采取合議庭聽證審查的，合議庭可以當(dāng)庭評議，并作出是否準(zhǔn)予執(zhí)行的裁定。通過聽證，合議庭審查，認(rèn)為被申請執(zhí)行的行政行為應(yīng)予執(zhí)行的，法院應(yīng)當(dāng)在立案后30日內(nèi)作出予以執(zhí)行的裁定，并送達(dá)申請人、被執(zhí)行人及第三人。

五、結(jié)語

聽證制度，是一個(gè)國家行政程序現(xiàn)代化、民主化的重要標(biāo)志，我國已經(jīng)在許多領(lǐng)域展開聽證的探索與實(shí)踐活動(dòng)。我國比起西方國家來，雖然在某些方面尚有不足之處，但展望未來，我國的聽證制度必會更加完善，適用范圍也將更加擴(kuò)大，隨著我國行政法制化進(jìn)程的進(jìn)一步發(fā)展，作為行政程序法核心的行政聽證制度，必將得到完善，我們期待一個(gè)理性的、成熟的行政聽證制度的建立。

【參考文獻(xiàn)】

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[英]戴維?M?沃克主編：《牛津法律大辭典》，北京社會與科技發(fā)展研究所組織翻譯，光明日報(bào)出版社1989