論中國(guó)立法制度的不足與完善

PAGE2PAGE5立法學(xué)論文法學(xué)院法學(xué)0804班林添200848400430論中國(guó)立法制度的不足與完善法學(xué)0804班林添200848400430摘要：立法制度是立法活動(dòng)、立法過程所須遵循的各種實(shí)體性準(zhǔn)則的總稱，是國(guó)家法制的重要組成部分。沒有好的立法制度，便難有好的法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件，因而再好的執(zhí)法、司法制度也不能發(fā)揮應(yīng)有的作用，實(shí)現(xiàn)法治或建設(shè)現(xiàn)代法治國(guó)家便沒有起碼的條件。本文就中國(guó)現(xiàn)行的立法制度的不足，從憲法和法律規(guī)定的行政機(jī)關(guān)依職權(quán)立法的問題，地方立法中“較大市”的立法問題，地方立法層次過多的問題，地方權(quán)力平等的問題分別闡述。Abstract：Legislativesystemisthelawmakingactivities,thelegislativeprocessmustfollowthefloorboardofallsortsofsubstantivestandards,istheimportantcomponentofthenationallegalsystem..Withoutgoodlegislationsystem,lawsandstatutes,regulationsjustdifficulttofinishhavingdrawothernormdocument,asaresultstillbetterenforcingthelaw,judicialsystemscanbringthedueeffectintoplay,realizerulebylaworbuildjustnotelementaryconditionofmodernlaw-ruledcountryneither.ThisarticledeficiencymovingtowardsChineselegislationsystemcurrentlyineffect,fromtheregulationsoftheConstitutionandotherlawsadministrativeorganleansonauthorityofofficelegislationproblem,middle"biggerlocallegislationcity"legislationproblem,locallegislationoverlappingandunwieldinessproblem,theequallocalauthorityproblemexpoundsrespectively.關(guān)鍵詞：立法制度中國(guó)現(xiàn)行立法體制不足與完善立法制度是立法活動(dòng)、立法過程所須遵循的各種實(shí)體性準(zhǔn)則的總稱，是國(guó)家法制的重要組成部分。立法制度是國(guó)家法制整體中前提性、基礎(chǔ)性的組成部分。沒有好的立法制度，便難有好的法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件，因而再好的執(zhí)法、司法制度也不能發(fā)揮應(yīng)有的作用，實(shí)現(xiàn)法治或建設(shè)現(xiàn)代法治國(guó)家便沒有起碼的條件?，F(xiàn)代立法制度主要由立法體制的制度、立法主體的制度、立法權(quán)的制度、立最后，也是特別重要的是，中國(guó)國(guó)情中的歷史沉淀物也要求實(shí)行相當(dāng)程度分權(quán)的立法體制①周旺生主編《立法學(xué)》北京大學(xué)出版社2006年版163①周旺生主編《立法學(xué)》北京大學(xué)出版社2006年版163—164頁(yè)總的來說，我國(guó)現(xiàn)行的立法體制是基本上適合我國(guó)目前的狀況的，因此是較為適宜的。但這并不是說，這個(gè)立法體制就十分完美了。就整體來看，在許多方面，我們還有進(jìn)一步完善的必要。第一，關(guān)于憲法和法律規(guī)定的行政機(jī)關(guān)依職權(quán)立法的問題，就是一個(gè)需要正視的問題。就我國(guó)的政治體制和憲法精神來看，二元立法（或曰雙軌立法）是不允許的。在《憲法》第89條規(guī)定的由國(guó)務(wù)院行使的18項(xiàng)職權(quán)中，除了第1項(xiàng)規(guī)定國(guó)務(wù)院必須“根據(jù)憲法和法律，規(guī)定行政措施，制定行政法規(guī)，發(fā)布決定和命令”外，其余17項(xiàng)均無“根據(jù)憲法和法律”的限制性規(guī)定，然而其中卻不乏制定行政法規(guī)的事項(xiàng)。新頒行的《中華人民共和國(guó)立法法》對(duì)此再次加以肯定。這就使行政機(jī)關(guān)直接取得了行使立法權(quán)的依據(jù)，即即便沒有法律的規(guī)定，但依然照憲法，行政機(jī)關(guān)就可以行使與行政書屋有關(guān)的任何立法權(quán)，這就使“次級(jí)立法”變成了事實(shí)上的一級(jí)立法。要理順這個(gè)關(guān)系，就應(yīng)該取消憲法的直接規(guī)定，或者在憲法中進(jìn)一步明確：行政法規(guī)的制定必須依法律的規(guī)定或者權(quán)力機(jī)關(guān)的授權(quán)。否則，“一元制”體制就不可能是名副其實(shí)的，“雙軌制”的疑惑就不可能消除。第二，地方立法中“較大市”的立法問題。賦予“由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大市”的人大和政府以立地方法規(guī)和規(guī)章的權(quán)力，是由1982年和1986年兩次修改后的地方組織法規(guī)定的，當(dāng)時(shí)的目的主要是為了進(jìn)一步放下權(quán)力，充分調(diào)動(dòng)地方的積極性。特別是改革開放多年來，地方經(jīng)濟(jì)文化的發(fā)展開始出現(xiàn)不平衡，開放的前沿和重點(diǎn)地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系和管理工作較為復(fù)雜，對(duì)法律的需求也較大，所以中央在組織法中作出了這樣的規(guī)定。但規(guī)定的對(duì)象卻要由國(guó)務(wù)院來決定，即國(guó)務(wù)院認(rèn)為哪些是“較大的市”哪些市才能作為立法的主體，否則便不能成為立法的主體。這和國(guó)務(wù)院作為行政機(jī)關(guān)的身份是不相符的，不符合國(guó)家權(quán)力分配的主體原則，應(yīng)該在憲法中作出糾正。第三，地方立法層次過多的問題。在我國(guó)的現(xiàn)行立法體制中，地方立法分為一般省級(jí)立法、省會(huì)城市立法、較大城市立法，自治區(qū)立法，自治州立法，自治縣立法，經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法等，在這些不同層次的立法中又都同時(shí)存在權(quán)力機(jī)關(guān)和政府機(jī)關(guān)兩個(gè)不同系統(tǒng)的立法，立法主體可謂眾多。如果是一個(gè)省會(huì)城市，它就同時(shí)要受到來自中央立法機(jī)關(guān)、中央政府機(jī)關(guān)、省級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)、省級(jí)政府機(jī)關(guān)四個(gè)方面、八個(gè)層次的法律、法規(guī)和規(guī)章的約束，在這重重的規(guī)范網(wǎng)絡(luò)之下，自己還有多大的立法余地？加之各地情況沒有太多的特殊性，但它還要履行立法的職責(zé)，還要在上位立法確定的范圍內(nèi)立法，就只有抄搬上位法律法規(guī)的內(nèi)容。大量的重復(fù)立法、交叉立法就是這樣產(chǎn)生的。所以，地方立法體制應(yīng)該改革，應(yīng)該減少地方立法層次，使地方真正能夠行使有效的立法權(quán)力。這和適當(dāng)擴(kuò)大地方權(quán)力的立法指導(dǎo)思想并不矛盾，只是消除地方立法混亂的一種手段。因?yàn)槿绻麤]有獨(dú)立立法的空間，不能產(chǎn)生實(shí)際效用，設(shè)置再多的主體也沒有用，只會(huì)造成制度的混亂。第四，地方權(quán)力平等的問題。省會(huì)城市和較大城市享有立法權(quán)，這個(gè)規(guī)定的初衷是要解決“前沿和重點(diǎn)地區(qū)”的法律需求問題，是要支持這些地區(qū)謀求更大的發(fā)展。但也同時(shí)給其他地區(qū)以不平等待遇。發(fā)展史所有地區(qū)的要求，不論城市大小，經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)弱，都有在既有基礎(chǔ)上努力發(fā)展的權(quán)利。“前沿和重點(diǎn)地區(qū)”的發(fā)展有他們特殊的課題，落后地區(qū)和中小城市的發(fā)展也有自己特殊的課題，在解決特殊問題的性質(zhì)上，各地是一樣的，應(yīng)該有一樣的權(quán)利，得到同樣的權(quán)力資源的配置。①①①侯淑雯《立法制度與技術(shù)原理》中國(guó)工商出版社2003年版第113115頁(yè)所以，從總體看，我國(guó)立法體制的完善重點(diǎn)應(yīng)放在兩頭，一是在法律的規(guī)定上作出調(diào)整，進(jìn)一步理順關(guān)