試論我國農(nóng)村宅基地屬性及成因

試論我國農(nóng)村宅基地屬性及成因農(nóng)村住宅的法律地位與宅基地的屬性密不可分。農(nóng)村住宅與城鎮(zhèn)居民住宅之所以法律地位相異，按形式邏輯學(xué)求異法規(guī)則，原因就在于宅基地所有權(quán)性質(zhì)不同，前者屬于農(nóng)民集體所有，后者處于國有。因此，研究農(nóng)村住宅法律地位離不開對農(nóng)村宅基地屬性的分析。

經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑，任何法律制度的立、改、廢，均由一定歷史條件下的綜合社會環(huán)境決定和影響，通過對某項法律制度歷史淵源的考察，分析其歷史背景，我們才能探究問題的實質(zhì)和解決問題的途徑。

一、建國以后宅基地制度的歷史演變

一九五O年六月頒布實施了《中華人民共和國土地改革法》，廢除了封建的土地制度，實行耕者有其田的土地制度，將沒收和征收的土地統(tǒng)一分配給了無地或少地及缺乏其他生產(chǎn)資料的農(nóng)民所有。自此，每個農(nóng)民均擁有一份土地所有權(quán)，當然也擁有一份宅基地。

五十年代社會主義改造時期，中共中央先后作出了若干有關(guān)合作化的決議提倡在土地私有制的基礎(chǔ)上，根據(jù)農(nóng)民自愿和互利，實行以土地入股為特點的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社或稱土地合作社。自此開始了從土地私有向公有的過渡。五十年代末至六十年代初，實行人民公社化，將所有土地公有化，一九六二年九月中共中央八屆十次全會通過了《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》（又稱《六十條》），進一步穩(wěn)定農(nóng)村土地集體所有制度，規(guī)定人民公社的基本核算單位是生產(chǎn)隊，生產(chǎn)隊范圍內(nèi)的土地都歸生產(chǎn)隊所有，包括社員的自留地、自留山、宅基地等等。一九六三年三月二十日中共中央《關(guān)于社員宅基地問題作一些補充規(guī)定的通知》提出：“社員的宅基地，包括有建筑物和沒有建筑物的空白基地，都歸生產(chǎn)隊集體所有，一律不準出租和買賣。但仍歸各戶長期使用，長期不變?！蓖ㄟ^上述規(guī)范性文件，確立了社員宅基地屬集體公有的體制，但《通知》又規(guī)定“社員新建住宅占地?zé)o論是否耕地一律不收地價”。

一九八二年二月十三日國務(wù)院發(fā)布《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》著重規(guī)定了宅基地用地面積標準，同時又對社員對宅基地的使用期作了規(guī)定：社員遷居并拆遷房屋后騰出的宅基地，由生產(chǎn)隊收回，統(tǒng)一安排使用。廢除人民公社制度后，一九八六年六月二十五日，頒布了建國后第一部《土地管理法》，該法第六條第二款規(guī)定“宅基地和自留地、自留山，屬于集體所有?！蓖瑫r又對可申請的宅基地面積作了限制“農(nóng)村居民建住宅使用土地，不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準。”農(nóng)村村民使用宅基地有了面積限制，但當時尚無有償使用的規(guī)定。

使用數(shù)量的規(guī)定性。使用國家土地，只要支付相應(yīng)對價，可不受數(shù)量限制。但使用農(nóng)村集體土地，根據(jù)土地管理法的規(guī)定，每戶只可申請一處宅基地，而且每處宅基地還有最高面積標準限制。該屬性是由前一屬性決定的。

三、現(xiàn)行宅基地制度的綜合成因

對公有制的絕對化理解。公有制的首要特征是生產(chǎn)資料公有，土地屬于重要的生產(chǎn)資料，宅基地屬于土地的一種，因此當屬公有，這是傳統(tǒng)理論對公有制的理解。

對農(nóng)民的一種補償。傳統(tǒng)體制下的城鎮(zhèn)居民享受就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房、福利、社會保障乃至部分商品供應(yīng)等一系列社會福利，而農(nóng)民除了享有土地這一生產(chǎn)資料之外，無緣享受其他社會福利，農(nóng)民在土地上的收獲與其勞動付出同城鎮(zhèn)居民的勞動付出與得到是很不相稱的。而且，根據(jù)土改法取得生產(chǎn)資料后又被無償收歸公有。因此，將宅基地?zé)o償?shù)?、無期限地授予農(nóng)民使用，名為集體所有，實為準私有，這是一種取得社會平衡及減輕農(nóng)民負擔的措施。

實現(xiàn)人口政策，將農(nóng)村居民固定在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)勞動。我國是個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)是第一產(chǎn)業(yè)，在原始的農(nóng)業(yè)種植技術(shù)條件下，農(nóng)業(yè)又是一個勞動密集型產(chǎn)業(yè)，需要集中大量的勞動力從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。計劃經(jīng)濟時代，非農(nóng)業(yè)人口的大量增加，同當時我國農(nóng)業(yè)提供商品糧、副食品的能力，以及城市的負擔能力都很不適應(yīng)?！斑@是一件關(guān)系到全局的大事，如不注意加強管理，將會影響到國民經(jīng)濟的調(diào)整和城鎮(zhèn)就業(yè)問題的解決。各地區(qū)、各部門要認真落實黨在農(nóng)村的各項政策，大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，引導(dǎo)農(nóng)村多余勞動力在鄉(xiāng)村搞多種經(jīng)營，不要往城里擠。”因此，“要采取有效措施，嚴格控制農(nóng)村勞動力進城做工和農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口?！倍鴮⒄?zé)o償?shù)?、長期地、不可轉(zhuǎn)讓地授予農(nóng)民使用，對農(nóng)民扎根農(nóng)村來說既有吸引作用又