論我國失業(yè)保險(xiǎn)制度的現(xiàn)狀及發(fā)展前景

試論我國失業(yè)保險(xiǎn)制度的現(xiàn)狀及發(fā)展前景失業(yè)保險(xiǎn)是指國家通過立法強(qiáng)制實(shí)行的，由社會(huì)集中建立基金，對(duì)因失業(yè)而暫時(shí)中斷生活來源的勞動(dòng)者提供物質(zhì)幫助的制度。它是社會(huì)保障體系的重要組成部分，是社會(huì)保險(xiǎn)的主要項(xiàng)目之一。建立健全完善的失業(yè)保險(xiǎn)制度不僅是適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的需要，而且對(duì)維持社會(huì)穩(wěn)定、保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展起著重要作用。一、我國失業(yè)保險(xiǎn)制度的發(fā)展歷程我國的失業(yè)保險(xiǎn)制度可以分為三個(gè)階段:（一）建立階段1986年為了配合國有企業(yè)改革,實(shí)行勞動(dòng)合同制,促進(jìn)勞動(dòng)力的合理流動(dòng),國務(wù)院頒發(fā)了《國營企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)暫行規(guī)定》,這標(biāo)志著我國失業(yè)保險(xiǎn)制度的建立?！稌盒幸?guī)定》雖然對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)制度的主要構(gòu)成要素如實(shí)施范圍、對(duì)象、資金來源、支付標(biāo)準(zhǔn)、管理機(jī)構(gòu)都作了說明,但正如它的名稱一樣還帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的色彩,其實(shí)施范圍狹窄,資金來源渠道單一,保障能力有限,保障待遇低,失業(yè)救濟(jì)性質(zhì)明顯。（二）發(fā)展階段20世紀(jì)90年代以后,由于經(jīng)濟(jì)改革的力度加大,國有企業(yè)富余人員問題浮出水面。為了進(jìn)一步發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)在建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革中的作用,1993年國務(wù)院又頒發(fā)了《國有企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)規(guī)定》以代替1986年的《暫行規(guī)定》,但是《國有企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)規(guī)定》并沒有對(duì)《暫行規(guī)定》有大的突破和超越,失業(yè)保險(xiǎn)原有的問題依然存在,在新的形勢下有些問題甚至更加尖銳和突出,從而導(dǎo)致了失業(yè)保險(xiǎn)在經(jīng)濟(jì)改革中沒有擔(dān)當(dāng)起應(yīng)有的責(zé)任,滯后于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,在一定程度上延緩了改革的進(jìn)程。（三）鞏固階段1999年國務(wù)院發(fā)布的《失業(yè)保險(xiǎn)條例》，在完善失業(yè)保險(xiǎn)制度、強(qiáng)化失業(yè)保險(xiǎn)的保障功能、強(qiáng)調(diào)失業(yè)保險(xiǎn)權(quán)利與義務(wù)的對(duì)應(yīng)、體現(xiàn)失業(yè)保險(xiǎn)的性質(zhì)、保障職工合法權(quán)益方面無疑有很大的進(jìn)步。這主要表現(xiàn)在:①確立了保障失業(yè)人員的基本生活和促進(jìn)再就業(yè)的基本宗旨。②將失業(yè)保險(xiǎn)的實(shí)施范圍擴(kuò)大到城鎮(zhèn)各類企事業(yè)單位及其職工。③建立了國家、單位、職工三方負(fù)擔(dān)的籌資機(jī)制。用人單位的繳費(fèi)比例提高到了工資總額的2%,職工個(gè)人按本人工資的1%繳納。④確定了失業(yè)保險(xiǎn)待遇的享受條件、申領(lǐng)程序?！稐l例》規(guī)定領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金必須同時(shí)符合三個(gè)條件:一是按照規(guī)定參加失業(yè)保險(xiǎn),所在單位和本人已履行繳費(fèi)義務(wù)滿一年;二是非因本人意愿中斷就業(yè);三是已辦理失業(yè)保險(xiǎn)登記,并有求職要求的。⑤重新調(diào)整了支出項(xiàng)目和支付標(biāo)準(zhǔn)。在支出項(xiàng)目安排上,強(qiáng)調(diào)了失業(yè)保險(xiǎn)金及其相關(guān)支出,增加了職業(yè)介紹補(bǔ)貼的開支項(xiàng)目,取消了生產(chǎn)自救費(fèi)和管理費(fèi)。失業(yè)保險(xiǎn)金的標(biāo)準(zhǔn)按照高于當(dāng)?shù)爻鞘凶畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn),低于當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)的原則制定。累計(jì)繳費(fèi)1—5年的,領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的最長期限為12個(gè)月,繳費(fèi)5—10年的,領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的最長為18個(gè)月,繳費(fèi)10年以上的,領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的期限最長為24個(gè)月。⑥提高了統(tǒng)籌層次,實(shí)行了市級(jí)統(tǒng)籌。⑦加強(qiáng)了基金管理,規(guī)定失業(yè)保險(xiǎn)基金必須存人銀行的財(cái)政專戶,實(shí)行收支兩條線管理。二、我國現(xiàn)行失業(yè)保險(xiǎn)存在的問題（一）失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面較窄失業(yè)保險(xiǎn)本身是社會(huì)保障的一個(gè)重要分支，其保障對(duì)象應(yīng)盡可能包括所有未獲得勞動(dòng)機(jī)會(huì)，需要提供保障的人員。世界各國在失業(yè)保險(xiǎn)制度規(guī)定中為保障公民權(quán)益、促進(jìn)就業(yè)，都做了盡可能廣的失業(yè)保險(xiǎn)范圍規(guī)定。但根據(jù)我國在《失業(yè)保險(xiǎn)條例》第二條中規(guī)定:“城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位、城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位職工依照本條例的規(guī)定,繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)。城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位失業(yè)人員依照本條例的規(guī)定,享受失業(yè)保險(xiǎn)待遇。本條所稱城鎮(zhèn)企業(yè),是指國有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營企業(yè)以及其他城鎮(zhèn)企業(yè)?！庇纱丝芍覈I(yè)保險(xiǎn)的范圍并沒有覆蓋城鎮(zhèn)所有的失業(yè)者，如個(gè)體勞動(dòng)者、靈活就業(yè)者、國家公務(wù)員，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工及廣大農(nóng)村人口都被排除在外。這樣,既不能體現(xiàn)失業(yè)保險(xiǎn)的社會(huì)性特點(diǎn),也不利于市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。（二）基金足額征繳困難在各種社會(huì)保險(xiǎn)中,征繳難度最大的就是失業(yè)保險(xiǎn)。2010年全國失業(yè)保險(xiǎn)基金收入為619億元,人均繳費(fèi)只有460余元。收繳困難的原因大體包括三個(gè)方面:一是繳費(fèi)能力不足,一些效益不好,負(fù)擔(dān)過重的企業(yè)實(shí)在沒有能力負(fù)擔(dān)失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)用;二是繳費(fèi)意識(shí)不強(qiáng),這個(gè)問題包括企業(yè)和職工兩者的,繳費(fèi)意識(shí)淡薄;三是業(yè)前一定時(shí)間平均工資的50%確定其失業(yè)保險(xiǎn)金標(biāo)準(zhǔn)，下限不低于最低工資標(biāo)準(zhǔn)的70%，上限不高于150%，實(shí)行差別待遇。另外應(yīng)加強(qiáng)失業(yè)保險(xiǎn)促進(jìn)就業(yè)的功能，對(duì)失業(yè)人員最有效的直接幫助是使他們重新就業(yè)，因此，通過調(diào)整失業(yè)保險(xiǎn)金中用于技術(shù)培訓(xùn)、轉(zhuǎn)崗訓(xùn)練的費(fèi)用比例的辦法，從以往簡單的生活保障轉(zhuǎn)化為促進(jìn)失業(yè)人員的重新就業(yè)，由消極保險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為積極就業(yè)保障，應(yīng)是我國失業(yè)保險(xiǎn)制度需要著重加強(qiáng)的方面。（四）適時(shí)提高統(tǒng)籌層次，加大省級(jí)調(diào)劑力度目前，除北京、上海等少數(shù)幾個(gè)城市外，我國各地還沒有實(shí)行失業(yè)保險(xiǎn)基金全收全支的真正意義上的地市級(jí)統(tǒng)籌，普遍實(shí)行的是“三級(jí)管理，兩級(jí)調(diào)劑”。因而，近期內(nèi)應(yīng)逐步落實(shí)《條例》規(guī)定，失業(yè)保險(xiǎn)基金在設(shè)區(qū)的市實(shí)現(xiàn)全收全支的統(tǒng)籌，并充分發(fā)揮省級(jí)調(diào)劑金的作用。考慮到中西部地區(qū)比較困難，在目前下崗向失業(yè)并軌的特定時(shí)期，基金不足的問題十分突出，有必要建立失業(yè)保險(xiǎn)中央調(diào)劑金，在全國范圍內(nèi)實(shí)行地區(qū)間的調(diào)劑，保證失業(yè)負(fù)擔(dān)重的地區(qū)基金的支付能力。中央調(diào)劑金的資金來源可以從各省市失業(yè)保險(xiǎn)基金中籌集一部分，但主要的應(yīng)當(dāng)通過變現(xiàn)國有資產(chǎn)和增加中央財(cái)政預(yù)算補(bǔ)貼等措施來籌集。（五）提高立法層次提高立法層次是失業(yè)保險(xiǎn)制度發(fā)展的必然趨勢:從《暫行規(guī)定》到《規(guī)定》,再至《條例》,失業(yè)保險(xiǎn)制度的規(guī)范層次逐步提高,隨著制度實(shí)施逐漸成熟,運(yùn)行越來越高效,用法制的形式對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)制度進(jìn)行規(guī)范將是必然