農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法制建設(shè)

農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法制建設(shè)引言改革開放以來，山東省的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會進(jìn)展取得龐大成就，山東省農(nóng)村經(jīng)濟(jì)幾年來也取得歷史性的進(jìn)步，支持了全省的經(jīng)濟(jì)和社會進(jìn)展。與此同時，近年來山東省各地區(qū)各部門堅持環(huán)境愛護(hù)差不多國策，不斷加大農(nóng)村環(huán)境愛護(hù)立法建設(shè)，取得了積極的成效。然而，山東省農(nóng)村環(huán)境愛護(hù)立法工作的基礎(chǔ)仍舊十分薄弱。這嚴(yán)峻阻礙了山東省經(jīng)濟(jì)和社會的可連續(xù)進(jìn)展。造成該問題的一個重要緣故是目前我國農(nóng)村環(huán)境愛護(hù)立法建設(shè)中存在諸多不足，因此應(yīng)該有針對性的從完善立法體系、健全法律責(zé)任、加強(qiáng)農(nóng)民環(huán)境權(quán)益保證等方面加以完善。1山東省農(nóng)村環(huán)境愛護(hù)立法概況山東，古為齊魯之地，位于中國東部沿海、黃河下游、京杭大運河的中北段。省內(nèi)地大物博、資源豐富、物種齊全，具有重要的資源優(yōu)勢和地域特色。山東是全國糧食作物和經(jīng)濟(jì)作物重點產(chǎn)區(qū)，素有“糧棉油之庫，水果水產(chǎn)之鄉(xiāng)”之稱。山東省擁有得天獨厚的海洋資源條件，要緊經(jīng)濟(jì)魚類有40多種，年產(chǎn)量居全國首位。劉佳.基于可連續(xù)進(jìn)展的山東半島都市群旅行環(huán)境承載力研究[D].山東青島:中國海洋大學(xué)，2007:630此外，礦產(chǎn)資源、能源資源以及旅行資源也十分豐富。山東省是農(nóng)業(yè)大省劉佳.基于可連續(xù)進(jìn)展的山東半島都市群旅行環(huán)境承載力研究[D].山東青島:中國海洋大學(xué)，2007:6301．1山東省農(nóng)村環(huán)境愛護(hù)現(xiàn)狀1．1．1海洋生態(tài)環(huán)境愛護(hù)積極進(jìn)行海洋是山東經(jīng)濟(jì)進(jìn)展的特色與優(yōu)勢。20世紀(jì)90年代以來，山東省沿海地區(qū)積極實施“海上山東”建設(shè)戰(zhàn)略，向海洋進(jìn)軍，掀起了開發(fā)海洋資源的高潮。海洋經(jīng)濟(jì)進(jìn)展迅速，成為山東省強(qiáng)有力的經(jīng)濟(jì)支柱。然而，海洋在為山東省經(jīng)濟(jì)進(jìn)展提供強(qiáng)大物質(zhì)基礎(chǔ)和進(jìn)展空間的同時，也面臨超量污染的龐大壓力。這不僅會對山東省海洋經(jīng)濟(jì)的進(jìn)展帶來威逼也使山東省寬敞漁民的生存空間受到威逼。為此，山東省緊扣本省實際，以《中華人民共和國海洋環(huán)境愛護(hù)法》為指導(dǎo)，圍繞山東省海洋環(huán)境愛護(hù)工作中存在的突出矛盾，從最亟需解決的問題入手，制定了《山東省海洋環(huán)境愛護(hù)條例》。《條例》的頒布實施關(guān)于深入貫徹落實科學(xué)進(jìn)展觀，愛護(hù)和改善海洋環(huán)境，推進(jìn)生態(tài)省建設(shè)，促進(jìn)人與海洋的和諧進(jìn)展，愛護(hù)好、實現(xiàn)好寬敞漁民群眾的長遠(yuǎn)利益、整體利益和全然利益，建設(shè)“大而強(qiáng)、富而美”的新山東具有十分重要的意義。同時，山東省委省政府還制定了《山東省海洋經(jīng)濟(jì)“十一五”進(jìn)展規(guī)劃》，規(guī)劃區(qū)域范疇包括沿海陸域及鄰近海域，涉及沿海7個地級市和37個縣（市、區(qū)）。1．1．2生態(tài)文明村和環(huán)境優(yōu)美鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)創(chuàng)建生態(tài)村和環(huán)境優(yōu)美鄉(xiāng)鎮(zhèn)是山東省全面貫徹落實《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》和國務(wù)院《關(guān)于落實科學(xué)進(jìn)展觀加強(qiáng)環(huán)境愛護(hù)決定》的重要舉措。也是全省建設(shè)社會主義新農(nóng)村弘揚生態(tài)文明的一項重要內(nèi)容。從2002年開始，依照國家環(huán)保總局《關(guān)于深入開展創(chuàng)建全國環(huán)境優(yōu)美鄉(xiāng)鎮(zhèn)活動的通知》和山東省環(huán)保局《關(guān)于開展創(chuàng)建省級環(huán)境優(yōu)美鄉(xiāng)鎮(zhèn)活動的通知》的指示，創(chuàng)建生態(tài)文明村和環(huán)境優(yōu)美鄉(xiāng)鎮(zhèn)的活動在山東省全面展開，各市縣認(rèn)真落實國家環(huán)?？偩趾褪…h(huán)保局有關(guān)文件精神和要求，把環(huán)境優(yōu)美鄉(xiāng)鎮(zhèn)和文明生態(tài)村創(chuàng)建活動作為貫徹落實中央十六屆五中全會精神和農(nóng)村小康環(huán)保行動打算的有效載體，大力促進(jìn)小城鎮(zhèn)環(huán)境建設(shè)，改善生態(tài)環(huán)境，努力提升農(nóng)村生態(tài)文明，環(huán)境優(yōu)美鄉(xiāng)鎮(zhèn)和生態(tài)文明村創(chuàng)建工作取得了時期性成果。目前，山東省有國家級環(huán)境優(yōu)美鄉(xiāng)鎮(zhèn)7個、省級環(huán)境優(yōu)美鄉(xiāng)鎮(zhèn)36個，今年申報了166個國家和省級環(huán)境優(yōu)美鄉(xiāng)鎮(zhèn)。其中，威海市已建成省級以上環(huán)境優(yōu)美鎮(zhèn)49個、文明生態(tài)村368個，分別占全市鎮(zhèn)、村總數(shù)的98%和18%，環(huán)境優(yōu)美鎮(zhèn)的比例全省最高。趙建波趙建波.山東省威海市農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)健康評判[D].山東濟(jì)南:山東農(nóng)業(yè)大學(xué)，2005:10111．2山東省農(nóng)村環(huán)境愛護(hù)立法取得的成績近年來，隨著全省經(jīng)濟(jì)、社會快速、健康的進(jìn)展，作為農(nóng)村環(huán)境愛護(hù)工作重要組成部分的農(nóng)村環(huán)境立法建設(shè)，取得了突破性進(jìn)展，使農(nóng)村各項環(huán)境愛護(hù)工作走上法制化軌道，對防治農(nóng)村環(huán)境污染和生態(tài)破壞，促進(jìn)農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)的可連續(xù)進(jìn)展起到積極作用。1．2．1積極完善農(nóng)村環(huán)境愛護(hù)立法體系幾年來，山東省依照國家相關(guān)立法精神的指導(dǎo)，與時俱進(jìn)、開拓創(chuàng)新，結(jié)合地點實際，細(xì)化國家法律、法規(guī)，在涉及農(nóng)村環(huán)境愛護(hù)方面的立法步伐明顯加快。1989年之前，山東省只有一部環(huán)境地點性法規(guī)，即《山東省征收排污費實施方法》。至目前，由環(huán)保局起草、調(diào)研并經(jīng)省人大通過的環(huán)境愛護(hù)地點性法規(guī)共9件，政府規(guī)章3件。濟(jì)南、青島、淄博3個有地點立法權(quán)的市共完成環(huán)境愛護(hù)地點性法規(guī)7件，政府規(guī)章18件，在農(nóng)村環(huán)境愛護(hù)工作中發(fā)揮了先導(dǎo)和基礎(chǔ)作用。如山東省人大常委會頒布的《山東省環(huán)境愛護(hù)條例》、《山東省海洋環(huán)境愛護(hù)條例》、《山東省農(nóng)業(yè)環(huán)境愛護(hù)條例》、《種畜禽治理條例》等。這些法律法規(guī)明確了各相關(guān)部門在農(nóng)村環(huán)境愛護(hù)工作中的職責(zé)，規(guī)范了各項農(nóng)村環(huán)境愛護(hù)工作的實施、強(qiáng)化了政府對農(nóng)村環(huán)境愛護(hù)的治理措施，使農(nóng)村環(huán)境愛護(hù)真正做到了有法可依。農(nóng)村環(huán)境愛護(hù)立法的不斷完善對山東省逐步將農(nóng)村環(huán)境愛護(hù)納入法制化進(jìn)程，建設(shè)社會主義新農(nóng)村具有重要的意義。1．2．2規(guī)范農(nóng)村環(huán)境愛護(hù)行政執(zhí)法行為通過立法來規(guī)范執(zhí)法主體和執(zhí)法行為，完善執(zhí)法程序、制度，落實執(zhí)法責(zé)任制，整體規(guī)范農(nóng)村環(huán)境行政執(zhí)法行為，堅持文明執(zhí)法。自2000年12月山東省先后印發(fā)了《山東省環(huán)境愛護(hù)行政執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)實施方案》和《山東省環(huán)境愛護(hù)行政執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)考核驗收標(biāo)準(zhǔn)》，為使各級環(huán)保部門規(guī)范化建設(shè)有章可循，在集中全省環(huán)保執(zhí)法人員聰慧的基礎(chǔ)上，統(tǒng)一制定了33種環(huán)境愛護(hù)行政處罰和行政復(fù)議文書，環(huán)境愛護(hù)行政處罰、行政復(fù)議等11個程序，建立了環(huán)境愛護(hù)行政執(zhí)法責(zé)任制、過錯責(zé)任追究制等5項制度，為縣(市、區(qū))環(huán)保局行政執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)提供了范本。到目前為止，全省已有12個市88個縣（市、區(qū)）環(huán)保局通過了省環(huán)保局和省政府立法辦聯(lián)合組織的考核驗收。通過規(guī)范化建設(shè)，各級環(huán)保部門的執(zhí)法主體合法，執(zhí)法行為比較規(guī)范，程序制度日益完備健全，能力建設(shè)有所加強(qiáng)，執(zhí)法水平明顯提高。1．2．3加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境愛護(hù)行政執(zhí)法監(jiān)督目前，各級\o"環(huán)保部網(wǎng)站"環(huán)保部門在農(nóng)村環(huán)境愛護(hù)工作中執(zhí)法難是一種普遍現(xiàn)象。其要緊癥結(jié)是對污染責(zé)任者個人行為追究不力，存在著處罰違法單位多，追究政府責(zé)任少；處罰罰款多，處理負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)干部少；地點愛護(hù)主義嚴(yán)峻等現(xiàn)象，使執(zhí)法成效受到一定的阻礙。因此，《山東省環(huán)境愛護(hù)條例》中關(guān)于排污收費和行政處罰方面的“下級不收上級收”“下級不罰上級罰”的規(guī)定有利于克服地點愛護(hù)對農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法的阻礙；此外，《山東省環(huán)境污染行政責(zé)任追究方法》提出的對干預(yù)農(nóng)村環(huán)境行政執(zhí)法的地點政府領(lǐng)導(dǎo)、不作為或者亂作為的環(huán)保部門負(fù)責(zé)人、違法排污的企業(yè)負(fù)責(zé)人追究行政責(zé)任的規(guī)定，使對因失職導(dǎo)致轄區(qū)環(huán)境受到污染的各級領(lǐng)導(dǎo)干部行政責(zé)任的追究有了明確的依據(jù)，對有效查處環(huán)境污染違法行為，防止環(huán)境污染，改善生態(tài)環(huán)境具有重要意義。這些規(guī)章制度的出臺，將為推動全省的農(nóng)村環(huán)境愛護(hù)工作向深層次、高水平進(jìn)展發(fā)揮龐大作用。2山東省農(nóng)村環(huán)境愛護(hù)立法存在的問題及其成因2．1山東省農(nóng)村環(huán)境愛護(hù)立法存在的要緊問題盡管山東省在農(nóng)村環(huán)境愛護(hù)立法建設(shè)方面取得了一定的成績，但與“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”的要求相比，仍有許多的差距。2．1．1農(nóng)村環(huán)保立法滯后，法律體系不健全改革開放以來相伴著山東省經(jīng)濟(jì)的飛速進(jìn)展，山東省在環(huán)境愛護(hù)方面差不多初步形成了以山東省環(huán)境愛護(hù)條例為核心的環(huán)境愛護(hù)法律體系。該體系的法律法規(guī)都涉及了農(nóng)業(yè)環(huán)境愛護(hù)，并對農(nóng)村環(huán)保事業(yè)的進(jìn)展起到了一定的推動作用。但隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，這一法律法規(guī)體系遠(yuǎn)不能適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)進(jìn)展的需要。第一，該體系建立在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制尚不完善的基礎(chǔ)之上，在這種背景下制定的所有法律，都必定會打上打算經(jīng)濟(jì)的烙印。那么，在發(fā)生了龐大社會變遷的今天，這些法律明顯差不多不能適應(yīng)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的新要求，不能滿足農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會進(jìn)展中環(huán)境愛護(hù)建設(shè)的新需要。孫佑海.運用環(huán)境法治推動農(nóng)村環(huán)境愛護(hù)[J].環(huán)境愛護(hù)，2008，15:其次，此法律體系不健全。山東省還沒有針對山東省專門的地理位置和農(nóng)村自身的環(huán)境特點，出臺一部關(guān)于農(nóng)村環(huán)境愛護(hù)的綜合性法規(guī)。而作為山東省綜合性環(huán)境愛護(hù)法的《山東省環(huán)境愛護(hù)條例》對農(nóng)業(yè)環(huán)境雖有涉及，但專門簡單，而且未能將農(nóng)業(yè)環(huán)境與農(nóng)業(yè)自然資源的愛護(hù)和諧起來。另外，在一些重要環(huán)境領(lǐng)域還存在立法空白，如農(nóng)村專業(yè)養(yǎng)殖污染、孫佑海.運用環(huán)境法治推動農(nóng)村環(huán)境愛護(hù)[J].環(huán)境愛護(hù)，2008，15:2．1．2農(nóng)村環(huán)境愛護(hù)治理體制不完善，監(jiān)督力度不足目前，由于山東省環(huán)保法律體系還不十分完善，致使山東省至今還未形成一個統(tǒng)一而完善的環(huán)境治理體制。《山東省環(huán)境愛護(hù)條例》第七條規(guī)定:縣以上環(huán)境愛護(hù)行政主管部門對本行政區(qū)域的環(huán)境愛護(hù)工作實施統(tǒng)一監(jiān)督治理。有關(guān)部門依照有關(guān)法律、法規(guī)，在同級環(huán)境愛護(hù)行政主管部門的統(tǒng)一監(jiān)督下，對環(huán)境污染防治和資源愛護(hù)實施監(jiān)督治理。據(jù)此山東省實行的是統(tǒng)管與分管相結(jié)合的多部門、分層次的執(zhí)法體制，即環(huán)境愛護(hù)行政主管部門對環(huán)境實施統(tǒng)一監(jiān)督治理，相關(guān)部門實施專項監(jiān)督治理。云素枝.當(dāng)前基層環(huán)境執(zhí)法存在的問題及解決方法[J].內(nèi)蒙古環(huán)境愛護(hù)，2004(04):57如此就形成了執(zhí)法主體勢力割據(jù)的局面，致使權(quán)責(zé)不明，權(quán)力過于分散，從而使一些縣、鎮(zhèn)級環(huán)境愛護(hù)專門機(jī)構(gòu)變成了本地區(qū)行政機(jī)關(guān)的附屬機(jī)構(gòu)。為了一味提高本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)效益而忽視了環(huán)境效益與社會效益，甚至一些縣、鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為只要經(jīng)濟(jì)上去了，自然一切就都會搞好的，而對環(huán)保法置之不理，造成了地點愛護(hù)主義極為嚴(yán)峻。另外，各環(huán)保部門之間為了部門利益而互相扯皮，關(guān)鍵時刻相互推諉責(zé)任，形成了一種惡劣的部門愛護(hù)主義，最終造成執(zhí)法紛亂，法律法規(guī)失去法律效力，致使環(huán)保工作無從說起。朱俊麗云素枝.當(dāng)前基層環(huán)境執(zhí)法存在的問題及解決方法[J].內(nèi)蒙古環(huán)境愛護(hù)，2004(04):57朱俊麗.我國農(nóng)村環(huán)保法制建設(shè)存在的問題和完善農(nóng)村環(huán)保法制建設(shè)的設(shè)想[J.科技信息，2008(03):202.1.3農(nóng)民環(huán)境權(quán)益無法保證由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，加之農(nóng)村文化教育落后，農(nóng)民文化素養(yǎng)普遍偏低，農(nóng)民們不知法、不明白法、不學(xué)法、不用法。法盲人數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過文盲人數(shù)。這些直截了當(dāng)導(dǎo)致農(nóng)民的環(huán)境法律知識匱乏、法律意識淡薄。貧困的農(nóng)民在環(huán)境問題發(fā)生時往往無法有效地愛護(hù)自己的利益，因而在發(fā)生環(huán)境糾紛后一方面不明白通過如何樣的渠道來愛護(hù)自己的權(quán)益，另一方面即使在訴訟中也往往因為舉證能力不足、負(fù)擔(dān)不起訴訟費用造成自己應(yīng)得環(huán)境權(quán)益的喪失。關(guān)于農(nóng)民在環(huán)境權(quán)益救濟(jì)方面的弱勢地位，山東省現(xiàn)行環(huán)境立法幾乎處于失語狀態(tài)。據(jù)悉，目前許多農(nóng)村地區(qū)村民自身的抗?fàn)幰殉蔀榻鉀Q環(huán)境糾紛的要緊途徑。2．2山東省農(nóng)村環(huán)境愛護(hù)立法要緊問題的成因2．2．1農(nóng)村環(huán)境愛護(hù)立法建設(shè)重視不夠在我國農(nóng)民處于環(huán)境弱勢群體地位，而環(huán)境愛護(hù)工作重都市輕農(nóng)村，重工業(yè)輕農(nóng)業(yè)，農(nóng)民環(huán)境權(quán)益不受重視。所謂“環(huán)境弱勢群體是相關(guān)于經(jīng)濟(jì)、文化、政治弱勢群體而言的，是指在自然資源利用、環(huán)境權(quán)益與生態(tài)利益分配與享有等方面處于不利地位的群體?！秉S錫生，關(guān)慧.試論對環(huán)境弱勢群體的生態(tài)補(bǔ)償一從環(huán)境法視角關(guān)注農(nóng)民權(quán)益[J].環(huán)境與可連續(xù)進(jìn)展，2006(02):107在我國，由于長期存在的分割城鄉(xiāng)的戶籍制度以及重工抑農(nóng)的“剪刀差”經(jīng)濟(jì)進(jìn)展戰(zhàn)略，城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)表現(xiàn)仍專門突出，導(dǎo)致農(nóng)民的權(quán)益專門大程度上被制度性消解，農(nóng)民作為一個群體與其他群體相比，專門多法定權(quán)益缺失或得不到有效的保證。由于在經(jīng)濟(jì)、政治、法律、文化、社會生活的專門多方面都處于不利的景況，受到過或正在受到不公平的對待，農(nóng)民成為我國最為引人注目的弱勢群體。ThomasT·Ankersen，SharedKnowledge，SharedJurisprudence，LearningtoSpeakEnvironmentalLawCreole，TulaneEnvironmentalLawJournal，Summer，2003，p.830在環(huán)境資源權(quán)益的分配與實現(xiàn)中，農(nóng)民依舊沒有逃脫其弱勢群體的命運，他們的環(huán)境資源權(quán)益常常被忽視和侵犯。農(nóng)村不僅僅是都市的政治殖民地、經(jīng)濟(jì)殖民地依舊都市環(huán)境的殖民地。于彥梅.關(guān)注環(huán)境資源權(quán)益的弱勢群體—農(nóng)民環(huán)境權(quán)愛護(hù)[A].2004年中國法學(xué)會環(huán)境資源法學(xué)研究會年會論文集[C]在二元社會結(jié)構(gòu)下，農(nóng)村環(huán)境愛護(hù)長期受到忽視，環(huán)保政策、環(huán)保結(jié)構(gòu)、環(huán)保人員以及環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施均供給不足，這是農(nóng)村環(huán)境污染失控的一個重要背景。中國的環(huán)保工作從一開始就把重點放在大都市黃錫生，關(guān)慧.試論對環(huán)境弱勢群體的生態(tài)補(bǔ)償一從環(huán)境法視角關(guān)注農(nóng)民權(quán)益[J].環(huán)境與可連續(xù)進(jìn)展，2006(02):107ThomasT·Ankersen，SharedKnowledge，SharedJurisprudence，LearningtoSpeakEnvironmentalLawCreole，TulaneEnvironmentalLawJournal，Summer，2003，p.830于彥梅.關(guān)注環(huán)境資源權(quán)益的弱勢群體—農(nóng)民環(huán)境權(quán)愛護(hù)[A].2004年中國法學(xué)會環(huán)境資源法學(xué)研究會年會論文集[C]葉全勝，霍尚濤，李希昆.新農(nóng)村建設(shè)中農(nóng)村環(huán)境污染防治機(jī)制研究[J].中國環(huán)境科學(xué)會學(xué)術(shù)年會優(yōu)秀論文集(2006):19662．2．2農(nóng)村環(huán)境愛護(hù)立法建設(shè)中執(zhí)法組織缺位一直以來山東省環(huán)境工作的重點都在都市，農(nóng)村的環(huán)境愛護(hù)工作尚在起步時期。由于農(nóng)村污染治理的資金本來就匱乏，建立收費機(jī)制困難，又缺少扶持政策，導(dǎo)致農(nóng)村污染治理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)峻滯后和良性運營的市場機(jī)制難以建立。山東省最基層的環(huán)保部門是縣一級的環(huán)保機(jī)構(gòu)，縣級環(huán)保部門也較少在其所管轄村鎮(zhèn)設(shè)立派出機(jī)構(gòu)，農(nóng)村的環(huán)境監(jiān)測和環(huán)境監(jiān)督治理差不多上處于空白狀態(tài)。絕大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)還沒有建立專門的環(huán)境愛護(hù)機(jī)構(gòu)，也沒有配備專職環(huán)境愛護(hù)工作人員。鄉(xiāng)鎮(zhèn)絕大多數(shù)沒有明確分管環(huán)境愛護(hù)的領(lǐng)導(dǎo)，少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級設(shè)置有環(huán)保辦公室、環(huán)保助理、環(huán)保員等，但他們多數(shù)是兼職，關(guān)于農(nóng)村生活和農(nóng)業(yè)環(huán)境涉及專門少。即使設(shè)置了環(huán)保辦公室、環(huán)保員，也會因為法律法規(guī)的缺失，沒有明確的職權(quán)和相應(yīng)監(jiān)測設(shè)備，工作人員的配備少，經(jīng)費不足以支付眾多的行政治理成本。因此，農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法組織的缺位，不能滿足山東省寬敞農(nóng)村環(huán)境治理的需要，嚴(yán)峻阻礙了山東省農(nóng)村環(huán)保工作的依法開展。2.2.3農(nóng)民環(huán)境權(quán)益保證制度缺失農(nóng)村和農(nóng)業(yè)是連接人與自然的要緊紐帶，農(nóng)村地區(qū)是中華民族生存和進(jìn)展的重要根基，然而，由于農(nóng)村地區(qū)環(huán)境愛護(hù)和環(huán)境法制宣傳教育工作薄弱，寬敞農(nóng)民和農(nóng)村干部的環(huán)境意識淡薄，對農(nóng)村環(huán)境愛護(hù)工作的價值和重要性認(rèn)識不足，環(huán)保參與和治理農(nóng)村環(huán)境污染的思路也難以跟上時代的步伐。農(nóng)民法律意識淡薄與政府的法制宣傳教育有著直截了當(dāng)關(guān)系。盡管山東省己經(jīng)實施了四個五年普法打算，但總的來講，山東省普法宣傳工作收效甚微。專門是農(nóng)村，政府的普法投入不足，未能依照農(nóng)村的實際情形有針對性地進(jìn)行普法宣傳，只是簡單地發(fā)放普法法律法規(guī)選編，普法流于形式，方式方法較為單一。法制宣傳中較注重法律義務(wù)、法律責(zé)任的灌輸，忽視人們對法律權(quán)益的認(rèn)識，注重實體法，而不重視表達(dá)法律正義的程序法等等，這勢必使農(nóng)民對法律產(chǎn)生厭倦的心理，阻礙其法律意識的提高。正如博登海默所說:“法律作為一種行動指南，假如不為人知而且也無法為人所知，那么就會成為一紙空話”。王丕琢.農(nóng)民法律意識的調(diào)查與摸索[D].王丕琢.農(nóng)民法律意識的調(diào)查與摸索[D].中國優(yōu)秀碩士學(xué)位論文全文數(shù)據(jù)庫，2008，(06)3國內(nèi)外農(nóng)村環(huán)境愛護(hù)立法先進(jìn)體會在國家環(huán)境愛護(hù)法律、行政法規(guī)的指導(dǎo)下，山東省開展了比較深入的地點立法工作，在環(huán)境治理的一些重要領(lǐng)域進(jìn)行了規(guī)范。然而，山東省的地點立法與世界發(fā)達(dá)國家相比，與國內(nèi)先進(jìn)的省份相比，與加入wTo后的新形勢相比，還有專門大的差距。用全新的治理理念指導(dǎo)山東省的地點立法工作，研究國內(nèi)外農(nóng)村環(huán)境愛護(hù)立法建設(shè)的先進(jìn)體會，廣采他山之石，結(jié)合山東省的實情加以借鑒，不斷完善山東省農(nóng)村環(huán)境立法，以法愛護(hù)環(huán)境，促進(jìn)山東省農(nóng)村環(huán)境實現(xiàn)良性循環(huán)，走可連續(xù)進(jìn)展的道路。只有如此，才能確保我們在今后的農(nóng)村環(huán)保立法建設(shè)過程中，充分吸取利用先進(jìn)國家和省(區(qū))文明的進(jìn)展成就，盡量少走彎路，取得更大成效。3．1國內(nèi)農(nóng)村環(huán)境愛護(hù)立法先進(jìn)體會—河北省河北省歷史悠久、風(fēng)景秀麗，位于北京、天津兩市的外圍，自古即是京畿要地。河北是我國重要糧棉產(chǎn)區(qū)。河北省與山東省有著重要的歷史淵源，兩省居民在生活適應(yīng)、人文風(fēng)韻、性格品質(zhì)等諸多方面，融會了許多相似之處。近年來，河北省農(nóng)村環(huán)境愛護(hù)立法建設(shè)取得了長足的進(jìn)展專門是在加大海洋環(huán)境愛護(hù)力度方面。各級環(huán)保部門緊緊圍繞環(huán)境愛護(hù)中心工作，逐步完善海洋資源愛護(hù)法規(guī)、規(guī)劃體系，建立海洋環(huán)境監(jiān)測預(yù)報制度等舉措。對山東省農(nóng)村海洋環(huán)境愛護(hù)立法建設(shè)的順利進(jìn)行，提供了寶貴的體會。3．1．1海洋資源愛護(hù)法規(guī)、規(guī)劃體系逐步完善。河北省先后制定了《河北省海域治理條例》、《河北省昌黎黃金海岸國家級自然愛護(hù)區(qū)治理方法》，編制了《河北省近岸海域環(huán)境功能區(qū)劃》、《河北省海洋功能區(qū)劃》和《河北省海洋開發(fā)規(guī)劃》、《河北省大比例尺海洋功能區(qū)劃》，為合理、有序、有度開發(fā)利用海洋資源，依法愛護(hù)海洋環(huán)境提供了法律保證和科學(xué)依據(jù)。此外，唐山市依照省委省政府的立法指示制定了《唐山市環(huán)境愛護(hù)暫行規(guī)定》、《唐山轄區(qū)內(nèi)開采油田的環(huán)境愛護(hù)治理方法》和《唐山陡河水庫現(xiàn)用水水源愛護(hù)區(qū)污染防治條例》，加大了依法治理陸源污染和海洋環(huán)境愛護(hù)的力度。3．1．2加強(qiáng)海洋環(huán)境愛護(hù)，建立了海洋環(huán)境監(jiān)測預(yù)報制度。為服務(wù)全省經(jīng)濟(jì)建設(shè)，最大限度地減少海洋災(zāi)難，河北省各級海洋治理部門加強(qiáng)了對近岸海域海洋環(huán)境趨勢性監(jiān)測，建立了海洋環(huán)境質(zhì)量公報、預(yù)報制度，省市兩級每年向社會公布海洋環(huán)境質(zhì)量公報。唐山、秦皇島兩市從1999年開始通過地點電視臺和地點報紙，每天向社會公布海洋環(huán)境預(yù)報，河北省海洋局從2003年一月份開始通過省電視臺1套節(jié)目向全省公布海洋預(yù)報。省海洋局牽頭建立了全省赤潮防治聯(lián)席會制度和群測群防網(wǎng)絡(luò)，還在黃驊建立了赤潮監(jiān)控區(qū)，加強(qiáng)了對赤潮的監(jiān)視、監(jiān)測和災(zāi)難預(yù)報工作，對山東省防災(zāi)減災(zāi)，服務(wù)海洋經(jīng)濟(jì)進(jìn)展發(fā)揮了重要作用。河北省政協(xié)人口資源境委員會河北省政協(xié)人口資源境委員會.關(guān)于山東省海洋環(huán)境愛護(hù)工作的視察報告[R].河北:河北省政協(xié)人口資源境委員會，2003:7153．2國外農(nóng)村環(huán)境愛護(hù)立法建設(shè)先進(jìn)體會—韓國中國和韓國有著深厚的歷史淵源和文化淵源，長期以來，兩國在環(huán)境愛護(hù)方面都各自進(jìn)行了大量的努力，以求實現(xiàn)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)的可連續(xù)和諧進(jìn)展。然而，兩國國情不同，經(jīng)濟(jì)進(jìn)展環(huán)境程度不同，導(dǎo)致兩國之間在環(huán)境立法、執(zhí)法方面存在著諸多差異。韓國農(nóng)村環(huán)境愛護(hù)始于20世紀(jì)60年代初并連續(xù)至今，是韓國新村運動的重要組成部分。精神啟蒙是韓國新村運動的核心，也是農(nóng)村環(huán)境愛護(hù)的指導(dǎo)思想，精神啟蒙要緊是指農(nóng)民教育及通過機(jī)制的建立調(diào)動農(nóng)民的積極性，積極有效的保證農(nóng)民的環(huán)境權(quán)益。各級政府應(yīng)通過一定的資金投入及相關(guān)的政策制度去扶持環(huán)境建設(shè)，關(guān)心處于社會弱勢群體的寬敞農(nóng)民，加強(qiáng)對農(nóng)民的教育和培訓(xùn)，激發(fā)農(nóng)民參與的積極性，讓農(nóng)民參與農(nóng)村環(huán)境愛護(hù)的全過程，使農(nóng)民在農(nóng)村環(huán)境愛護(hù)中處于主體地位。4完善山東省農(nóng)村環(huán)境愛護(hù)立法建設(shè)之設(shè)想山東省正在經(jīng)歷前所未有的轉(zhuǎn)型時期，社會急劇轉(zhuǎn)變、經(jīng)濟(jì)加快轉(zhuǎn)軌、結(jié)構(gòu)深刻轉(zhuǎn)換、利益格局劇烈調(diào)整，它在摧殘許多東西的同時，也為我們的重建提供了機(jī)會和條件，這是一個既專門痛楚又充滿期望的過程。近年來山東省農(nóng)村生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢和頻繁發(fā)生的重大惡性生態(tài)環(huán)境災(zāi)難，使我們不能不檢討在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設(shè)方面所作的種種努力，因為在某些方面我們的努力是失敗的，某些方面的努力沒有取得實效，在某些方面我們還沒有去努力，如此的結(jié)局最終必將受到自然規(guī)律的懲處。恩格斯在《自然辯證法》中曾經(jīng)一針見血地指出:“我們不要過分地沉醉于對自然界的戰(zhàn)勝，因為每一次如此的戰(zhàn)勝自然界都會給予我們報復(fù)?！币虼?，提升農(nóng)村生態(tài)環(huán)境立法建設(shè)的能力，關(guān)于人與自然和諧相處，實現(xiàn)農(nóng)村社會全面和諧可連續(xù)進(jìn)展至關(guān)重要，趙淑琴.提升生態(tài)環(huán)境法制建設(shè)能力的摸索[J].甘肅農(nóng)業(yè)，2006（8）：8這決非趙淑琴.提升生態(tài)環(huán)境法制建設(shè)能力的摸索[J].甘肅農(nóng)業(yè)，2006（8）：84．1轉(zhuǎn)變立法思想、完善立法體系要從全然上治理農(nóng)村環(huán)境污染，必須以健全、嚴(yán)格的法律法規(guī)為基礎(chǔ)。山東省現(xiàn)有的環(huán)境法律專門是環(huán)境污染操縱法律是在工業(yè)和都市污染的基礎(chǔ)上建立的，著重反映都市的環(huán)境要求，專門難適應(yīng)新農(nóng)村建設(shè)的要求。因此，農(nóng)村環(huán)境愛護(hù)立法建設(shè)需要轉(zhuǎn)變觀念，對現(xiàn)行環(huán)境立法加以重新整合，創(chuàng)設(shè)適應(yīng)山東省新農(nóng)村建設(shè)要求的調(diào)整農(nóng)村生態(tài)安全及鄉(xiāng)村企業(yè)環(huán)境治理的法律機(jī)制。同時，構(gòu)建農(nóng)村生態(tài)環(huán)境愛護(hù)立法體系，將相關(guān)條款進(jìn)行清理、修訂，修改現(xiàn)行《山東省環(huán)境愛護(hù)條例》，增加綜合性的農(nóng)業(yè)環(huán)境治理法律，以完善農(nóng)村環(huán)境和資源愛護(hù)差不多法這一塊，促進(jìn)農(nóng)村可連續(xù)進(jìn)展，使之真正成為污染防治、自然愛護(hù)和自然資源愛護(hù)的綜合性差不多法律。填補(bǔ)立法空白，如涉及土壤污染的防治、化肥農(nóng)藥的污染防治、禽畜的污染、振動污染、有毒化學(xué)品污染、放射性污染、光污染、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的污染擴(kuò)散及城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移等農(nóng)村地區(qū)的污染防治問題，需要制定專門的法律法規(guī)予以規(guī)范。此外，海洋經(jīng)濟(jì)是山東省的經(jīng)濟(jì)命脈，實現(xiàn)海洋經(jīng)濟(jì)進(jìn)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，保證山東省海洋經(jīng)濟(jì)的健康進(jìn)展，就必需加強(qiáng)海洋生態(tài)環(huán)境愛護(hù)方面的立法，健全海洋綜合治理法規(guī)體系，依法管海、依法用海。這是山東省農(nóng)村環(huán)境愛護(hù)立法建設(shè)的重要內(nèi)容。山東省農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境立法建設(shè)還要適應(yīng)農(nóng)業(yè)國際化、貿(mào)易自由化的要求，與國際環(huán)境立法接軌。依照可連續(xù)進(jìn)展原則，結(jié)合山東省農(nóng)村環(huán)保本身所具有的特點，形成一個單獨針對農(nóng)村的環(huán)保法律體系。使農(nóng)村環(huán)保法律體系統(tǒng)一化有利于山東省農(nóng)村環(huán)保立法建設(shè)有序地進(jìn)行。4.2健全環(huán)保法律責(zé)任、依法愛護(hù)環(huán)境資源當(dāng)前山東省環(huán)保方面有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的現(xiàn)象仍比較普遍。由于環(huán)保法規(guī)處罰力度太輕，罰款數(shù)額明顯低于排污污染缺失數(shù)額，致使違法者為所欲為，無法達(dá)到促進(jìn)其污染防治的作用。2006年11月2日，重慶市政府提請市二屆人大常委會第二十七次會議審議的《重慶市環(huán)保條例（草案）》中規(guī)定：“造成重大，特定污染事故的將被處以20萬元以上100萬元以下罰款?！贝藯l例的處罰額高，營利成本要低于犯罪成本，使得各企業(yè)不敢輕易違法，有效地預(yù)防了環(huán)境污染。因此，山東省應(yīng)在環(huán)境愛護(hù)立法中加大對環(huán)境污染者的處罰力度，完善環(huán)保民事責(zé)任，更好地調(diào)查處理污染糾紛。完善環(huán)保刑事責(zé)任，增設(shè)破壞生態(tài)罪、非法污染罪等新罪名。加重刑事制裁，對污染環(huán)境破壞生態(tài)造成人員傷亡或重大經(jīng)濟(jì)缺失的，能夠判處死刑，以震懾環(huán)境犯罪者。4．3完善法律援助制度、保證農(nóng)民環(huán)境權(quán)益為全面有效地保證包括農(nóng)民在內(nèi)的環(huán)境弱勢群體的環(huán)境權(quán)益，能夠考慮在環(huán)境愛護(hù)立法中設(shè)立環(huán)境法律援助制度，將環(huán)境法律援助建設(shè)成一項差不多的環(huán)境權(quán)益保證制度。鑒于環(huán)境問題本身的技術(shù)性以及農(nóng)村環(huán)境問題的復(fù)雜性，為了提高環(huán)境法律援助工作的實效，能夠同時考慮在環(huán)境愛護(hù)行政主管部門、有關(guān)自然資源利用和愛護(hù)的政府部門內(nèi)設(shè)立專業(yè)