13第十三章國家預(yù)算和預(yù)算管理

24三月202413第十三章國家預(yù)算和預(yù)算管理教學目的與要求：本章要求了解國家預(yù)算的概念,能讀懂國家預(yù)算報告；掌握國家預(yù)算體系的構(gòu)成及原則和方法。教學重點：國家預(yù)算的概念、原則、預(yù)算管理權(quán)限以及預(yù)算程序；我國預(yù)算管理改革的各項措施。教學難點：我國預(yù)算管理改革的各項措施教學方法：講授法、閱讀分析和課堂討論教學時數(shù)：2課時

Date財政與公共管理學院第一節(jié)國家(政府)預(yù)算一、政府預(yù)算概念

1、政府預(yù)算是國家及其財政發(fā)展到一定階段而形成的一個新范疇，是經(jīng)立法程序批準的政府年度財政收支計劃。Date財政與公共管理學院它反映著政府活動的范圍、方向和政策，體現(xiàn)了一定時期內(nèi)的政府施政方針和所要達到的政治、經(jīng)濟和社會發(fā)展目標。

Date財政與公共管理學院2、政府預(yù)算的基本含義政府預(yù)算是政府基本財政收支計劃，它是以收支一覽表的形式表現(xiàn)的、具有法律地位的文件，是政府財政實現(xiàn)計劃管理的工具。

形式上是一種收支計劃表；政治上是具有法律效力的文件；手段上是政府調(diào)節(jié)國民經(jīng)濟的工具。Date財政與公共管理學院Date財政與公共管理學院二、預(yù)算組織體系（級次）1、政府預(yù)算一般按照“一級政權(quán)設(shè)立一級預(yù)算”原則建立相應(yīng)的預(yù)算體系。2、我國預(yù)算法規(guī)定，設(shè)立五級預(yù)算體系。

中央，省、自治區(qū)、直轄市，設(shè)區(qū)的市、自治州，縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)五級預(yù)算。Date財政與公共管理學院政府預(yù)算的組成體系中央預(yù)算省預(yù)算省本級預(yù)算市總預(yù)算市本級預(yù)算縣總預(yù)算縣本級預(yù)算地方預(yù)算鄉(xiāng)預(yù)算直轄市預(yù)算自治區(qū)預(yù)算Date財政與公共管理學院3、中央預(yù)算亦稱為中央政府本級預(yù)算，是經(jīng)法定程序批準的中央政府的預(yù)算收支計劃，是中央履行職能的基本財力保證，在國家預(yù)算管理體系中居于主導地位。中央級預(yù)算由中央主管部門的行政單位預(yù)算、事業(yè)單位預(yù)算、企業(yè)財務(wù)計劃、基本建設(shè)財務(wù)計劃、國庫和稅收計劃等匯總而成。Date財政與公共管理學院4、地方預(yù)算經(jīng)法定程序批準的地方各級政府的財政收支計劃的統(tǒng)稱，負有組織大部分國家預(yù)算收入和相當部分預(yù)算支出的重要任務(wù)，是地方政府職能實施的財力保證，在國家預(yù)算管理體系中居于基礎(chǔ)性地位。Date財政與公共管理學院三、政府預(yù)算原則和預(yù)算法法律性年度性完整性可靠性統(tǒng)一性公開性政府預(yù)算原則1、政府預(yù)算原則Date財政與公共管理學院起訖時間，通常為一年。預(yù)算年度有歷年制和跨年制兩種形式：歷年制是按公歷年，?？缒曛拼笾驴煞譃橐韵氯N主要的形式：（1）從當年4月1日起至次年的3月31日止——英國、加拿大和日本等國（2）從當年7月1日起至次年6月30日止——瑞典、澳大利亞等國（3）從當年10月1日起至次年9月30日止——美國Date財政與公共管理學院2、政府預(yù)算法是政府預(yù)算管理的法律規(guī)范，是組織和管理政府預(yù)算的法律依據(jù)?！吨腥A人民共和國預(yù)算法》，1995年1月1日起正式施行，我國預(yù)算管理的第一大法正式建立。《預(yù)算法》是一部綜合性的預(yù)算法，共分11章79條，內(nèi)容包括：國家預(yù)算總原則、預(yù)算管理職權(quán)、預(yù)算收支范圍、預(yù)算編制、預(yù)算審查和批準、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整、決算、監(jiān)督及其法律責任、附則等事項。Date財政與公共管理學院修訂問題：（1）立法宗旨（2）預(yù)算權(quán)的合理配置：人大的審批權(quán)；政府的執(zhí)行權(quán)；公眾的監(jiān)督權(quán)（3）預(yù)算管理級次：三級預(yù)算和五級政權(quán)？（4）預(yù)算的公開透明（5）預(yù)算監(jiān)督的嚴肅有效性（6）預(yù)算執(zhí)行的嚴格規(guī)范性（7）預(yù)算的統(tǒng)一完整性（8）地方政府債務(wù)Date財政與公共管理學院四、政府預(yù)算類別（一）單式預(yù)算和復式預(yù)算1、單式預(yù)算是傳統(tǒng)的預(yù)算組織形式，是在預(yù)算年度內(nèi)將全部的財政收入和支出匯集編入一個預(yù)算，形成一個收支項目對照表。Date財政與公共管理學院2、復式預(yù)算是在單式預(yù)算的基礎(chǔ)上發(fā)展演變而來的，是在預(yù)算年度內(nèi)將全部的財政收入和支出按經(jīng)濟性質(zhì)匯集分別編入兩個或兩個以上的收支對照表，從而編成兩個或兩個以上的預(yù)算。通常分為經(jīng)費預(yù)算和資本預(yù)算。

Date財政與公共管理學院Date財政與公共管理學院（二）增量預(yù)算和零基預(yù)算1、增量預(yù)算－－基數(shù)法預(yù)算

是指財政收支計劃指標是在上一個財政年度的基礎(chǔ)上，根據(jù)新財政年度的發(fā)展情況而遞增的一種預(yù)算組織形式。Date財政與公共管理學院2、零基預(yù)算－－因素法預(yù)算不以原有預(yù)算及其實際執(zhí)行情況為基礎(chǔ)，而是一切以零為起點，對計劃期所有的支出逐項進行成本效益分析，在根本上考慮其必要性和應(yīng)有規(guī)模的基礎(chǔ)上，從頭開始編制預(yù)算的一種組織形式。Date財政與公共管理學院（三）項目預(yù)算和績效預(yù)算1、項目預(yù)算（分項排列預(yù)算）是以預(yù)算支出的若干特定目標為核心，采用分項排列的方法，依次列出特定目標的預(yù)算資金，由撥款機構(gòu)加以撥付的預(yù)算管理方法。2、績效預(yù)算是一種以目標為導向，項目成本為衡量標準，業(yè)績評價為核心的一種預(yù)算管理方法。Date財政與公共管理學院（四）總預(yù)算、部門預(yù)算和單位預(yù)算（管理范圍）1、總預(yù)算：是由匯總的本級政府預(yù)算和匯總的下一級總預(yù)算匯編而成。2、部門預(yù)算：是政府各部門按照財政部的統(tǒng)一規(guī)定和標準表格，編制反映本部門所有收入和支出情況的預(yù)算。3、單位預(yù)算：是實行預(yù)算管理的國家機關(guān)、社會團體和其他單位，在預(yù)算年度內(nèi)的收入和支出計劃。Date財政與公共管理學院五、政府預(yù)算周期政府預(yù)算工作必須經(jīng)過預(yù)算的編制、預(yù)算的審批、預(yù)算的執(zhí)行、預(yù)算的調(diào)整以及決算等階段的整個過程。編制

審批

執(zhí)行

調(diào)整

決算Date財政與公共管理學院（一）政府預(yù)算的編制和審批1、政府預(yù)算的編制。編制主體：由國家主管財政的行政機關(guān)負責進行編制程序：我國政府預(yù)算編制采取自上而下，自下而上，上下結(jié)合，逐級匯編的程序。2、政府預(yù)算的審批政府預(yù)算的審查機構(gòu)是國家立法機構(gòu)，我國實行人民代表大會制，審批政府預(yù)算的立法機構(gòu)是各級人民代表大會。Date財政與公共管理學院（二）政府預(yù)算的執(zhí)行1、政府預(yù)算執(zhí)行的組織機構(gòu)。執(zhí)行政府預(yù)算的領(lǐng)導機構(gòu)是國務(wù)院及地方各級人民政府。執(zhí)行政府預(yù)算的管理機構(gòu)是各級財政部門。政府預(yù)算的執(zhí)行機構(gòu)：稅務(wù)機關(guān)、海關(guān)、政策性銀行、中國人民銀行。Date財政與公共管理學院國家金庫中國人民銀行由國家指定代辦國家金庫業(yè)務(wù)。具體負責辦理預(yù)算資金的收納、劃撥、報解、保管和支付等事項。國家金庫簡稱國庫，是預(yù)算執(zhí)行機構(gòu)的重要組成部分。國庫作為財政資金收支的出納機關(guān)，保管機構(gòu)擔負著預(yù)算收入的收納、劃分、報解、退庫以及預(yù)算支出的支撥和報告預(yù)算執(zhí)行情況的任務(wù)。Date財政與公共管理學院國庫管理一般分為自設(shè)國庫制和委托國庫制兩種。我國的國庫體制為委托金庫制，由國家委托中央銀行——中國人民銀行具體代理國庫。目前我國國庫設(shè)總庫、分庫、中心支庫、支庫四級。Date財政與公共管理學院2、政府預(yù)算執(zhí)行的任務(wù)①組織政府預(yù)算收入②組織政府預(yù)算支出的撥付③組織政府預(yù)算執(zhí)行中的新平衡④加強預(yù)算監(jiān)督，維護預(yù)算執(zhí)行秩序Date財政與公共管理學院3、預(yù)算調(diào)整在執(zhí)行中因特殊情況需要增加支出或者減少收入，使原批準的收支平衡的預(yù)算總支出超過總收入，或者使原批準的預(yù)算中舉借債務(wù)的數(shù)額增加，而發(fā)生的預(yù)算收支指標的增減變化。Date財政與公共管理學院第一，動用預(yù)備費各級總預(yù)算的預(yù)備費是為了解決預(yù)算執(zhí)行中某些臨時急需和事先難以預(yù)料的重大開支而設(shè)置的備用資金。一般按地方各級支出預(yù)算總額的1%－3%比例設(shè)置，不規(guī)定具體用途。從嚴掌握，一般應(yīng)控制在下半年使用，并經(jīng)同級人民政府批準。Date財政與公共管理學院第二，政府預(yù)算的追加追減在原核定預(yù)算總額以外，增加預(yù)算收入或支出數(shù)額，稱追加預(yù)算；減少收入或支出數(shù)額，稱追減預(yù)算。因發(fā)生重大變化以及事前難以預(yù)料的特殊原因，需要追加追減收支預(yù)算時，均應(yīng)編制追加追減預(yù)算。辦理追加追減預(yù)算時，必須經(jīng)各級人民代表大會常務(wù)委員會批準方可執(zhí)行。Date財政與公共管理學院第三，經(jīng)費流用亦稱“科目流用”或“預(yù)算支出科目之間經(jīng)費流用”，指在不超過原定預(yù)算支出總額的情況下，由于預(yù)算科目之間調(diào)入、調(diào)出和改變資金使用用途而形成的預(yù)算資金再分配。經(jīng)費流用應(yīng)遵循國家財務(wù)制度規(guī)定的范圍，注意資金與物資供應(yīng)的結(jié)合，并經(jīng)過一定的批準程序。Date財政與公共管理學院第四，預(yù)算劃轉(zhuǎn)由于行政區(qū)劃或企事業(yè)單位隸屬關(guān)系的改變，使其預(yù)算的隸屬關(guān)系發(fā)生改變，從而一律按照預(yù)算年度將全年預(yù)算劃歸新的領(lǐng)導部門或接管單位的調(diào)整方法，稱為預(yù)算劃轉(zhuǎn)。預(yù)算劃轉(zhuǎn)應(yīng)報上級財政部門。Date財政與公共管理學院（三）政府決算政府決算是經(jīng)法定程序批準的年度政府預(yù)算執(zhí)行的總結(jié)，它是預(yù)算年度內(nèi)政府預(yù)算收入和支出的最終結(jié)果，是政府經(jīng)濟活動在財政上的集中表現(xiàn)。編制政府決算前應(yīng)做好充分的準備工作。決算的編制是從執(zhí)行預(yù)算的基層單位開始，自下而上，逐級編制、審核和匯總而成的。政府決算包括中央決算和地方總決算，提請全國人民代表大會常務(wù)委員會審議。Date財政與公共管理學院第二節(jié)政府預(yù)算管理制度改革為建立社會主義市場經(jīng)濟體制下的公共財政體制，我國的財政支出管理制度將按照“預(yù)算統(tǒng)編、會計統(tǒng)配、國庫統(tǒng)付、采購統(tǒng)辦、支出一個閘門、管理一個渠道”的方向進行改革，新型支出管理制度主要有：

Date財政與公共管理學院一、部門預(yù)算（一）含義部門預(yù)算是以部門為依托，以部門為基礎(chǔ)單元，全面反映部門收支活動的綜合預(yù)算。部門預(yù)算，就是一個部門編制一本預(yù)算的政府預(yù)算制度。它由政府各部門編制，財政部門審核，各級人大會審議通過。Date財政與公共管理學院（二）部門預(yù)算的一般特征

全面預(yù)算。即通常說的一個部門一本帳，指部門全部收入，包括預(yù)算內(nèi)外收入，事業(yè)收入，以及其他合法資金，都是財政資源，都應(yīng)統(tǒng)籌安排，綜合平衡，全面、完整地納入預(yù)算。早編預(yù)算。編制時間提早，留足時間以待預(yù)算銜接、論證和決策安排。細化預(yù)算。遵循"零基預(yù)算"原則，正常經(jīng)費取消基數(shù)加增長的傳統(tǒng)做法，逐步建立科學規(guī)范的定額體系；專項經(jīng)費要有依據(jù)、有認證、有目標、有具體內(nèi)容，逐步建立有利于績效考核的項目支出預(yù)算體系；進一步完善和規(guī)范政府采購預(yù)算。Date財政與公共管理學院公共預(yù)算。按照公共財政的要求，壓縮對經(jīng)營性和競爭性領(lǐng)域的投入，加大對科教文衛(wèi)等社會公共事業(yè)的投入，整合專項資金，調(diào)整使用方向，集中財力辦大事。部門與財政共同理財。部門側(cè)重于根據(jù)單位職責和工作計劃，按照預(yù)算定額和項目支出編制要求，測算出部門預(yù)算要求數(shù)額，并按財政下達的控制數(shù)具體安排支出項目；財政側(cè)重于根據(jù)財力和各部門匯總的經(jīng)費總需求，綜合平衡，總量控制，并在預(yù)算編制過程中加強業(yè)務(wù)指導。規(guī)范管理，增強預(yù)算約束力。除必要的機動財力外，財政不層層預(yù)留機動數(shù)，盡可能年初一次性分配到具體支出項目。預(yù)算經(jīng)人大審議通過后，具有法定約束力，不得隨意調(diào)整追加。Date財政與公共管理學院（三）部門預(yù)算的本質(zhì)特征

一是綜合性。預(yù)算綜合反映部門預(yù)算內(nèi)外收入，事業(yè)收入以及其它合法收入，實現(xiàn)了部門公共資源的統(tǒng)一，從微觀基礎(chǔ)上保證了預(yù)算總量控制目標的實現(xiàn)，也有利于提高財政透明度。待國庫支付改革到位后，預(yù)算有望實現(xiàn)流量收入和存量財力的統(tǒng)一，將結(jié)余資金納入年度財政運營中；還可以逐步提高財政資源的集成度，打破財政資金部門分割，甚至打破公共部門和私營部門的分割，也就是說，借以推動預(yù)算的成熟。根據(jù)中長期宏觀經(jīng)濟規(guī)劃，視財政結(jié)余調(diào)整稅收力度，變"量入為出"為"量出為入"，達到財政管理的最高境界。可見，部門預(yù)算的綜合性在當前促進預(yù)算總量控制，在未來促進財政管理的提升，具有很大的拓展性。Date財政與公共管理學院二是科學性。部門預(yù)算是零基預(yù)算，"零基"作為一種理念甚于作為一種支出測算方法。作為一種方法而言，任何支出的測算都要建立在真實可靠的歷史數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上，完全的零基是不可能的，但作為一種理念，可以激勵人們努力改進預(yù)算技術(shù)，更加真實合理地測算支出。部門預(yù)算的科學性將會扭轉(zhuǎn)當前預(yù)算博奕中財政部門的被動局面，壓縮行政管理費支出，為優(yōu)化財政資源配置、調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)打開空間，從而提升預(yù)算的配置效率。Date財政與公共管理學院（四）關(guān)鍵性目標一是總量控制，嚴格控制財政總量--核心是支出總量；二是配置效率，將有限的財力在眾多部門和項目間合理配置；三是營運效率，爭取以最低的投入獲得既定的產(chǎn)出。Date財政與公共管理學院（五）編制部門預(yù)算的意義

實行部門預(yù)算是深化社會主義市場經(jīng)濟體制改革、建立公共財政框架的基本要求。第一，編制部門預(yù)算是《預(yù)算法》的要求。第二，編制部門預(yù)算有利于各級人大及其常委會履行對財政預(yù)算的審查和監(jiān)督。第三，編制部門預(yù)算將使預(yù)算透明度提高，有利于預(yù)算編制的公開、公平、公正。第四，編制部門預(yù)算有利強化預(yù)算觀念，提高預(yù)算管理水平。第五，也是最重要的，編制部門預(yù)算有利于貫徹落實黨中央、國務(wù)院“依法治國”的方針。Date財政與公共管理學院（六）部門預(yù)算主要包括一般預(yù)算和基金預(yù)算一般預(yù)算收入部門及所屬事業(yè)單位取得的財政撥款、行政單位預(yù)算外資金、事業(yè)收入、事業(yè)單位經(jīng)營收入、其他收入等。支出部門及所屬事業(yè)單位的基本建設(shè)支出、挖潛改造和科技三項費用、各項事業(yè)費、社會保障支出及其他支出?；痤A(yù)算收入部門按國家規(guī)定取得的基金收入，如水利部門的水利建設(shè)基金、電力部門的電力基金、鐵路部門的鐵路建設(shè)基金等。支出部門按國家規(guī)定從基金中開支的各項支出。Date財政與公共管理學院Date財政與公共管理學院二、政府采購制度（一）政府采購制度：是以公開招投標為主要方式選擇供貨商，從國內(nèi)外市場為政府部門或所屬團體購買商品或勞務(wù)的一種制度。具有公開性、公正性、公平性和競爭性，其中公開競爭是它的基石。Date財政與公共管理學院（二）政府采購方式（集中采購與分散采購相結(jié)合）1、公開招標；2、邀請招標；3、競爭性談判；4、單一來源采購；5、詢價采購；6、其他采購方式。Date財政與公共管理學院（三）意義和作用1、在市場化導向中提高財政資金的使用效益；2、在法制化導向中加強政府系統(tǒng)的廉政建設(shè)；3、在科學化導向中提高政府的調(diào)控管理水平（總量、結(jié)構(gòu)、穩(wěn)定物價、特定政策如環(huán)保等）。Date財政與公共管理學院三、國庫集中收付制度（一）國庫集中收付制度的含義政府所有財政性資金集中在國庫或國庫指定的代理銀行開設(shè)賬戶，所有財政性資金收付都通過財政部門在國庫銀行開設(shè)的單一賬戶集中辦理，實行財政直收直付的制度。也叫國庫單一賬戶制度。由國庫集中收入制度和國庫集中支付制度。Date財政與公共管理學院國庫集中收付制度具有三個基本特征一是取消各單位的銀行賬戶，由財政統(tǒng)一開設(shè)國庫單一賬戶；二是所有財政收入直接收繳入國庫，所有財政支出根據(jù)部門預(yù)算均由財政集中支付到商品和勞務(wù)的提供者，減少資金撥付過程的環(huán)節(jié)；三是財政設(shè)立專門的國庫現(xiàn)金管理和支付執(zhí)行機構(gòu)，對國庫進行專職管理。Date財政與公共管理學院（二）我國國庫集中支付制度的主要內(nèi)容國庫集中支付制度：就是對預(yù)算資金分配、資金使用、銀行清算及資金到達商品和勞務(wù)供應(yīng)者帳戶的全過程集中進行全面的監(jiān)控制度。建立國庫單一賬戶體系、規(guī)范收入收繳程序、規(guī)范支出撥付程序。1、管理體系和機構(gòu)設(shè)置。根據(jù)集中支付的程序，需要設(shè)置兩大類機構(gòu)：預(yù)算審核部門和資金支付部門。Date財政與公共管理學院2、資金管理方式建立單一賬戶與分類賬戶相結(jié)