論我國糧食安全風(fēng)險及其管控

論我國糧食安全風(fēng)險及其管控一、引論

為什么提出新形勢下的國家糧食安全戰(zhàn)略（下文簡稱國家糧食安全新戰(zhàn)略）？社會有人懷疑我國是否發(fā)生了糧食危機？在一些城鎮(zhèn)化快速推進的地方，大量耕地被占用，糧田變成了工業(yè)園區(qū)和房地產(chǎn)項目，更加確信我國糧食供應(yīng)將進入到緊張時代。國際上更是經(jīng)常提出我國糧食安全危機的預(yù)警，甚至提出中國威脅論——預(yù)言中國將發(fā)生的糧食危機將威脅全球糧食安全，特別是與世界上低收入缺糧國家在國際市場上爭糧，威脅低收入缺糧國家的糧食安全。這些言論正確嗎？

實際上，2013年我國糧食總產(chǎn)量已經(jīng)突破6億噸，糧食生產(chǎn)能力邁上新臺階，糧食庫存充裕，糧食供給寬松。從2012年開始，我國一些地方出現(xiàn)了不同程度的農(nóng)民賣糧難問題。農(nóng)民實際銷售糧食的價格漲幅明顯的低于國家公布的最低收購價和臨時收儲價提高幅度。我國糧食供給充裕已經(jīng)成為不爭的事實。事實勝于雄辯。中國短期內(nèi)不會發(fā)生糧食危機。未來中國也幾乎不可能發(fā)生糧食危機。

至于說中國是否到國際市場上搶糧？看看國際糧食市場的基本行情就一清二楚了。據(jù)聯(lián)合國糧農(nóng)組織估計，2013/2014年度，全球谷物大幅度增產(chǎn)，總產(chǎn)量估計達到約25億噸，比上年增加約2億噸，增長8.4%。盡管不同谷物增產(chǎn)幅度存在著明顯差異，但是都普遍增產(chǎn)。全球大米產(chǎn)量估計達到4.9億噸，比上年增長1.0%；小麥產(chǎn)量估計達到7.1億噸，比上年增長7.8%；以玉米為主的粗糧產(chǎn)量估計達到近13億噸，比上年增產(chǎn)12.0%。雖然全球谷物消費繼續(xù)保持增長態(tài)勢，但是在谷物大獲豐收后，谷物產(chǎn)量增長快于消費增長，谷物庫存增加，全球谷物庫存消費比明顯上升。2013/2014年度全球谷物消費比將升至23.5%，比2012/2013年度增加2.6個百分點。據(jù)美國農(nóng)業(yè)部預(yù)測，2013/2014年度全球油籽①產(chǎn)量超過5億噸，比上年度增產(chǎn)6.7%，生產(chǎn)量明顯地大于需求量，期末庫存將超過8500萬噸，比上年度末增長26.3%；2013/2014年度全球大豆產(chǎn)量超過2.8億噸，比上年度增產(chǎn)7.2%，生產(chǎn)量同樣明顯地超過需求量，期末庫存將超過7000萬噸，比上年度末增長近25%。可見，盡管2013年中國進口糧食（包括谷物和大豆）規(guī)模接近8000萬噸，但是全球糧油棉大宗農(nóng)產(chǎn)品庫存有增無減，積壓越來越嚴(yán)重，中國糧食大規(guī)模進口并沒有引起國際市場上糧油價格大幅度上漲。相反地，自2013年以來，國際糧油市場價格持續(xù)低迷。

在我國糧食連續(xù)多年增產(chǎn)，國際市場上對我國糧食進口也十分有利，國內(nèi)糧食供給普遍充裕情形下，為什么我國仍然更加強調(diào)國家糧食安全？特別突出強調(diào)要把中國人飯碗端在中國人手里，中國人的飯碗要盛中國人自己生產(chǎn)的糧食？用通俗的語言來回答這個問題，就是手中有糧心里不慌，或者說有備無患。用管理學(xué)上的術(shù)語來回答這個問題，就是風(fēng)險管理。只有從糧食安全風(fēng)險，或者更準(zhǔn)確地說，只有從糧食不安全風(fēng)險，才能深刻地理解新形勢下的國家糧食安全戰(zhàn)略。我國糧食是否存在不安全風(fēng)險？不同風(fēng)險可能帶來哪些影響、應(yīng)對糧食不安全風(fēng)險有哪些對策思路？本文著重從這三個方面談點認識。

二、各級政府重視糧食安全方面的風(fēng)險

經(jīng)驗表明，我國糧食生產(chǎn)明顯滑坡往往都出現(xiàn)在糧食連續(xù)多年增產(chǎn)后各地放松糧食生產(chǎn)。改革后，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)歷了明顯的幾輪周期，糧食生產(chǎn)形勢時好時壞。一般說來，每當(dāng)糧食形勢不好的時候，各級政府才真抓糧食生產(chǎn)，出臺的政策“含金量”高，政策實施力度大，而當(dāng)糧食形勢好的時候，往往是“口號農(nóng)業(yè)”，重視糧食生產(chǎn)形式上講得多。糧食形勢好的時候極容易滋生放松糧食生產(chǎn)的風(fēng)險，進一步可能帶來糧食生產(chǎn)的周期性波動，需要加以防范和管制。

1998年，我國糧食生產(chǎn)曾創(chuàng)歷史最高水平，達到5.1億噸，農(nóng)民出現(xiàn)了普遍的賣糧難，雖然國家實施了糧食保護價政策，但是由于政策執(zhí)行不到位，糧價持續(xù)多年低迷，農(nóng)民種糧積極性受到傷害，糧食生產(chǎn)不斷滑坡。直到2003年我國糧食生產(chǎn)出現(xiàn)明顯減產(chǎn)，當(dāng)年糧食總產(chǎn)量只有4.3億噸，糧價在當(dāng)年第四季度不斷上漲，而且上漲幅度比較大，才促使2004年國家出臺一系列促進糧食生產(chǎn)的惠農(nóng)強農(nóng)政策調(diào)動農(nóng)民種糧積極性。具有劃時代意義的政策，包括逐步取消農(nóng)業(yè)稅，建立對糧農(nóng)的各項補貼制度，并放開糧食收購市場，在主產(chǎn)區(qū)實行糧食最低收購價和臨時收儲政策，這些政策措施為我國糧食十連增發(fā)揮了重要積極作用。

面對國際國內(nèi)糧食供給形勢，中央提出要以我為主，立足國內(nèi)保障糧食安全新戰(zhàn)略，對于各地繼續(xù)抓好保障糧食安全工作的指導(dǎo)意義是顯而易見的。不管國際糧食市場形勢如何，不管是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)還是經(jīng)濟落后地區(qū)，不管是工業(yè)化和城鎮(zhèn)化水平高的糧食主銷區(qū)還是以農(nóng)業(yè)為主的糧食主產(chǎn)區(qū)，都要高度重視國家糧食安全。國家糧食安全，不僅僅中央必須重視，各級地方政府也必須重視。不能以經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)應(yīng)主要為國家作稅收貢獻而忽視國家糧食安全，也不能以糧食主產(chǎn)區(qū)需要經(jīng)濟發(fā)展而厭棄糧食安全。

實施國家糧食安全新戰(zhàn)略，必須讓各級政府承擔(dān)起應(yīng)有的責(zé)任。從世界來看，保障糧食安全應(yīng)主要是中央政府的責(zé)任。在糧食市場一體化的經(jīng)濟環(huán)境中，發(fā)達地方經(jīng)濟能力強，居民收入水平高，糧食安全狀況總體上會好于經(jīng)濟相對落后的地方。只有中央政府才會真正地想方設(shè)法提高糧食安全保障水平。中央政府在保障國家糧食安全中承擔(dān)首要任務(wù)，在調(diào)控糧食市場、建立糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償機制和保護調(diào)動農(nóng)民種糧積極性等方面發(fā)揮重要作用，并督促檢查地方政府切實履行糧食安全責(zé)任。我國糧食安全的風(fēng)險另一個表現(xiàn)是中央重視，而地方不重視或者地方假重視。強調(diào)中央政府對保障糧食安全承擔(dān)主要責(zé)任，并不意味著地方政府對保障當(dāng)?shù)丶Z食安全沒有責(zé)任。只有改善和強化糧食省長負責(zé)制，才能確保中央推行的保障糧食安全政策措施的落實到位。比較而言，糧食主銷區(qū)不重視或者假重視糧食安全的風(fēng)險更高。過去，國家糧食安全的重任主要由中央政府和糧食主產(chǎn)區(qū)地方政府承擔(dān)。未來糧食主銷區(qū)也應(yīng)負起責(zé)任，要在劃定糧食功能區(qū)確保一定的糧食自給率、到主產(chǎn)區(qū)建設(shè)糧食生產(chǎn)基地、增加糧食庫存等方面發(fā)揮積極作用。

長期以來，“米袋子”省長負責(zé)制在提高我國糧食生產(chǎn)能力和促進我國糧食安全方面發(fā)揮了重要積極作用?！懊状印笔￠L負責(zé)制要求糧食主銷區(qū)庫存糧食可滿足當(dāng)?shù)?個月以上和糧食主產(chǎn)區(qū)庫存糧食可滿足當(dāng)?shù)叵M3個月以上。糧食庫存消費比是衡量糧食安全狀況的極其重要指標(biāo)。如果每個省份嚴(yán)格執(zhí)行國家要求的地方政府糧食庫存水平，我國的糧食安全狀況自然會落到實處。但是，從實際情況來看，目前除了中儲糧收儲政策性糧食外，地方糧庫普遍地生存困難，甚至地方糧食局都不存在了。雖然無法掌握各地是否按照國家相關(guān)政策規(guī)定儲足糧食，但是地方糧庫沒有存糧，或者代理加工企業(yè)開展商業(yè)儲備，大致可以判斷要求地方儲備足夠糧食滿足當(dāng)?shù)叵M需要可能會落空。盡管受到資料限制，但根據(jù)了解和推測，我國各地的口糧儲備不足風(fēng)險普遍存在。

在現(xiàn)實生活中，一些地方政府將儲備糧食交由當(dāng)?shù)啬硞€（些）加工經(jīng)營企業(yè)完成，由政府給予承擔(dān)儲備糧食企業(yè)的利息和損耗等補貼。這樣，哪個企業(yè)拿到了儲備指標(biāo)，意味著這個企業(yè)經(jīng)營糧食成本費用的減少。糧食儲備指標(biāo)成了滋生腐敗、破壞公平競爭的干預(yù)手段。在實際中了解到，通過關(guān)系獲取糧食儲備指標(biāo)、買賣糧食儲備指標(biāo)，成了沒有獲得糧食儲備指標(biāo)或者通過付費獲得糧食儲備指標(biāo)企業(yè)抱怨的重要問題。地方口糧儲備不足加上儲備分配不合理所帶來的隱患使糧食安全風(fēng)險進一步加劇。因此，未來需要完善落實“米袋子”省長負責(zé)制，應(yīng)更多地讓地方政府承擔(dān)和保護當(dāng)?shù)丶Z食生產(chǎn)能力的責(zé)任。即使地方政府承包糧食儲備，也要考慮讓更多企業(yè)參與政府儲備糧食指標(biāo)的公開競爭。企業(yè)儲備政府指定的糧食數(shù)量必須是超過企業(yè)經(jīng)營常規(guī)商業(yè)儲備之外的才能夠獲得補貼。地方政府對當(dāng)?shù)鼐用窨诩Z安全負責(zé)，應(yīng)盡可能以不破壞市場公平競爭為基本原則。

三、國內(nèi)糧食生產(chǎn)領(lǐng)域的一些風(fēng)險

我國是一個自然災(zāi)害多發(fā)的國家，每年受災(zāi)面積都要占到農(nóng)作物種植面積的1/3左右，旱災(zāi)是影響我國糧食生產(chǎn)的首要災(zāi)害。盡管我國農(nóng)業(yè)防災(zāi)抗災(zāi)減災(zāi)能力不斷提高，但是糧食生產(chǎn)靠天吃飯的總體格局沒有改變。

氣候變暖，極端災(zāi)害天氣頻繁發(fā)生，加劇了國內(nèi)糧食生產(chǎn)的風(fēng)險。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施是提高抗災(zāi)能力的重要途徑。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施是提高農(nóng)業(yè)抗災(zāi)能力的重要途徑。多年來，我國的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入嚴(yán)重不足，嚴(yán)重影響到農(nóng)業(yè)防災(zāi)抗災(zāi)減災(zāi)能力，制約著我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定發(fā)展。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要的投入龐大，關(guān)鍵要完善投入機制，改進配套投資政策。針對我國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱環(huán)節(jié)，要重點加強農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)，加強中低產(chǎn)田改造。要以財政投入為主，并引導(dǎo)金融資本和社會資金，大力加強高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，著力提高土地生產(chǎn)率和水資源利用率。

隨著我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的推進，農(nóng)村大量勞動力轉(zhuǎn)移到外地或者非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。2013年全國農(nóng)民工數(shù)量達到2.69億人，其中近2億農(nóng)村勞動力常年外出務(wù)工。在農(nóng)村大量青壯勞動力外出務(wù)工后，農(nóng)村中老年人我國已經(jīng)成為世界上最大的進出口國，外匯儲備充足。在這種情況下，適度進口糧食和其他農(nóng)產(chǎn)品，既不會損害當(dāng)期的國家糧食安全，還會實現(xiàn)多贏。適度進口糧食，優(yōu)化糧食和農(nóng)產(chǎn)品進口結(jié)構(gòu)，集中國內(nèi)有限資源，依靠科技支撐，保障最重要的糧食品種生產(chǎn)，特別是口糧和其他谷物生產(chǎn)，不僅可以更好地滿足國內(nèi)糧食消費需求，而且可以緩解國內(nèi)資源環(huán)境壓力，更有條件生產(chǎn)優(yōu)質(zhì)安全農(nóng)產(chǎn)品，也不會威脅全球糧食安全。即使是口糧來源的稻米和小麥，雖然在生產(chǎn)能力上足以滿足城鄉(xiāng)居民口糧消費的需要，但是未來也可能存在一定數(shù)量的進口。

從長期來看，我國是一個糧食供求關(guān)系偏緊的國家。隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展，居民生活水平的提高，農(nóng)業(yè)資源越來越不能滿足國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品的需要，國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)需缺口總體上呈現(xiàn)出不斷擴大的態(tài)勢。特別地，一些高度依賴土地資源（包括淡水資源）的農(nóng)產(chǎn)品國內(nèi)產(chǎn)需缺口擴大態(tài)勢會在未來若干年內(nèi)持續(xù)，直到我國成為發(fā)達經(jīng)濟體和居民食物消費進入飽和狀態(tài)。

考慮到我國糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)需缺口將不斷擴大，需要從戰(zhàn)略高度探索利用國內(nèi)國外兩種資源和統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個市場來謀劃新形勢下國家糧食安全戰(zhàn)略。將稻谷和小麥口糧等核心糧食品種布局在國內(nèi)生產(chǎn)基礎(chǔ)上，通過主要農(nóng)產(chǎn)品進口風(fēng)險管制，實施農(nóng)業(yè)走出去戰(zhàn)略，將國內(nèi)外糧食生產(chǎn)和進口有機地結(jié)合起來，有效避免國際農(nóng)產(chǎn)品市場波動對國內(nèi)糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和市場的沖擊。

按照國家糧食安全新戰(zhàn)略，適度進口也構(gòu)成了保障我國糧食供給的重要途徑之一。未來我國不會不計代價來縮小國內(nèi)糧食產(chǎn)需缺口，而是利用有限的農(nóng)業(yè)資源實現(xiàn)糧食安全、食品安全和生態(tài)安全等多重目標(biāo)。未來可能不需要再討論該不該進口糧食，而是如何加強糧食等農(nóng)產(chǎn)品進口風(fēng)險管理來保障國家糧食安全。

從國際市場上進口糧食作為國內(nèi)糧食供給的一條途徑，但是必須對糧食進口規(guī)模必須控制在適度范圍內(nèi)，否則糧食進口風(fēng)險就可能失控。對于世界人口最多、幅員遼闊的國家來說，把飯碗端在中國人自己的手上，任何時候都不能動搖。如果我國盲目地過度依賴進口，別說國際市場上是否有足夠的糧食穩(wěn)定地供給我國消費，就運輸能力在技術(shù)上往往都不可行，更何況中國糧食在短期內(nèi)突然大規(guī)模進口所可能引起的國際糧價波動和全球糧食安全的恐慌，都是難以想象的。不堅持“以我為主、立足國內(nèi)”保障國家糧食安全，是靠不住的，對我國不利，對世界也不利。

我國糧食進口風(fēng)險還必須對各種極端的情形有足夠的認識。2008年，東南亞大米市場供應(yīng)緊張，國際市場上大米價格曾最高上漲到大約每噸1000美元水平，世界上出現(xiàn)大米恐慌，很多國家都把大米出口的大門關(guān)起來，出現(xiàn)相關(guān)國家到國際市場搶糧而買不到糧食的情形。幸虧當(dāng)時中國不缺糧。如果我國缺糧的話，試想各國都把禁止或者限制糧食出口，后果會是什么？隨著世界經(jīng)濟一體化，20世紀(jì)70年代出現(xiàn)的糧食出口國對糧食禁運的可能性基本不存在。但是，如果中國糧食消費對國際市場依賴程度過高，在特殊情況下短期內(nèi)進口不到國內(nèi)必需的糧食，誰都不能說這種狀況絕對不會發(fā)生。特定時期內(nèi)在國際市場上進口不到糧食的風(fēng)險也是存在的。

我國糧食進口除了一些例外風(fēng)險外，經(jīng)常遭遇的風(fēng)險主要表現(xiàn)在國際糧食市場劇烈波動對國內(nèi)的傳導(dǎo)及其對國內(nèi)糧食安全的沖擊。從近幾年國際糧食市場運行情況來看，國際糧食市場波動劇烈，有時國際糧食市場價格上漲幅度比較大，給中國可能帶來輸入型通貨膨脹壓力，有時國際糧食市場價格過度下跌，可能會沖擊國內(nèi)糧食生產(chǎn)。如果現(xiàn)有的糧食生產(chǎn)與消費消耗格局不改變，國際上也缺乏改善全球糧食安全狀況的協(xié)調(diào)措施，未來相當(dāng)長時期內(nèi)國際糧食市場價格波動加劇的狀況不會根本改變。

糧食和其他一些主要農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)需缺口的擴大，而生產(chǎn)資源的約束，必然要求從戰(zhàn)略的高度探索利用國內(nèi)國外兩種資源和統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個市場的大視野，謀劃中國農(nóng)業(yè)的發(fā)展，確保國內(nèi)糧食和其他農(nóng)產(chǎn)品的有效供應(yīng)，實現(xiàn)國家糧食安全。實施農(nóng)業(yè)走出去戰(zhàn)略，將國外糧食生產(chǎn)和進口有機地結(jié)合起來，對不同糧食品種在國內(nèi)國外進行有效布局，可能對國內(nèi)糧食安全保障更加有利。

如何避免國際糧食市場過度波動和國內(nèi)國際糧食價格的傳導(dǎo)？無疑地，這個難題需要通過我國積極參與國際分工，合理布局國內(nèi)糧食生產(chǎn)，增加糧食庫存、調(diào)整糧食進口節(jié)奏，實施糧食進口多元化，以及學(xué)會掌握國際糧食市場價格形成話語權(quán)，有效地管控糧食進口的風(fēng)險來保障我國糧食安全。

實施糧食進口多元化策略，是降低我國糧食進口風(fēng)險的有效措施。不要把雞蛋放在一個籃子里是風(fēng)險管理的一項基本原則。中國入世10多年來，已經(jīng)從利用國際市場和農(nóng)業(yè)走出去中獲益，但也遭遇過多次國際糧食市場波動對國內(nèi)的不利沖擊。2007年和2008年世界糧食危機，當(dāng)時由于過度依賴單一國家進口糧食，結(jié)果出現(xiàn)了外商操縱的情形。過去我國進口大豆70%到80%曾來自美國。后來通過開拓國際市場上新的來源，除美國外，還從