淺談城管隊(duì)伍的自行強(qiáng)制執(zhí)行(投稿)

PAGE2PAGE5淺談城管隊(duì)伍自行強(qiáng)制執(zhí)行的必要性市城市管理行政執(zhí)法局綜合科科長湯雷《中華人民共和國行政訴訟法》第66條確定了我國的基本行政強(qiáng)制制度，即“公民、法人或其他組織對于具體行政行為在法定期限內(nèi)不提起訴訟又不履行的，行政機(jī)關(guān)可以申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，或者依法強(qiáng)制執(zhí)行?！?6條確定了我國行政強(qiáng)制執(zhí)行的基本制度，本文將立足于66條，著重探討城管隊(duì)伍自行行使行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的問題。一、問題的提出從事城市管理行政處罰工作的執(zhí)法隊(duì)伍，常常遇到這樣的問題，如嚴(yán)重影響城市規(guī)劃的建筑物、構(gòu)筑物必須立即拆除，而受到66條的限制無法立即執(zhí)行；一些大型戶外廣告牌、沿街堆放的無法移動的物料等需要立即清理，也會受到66條的限制無法立即執(zhí)行；再如對無照商販處以100元、200元的小額罰款，當(dāng)事人拒不交納時，要經(jīng)常跑人民法院申請執(zhí)行等等。這些問題都在不同程度上影響了工作效率。分析產(chǎn)生這些問題的原因，主要是城管執(zhí)法所要處理的違法行為，多數(shù)必須在短期內(nèi)進(jìn)行處理，以適應(yīng)城市建設(shè)的急需。若依據(jù)66條的規(guī)定處理，就產(chǎn)生了效率和公正之間的矛盾。由此，我們產(chǎn)生了賦予城管隊(duì)伍自行強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的想法，并嘗試分析其必要性及運(yùn)作的范圍、基本原則、程序等，同時兼論設(shè)置行政訴訟簡易程序。二、我國行政強(qiáng)制執(zhí)行的基本制度和特點(diǎn)“80年代以前，包括行政強(qiáng)制執(zhí)行制度在內(nèi)的整個中國行政法制建設(shè)不夠健全，此時行政機(jī)關(guān)對外作出的具體行政行為，基本上依靠行政隸屬關(guān)系就得以執(zhí)行①”。1990年10月1日，《中華人民共和國行政訴訟法》第一次提出了行政強(qiáng)制執(zhí)行。66條規(guī)定行政強(qiáng)制執(zhí)行基本劃分兩大類②：（一）以申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行為原則行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)原則上屬于法院，行政機(jī)關(guān)在公民、法人或其他組織不履行行政機(jī)關(guān)依法作出的具體行政行為中規(guī)定的義務(wù)時，如果法律沒有授予其強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)力，就都需申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。對行政機(jī)關(guān)的申請，人民法院經(jīng)審查合法，將實(shí)施司法強(qiáng)制；經(jīng)審查不合法，退回行政機(jī)關(guān)，不予執(zhí)行。（二）以行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制執(zhí)行為例外1、屬于各部門專業(yè)范圍內(nèi)的強(qiáng)制執(zhí)行，一般由法律規(guī)定。如：關(guān)于人身權(quán)的，有強(qiáng)制傳喚、強(qiáng)制拘留（《治安管理處罰條例》）。屬于財產(chǎn)和其他權(quán)利的，有強(qiáng)制收兌（《違反外匯管理處罰施行細(xì)則》）、強(qiáng)制許可（《專利法》）等。2、屬于各行政機(jī)關(guān)普遍需要的，如強(qiáng)制劃撥、強(qiáng)制拍賣財普遍建立了“先處罰、后辦證”的制度，以維護(hù)雙方行政管理的有效性。如果城管隊(duì)伍的處罰決定不能及時執(zhí)行，許可部門的工作無法繼續(xù)進(jìn)行，行政管理工作的協(xié)調(diào)運(yùn)行就難以保證。三是城管隊(duì)伍事實(shí)上已經(jīng)在自行強(qiáng)制執(zhí)行某些處罰決定，為自行強(qiáng)制執(zhí)行積累了經(jīng)驗(yàn)。正如前所述，為了適應(yīng)城市管理的需要，城管隊(duì)伍不得不在沒有法律、法規(guī)明確授權(quán)的情況下，開始嘗試自行執(zhí)行某些行政處罰或處理決定。如對殘缺不全的廣告牌，進(jìn)行直接的拆除；對小區(qū)內(nèi)違章建設(shè)的花壇、小院自行組織強(qiáng)制拆除；對缺損的道路附屬設(shè)施進(jìn)行主動修補(bǔ)，并協(xié)調(diào)產(chǎn)權(quán)單位支付款項(xiàng)等。這些自行強(qiáng)制執(zhí)行行為雖然沒有明確的法律程序規(guī)范，但由于城管隊(duì)伍普遍遵守了“正當(dāng)程序、合理行政”等原則，特別是《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》確定了6條基本要求后，為城管隊(duì)伍指明了依法行政的方向，使這些行政處罰決定得到了有效的執(zhí)行，為今后自行強(qiáng)制執(zhí)行更為廣泛的行政處罰或處理決定，積累了經(jīng)驗(yàn)。四、城管隊(duì)伍自行強(qiáng)制執(zhí)行的原則《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》出臺后，明確提出了依法行政的6條基本要求。6條基本要求可以作為城管隊(duì)伍自行強(qiáng)制執(zhí)行的基本原則。細(xì)化這6條基本要求，我們認(rèn)為指導(dǎo)城管隊(duì)伍自行強(qiáng)制執(zhí)行的原則主要有：（一）依法強(qiáng)制執(zhí)行原則城管隊(duì)伍自行強(qiáng)制執(zhí)行，首先還是要取得法律法規(guī)的授權(quán)。這些授權(quán)內(nèi)容可以通過專業(yè)法律規(guī)定，如《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》第37條就采取了單項(xiàng)法規(guī)授權(quán)的方式。其次，城管隊(duì)伍自行強(qiáng)制執(zhí)行，必須在法定權(quán)限范圍內(nèi)，依照法定的方式和程序?qū)嵤┬姓?qiáng)制。再次，行政機(jī)關(guān)對違反法律規(guī)定實(shí)施的行政強(qiáng)制必須承擔(dān)法律責(zé)任。（二）事先告誡原則此原則與《中華人民共和國行政處罰法》規(guī)定的事先告知、聽取申辯的原則相同。該原則要求城管隊(duì)伍實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行前，必須預(yù)先告知當(dāng)事人，并為其留有一定自我履行義務(wù)的期限。如在法國，“行政機(jī)關(guān)采取強(qiáng)制執(zhí)行措施以前，除緊急情況以外，必須事先催告當(dāng)事人履行義務(wù)。在當(dāng)事人表示反抗或明顯的惡意不履行時，才能采取強(qiáng)制執(zhí)行措施。”德國行政執(zhí)行法第13條也規(guī)定，行政機(jī)關(guān)“首先必須以一定方式對強(qiáng)制方式予以警告，之后允許確定和實(shí)施?！比粘?zhí)法中經(jīng)常出現(xiàn)當(dāng)事人在接到城管執(zhí)法隊(duì)伍的告誡后，強(qiáng)行將違法行為變成既定事實(shí)的情況。城管隊(duì)伍為實(shí)際工作需要，逐步放棄事先告知的程序，改由發(fā)現(xiàn)違法行為后直接強(qiáng)制執(zhí)行。我們認(rèn)為違法當(dāng)事人的這一現(xiàn)象，是在法制不健全、公民守法意識還有所欠缺時出現(xiàn)的短期現(xiàn)象，是可以通過外部環(huán)境的改變而消除。但如何行政機(jī)關(guān)為快速、有效的達(dá)到目的而違法行政，是堅決不可取的。（三）以最輕微的方法達(dá)到目的的原則此條原則也可稱為必要原則，它是《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》關(guān)于“合理行政”的細(xì)化，直接的理論淵源是比例原則。比例原則是很多國家行政程序立法中采用的一個重要原則。如在法國，“強(qiáng)制執(zhí)行不是行政處理執(zhí)行的唯一方法，而是行政處理執(zhí)行的最后手段，只在沒有其他執(zhí)行方法時才采取。”在美國，“行政機(jī)關(guān)的簡易行為，是一種例外的行政執(zhí)行程序。……這種執(zhí)行方式對公民的自由和財產(chǎn)，帶來極大的危害，所以法律只在極有限范圍內(nèi)，而且出于公共利益的迫切需要時，才允許這種執(zhí)行方式存在。”在日常執(zhí)法中貫徹“最輕微的方法達(dá)到目的”的原則，就要求城管隊(duì)伍按照從輕到重的原則來選擇執(zhí)行措施，以避免給相對人額外的、可能避免的損失。比如能通過說服教育促使當(dāng)事人自行履行的，就不作出強(qiáng)制執(zhí)行決定；當(dāng)事人通過其他措施能夠補(bǔ)救的，就不要強(qiáng)制拆除；能夠通過小額罰款既能達(dá)到教育當(dāng)事人的目的的，就不要給予較重的罰款。同時在選擇何種執(zhí)行手段時，還應(yīng)考慮社會公眾利益，貫徹“以人為本”的執(zhí)法理念。比如曾今發(fā)生的北京市城管隊(duì)伍強(qiáng)制拆除北京某郊區(qū)無證建設(shè)的外來務(wù)工子女學(xué)校事件，建筑物拆除后確實(shí)保證了法律的正確實(shí)施，但學(xué)生無處學(xué)習(xí)的問題更需解決。五、城管隊(duì)伍自行強(qiáng)制執(zhí)行的程序“有關(guān)這一方面的問題學(xué)者對此已有規(guī)定，在此不再論述，只做摘要簡單介紹④”。有的學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)建立以告誡為核心的有機(jī)的程序體系。一般應(yīng)包括：調(diào)查、制作牽制執(zhí)行決定書、告誡、強(qiáng)制執(zhí)行，對強(qiáng)制執(zhí)行的救濟(jì)等步驟，并對告誡的內(nèi)容給予了詳細(xì)的論述。告誡的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括：強(qiáng)制執(zhí)行的對象、適用的強(qiáng)制手段、強(qiáng)制執(zhí)行的法律依據(jù)、當(dāng)事人享有的權(quán)利等等。有的學(xué)者針對城管執(zhí)法的實(shí)際，專題論述了城管強(qiáng)制執(zhí)行的程序：（1）根據(jù)《行政處罰法》第16條的規(guī)定，依照法定程序?qū)⒛承姓C(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)轉(zhuǎn)由另一個機(jī)關(guān)行使時，行政處罰前的有關(guān)行政強(qiáng)制措施職權(quán)隨之轉(zhuǎn)移。（2）對違法建筑、違章占道、亂設(shè)攤點(diǎn)等行為采取行政強(qiáng)制措施，應(yīng)當(dāng)予以公告，限令當(dāng)事人在一定期限內(nèi)自行清理整頓，在規(guī)定的期限內(nèi)不自行清理整頓的，有權(quán)機(jī)關(guān)可采取行政強(qiáng)制措施，并根據(jù)不同情況分別作出處理。（3）采取對物品的強(qiáng)制措施時，執(zhí)法人員應(yīng)認(rèn)真登記，并將物品登記造冊一式兩份，由當(dāng)事人簽字或蓋章后，交當(dāng)事人一份。在此，對兩個問題進(jìn)行說明：（一）有關(guān)強(qiáng)制措施隨附行政處罰權(quán)同時劃轉(zhuǎn)的問題。國務(wù)院在審批相對集中行政處罰權(quán)時，只從相對部門中分離了行政處罰權(quán)，立法上為保證行政處罰權(quán)的行使而設(shè)置的行政強(qiáng)制措施，如扣押、查封權(quán)等沒有明確劃轉(zhuǎn)。在實(shí)際執(zhí)法中，城管隊(duì)伍如果只采取《行政處罰法》規(guī)定的“證據(jù)先行登記保存”措施，基本無法保證某些案件的最后執(zhí)行。如在查處無照商販時，不行使依據(jù)《無照經(jīng)營查處取締辦法》第九條規(guī)定的“查封、扣押權(quán)”，將無法保證行政處罰決定的最后執(zhí)行。誠如我們所論述的，由于行政強(qiáng)制必須得到法律、法規(guī)的授權(quán)，故城管隊(duì)伍如果要行使“查封、扣押權(quán)”，必須有明確的法律、法規(guī)授權(quán)。我們認(rèn)為，行政處罰權(quán)在劃轉(zhuǎn)時，應(yīng)同時劃轉(zhuǎn)行政強(qiáng)制權(quán)。且劃轉(zhuǎn)強(qiáng)制權(quán)在理論上也不存在問題?！靶姓?qiáng)制執(zhí)行本身是行政處罰或處理決定的延續(xù)，它不是獨(dú)立的具體行政行為，本身并不創(chuàng)設(shè)新的權(quán)利和義務(wù)，只是對前一個處罰或處理決定規(guī)定的義務(wù)的強(qiáng)制執(zhí)行，屬于附屬性具體行政行為，或者是準(zhǔn)具體行政行為。”（二）有關(guān)特別程序規(guī)定的問題。國家頒布某些行政管理領(lǐng)域內(nèi)的基本法后，今后頒布的規(guī)定與基本法不同的情況，是比較多見的。如《行政處罰法》規(guī)定“給予當(dāng)事人50元以下的罰款，可以適用簡易程序當(dāng)成作出”，而《道路交通安全法》第107條規(guī)定，“對道路交通違法行為人予以警告、二百元以下罰款，交通警察可以當(dāng)場作出行政處罰決定《行政強(qiáng)制法》頒布實(shí)施后，肯定也會遇到這樣的問題。如何適用這些與基本法不同的規(guī)定？首先，我們應(yīng)該確定這些不同規(guī)定與基本法是“不一致”還是“相抵觸”的，因?yàn)椤安灰恢隆焙汀跋嗟钟|”將會帶來不同的結(jié)果。如《立法法》在第5章中，多處用到了“不一致”和“相抵觸”。從第78條和第83條、86條中，我們可以明顯的看出“相抵觸”是無效的，“不一致”則不必然是無效的。確定這一結(jié)果后，我們就知道如何不同規(guī)定與基本法“相抵觸”，可以直接認(rèn)定無效不予適用。如果只是“不一致”，那么才產(chǎn)生如何適用的問題。針對這一問題，我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)按照《立法法》第83條的適用原則來確定，即“同一機(jī)關(guān)制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章，特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的，適用特別規(guī)定；新的規(guī)定與舊的規(guī)定不一致的，適用新的規(guī)定?！绷?、從申請時間方面解決強(qiáng)制執(zhí)行的問題以上對城管隊(duì)伍自行強(qiáng)制執(zhí)行的必要性進(jìn)行了分析，但在《中華人民共和國行政訴訟法》尚未修改之前，以上的分析也只能是一種設(shè)想。在現(xiàn)有的申請行政強(qiáng)制執(zhí)行的基本制度基礎(chǔ)上，對如何縮短申請時間做進(jìn)一步探討，也許對城管隊(duì)伍快速、及時的申請執(zhí)行行政處罰決定，更具有現(xiàn)實(shí)意義?！吨腥A人民共和國行政訴訟法》第66條規(guī)定了申請人民法院行政強(qiáng)制執(zhí)行的時間，即行政機(jī)關(guān)在當(dāng)事人60天的法定復(fù)議期限和3個月的法定訴訟期限屆滿后，可以申請人民法院行政強(qiáng)制執(zhí)行。而當(dāng)我們把66條與《中華人民共和國行政處罰法》第51條相比較時，可能會得出行政處罰決定的申請執(zhí)行期限，與66條不一致的規(guī)定?！吨腥A人民共和國行政處罰法》第51條規(guī)定“當(dāng)事人逾期不履行行政處罰決定的，作出行政處罰決定的行政機(jī)關(guān)可以采取以下措施：（一）到期不繳納罰款的，每日按罰款數(shù)額的百分之三加處罰款；（二）根據(jù)法律規(guī)定，將查封、扣押的財物拍賣或者將凍結(jié)的存款劃撥抵繳罰款；（三）申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。”51條采取的是一個假設(shè)導(dǎo)出三個處理結(jié)果的表述方式，從語言邏輯上分析，三個處理結(jié)果的啟動前提和時間是同樣的，即都是當(dāng)事人不履行行政處罰決定，且“逾期”。這里的“逾期”，很明顯“逾”的是行政機(jī)關(guān)規(guī)定的行政處罰決定履行“期”。從以上分析我們可以得出，既然加處罰款的時間啟動，是從當(dāng)事人逾期不履行行政處罰決定時；那么作為啟動前提和時間相同的強(qiáng)制執(zhí)行時間，自然也應(yīng)該從當(dāng)事人逾期不履行處罰決定算起。且51條第3項(xiàng)的表述，并沒有采取如同《中華人民共和國行政復(fù)議法》第5條“可以依照行政訴訟法的規(guī)定向人民法院提起行政訴訟”這樣強(qiáng)調(diào)“依法”的法律條文習(xí)慣性表述，更加增強(qiáng)了我們論證的信心和觀點(diǎn)正確的可能性。七、兼論行政訴訟簡易程序的設(shè)置《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》將“公開、公平、公正、便民、高效、誠信的行政管理”作為法治政府的目標(biāo)。要實(shí)現(xiàn)“便民、高效”的行政管理，必須有便民、高效的行政執(zhí)法行為。而便民、高效的行政爭議處理程序，是落實(shí)便民、高效執(zhí)法行為的條件之一。便民、高效的行政審判，也是人民群眾所期望的，因?yàn)椤斑t來的公正不是公正”。通過幾年的執(zhí)法實(shí)踐，使我們產(chǎn)生了對一些簡單、法律關(guān)系明確的行政案件，是否可以通過行政訴訟簡易程序進(jìn)行審判的思考。（一）設(shè)置行政訴訟簡易程序的必要性⑤1、行政案件有簡有繁，為設(shè)置簡易程序奠定了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。不可否認(rèn)的是，有些行政案件比較簡單、法律關(guān)系也比較明確。如小額罰款等。對于這些相對簡單的案件，就可以適用相應(yīng)的簡易程序來審理?！搬槍Π盖楹唵?，法律關(guān)系并不復(fù)雜的案件適用簡易程序解決也未嘗不可?！薄靶姓V訟沒有設(shè)置簡易程序，而且所有的行政案件都需要組織合議庭審理，這一點(diǎn)不利于行政訴訟效率的提高。可以考慮案情簡單的，允許法院適用簡易程序?！?、民事訴訟簡易程序的執(zhí)行，為行政訴訟設(shè)置簡易程序，提供了借鑒。按照司法解釋規(guī)定及行政審判實(shí)踐的通常做法，《行政訴訟法》未規(guī)定的事項(xiàng)，可以參照民事訴訟法的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。如最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第97條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，除依照行政訴訟法和本解釋外，可以參照民事訴訟法的有關(guān)規(guī)定。”由于民事訴訟法和行政訴訟法有著一定的內(nèi)在聯(lián)系，民事訴訟法所確立的簡易程序的審判內(nèi)容、程序，為行政訴訟設(shè)置簡易程序，提高了一定的借鑒。3、簡易程序設(shè)置的可行性已被相關(guān)國家和地區(qū)成功的立法及司法實(shí)踐所證實(shí)。德國行政訴訟本無簡易程序之規(guī)定，出于為公民提供有效法律保護(hù)之需要，在1997年修改《行政法院法》時建立了“法院裁決”和“范例訴訟”兩種簡易程序制度，極大地提高了德國行政法院的司法效能。（二）設(shè)置簡易程序?qū)徟谐枪軋?zhí)法案件的設(shè)想理論界認(rèn)為，小額罰款案件、法律關(guān)系比較明確的案件，可以適用簡易程序?qū)徟?。我們認(rèn)為城管執(zhí)法的很多案件比較符合理論界的認(rèn)識，適宜用簡易程序進(jìn)行審判。1、城管執(zhí)法大多數(shù)案件法律關(guān)系簡單。在城管所執(zhí)行的法律法規(guī)中，除依據(jù)《中華人民共和國城市規(guī)劃法》查處違章建筑時涉及到建筑物的立體面積等專業(yè)內(nèi)容，以及查處某些“職務(wù)違法行為”時尚存爭議以外，其他案件基