進(jìn)一步深化電力體制改革的思考

進(jìn)一步深化電力體制改革的思考-2012年是中國開展電力市場化改革十周年。通過改革，極大地增強(qiáng)了電力企業(yè)活力，提高了電力供給能力。但是近幾年，煤電矛盾不斷加劇，發(fā)電企業(yè)頻現(xiàn)巨額虧損，工商企業(yè)用電負(fù)擔(dān)沉重，新能源、可再生能源發(fā)展受到制約，電力普遍服務(wù)不到位。一系列能源領(lǐng)域的突出矛盾，反映出現(xiàn)行電力體制已成為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、促進(jìn)節(jié)能減排和發(fā)展多種所有制經(jīng)濟(jì)的重大障礙。當(dāng)前應(yīng)進(jìn)一步深化電力體制改革，從根本上解決這一長期困擾電力工業(yè)和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的突出問題。一、當(dāng)前電力行業(yè)的突出問題2002年國務(wù)院出臺《電力體制改革方案》（下簡稱“5號文件”），對國有電力資產(chǎn)進(jìn)行重組，成立兩大電網(wǎng)公司，五大發(fā)電集團(tuán)和四個輔業(yè)公司，組建國家電監(jiān)會。改革打破了原國家電力公司集發(fā)、輸、配、售為一體，垂直運(yùn)營、高度集中的體制，實(shí)行了政企分開、廠網(wǎng)分開。改革后形成了五大發(fā)電集團(tuán)與神華集團(tuán)、華潤集團(tuán)等中央發(fā)電企業(yè)以及眾多地方、外資、民營發(fā)電企業(yè)多家辦電、多種所有制辦電的競爭格局。改革前，一年新增發(fā)電裝機(jī)2千萬千瓦就是很好的成績。改革十年，很多年份一年就可以新增裝機(jī)1億千瓦，極大地緩解了長期困擾中國發(fā)展的電力短缺問題。改革也有力地增強(qiáng)了發(fā)電企業(yè)活力。在建設(shè)成本大幅度上升的情況下，十年來火電工程造價平均降低了一半，企業(yè)的投入產(chǎn)出效率明顯提高。但也要看到，電力體制改革只是取得了階段性進(jìn)展，5號文件確定的一些重要改革任務(wù)尚未落實(shí)，如輸配分開沒有實(shí)行，區(qū)域電力市場建設(shè)受阻，電價改革滯后，積累了一系列新的矛盾和問題。煤電矛盾周期性發(fā)作。進(jìn)入新世紀(jì)以來，煤電輪番漲價、發(fā)電企業(yè)經(jīng)營困難。往往越是在迎峰度夏、迎峰度冬、重要節(jié)慶期間，煤電矛盾表現(xiàn)越是集中，近兩年甚至出現(xiàn)了淡季“電荒”。2008－2010年，整個火電行業(yè)虧損達(dá)上千億元，一些發(fā)電企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率甚至超過100%。雖然國家采取了煤電聯(lián)動、鼓勵煤電一體化、電煤限價、實(shí)施煤炭儲備等措施，但都無法從根本上解決煤電矛盾。新能源發(fā)電困難。中國風(fēng)電裝機(jī)容量已居世界第一，太陽能發(fā)電增長速度居世界首位。但新能源的實(shí)際發(fā)電量與設(shè)計(jì)水平相比有較大差距，“棄風(fēng)”、“棄光”、限電現(xiàn)象嚴(yán)重，發(fā)展難以為繼。在發(fā)達(dá)國家非常普遍的分布式屋頂光伏發(fā)電、小規(guī)模風(fēng)力發(fā)電、分布式天然氣多聯(lián)產(chǎn)電站在中國舉步維艱。電力節(jié)能減排形勢嚴(yán)峻。中國電力結(jié)構(gòu)中，燃煤發(fā)電量占82%。不同效率機(jī)組的供電煤耗從200多克/千瓦時到400多克/千瓦時，相差很大。長期以來，在大部分電力調(diào)度中，對高耗能火電機(jī)組與高效節(jié)能機(jī)組、可再生能源發(fā)電的機(jī)組平均分配發(fā)電時間，甚至存在為了完成火電發(fā)電量計(jì)劃，可再生能源發(fā)電要為火電讓路的情況，等于鼓勵了高耗能機(jī)組發(fā)展，形成了對節(jié)能減排的逆向調(diào)節(jié)。工商企業(yè)用電負(fù)擔(dān)過重。目前，發(fā)電企業(yè)的上網(wǎng)電價是0.3－0.4元/千瓦時，而工業(yè)企業(yè)實(shí)際用電成本一般要比上網(wǎng)電價高一至兩倍，東部地區(qū)商業(yè)企業(yè)大都在1.2元以上。企業(yè)普遍反映，電網(wǎng)收費(fèi)環(huán)節(jié)多，實(shí)際用電支出遠(yuǎn)高于國家目錄電價，甚至達(dá)到一些發(fā)達(dá)國家水平，在很大程度上影響了企業(yè)的國際競爭力。二、電力行業(yè)矛盾的成因分析電力行業(yè)近年來之所以出現(xiàn)上述突出矛盾和問題，源于2002年以來的改革沒有從根本上解決計(jì)劃與市場的矛盾。傳統(tǒng)的計(jì)劃管理方式仍在延續(xù)。一般說來，發(fā)電企業(yè)的銷售收入等于電價乘以電量（收入=電價×電量）。目前，上網(wǎng)電價由政府審批決定，發(fā)電量由地方政府下達(dá)的生產(chǎn)計(jì)劃決定。作為一個企業(yè)，在產(chǎn)品產(chǎn)量和定價上沒有自主權(quán)，這在市場化改革三十多年后的今天是一個罕見現(xiàn)象。人為設(shè)定的電價和發(fā)電量計(jì)劃幾乎不反映供求關(guān)系，也無科學(xué)依據(jù)。當(dāng)電煤價格上漲或下跌時，發(fā)電企業(yè)無法自主調(diào)整、應(yīng)對成本變化因素。地方政府在制定發(fā)電量計(jì)劃時，基本上是按機(jī)組戶頭平均分配發(fā)電時間?；痣姍C(jī)組一年可以發(fā)電6000多小時，往往只給4000－5000小時。對這部分計(jì)劃內(nèi)電量，電網(wǎng)企業(yè)按國家規(guī)定的上網(wǎng)電價進(jìn)行收購，計(jì)劃外電量則降價收購。當(dāng)電煤價格大幅上漲時，火電廠超計(jì)劃發(fā)電甚至造成虧損。越是煤電矛盾突出的時候，企業(yè)的發(fā)電積極性越低。在全國發(fā)電能力充裕的情況下，不合理的制度安排造成了“電荒”。電力市場發(fā)育不足。2002年以來的改革，只是在發(fā)電領(lǐng)域初步建立了競爭格局，輸電、配電、售電環(huán)節(jié)仍然維持了上下游一體化的組織結(jié)構(gòu)。電網(wǎng)企業(yè)集電網(wǎng)資產(chǎn)運(yùn)營、工程施工建設(shè)、電力系統(tǒng)調(diào)度、電量財(cái)務(wù)結(jié)算于一身。有的電網(wǎng)企業(yè)通過大規(guī)模收購兼并，將業(yè)務(wù)延伸至設(shè)備制造領(lǐng)域，對電網(wǎng)設(shè)備（如變壓器、繼電器、開關(guān)、電表、電纜電線等）形成生產(chǎn)制造和采購使用的內(nèi)部一體化。發(fā)電企業(yè)和電力用戶沒有選擇權(quán)，阻斷了供求雙方的直接交易。其他施工企業(yè)無法參與競爭，輸變電設(shè)備制造業(yè)界反映強(qiáng)烈。有的電網(wǎng)企業(yè)大規(guī)模投資收購境外的發(fā)電、電網(wǎng)甚至礦業(yè)資產(chǎn)，而國內(nèi)的農(nóng)網(wǎng)改造工程和無電地區(qū)電力建設(shè)資本金卻全部要國家財(cái)政出資；以系統(tǒng)安全、接入標(biāo)準(zhǔn)等理由，限制新能源發(fā)電上網(wǎng)；上收五大區(qū)域電網(wǎng)人、財(cái)、物資源配置權(quán)，使5號文件規(guī)定的區(qū)域電力市場進(jìn)一步萎縮。現(xiàn)在，電網(wǎng)的購電、售電差價在世界上名列電力行業(yè)面臨四大問題，應(yīng)深化電價改革近年來，我國電力工業(yè)發(fā)展迅速，成績斐然，舉世矚目。但與此同時，電力行業(yè)也長期存在一些體制性、結(jié)構(gòu)性問題，致使“電荒”有成為常態(tài)的趨向。中國電力國際有限公司董事長李小琳說，當(dāng)前電力行業(yè)面臨四大日益凸顯的矛盾和問題。一是電力體制改革滯后。2002年實(shí)現(xiàn)了“廠網(wǎng)分離”改革之后，在發(fā)電側(cè)引入了競爭機(jī)制，但由于自身產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈的局限，無法將本身激烈競爭帶來的效益?zhèn)鬟_(dá)給最終用戶，無法實(shí)現(xiàn)社會福利的最大化。改革的滯后，導(dǎo)致煤電關(guān)系至今尚未理順，火電連年巨額虧損，嚴(yán)重挫傷了發(fā)電企業(yè)的積極性，局部地區(qū)出現(xiàn)“電荒”危機(jī)。二是結(jié)構(gòu)性矛盾突出。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快和消費(fèi)結(jié)構(gòu)持續(xù)升級，能源需求呈剛性增長。同時，火電連年巨虧，可持續(xù)發(fā)展遭遇嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。去年前三季度，火電、風(fēng)電投資同比負(fù)增長，火電新投產(chǎn)、新開工及在建規(guī)模持續(xù)減小。三是環(huán)境壓力日益增大。以煤為主的資源稟賦現(xiàn)狀，決定了我國以火電為主的歷史事實(shí)，也決定了今后將長期以火電為主；但過度、無序、低效的開發(fā)，也給生態(tài)環(huán)境造成了隱憂。四是自主創(chuàng)新能力不強(qiáng)。目前火電能效利用率較高的也就40%左右，風(fēng)能整機(jī)效率只有30%至40%；特別是新能源產(chǎn)業(yè)，一些關(guān)鍵零部件、材料依靠進(jìn)口，缺少自主知識產(chǎn)權(quán)。李小琳建議，為促進(jìn)電力行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，國家應(yīng)抓住當(dāng)前有利時機(jī)，加快推進(jìn)電力體制改革，理順價格等相關(guān)要素關(guān)系；同時，電力企業(yè)也應(yīng)在結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型中承擔(dān)起更重要的使命。第一應(yīng)深化電價體系改革，理順價格機(jī)制，使得發(fā)電環(huán)節(jié)的競爭和經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，傳導(dǎo)到最終的消費(fèi)端。第二，應(yīng)推進(jìn)煤電聯(lián)營，加快煤電基地建設(shè)。國家宜設(shè)立專門的煤電聯(lián)營的協(xié)調(diào)組織，破解“煤電頂牛”僵局，引導(dǎo)推進(jìn)煤電聯(lián)營、一體化；應(yīng)加大力度整合煤炭產(chǎn)業(yè)，提高央企對煤炭資源的控制力。第三，應(yīng)積極發(fā)展新能源、清潔能源，為電力能源的可持續(xù)發(fā)展開辟新路。應(yīng)盡快制定國家層面的清潔能源技術(shù)創(chuàng)新規(guī)劃，提高我國在一些核心關(guān)鍵技術(shù)的創(chuàng)新力度；在大規(guī)模建設(shè)的同時，提升清潔能源的利用效率；構(gòu)建我國清潔能源的產(chǎn)業(yè)集群。第四，基于我國的資源稟賦和電力需求現(xiàn)實(shí)，在把新能源作為戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)的同時，仍然不能忽視傳統(tǒng)電力能源的優(yōu)化升級電力企業(yè)在低碳經(jīng)濟(jì)中面臨的挑戰(zhàn)與應(yīng)對策略全球氣候變暖是當(dāng)前人類社會所面臨的最大挑戰(zhàn)之一。減排CO2是應(yīng)對氣候變暖的關(guān)鍵所在。2003年，英國政府公布的能源白皮書中，首次提出了低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展理念，倡導(dǎo)通過減少CO2排放來改善全球的氣候條件；通過提高能源供應(yīng)的多樣化來調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，降低能源的供應(yīng)與經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)；大力發(fā)展低碳技術(shù)，引領(lǐng)科技創(chuàng)新。低碳經(jīng)濟(jì)的提出，刮起了一股涉及生產(chǎn)模式、生活方式、價值觀念和國家權(quán)益的全球性革命風(fēng)暴，代表了從工業(yè)文明向生態(tài)經(jīng)濟(jì)文明的巨大進(jìn)步。發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)是貫徹科學(xué)發(fā)展觀，走可持續(xù)發(fā)展道路的本質(zhì)要求，有利于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、提高我國的核心競爭力；有利于融入世界最新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與技術(shù)革新浪潮之中，提高對全球性經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的抵御能力；有利于樹立負(fù)責(zé)任大國的國際形象，化解國際壓力，提高國際影響力；是我國建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，建設(shè)創(chuàng)新型國家的必經(jīng)之路。發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)對中國具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和戰(zhàn)略意義。1低碳經(jīng)濟(jì)模式下電力行業(yè)的關(guān)鍵性轉(zhuǎn)變在我國，電力碳排放具有總量大、增速快的特點(diǎn)，電力行業(yè)CO2排放量遠(yuǎn)超發(fā)達(dá)國家與全球平均水平。在低碳經(jīng)濟(jì)模式下，傳統(tǒng)電力行業(yè)無論在其所面臨的外部環(huán)境還是內(nèi)在的發(fā)展模式上，都將面臨巨大的轉(zhuǎn)變。（1）電力行業(yè)面臨新的機(jī)遇和發(fā)展模式。電能是典型的二次清潔能源，其終端消費(fèi)具有明顯的低碳優(yōu)勢，從而為行業(yè)的快速發(fā)展提供良好條件；我國減排立法、碳稅、碳配額、碳交易機(jī)制等宏觀調(diào)控與經(jīng)濟(jì)手段的引入，為電力行業(yè)未來的發(fā)展構(gòu)建了一個全新的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境與政策環(huán)境；各類低碳技術(shù)的應(yīng)用為電力行業(yè)的發(fā)展帶來了新的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，碳減排將成為電力行業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要目標(biāo)之一，從而改變電力行業(yè)的發(fā)展模式，并在行業(yè)內(nèi)部各個環(huán)節(jié)引入“碳約束”機(jī)制。（2）電力行業(yè)面臨全新的運(yùn)行模式。在低碳環(huán)境下，將使電力行業(yè)呈現(xiàn)出明顯的低碳特性與全新的運(yùn)行模式，并廣泛地影響電力系統(tǒng)的投資、規(guī)劃、調(diào)度與運(yùn)行等環(huán)節(jié)。因此，電力行業(yè)必須分析低碳機(jī)制引入對電力行業(yè)各個環(huán)節(jié)的影響與挑戰(zhàn)，提前做好部署與規(guī)劃，以便為我國電力行業(yè)的低碳化發(fā)展提供理論支撐。2發(fā)電企業(yè)所面臨的風(fēng)險(xiǎn)、挑戰(zhàn)及其應(yīng)對策略2.1發(fā)電企業(yè)面臨的風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)在低碳環(huán)境下，發(fā)電企業(yè)將遭遇極大的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，這種風(fēng)險(xiǎn)主要來自于全社會對環(huán)保的關(guān)注、宏觀行業(yè)政策的不確定性以及碳市場上碳價的波動。（1）環(huán)保風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)發(fā)電企業(yè)未能滿足環(huán)保要求時，將被取消生產(chǎn)資格或處以罰金。所以，環(huán)保風(fēng)險(xiǎn)將提高傳統(tǒng)發(fā)電企業(yè)尤其是火電企業(yè)的經(jīng)營成本，將會對火電廠的發(fā)電能效與清潔程度提出新的要求。（2）政策風(fēng)險(xiǎn)。由于發(fā)電機(jī)組的服役期較長，需要考慮相當(dāng)長一段時間內(nèi)的政策走向，以規(guī)避政策風(fēng)險(xiǎn)（3）市場風(fēng)險(xiǎn)。市場風(fēng)險(xiǎn)是發(fā)電企業(yè)在低碳經(jīng)濟(jì)中面臨的最為直接的風(fēng)險(xiǎn)因素。碳排放額度具有典型的金融特性，有較高的流動性，且?guī)缀醺采w大部分重要的工業(yè)部門。2.2發(fā)電企業(yè)的應(yīng)對策略發(fā)展新能源技術(shù)新能源技術(shù)主要包括可再生能源和傳統(tǒng)能源的清潔利用。大力發(fā)展新能源技術(shù)，優(yōu)化企業(yè)電源結(jié)構(gòu)，具有重要意義：可以提高電能生產(chǎn)的清潔度、提高能效、降低碳排放；可以提高技術(shù)水平與可持續(xù)發(fā)展能力，以提前適應(yīng)各類低碳政策的頒布，規(guī)避政策風(fēng)險(xiǎn)；可以降低整個電源資產(chǎn)整體的碳排放水平，以規(guī)避因?qū)嵤┨级惢蚴袌鎏純r波動所帶來的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。3電網(wǎng)企業(yè)所面臨的影響、挑戰(zhàn)及其應(yīng)對策略3.1電網(wǎng)企業(yè)面臨的影響和挑戰(zhàn)電網(wǎng)是連接發(fā)電側(cè)與用電側(cè)的樞紐，也是實(shí)現(xiàn)發(fā)電側(cè)與用電側(cè)低碳效益的重要載體，為低碳能源的接入并網(wǎng)與低碳用電技術(shù)的運(yùn)用推廣提供了重要的支撐作用。發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)將帶來很多新的低碳要素，為電網(wǎng)企業(yè)的運(yùn)營發(fā)展帶來如下影響和挑戰(zhàn)：（1）各類低碳電源與低碳技術(shù)的并網(wǎng)運(yùn)行將改變傳統(tǒng)電力系統(tǒng)的運(yùn)行方式。要求電網(wǎng)應(yīng)能對各類低碳技術(shù)的運(yùn)用與發(fā)展提供良好的支撐，并對電網(wǎng)運(yùn)行的安全性、穩(wěn)定性、可控性與靈活性等方面提出了新的要求和挑戰(zhàn)。（2）各類低碳宏觀政策與市場機(jī)制的引入將為電能的生產(chǎn)、傳輸與使用帶來“碳成本”。電網(wǎng)企業(yè)必須綜合考慮各類低碳政策和機(jī)制的影響，以使企業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略與國家的宏觀規(guī)劃相吻合，并滿足我國發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在需求，（3）低碳經(jīng)濟(jì)增加了電力系統(tǒng)運(yùn)行難度，亟需科學(xué)、高效的發(fā)電調(diào)度方式。積極探索低碳經(jīng)濟(jì)背景下的科學(xué)、高效的發(fā)電調(diào)度方式。3.2電網(wǎng)企業(yè)的應(yīng)對策略分析根據(jù)業(yè)務(wù)職能的不同，電網(wǎng)企業(yè)分為規(guī)劃、調(diào)度、生產(chǎn)技術(shù)、交易、營銷等不同的部門，在低碳經(jīng)濟(jì)背景下很多部門都將遇到新的問題與挑戰(zhàn)，因此，各部門應(yīng)互相協(xié)調(diào)，明確分工，各自承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任與義務(wù)，共同適應(yīng)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，并承擔(dān)CO2減排的壓力。3.2.1電網(wǎng)規(guī)劃部門的應(yīng)對策略分析以風(fēng)電為例，我國大部分風(fēng)力資源都分布在北部，而當(dāng)?shù)刎?fù)荷水平較低，無法消納大量的風(fēng)力發(fā)電量，因此，電網(wǎng)建設(shè)的滯后將極大地制約可再生能源的大規(guī)模發(fā)展。3.2.2電網(wǎng)生產(chǎn)技術(shù)部門的應(yīng)對策略分析發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)、減排CO2主要是為了應(yīng)對溫室氣體產(chǎn)生的溫室效應(yīng)導(dǎo)致全球氣候變暖，而電網(wǎng)運(yùn)行中也存在著一定的溫室氣體排放，在未來發(fā)展中，該數(shù)值將繼續(xù)增加，不可忽視。3.2.3電網(wǎng)調(diào)度運(yùn)行部門的應(yīng)對策略分析低碳經(jīng)濟(jì)將對電網(wǎng)的調(diào)度技術(shù)提出新的要求，低碳將繼安全、經(jīng)濟(jì)之后成為電力系統(tǒng)調(diào)度運(yùn)行中的重要目標(biāo)之一，與此同時，以風(fēng)電為主的可再生能源將得到蓬勃發(fā)展。但風(fēng)電出力具有較強(qiáng)的隨機(jī)性、間歇性與不可控性的特點(diǎn)，將對系統(tǒng)運(yùn)行的安全與穩(wěn)定控制帶來更高的要求，面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。為此，電網(wǎng)調(diào)度運(yùn)行部門可采取的主要應(yīng)對策略如下：（1）針對各類新型火力電源的調(diào)度特性采取精細(xì)調(diào)度。（2）針對可再生能源的運(yùn)行特性引入相應(yīng)的并網(wǎng)運(yùn)行調(diào)度技術(shù)。（3）發(fā)展面向低碳目標(biāo)的電力調(diào)度技術(shù)。優(yōu)化的調(diào)度技術(shù)可調(diào)整不同機(jī)組的發(fā)電量，從而改變整個電力系統(tǒng)的CO2排放量。3.2.4電力市場交易部門的應(yīng)對策略分析在我國電力市場中，電網(wǎng)企業(yè)是單一購電方，負(fù)責(zé)市場計(jì)劃的落實(shí)、校核與執(zhí)行，承擔(dān)著市場運(yùn)營的重要職能。電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)深入探討和設(shè)計(jì)與低碳經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的電力市場體系與市場模式，引入相應(yīng)的電力價格形成機(jī)制與電力市場交易體系，以控制電力市場風(fēng)險(xiǎn)，滿足電力交易需求，提高電力市