對城鎮(zhèn)污水處理廠bot運作的思考

對城鎮(zhèn)污水處理廠BOT運作的思考摘要介紹了中國目前城鎮(zhèn)污水處理廠采用BOT運作的情況，分析了污水處理產(chǎn)業(yè)BOT運作流行的原因和污水處理產(chǎn)業(yè)采用BOT運作模式的優(yōu)缺點，并指出了采用BOT運作模式存在的風(fēng)險。為保證BOT項目成功的關(guān)鍵是項目運作一定要規(guī)范，政府應(yīng)成立專門招標機構(gòu)加強指導(dǎo)和協(xié)作，BOT項目運營后還應(yīng)加強對項目的監(jiān)管。關(guān)鍵詞污水處理BOT特許經(jīng)營AnalysisoftheBOTmodeformunicipalsewagetreatmentYuLijun1，YanZhida2.(1.FuyangWastewaterTreatmentPlant，F(xiàn)uyangZhejiang311400；2.HangzhouMunicipalSewageCo.，Ltd.，HangzhouZhejiang310006)Abstract：Thedeteriorationofthewaterenvironmenthasbeenthenoticefocusofthesociety.TheauthorsputforwardthequestionsexistinginthecourseoftheplantconstructionofthewastewatertreatmentbythemethodofBOT.BOTprojectshavebeenwidelyusedinthedevelopmentofmetropolitanwastewatertreatment.Duringthesewageconcessiontariffnegotiation,bothgovernmentsandsponsorsalwaysneglectriskinfluenceonpricing,andlackappropriateriskallocationbetweenthem.ThepaperreviewedthepresentdevelopingsituationofBOTmodeinmunicipalsewagetreatmentplant,andintroducedthesituationofBOTmodeinsewagetreatmentindustry.Atlast,theauthorsanalyzedtherisksofBOTmodeformunicipalsewagetreatment,andprovidedsomeadvicesofachievingsuccessinrisks,itmaybeusefulforthecorporationwhoattendBOTmodeling.Alltheseriskallocationsuggestionscanbeusedasreferencestothedeterminationofthesewageconcessiontariffandadjustmentmechanism.Keywords：wastewatertreatment；BOT；concession污水處理產(chǎn)業(yè)作為國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要內(nèi)容之一，長期以來一直是以公益事業(yè)的形式由國家籌集資金進行投資建設(shè)并運行。但隨著國民環(huán)保意識的提高，對該產(chǎn)業(yè)的需求日益增大，這種僅靠政府建設(shè)及運行的方式已嚴重阻礙了它的建設(shè)速度，從而制約著國家經(jīng)濟的發(fā)展。BOT作為新興的基礎(chǔ)設(shè)施項目的投資方式，被越來越廣泛的證明是一種適合污水處理產(chǎn)業(yè)的項目運作模式。2004年12月，我國污水處理行業(yè)首例采用BOT方式運作的北京金源經(jīng)濟開發(fā)區(qū)污水處理廠開業(yè)運行至今，全國已出現(xiàn)不少BOT、TOT、托管運營的污水處理廠。一些典型的BOT、TOT污水處理廠見表1。北京市排水集團有限責(zé)任公司與馬來西亞嘉里集團合作以BOT運營盧溝橋污水廠，通過國際競標獲得北京市定福莊污水廠BOT項目以及廣州西朗污水廠運營權(quán)。德國柏林水務(wù)集團以BOT方式（參股70%）運營了南昌青山湖污水廠（33萬t/d投資2.9億元，20年）。表1典型的BOT、TOT污水處理廠Table1SituationofBOT，TOTWastewaterTreatmentPlant地點杭州市富陽市臨海市瑞安市武義縣項目和規(guī)模杭州市七格污水處理廠60萬t/d富陽市八一污水處理廠15萬t/d臨海污水處理廠4萬t/d瑞安市污水處理廠7萬t/d武義污水處理廠2萬t/d工藝A2/O活性污泥法CAST氧化溝氧化溝操作方式TOTBOOBOTBOTBOT簽約時間2006年2005年2004年2005年2005年特許期/中標人投資總額87000萬元24600萬元4456萬元中標人污水處理總成本（元/m3）0.8310.870.78安徽國禎環(huán)保節(jié)能科技股份公司以TOT形式運營了徐州污水處理廠（16.5萬t/d，30年）、長沙第二污水處理廠（14萬t/d，20年）、以BOT形式運營了廣東新會東郊污水廠（一期4萬t/d，投資4263萬元，20年）、合肥朱磚井污水廠（11萬t/d，投資12023萬元），托管運營了深圳龍?zhí)?、沙田二個污水處理廠（共3.5萬t/d）。表2浙江省BOT、TOT污水處理廠Table2BOT，TOTmodelingofwastewatertreatmentplantinZhejiangprovince對象北京五個污水處理廠哈爾濱長沙合肥項目和規(guī)模北苑，4萬m3/d；定福莊，4萬m3/d；東壩，2萬m3/d；垡頭，2萬m3/d；五里坨，2萬m3/d。太平污水處理廠，32.5萬m3/d。岳麓污水處理廠一期工程，30萬m3/d。王小郢污水處理廠，兩期共30萬m3/d。工藝AZENIT-P/SBR/CAST/A/O工藝改良型A2/O生物脫氮除磷工藝改良氧化溝出水標準五里坨一級A，其他一級B一級B一級B一級B操作方式特許經(jīng)營，BOT特許經(jīng)營，BOT特許經(jīng)營，BOT特許經(jīng)營，TOT簽約時間2004年2004年2005年2004年特許期23～29年（含建設(shè)期）25年（含建設(shè)期）25年（含建設(shè)期）23年中標人投資總額約4000萬～6000萬元2.9億元3.2億元/中標人污水處理總成本（元/m3）約0.75～1.05**出水一級A0.5980.6070.75浙江省也有采用BOT、TOT模式的，如臨海污水處理廠、瑞安污水處理廠、武義污水處理廠、仙居污水處理廠（2萬t/dBOT）、黃巖路橋污水處理廠（一期4萬t/dTOT，二期5萬t/dBOT）、富陽市八一污水處理廠（BOO），杭州市七格污水處理廠，詳見表2。1污水處理產(chǎn)業(yè)的BOT運作模式BOT是Build（建設(shè)）、Operate（經(jīng)營）和Transfer（轉(zhuǎn)讓）這3個英文單詞的縮寫，表示一種項目融資模式，是指政府（通過契約）授予民營企業(yè)（包括外國企業(yè)）以一定期限的特許專營權(quán)，許可其融資建設(shè)和經(jīng)營污水處理產(chǎn)業(yè)，并準許其通過向用戶收取污水處理費用以清償貸款回收投資并賺取利潤；特許權(quán)到期時，該污水處理產(chǎn)業(yè)無償移交給政府。政府則擁有對項目的監(jiān)督權(quán)、調(diào)控權(quán)。BOT有3個基本特征：（1）包括建設(shè)、擁有、經(jīng)營和移交全過程，在國際上也稱為BOOT。項目公司在特許期內(nèi)對項目資產(chǎn)的所有權(quán)不是完整意義上的所有權(quán)；（2）政府特許經(jīng)營。即項目公司必須經(jīng)政府特別許可才擁有建設(shè)、經(jīng)營資產(chǎn)的權(quán)利，政府與項目公司的關(guān)系由特許經(jīng)營協(xié)議確定；（3）項目融資。項目融資是一種無追索權(quán)或者只有有限追索權(quán)的融資貸款，其核心是歸還貸款的資金來自于項目本身。BOT的這些特征使其不同于私有化。

BOT涉及的方面多，結(jié)構(gòu)復(fù)雜。實踐中，在BOT基礎(chǔ)上演變和創(chuàng)新出多種衍生方式，如TOT（移交-運營-移交）、BOO（建設(shè)-擁有-運營）、ROT（修復(fù)-運營-移交）、BLT（建設(shè)-租賃-移交）、BT（建設(shè)-移交）等，都是對建設(shè)-擁有-運營-移交過程的變化，都仍然具有政府特許經(jīng)營和項目融資的特征，可以統(tǒng)稱為類BOT。BOT的流行主要有以下原因：

第一，投融資體制改革跟不上城市水業(yè)發(fā)展的投資需求。作為城市水業(yè)主要投資主體的城市政府，在城市化水平迅速提高的背景下，普遍存在財政資金不足，市政債券等政府商業(yè)融資手段受限的問題，建設(shè)資金不能得以滿足。第二，部分政府存在想把水業(yè)投資當(dāng)包袱甩掉的思想，加上將引資作為政績考核標準的觀念，更使城市政府不顧自身監(jiān)管能力和地方經(jīng)濟能力的限制，一哄而上要搞BOT。

第三，由于對BOT的誤解和曲解，以及部分媒體半懂不懂的宣傳造勢和推波助瀾，夸大了BOT的優(yōu)勢，沒有客觀認識BOT的特征和適用性。

第四，中央政府對城市政府缺乏有效的指導(dǎo)、約束和監(jiān)管，特別是在法律法規(guī)上跟不上實際的需求，有關(guān)BOT和特許經(jīng)營方面的法律法規(guī)空白。即便是2004年5月實施的建設(shè)部《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，也存在法律層次不高、可操作性不強的局限。

第五，在需求巨大、概念熱炒、法律空白、地方政府無知無畏卻有為的情況下，一些同樣一知半解的企業(yè)在逐利本性的驅(qū)使下蜂擁而入水業(yè)市場，特別是資金門檻較低的中小城市和城鎮(zhèn)的水業(yè)市場。2污水處理產(chǎn)業(yè)采用BOT運作模式的優(yōu)缺點（1）污水處理產(chǎn)業(yè)采用BOT運作模式具有以下優(yōu)點：1.為污水處理產(chǎn)業(yè)引進競爭機制。長期以來，我國污水處理產(chǎn)業(yè)基本上處于政府壟斷的經(jīng)營狀態(tài)，存在著管理落后、效率低下、缺乏競爭意識等弊端。采用BOT投資方式，吸引外資企業(yè)或國內(nèi)民營企業(yè)進入我國污水處理產(chǎn)業(yè)建設(shè)領(lǐng)域，勢必將打破目前存在的由單一投資體制形成的嚴重的行業(yè)和部門壟斷局面，從而增強企業(yè)的經(jīng)營意識，降低運營成本，提高工作效率。如廣東新會市東郊污水處理廠原由政府投資，事業(yè)單位運營，每噸污水處理費用要1.2元，而實施BOT模式后，政府通過招標最后只付0.67元/t的污水處理費。另外，采用BOT投資方式，還有利于理順污水處理的價格，充分發(fā)揮價格的激勵作用，提高企業(yè)的生產(chǎn)效率和服務(wù)質(zhì)量，增強企業(yè)自我發(fā)展能力和對投資者的吸引力。2.加快污水處理產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提高污水處理產(chǎn)業(yè)的技術(shù)管理水平。污水處理產(chǎn)業(yè)采用BOT模式運作，不僅可以減輕地方政府直接的財政負擔(dān)，緩解經(jīng)濟發(fā)展中資金短缺的問題，而且可以通過項目的運作解除外商或國內(nèi)民營企業(yè)對投資污水處理產(chǎn)業(yè)的后顧之憂，從而吸引更多的投資商直接投資經(jīng)營污水處理產(chǎn)業(yè)，加快該產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。由于BOT項目運作一般都涉及到巨額資金的投入，并且項目建設(shè)的周期較長，經(jīng)濟發(fā)展的不確定性使得項目的建設(shè)、運營中潛伏著極大的風(fēng)險，因此采用BOT運作的污水處理產(chǎn)業(yè)不但需要強大的資金作為后盾，還必須有高科技的支撐，以減少或避免風(fēng)險，獲得較高的收益?？陀^上投資方都要求在項目建設(shè)前進行科學(xué)的論證、合理的設(shè)計，在項目建設(shè)、運營過程中加強管理、科學(xué)組織，這對我國污水處理產(chǎn)業(yè)的技術(shù)管理水平提高無疑將起到帶動和示范作用。3.突破現(xiàn)有的融資模式，改善投資結(jié)構(gòu)。當(dāng)前，由政府出面的融資形式主要有國內(nèi)外投資者直接投資和借用國內(nèi)外銀行貸款兩種主要方式。BOT投資方式既與這些投資方式相聯(lián)系，同時又有其特殊性。雖然在一定意義上的BOT投資方式與中外合作經(jīng)營企業(yè)相類似，但兩者無論在與政府的關(guān)系，還是資金來源等方面都存在明顯差別，因此采用BOT方式引進利用外資或民間資本，無疑是突破了現(xiàn)有的融資模式。另外，BOT項目的建設(shè)資金，全部由投資方解決，政府不需要擔(dān)保，也無需承諾支付項目借款，這不僅不會增加政府的財政負擔(dān)，也不會增加政府債務(wù)尤其是外債負擔(dān)。4.BOT模式使污水處理廠建而有用，有利于水環(huán)境的保護。當(dāng)前，由于經(jīng)濟或技術(shù)上的原因，一些污水處理廠半開半停，甚至出現(xiàn)建成污水處理廠后，管網(wǎng)還未建好，污水處理廠成為擺設(shè)的怪事。但是，實施BOT模式后這些現(xiàn)象全沒了。因為按照契約，政府必須按規(guī)定的時間、按規(guī)定的污水量付錢，迫使政府必須加快污水管網(wǎng)的建設(shè)。（2）因為BOT針對基礎(chǔ)設(shè)施而設(shè)計，且需要進行項目融資，其缺點也是明顯的，主要有：1.前期準備和談判階段就需要較大投入、咨詢費用高。2.運作周期長、過程復(fù)雜。一般BOT項目招商過程至少兩個月，談判過程一般為1個月以上，有的甚至1年以上。例如：黃巖路橋污水處理廠一期TOT、二期BOT招商花了7個月，瑞安污水處理廠開標后談判花了半年多。3.風(fēng)險較大。3污水處理產(chǎn)業(yè)采用BOT運作模式存在的風(fēng)險BOT運作模式是解決目前我國污水處理產(chǎn)業(yè)資金短缺的有效途徑。但對政府及投資方而言，由于我國實行BOT的時間不長、項目不多，缺乏成熟的經(jīng)驗。在BOT運作模式的建設(shè)和經(jīng)營過程中，每個環(huán)節(jié)都存在風(fēng)險，這些風(fēng)險既有商業(yè)性風(fēng)險，也有政治性風(fēng)險。（1）在項目運作的前期階段存在著不正當(dāng)競爭的風(fēng)險。目前在污水處理產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域中，BOT運作模式仍屬新生事物，不少環(huán)保公司不管是否有過深入研究、是否具備相應(yīng)實力，都想嘗試。更有甚者，惡性競爭的公司只為爭一個項目，以此作為集資、圈錢的由頭，甚至連投資成本如何測算都不知道，就去與業(yè)主談運行價格，不顧后果一味壓價。這種不規(guī)范的市場競爭使愿意踏實做事的正規(guī)公司面臨較大風(fēng)險，同時政府也將面臨如何解決由此帶來的復(fù)雜的后續(xù)問題的風(fēng)險。（2）在項目運作的過程中存在的風(fēng)險1.融資風(fēng)險：BOT項目需要大量的資金投入，一般投資方都需要融資。目前BOT項目融資渠道日益多樣化，除貸款外，有些項目還自行發(fā)行股票和債券。然而我國現(xiàn)行的法律法規(guī)對發(fā)行股票及公司債券均持限制性態(tài)度，而且銀行等金融機構(gòu)現(xiàn)在對民營企業(yè)貸款審查非常嚴格。但目前很多企業(yè)都是先簽BOT協(xié)議再想辦法融資。這無疑加大了投資方和政府雙方的風(fēng)險。2.完工風(fēng)險：指BOT協(xié)議簽訂后，由于各種原因造成水務(wù)項目無法按期開工或在建設(shè)期間無法按時完工的風(fēng)險，主要原因包括談判時間太長、建設(shè)超期、費用超支、項目未達到生產(chǎn)能力。例如：浙江省常山縣污水處理廠在BOT協(xié)議簽訂后，由于各種原因半年之后尚不能正式開工建設(shè)，由于無法保證2007年底投產(chǎn)，最后縣政府要求廢止BOT協(xié)議。3.金融風(fēng)險：指貨幣變數(shù)對水務(wù)項目產(chǎn)生的間接影響，主要表現(xiàn)為：a.利率的變化風(fēng)險；b.匯率的變化風(fēng)險；c.通貨膨脹風(fēng)險。（3）在項目運營的過程中存在著市場與收益的風(fēng)險1.在項目運營的過程中倘若實際進水量小于設(shè)計規(guī)模，項目的投資回收期可能延長，甚至虧損。2.各種運行成本因素發(fā)生價格上的變化，如電力成本、人員工資福利等與最初的不一致，或者收費政策發(fā)生變化，都將使投資方的投資回報遇到風(fēng)險。3.由于缺乏大型項目運行經(jīng)驗或進廠污水水質(zhì)超過設(shè)計指標（例如工業(yè)廢水比例過高，COD或TP或TN超過設(shè)計值30％以上，BOD/COD<0.3或BOD5<50mg/L使碳源不足等）使實際運行成本、處理效果等達不到預(yù)期目標，造成對經(jīng)濟環(huán)境和生態(tài)環(huán)境的負面影響。（4）在項目運營的過程中的政府行為和政治風(fēng)險。政府行為也可能對BOT項目構(gòu)成風(fēng)險。例如，政府沒有及時提供所要求的開發(fā)與經(jīng)營許可，政府行為造成工期延誤或?qū)嶋H建設(shè)費用增加，政府撤消正在建設(shè)中的項目，貨幣不能自由兌換并匯出，政府通過立法變更投資或項目公司的權(quán)益（如增加稅收、限制價格等），甚至實行國有化或征用。由于目前我國現(xiàn)行法律對政府保證的性質(zhì)和效力未作出特別規(guī)定，本身具有很大的不確定性，一旦發(fā)生爭議將很難解決。（5）不可抗力風(fēng)險。指水務(wù)項目的參與不能合理預(yù)見且無法克服及避免的事件給項目所造成的損壞或毀滅的風(fēng)險，包括自然災(zāi)害、社會狀況、法律變動及其他不可預(yù)知風(fēng)險。4污水處理廠采用BOT運作模式的建議（1）BOT項目的運作大致可分為五個階段。1.前期準備階段。前期準備階段可分為可行性研究和項目準備兩個步驟。政府在選擇BOT投資方式前，應(yīng)從技術(shù)、經(jīng)濟和法律等方面進行可行性研究。在確定采用BOT投資方式后，政府要為進行公開招標作一定的準備工作，如制作投標申請表、發(fā)出投標通知等。2.招標投標。政府招標向國內(nèi)外公開進行。在收到有關(guān)的投標方案后，政府組織有關(guān)單位和專家對其進行綜合分析和評價。一般而言，這種分析和評價分為兩個方面。一是承建商的資質(zhì)認定，有關(guān)政府部門應(yīng)審查投標人擬進行項目的盈利可能性，投標人在本國是否具有法人資格，是否有成功從事類似項目的經(jīng)驗，項目資金計劃是否與項目建設(shè)、運行、維修成本相符：二是技術(shù)評估，包括技術(shù)設(shè)計是否科學(xué)合理，是否符合環(huán)境標準，全套設(shè)備結(jié)構(gòu)、運行和維修程序是否完備。在經(jīng)過嚴格的評定程序后，政府有關(guān)部門從投標人中挑選出合適的投資商。3.合同的簽訂。政府部門和中標人就工程建設(shè)質(zhì)量，污染物處理，投資方式，經(jīng)營期限，違約責(zé)任等事項進行協(xié)商，簽訂合同。此合同性質(zhì)屬于行政合同范疇，因而政府在合同的簽訂過程中處于主導(dǎo)地位。4.項目建設(shè)經(jīng)營。承建商應(yīng)按合同的規(guī)定按時進行項目的融資和建設(shè)，項目完工后，項目公司(承建商或其委托人)全權(quán)負責(zé)此項目的經(jīng)營管理，合理收取污染處理費用，以獲得投資收益。5.項目轉(zhuǎn)讓階段。在合同期滿時，項目承建商無償?shù)貙⒒A(chǔ)設(shè)施轉(zhuǎn)讓給當(dāng)?shù)卣畽C構(gòu)，并且無保留地轉(zhuǎn)讓各項技術(shù)，以保證項目設(shè)施轉(zhuǎn)讓后能夠正常運行。（2）BOT投資方式是一項涉及面較廣的系統(tǒng)工程，參與部門多，若無相關(guān)的政策、法律的正確指導(dǎo)和監(jiān)督管理，是不可能順利實施的。目前我國有關(guān)BOT的一些專門性規(guī)定的法律地位較低、內(nèi)容上還不完善，因此其規(guī)范作用也是相當(dāng)有限的。因此，BOT合同的簽訂應(yīng)盡可能規(guī)范、詳細，才可保障政府和投資者雙方的利益。建議參照建設(shè)部編制的“城市污水處理特許經(jīng)營協(xié)議示范文本”。（3）由于污水產(chǎn)業(yè)化BOT運作不但需要強大的資金作為后盾，還必須有高科技和經(jīng)驗的支撐。因此，建設(shè)部2004年3月19日頒布的“市政公用特許經(jīng)營管理辦法”規(guī)定承接BOT項目企業(yè)應(yīng)具備以下條件：1.依法注冊的企業(yè)法人；2.有相應(yīng)的注冊資本金和設(shè)施、設(shè)備；3.有良好的銀行資信、財務(wù)狀況及相應(yīng)的償債能力；4.有相應(yīng)的從業(yè)經(jīng)歷和良好的業(yè)績；5.有相應(yīng)數(shù)量的技術(shù)、財務(wù)、經(jīng)營等關(guān)鍵崗位人員；6.有切實可行的經(jīng)營方案；7.地方性法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的其他條件。（4）按建設(shè)部頒布的“市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法”規(guī)定：主管部門應(yīng)當(dāng)依照下列程序選擇投資者或者經(jīng)營者。

1.提出市政公用事業(yè)特許經(jīng)營項目，報直轄市、市、縣人民政府批準后，向社會公開發(fā)布招標條件，受理投標。

2.根據(jù)招標條件，對特許經(jīng)營權(quán)的投標人進行資格審查和方案預(yù)審，推薦出符合條件的投標候選人。

3.組