農(nóng)地的財(cái)產(chǎn)權(quán)利

農(nóng)地的財(cái)產(chǎn)權(quán)利提要：本文運(yùn)用一個(gè)產(chǎn)權(quán)模型，從法學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度研究我國(guó)目前農(nóng)地制度中各項(xiàng)產(chǎn)權(quán)的歸屬、操縱及其由此而導(dǎo)致的法律文件的演變和修正，對(duì)農(nóng)地合約和法律演變的約因、締約過(guò)程及由此導(dǎo)致的資源配置狀態(tài)和共有資源流失等方面進(jìn)行了探討，并對(duì)該領(lǐng)域里的一些觀點(diǎn)：土地私有化、土地保證論等給予評(píng)述，提出了低成本地愛(ài)護(hù)農(nóng)民產(chǎn)權(quán)和剝奪村委會(huì)的經(jīng)濟(jì)權(quán)益等政策建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)地制度

私有產(chǎn)權(quán)

維權(quán)成本

一、

引言

土地產(chǎn)權(quán)制度是困擾三農(nóng)咨詢題的關(guān)鍵。就目前我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度而言，土地所有權(quán)屬是相當(dāng)紛亂的。法律明文規(guī)定，農(nóng)地所有權(quán)歸屬于農(nóng)民集體，然而，農(nóng)民集體是不明確的或者虛擬的，那個(gè)不明確的產(chǎn)權(quán)歸屬實(shí)際上落在村委會(huì)手里，并演變成了目前農(nóng)民與村委會(huì)之間的農(nóng)地“租賃”關(guān)系，本質(zhì)上講這是村委會(huì)對(duì)農(nóng)民共同所有土地的一種剝奪。從目前我國(guó)闡述農(nóng)地制度產(chǎn)權(quán)關(guān)系的文獻(xiàn)看，并未將農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)和所有權(quán)分開(kāi)，在專門多時(shí)候甚至濫用，以至于不能在理論上給出明確的產(chǎn)權(quán)、所有權(quán)的概念或定義，從而導(dǎo)致的一些政策建議操作性差或脫離實(shí)際。從產(chǎn)權(quán)理論看，所有權(quán)和產(chǎn)權(quán)的概念差不多完全不同，所有權(quán)僅指法律上的一個(gè)歸屬或符號(hào)，產(chǎn)權(quán)則指實(shí)際上運(yùn)用或操縱的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。就我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)歸屬而言，更重要地是農(nóng)民具有哪些土地產(chǎn)權(quán)或能夠操縱哪些權(quán)益及其這些權(quán)益的受愛(ài)護(hù)程度。

本文的結(jié)構(gòu)是：除引言外，第二節(jié)構(gòu)造一個(gè)產(chǎn)權(quán)、所有權(quán)模型，闡述了產(chǎn)權(quán)及其子權(quán)益的可分割性和可交易性的性質(zhì)；第三節(jié)剖析目前我國(guó)農(nóng)地制度的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)；第四節(jié)，指出農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的結(jié)構(gòu)性缺陷；第五節(jié)，討論有關(guān)法案的法理、締約過(guò)程及其本質(zhì)特點(diǎn)；第六節(jié)，給出政策建議。

二、所有權(quán)與產(chǎn)權(quán)的性質(zhì)

所有權(quán)和產(chǎn)權(quán)是近50年來(lái)制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家和產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)家討論的核心咨詢題。奈特在批判庇古《福利經(jīng)濟(jì)學(xué)》中關(guān)于社會(huì)成本和私人成本分離時(shí)，準(zhǔn)確提出了產(chǎn)權(quán)的所屬所導(dǎo)致的合約選擇和資源配置咨詢題（Knight，1933），然而那個(gè)咨詢題直到1960年科斯的《社會(huì)成本咨詢題》發(fā)表后才引起學(xué)術(shù)界的重視。在奈特之前，幾乎沒(méi)有經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)識(shí)到產(chǎn)權(quán)和所有權(quán)有什么不同，甚至將其混用或通用，所有權(quán)和產(chǎn)權(quán)的概念在法律上也未將其分開(kāi)。

所有權(quán)是財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的簡(jiǎn)稱

，它有兩層涵義：第一，所有權(quán)指使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)或轉(zhuǎn)讓權(quán)。第二，所有權(quán)是受到限制的權(quán)益。使用權(quán)指使用、經(jīng)營(yíng)財(cái)產(chǎn)的權(quán)益，這種使用和經(jīng)營(yíng)包括了對(duì)這些財(cái)產(chǎn)的占有或排它。收益權(quán)指享有財(cái)產(chǎn)現(xiàn)在和以后增值或缺失的權(quán)益。處理權(quán)指處置財(cái)產(chǎn)的權(quán)益，包括財(cái)產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓、贈(zèng)予、舍棄等等。使用權(quán)和處理權(quán)共同構(gòu)成了對(duì)財(cái)產(chǎn)的操縱權(quán)。

所有權(quán)是受限制的權(quán)益。限制所有權(quán)的是制度結(jié)構(gòu)，包括正式制度和非正式制度。就正式制度而言，所有權(quán)受到法律、政策規(guī)則、政治制度等限制；就非正式制度而言，所有權(quán)受道德、傳統(tǒng)、文化、組織、團(tuán)體等限制。例如，有些土地所有者在使用其土地時(shí)，不僅受到政府土地規(guī)劃的限制，還受到私人約法的限制。物品或資產(chǎn)的權(quán)益組合如果沒(méi)有約束，他人的權(quán)益就不能被界定。擁有使用資源的權(quán)益包括一個(gè)人的軀體和大腦，這些權(quán)益往往是通過(guò)禁止某種行為來(lái)確定的（阿爾欽、德姆塞茨，2003）。

所有權(quán)也是不完全的。由于物品屬性的復(fù)雜和多樣，要對(duì)物品的所有屬性充分界定其權(quán)益，是不可能的或者講是代價(jià)昂貴的。有限理性、不完全信息和機(jī)會(huì)主義行為注定了高昂的界定成本，所有權(quán)也注定是不完全的。

產(chǎn)權(quán)是指私人、組織、政府在一定時(shí)刻內(nèi)對(duì)財(cái)產(chǎn)行使或操縱的使用權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)。它包括屬于本人的財(cái)產(chǎn)（擁有所有權(quán)）和不屬于本人的財(cái)產(chǎn)（不擁有所有權(quán)）如租賃，但歸本人支配和操縱的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，產(chǎn)權(quán)也包括在交易中對(duì)商品和勞務(wù)的權(quán)益。德姆賽茨（2003）認(rèn)為，一組權(quán)益常常附著于有形的商品或無(wú)形的勞務(wù)，因此正是這種權(quán)益的價(jià)值決定了被交換的商品或勞務(wù)的價(jià)值。

產(chǎn)權(quán)是一種社會(huì)契約，是實(shí)際中行使的權(quán)益。例如，某人沒(méi)有某物的所有權(quán)，但他有該物的使用權(quán)、收益權(quán)或者轉(zhuǎn)讓處置權(quán)，那么，此人就擁有了該物的全部產(chǎn)權(quán)。擁有某物的產(chǎn)權(quán)并不一定擁有該物的所有權(quán)，當(dāng)某甲擁有房屋所有權(quán)，但將房屋出租或出借于某乙，在出租或出借期間，某甲將不再擁有該房屋的使用權(quán)。如果某甲要進(jìn)入某乙的房間，須得到某乙的同意，否則就被視為對(duì)某乙使用權(quán)的侵犯。當(dāng)某人如甲將他的所有權(quán)所具有的權(quán)益給予了其他人如某乙的時(shí)候，則乙就擁有了所有權(quán)所具有的權(quán)益——產(chǎn)權(quán)，但乙不擁有該物的所有權(quán)。產(chǎn)權(quán)的另一項(xiàng)重要特點(diǎn)是它的可分割性和可交易性，這種特性使得權(quán)益能夠分不地出售給不同的個(gè)人或組織。人們既能夠交換某物的全部權(quán)益，也能夠交換某物的部分權(quán)益，例如某乙只租了某甲房屋的使用權(quán)，他就只擁有居住的權(quán)益，而不擁有此房的收益權(quán)益或轉(zhuǎn)讓權(quán)益。或許，某乙交換的使用權(quán)益也是不完全的，或者是部分的，例如，他只購(gòu)買了晚上居住的權(quán)益，而沒(méi)有購(gòu)買白天使用的權(quán)益等等。

從經(jīng)濟(jì)學(xué)的意義上看，所有權(quán)只是一個(gè)法律上的符號(hào)或歸屬，對(duì)經(jīng)濟(jì)資源的配置并不重要，重要的是誰(shuí)擁有產(chǎn)權(quán)，或者講誰(shuí)擁有該物品的操縱權(quán)益，產(chǎn)權(quán)指實(shí)際擁有或者操縱的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。

產(chǎn)權(quán)因其屬性可劃分為私有產(chǎn)權(quán)、公有產(chǎn)權(quán)和共有產(chǎn)權(quán)。私有產(chǎn)權(quán)指拒絕他人行使的權(quán)益；或者講凡是能夠在市場(chǎng)轉(zhuǎn)讓或交易的物品或資產(chǎn)都具有私有產(chǎn)權(quán)（張五常，2002）。公有產(chǎn)權(quán)指共同體內(nèi)部成員所擁有的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。這種共同體包括兩個(gè)人或兩個(gè)人以上的合作組織、社團(tuán)、集體甚至是一些公司直到國(guó)家。公有產(chǎn)權(quán)和私有產(chǎn)權(quán)一樣，產(chǎn)權(quán)所有者擁有財(cái)產(chǎn)的使用權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)。這些權(quán)益同樣是不能完全地被界定清晰，甚至一些權(quán)益不能被分割。這種不可分割指的是不能夠完全分割的使用權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)或者是這三種權(quán)益的相互交叉而難以分離

。從產(chǎn)權(quán)的可交易性看，公有產(chǎn)權(quán)具有私產(chǎn)的性質(zhì)。共有產(chǎn)權(quán)指非排他性的產(chǎn)權(quán)，任何人都能夠使用并從中獲得收益，或者講任何人能夠共同行使的權(quán)益。由于不排斥其他人的使用權(quán)和收益權(quán)，因此該項(xiàng)資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓權(quán)就沒(méi)有意義，或者講轉(zhuǎn)讓該項(xiàng)資產(chǎn)的價(jià)格為零。

有些經(jīng)濟(jì)學(xué)家指出（德穆塞茨、阿爾欽、張五常等），私有產(chǎn)權(quán)制度是最有效率的，它可使資源配置達(dá)到帕累托效率。公有產(chǎn)權(quán)也具有資源配置效率，企業(yè)組織確實(shí)是這方面強(qiáng)有力的證據(jù)。因此，當(dāng)公有性達(dá)到一定程度時(shí)，這種組織形式可能就不具有效率，這確實(shí)是什么緣故一個(gè)社會(huì)不能由一個(gè)大的企業(yè)組織所操縱的理由

。共有產(chǎn)權(quán)不具有資源配置效率，注定被過(guò)度使用或攫取，這是由共有產(chǎn)權(quán)的屬性確定的：第一，度量并監(jiān)督一筆交易的所有屬性代價(jià)太高；第二，愛(ài)護(hù)產(chǎn)權(quán)的費(fèi)用高昂；第三，政府規(guī)制和法律限制（巴澤爾，1997）。

由此可見(jiàn)，落入共有領(lǐng)域里的權(quán)益越多，資源配置效率越差。三、目前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的結(jié)構(gòu)

自1958年以來(lái)我國(guó)農(nóng)村土地所有權(quán)實(shí)際上歸屬于農(nóng)村人民公社或生產(chǎn)大隊(duì)，1978年家庭承包制改革后，農(nóng)地所有權(quán)歸屬于由生產(chǎn)大隊(duì)改制的村委會(huì)所有，農(nóng)民家庭以承包的形式擁有私產(chǎn)性質(zhì)的土地使用權(quán)，承包期限大約為45年

。就那個(gè)時(shí)期農(nóng)民家庭和村委會(huì)的土地權(quán)屬看，村委會(huì)實(shí)際擁有土地的所有權(quán)，土地發(fā)包權(quán)，承包關(guān)系變動(dòng)處置權(quán)、土地收益提留權(quán)，及土地被征用后的土地轉(zhuǎn)讓收益權(quán)。然而，它必須將本村的95%農(nóng)地承包給本村村民，其余5%作為機(jī)動(dòng)地調(diào)劑。農(nóng)民家庭和村委會(huì)的土地承包合約類似于分成制或固定地租制。農(nóng)民在承包的土地上，擁有土地的使用權(quán)，該項(xiàng)權(quán)益除受到國(guó)家法律限制如不能改做非農(nóng)地、不能種植國(guó)家違禁品種、不能破壞農(nóng)耕地等等外不受任何其他限制，農(nóng)民擁有自由種植農(nóng)產(chǎn)品的權(quán)益。農(nóng)民與鄉(xiāng)或村共同擁有土地的收益權(quán)，農(nóng)民除了上交國(guó)家的農(nóng)業(yè)稅之外，還須向鄉(xiāng)政府和村委會(huì)繳納一些費(fèi)用，一樣講，交給村和鄉(xiāng)的費(fèi)用是固定的，類似于固定租約，但近年來(lái)，各地區(qū)鄉(xiāng)和村的收費(fèi)都在年年增加，這又類似于分成租約，然而，這種費(fèi)用的增加并不依靠于農(nóng)民收益增加而增加，因此，本質(zhì)上依舊一種固定租約，只是地租年年增加而已。農(nóng)民的土地收益權(quán)還受到國(guó)家宏觀調(diào)控糧價(jià)和農(nóng)用物資的限制，例如國(guó)家宏觀操縱糧食價(jià)格上漲，導(dǎo)致農(nóng)民政策性的收益下降等等。2002年往常，農(nóng)民不擁有法律上的農(nóng)用耕地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓權(quán)，如果農(nóng)民不再承租土地或者女性外嫁、外出打工等，農(nóng)民不準(zhǔn)許將原有土地轉(zhuǎn)租或轉(zhuǎn)讓出去，只能交給村委會(huì)，并由村里安排。關(guān)于因土地轉(zhuǎn)讓而帶來(lái)的收益，農(nóng)民只擁有投入品的缺失費(fèi)補(bǔ)償，而不擁有失去耕地的補(bǔ)償，也較少擁有另行安置的補(bǔ)償費(fèi)用

。

值得指出的是，農(nóng)民與村委會(huì)關(guān)于農(nóng)地的權(quán)屬，不是市場(chǎng)化的結(jié)果，而是中共中央文件和法律規(guī)定。且不講將一些權(quán)益界定給村委會(huì)是否符合經(jīng)濟(jì)效率和行為規(guī)范，就文件規(guī)定的農(nóng)戶和村委會(huì)的各項(xiàng)權(quán)屬而言，不僅存在著語(yǔ)言上的漏洞和欠考慮的咨詢題，也存在著可執(zhí)行難度，這些困難加上村委會(huì)和鄉(xiāng)政府一些工作人員濫用行政權(quán)力，引發(fā)了近年來(lái)越演越烈的農(nóng)村土地糾紛和稅費(fèi)咨詢題：土地轉(zhuǎn)讓費(fèi)的歸屬、分配，村委會(huì)強(qiáng)行解除農(nóng)民的土地承包合約或者單方變更土地承包期限、任意縮小土地承包面積、隨意擴(kuò)大機(jī)動(dòng)田以擴(kuò)大發(fā)包權(quán)力等等，據(jù)1998年中央政策研究室和農(nóng)業(yè)部的抽樣調(diào)查，14625個(gè)村莊中有98%留有機(jī)動(dòng)田，平均每村達(dá)23.8%，大大超過(guò)農(nóng)業(yè)部5%的規(guī)定

；而持續(xù)增加的對(duì)農(nóng)地收費(fèi)項(xiàng)目或變相收費(fèi)項(xiàng)目，則可視為對(duì)農(nóng)民土地收益權(quán)的剝奪。

嚴(yán)峻的土地糾紛案件和繁重的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，是對(duì)目前農(nóng)村土地制度的嚴(yán)格考咨詢，也促使了新的農(nóng)地法案的締結(jié)。

四、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的缺陷

農(nóng)村土地制度及其有關(guān)法律文件，不僅存在著幾乎所有合約條款都存在的咨詢題：語(yǔ)焉不詳、模棱兩可、疏忽、信息不對(duì)稱等因素導(dǎo)致的合約或條款不完備，而且還存在著嚴(yán)峻的結(jié)構(gòu)缺陷。就前一項(xiàng)缺陷而言，以往中央文件或土地法案在下列條款中不甚明確：土地使用權(quán)的處置權(quán)歸屬、認(rèn)定；政府征地的補(bǔ)償條款的模棱兩可；承包期限內(nèi)土地是否可調(diào)換、改包及其可調(diào)換程序的模糊、機(jī)動(dòng)田和收費(fèi)項(xiàng)目的可操作性較差等咨詢題。語(yǔ)焉不詳和條文漏洞是任何一項(xiàng)合約或法律條文所不可幸免的，然而，作為制度結(jié)構(gòu)缺陷，卻值得討論和研究，它不僅直截了當(dāng)涉及到與農(nóng)民利益有關(guān)的農(nóng)村土地咨詢題，還涉及到經(jīng)濟(jì)效率的提升、農(nóng)村進(jìn)展的方向、自治組織的組成及有關(guān)的立法原則、態(tài)度、對(duì)法理的認(rèn)識(shí)和法律制定等重大咨詢題。

本人認(rèn)為，目前我國(guó)農(nóng)地制度的結(jié)構(gòu)缺陷要緊表現(xiàn)在：將農(nóng)地所有權(quán)界定給農(nóng)民集體的理由不必定成立和農(nóng)地所有權(quán)由農(nóng)民集體所有演變?yōu)榇逦瘯?huì)所有的不合理性。

法律規(guī)定，我國(guó)農(nóng)村土地的所有權(quán)歸屬于村集體或農(nóng)民集體

。1998年國(guó)家土地治理法確定農(nóng)民集體指鄉(xiāng)農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體和村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織，包括由原差不多核算單位的生產(chǎn)隊(duì)連續(xù)下來(lái)的經(jīng)濟(jì)組織。且不講這一條文在一定意義上將“農(nóng)民集體”確定為“農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織”，從而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)實(shí)踐中的紛亂，單講那個(gè)農(nóng)民集體，在我國(guó)幾乎所有的村莊都表現(xiàn)為村委會(huì)

。如此，在法律上明文規(guī)定的歸農(nóng)民集體所有的土地所有權(quán)，也就

“自然而言”地屬于村委會(huì)所有。

關(guān)于這項(xiàng)法律權(quán)屬，至少提出兩個(gè)質(zhì)疑：第一，農(nóng)民集體的性質(zhì)。農(nóng)民集體所有權(quán)在某種程度上是虛擬的。關(guān)于集體所有權(quán)虛擬的論斷，許多經(jīng)濟(jì)學(xué)家作了精辟的講明。周其仁（1994）教授指出：集體公有制既不是一種“共有的、合作的私人產(chǎn)權(quán)”，也不是一種純粹的國(guó)家所有權(quán)，它是由國(guó)家操縱但由集體來(lái)承擔(dān)其操縱結(jié)果的一種農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度安排。在承認(rèn)個(gè)人合法產(chǎn)權(quán)的條件下，任何集合起來(lái)的組織能夠最終追溯到組成集合體的個(gè)人，因?yàn)闅w根到底是個(gè)人在選擇集合方式、治理方式并為此承擔(dān)相應(yīng)的財(cái)務(wù)結(jié)果。這時(shí)集合的主體能夠看作是個(gè)人選擇的結(jié)果，是個(gè)人將自己的產(chǎn)權(quán)集合起來(lái)托付給集合體，并為此規(guī)定了集合的條件和執(zhí)行程序。然而，當(dāng)個(gè)人合法擁有生產(chǎn)性資源的權(quán)益被法律否定之后，個(gè)人不可能選擇經(jīng)濟(jì)組織，也不可能承擔(dān)相應(yīng)的財(cái)務(wù)責(zé)任。在此條件下，公有制企業(yè)成為不能分解為任何具體個(gè)人的抽象，再也不能向組成的成員個(gè)人作進(jìn)一步的追溯。在公有制企業(yè)龐大的體系里，實(shí)際上活動(dòng)著的全部是形形色色的“代理人”，而并沒(méi)有能夠追溯的最后托付人。正是集體所有的虛擬產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，在一定程度上使得私有產(chǎn)權(quán)落入共有領(lǐng)域，成為無(wú)主產(chǎn)權(quán)，導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)收益流的消逝或者被瓜分。也正是集體公有制的這種缺陷，導(dǎo)致了我國(guó)農(nóng)村曾經(jīng)存在的人民公社制的失敗，而集體土地所有權(quán)與人民公社制在產(chǎn)權(quán)所屬上具有相同的共有產(chǎn)權(quán)性質(zhì)?？梢?jiàn)，在交易成本為正的條件下，將土地所有權(quán)界定給農(nóng)民集體不具有經(jīng)濟(jì)效率。

農(nóng)民集體擁有土地所有權(quán)也不具有其他所謂的理由：集體所有權(quán)可防止土地私有化后農(nóng)民出賣土地而揮霍白費(fèi)的短期享樂(lè)主義行為、私有產(chǎn)權(quán)可能加快土地兼并顯現(xiàn)兩極分化、無(wú)地農(nóng)民流離失所、土地作為農(nóng)民的終身保證而不宜出賣等。這些理由是不存在的，或者講不必定存在

，關(guān)于農(nóng)民擁有財(cái)寶后的短期享樂(lè)主義行為與經(jīng)濟(jì)人前提假設(shè)不符合，經(jīng)濟(jì)人前提假設(shè)是人們追求利益最大化，如果短期享樂(lè)不是他的利益最大化時(shí)，農(nóng)民可不能賣地以求短期享樂(lè)。因此，不同的人具有不同的理性或偏好，有些農(nóng)民確實(shí)將土地出賣或用征地賠償款賭博或揮霍甚至吸毒，然而，這種現(xiàn)象并不是農(nóng)民所獨(dú)有的，其他各階層的人也同樣可能具有如此的行為，例如一些暴發(fā)戶、大款等等也因操縱不了短期享樂(lè)的誘惑而至百萬(wàn)家財(cái)蕩滌殆盡。土地兼并是土地經(jīng)營(yíng)規(guī)?；谋囟?，是市場(chǎng)的效率選擇。人為地愛(ài)護(hù)小塊土地經(jīng)營(yíng)并不具有經(jīng)濟(jì)效率，可能還會(huì)幫倒忙（馬克思、恩格斯，1972）。實(shí)際上公布不公布的土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓早已大量發(fā)生，農(nóng)民出租他的土地使用權(quán)和出賣他的使用權(quán)在經(jīng)濟(jì)成效上并沒(méi)有分不，就像某人擁有一間房屋，出租和出賣完全是他自己的選擇，選擇哪種行為，取決于他對(duì)收益最大化的認(rèn)識(shí)。關(guān)于兩極分化的觀點(diǎn)也不成立。由于土地的細(xì)碎化和家庭分割等緣故，好多地區(qū)顯現(xiàn)了無(wú)地農(nóng)民或擁有極少土地耕種權(quán)的農(nóng)民，土地關(guān)于這些人講，有和無(wú)沒(méi)有本質(zhì)上的區(qū)不，從目前中國(guó)農(nóng)村財(cái)寶擁有看，兩極分化的緣故并不是因?yàn)橥恋卣加械亩喙眩@和以小農(nóng)經(jīng)濟(jì)為主的農(nóng)業(yè)時(shí)代情形完全不同。土地也不是農(nóng)民的保證。土地只是農(nóng)耕投入的一個(gè)生產(chǎn)要素，隨著科技的進(jìn)展，其它要素所占的比重越來(lái)越大，而且，目前的土地并不歸農(nóng)民所有，農(nóng)民耕種土地需交專門多費(fèi)用，這類似于地租的一部分，因此持土地是農(nóng)民保證一講并不正確。

其次，村委會(huì)的性質(zhì)。在我國(guó)農(nóng)村，農(nóng)民集體的代表是村委會(huì)，農(nóng)民集體擁有的土地所有權(quán)就必定地落到了村委會(huì)手中或它擁有操縱、治理所有權(quán)的權(quán)益。如果講，農(nóng)民集體擁有土地指的是在那個(gè)集體之內(nèi)的所有成員共同擁有土地所有權(quán)，農(nóng)民集體和農(nóng)民之間的關(guān)系還有某種程度上的一致性的話，而當(dāng)土地所有權(quán)實(shí)際落入到村委會(huì)手中時(shí)，農(nóng)民和村委會(huì)的關(guān)系就演變?yōu)榘l(fā)包與承包的類似“租賃”的關(guān)系，從經(jīng)濟(jì)利益上講，農(nóng)民和村委會(huì)都各自追求自身利益最大化，它們之間關(guān)于土地點(diǎn)面的利益一致性看起來(lái)是不存在了。這讓我們得出一個(gè)足以令人震動(dòng)的結(jié)論：村委會(huì)剝奪了應(yīng)該屬于農(nóng)民的土地所有權(quán)！接下來(lái)的疑咨詢是必定的：（1）到底村委會(huì)的哪些人實(shí)際擁有土地的所有權(quán)；（2）土地所有權(quán)帶來(lái)的利益由誰(shuí)支配或攫取。

在法律上，村委會(huì)是一個(gè)村民自治組織，這種自治組織的存在與否，應(yīng)該由組織內(nèi)部成員決定，如果成員之一不贊成這種自治組織，他能夠退出；如果絕大多數(shù)成員不贊成這種組織，這種組織則不復(fù)存在。然而，我國(guó)農(nóng)村的這種自治組織在某種程度上具有政府層級(jí)機(jī)構(gòu)的功能，政府規(guī)定它必須有一套與上級(jí)政府組織相配套的人員機(jī)構(gòu)：黨支部書記、村長(zhǎng)、民兵巡防隊(duì)長(zhǎng)、會(huì)計(jì)、婦女隊(duì)長(zhǎng)等等，這些人的工資卻要靠向村民收費(fèi)解決，而不是政府財(cái)政經(jīng)費(fèi)下發(fā)。其中黨支部書記實(shí)際上是一個(gè)村里把握行政、經(jīng)濟(jì)大權(quán)的實(shí)力人物，他是由上級(jí)組織任命的，而不是那個(gè)自治組織民選的。村長(zhǎng)及其他人員是民選的，然而在專門多地區(qū)因?yàn)槊裰鞒潭炔煌?，民選的意義就大打折扣。簡(jiǎn)言之，我國(guó)的法律將農(nóng)耕土地如此關(guān)系農(nóng)民生存權(quán)益的極度稀缺的資源，實(shí)際上界定給了如此一個(gè)半官方機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)把握了土地的所有權(quán)，并享有上述的土地發(fā)包權(quán)、改包權(quán)、收費(fèi)權(quán)等等其他相當(dāng)多的經(jīng)濟(jì)權(quán)益和行政權(quán)力，同時(shí)，為了自身利益最大化，還常常借助行政權(quán)力對(duì)農(nóng)民的一些經(jīng)濟(jì)權(quán)益進(jìn)行剝奪和侵犯。

答案是明顯的，村委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)班子，專門是村書記和村長(zhǎng)實(shí)際上擁有土地的所有權(quán)或操縱了土地所有權(quán)，所有權(quán)交易所獲得的收益部分或絕大部分落入村領(lǐng)導(dǎo)們的口袋里。這不僅是理論上的答案，現(xiàn)實(shí)中更是如此。本人到過(guò)較為貧窮的農(nóng)村，這些村莊里最富裕的是村干部。在寧夏寧安地區(qū)的棗一村，平均農(nóng)民年收入為1000元，而村干部的最低年工資是2000元，這并不包括他們和其他農(nóng)民一樣從事農(nóng)業(yè)勞動(dòng)和非農(nóng)業(yè)勞動(dòng)的收入，如此的例子在中國(guó)農(nóng)村比比皆是！不僅如此，村委會(huì)還運(yùn)用行政職權(quán)換取更大的利益，其慣常的做法是：擴(kuò)大三提五統(tǒng)的比例；增加機(jī)動(dòng)地的比例；實(shí)行兩田制，口糧田按文件規(guī)定發(fā)包給村民，責(zé)任田則按市場(chǎng)價(jià)格租給農(nóng)民，地租收益歸村委會(huì)干部支配和使用；此外，還增加其他收費(fèi)項(xiàng)目，甚至強(qiáng)買強(qiáng)賣，如強(qiáng)制農(nóng)民機(jī)翻地并單方面規(guī)定價(jià)格等等。五、土地承包法案的私有產(chǎn)權(quán)性質(zhì)

2002年土地法案是一部光輝的法典，它與以往土地法案本質(zhì)上的區(qū)不是它的私有產(chǎn)權(quán)性質(zhì)。該法案是我國(guó)第一次從法律上界定了農(nóng)民在承包期內(nèi)擁有土地使用權(quán)、收益權(quán)和土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓權(quán)或流轉(zhuǎn)權(quán)，正是這一權(quán)益束的明確法律歸屬，使得農(nóng)民在長(zhǎng)達(dá)30年的承包期內(nèi)，在一定程度上真正擁有了土地的私有產(chǎn)權(quán)。該法案的第十六條、第三十二條、第三十六條界定了農(nóng)民擁有承包地的使用、收益和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)益：“承包方有權(quán)依法享有承包地的使用、收益和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)益，有權(quán)自主組織生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和處置產(chǎn)品；承包地被依法征用、占用的，有權(quán)依法獲得相應(yīng)的補(bǔ)償；通過(guò)家庭承包取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)能夠依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)；土地承包經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)包費(fèi)、租金、轉(zhuǎn)讓費(fèi)等，應(yīng)當(dāng)由當(dāng)事人雙方協(xié)商確定，流轉(zhuǎn)的收益歸承包方所有，任何組織和個(gè)人不得擅自截留、扣繳?！鄙鲜鰲l款不僅嚴(yán)格規(guī)定了農(nóng)民擁有承包土地的使用權(quán)、收益權(quán)，而且擁有使用權(quán)的流轉(zhuǎn)權(quán)或轉(zhuǎn)讓權(quán)，同時(shí)規(guī)定了農(nóng)民擁有此項(xiàng)權(quán)益轉(zhuǎn)讓的全部收益，被征用土地的所有補(bǔ)償費(fèi)用也全部歸屬于農(nóng)民自己。這實(shí)際上是剝奪了以往村委會(huì)擁有的土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)權(quán)益和憑借土地流轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)讓所獲得的龐大收益的權(quán)益。

為了確保農(nóng)民獲得上述諸權(quán)益，2002年法案第三十三條、第三十四條、第二十五條還專門規(guī)定了農(nóng)民擁有的這些權(quán)益不能被任何組織或個(gè)人所剝奪，任何的轉(zhuǎn)讓或者流轉(zhuǎn)都必須以合約雙方自愿為前提：“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)應(yīng)遵循平等協(xié)商、自愿、有償?shù)脑瓌t，任何組織和個(gè)人不得強(qiáng)迫或者阻礙承包方進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)；土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的主體是承包方，承包方有權(quán)依法自主決定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是否流轉(zhuǎn)和流轉(zhuǎn)的方式；國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員不得利用職權(quán)干涉農(nóng)村土地承包或者變更、解除承包合同?！?/p>

2002法案不僅清晰地界定了農(nóng)民承包土地的各項(xiàng)權(quán)益，而且確定了農(nóng)民擁有自由交易權(quán)益束的權(quán)益。前一項(xiàng)權(quán)益的確定使得原先不清晰或不歸農(nóng)民所有的權(quán)益變得清晰或歸農(nóng)民所有；而后一項(xiàng)權(quán)益的確定，是將市場(chǎng)原則引入土地權(quán)益束的交易中，這將給農(nóng)民一個(gè)更大的選擇權(quán)益交換的范疇。在有關(guān)法律承諾的條件下，農(nóng)民能夠自由交易他所擁有的各項(xiàng)土地產(chǎn)權(quán)，且交易的收益完全歸屬于農(nóng)民自己，這在以往的法律條文中是不存在的，這項(xiàng)法律上的權(quán)益界定，不僅將一些本該屬于農(nóng)民的權(quán)益界定給了農(nóng)民，還促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的真正市場(chǎng)化，從而也促進(jìn)了要素配置的效率。

2002年法案細(xì)則還進(jìn)一步明確了對(duì)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的愛(ài)護(hù)：禁止承包期內(nèi)發(fā)包方收回和調(diào)整農(nóng)民的承包地；任何組織和個(gè)人不得剝奪和非法限制農(nóng)民承包土地的權(quán)益，不得采取性不鄙視；承包方有權(quán)自主組織生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和處置產(chǎn)品；有權(quán)依法獲得相應(yīng)的補(bǔ)償；有權(quán)依法對(duì)侵害其承包權(quán)益的行為提出申請(qǐng)仲裁或向法院起訴；有權(quán)依法要求侵害人承擔(dān)民事責(zé)任直至刑事責(zé)任等等。同時(shí)，該法案還補(bǔ)償了以往法案的語(yǔ)焉不詳?shù)茸稍冾}，明確規(guī)定：村集體不得以新增人口為由，重新劃分土地承包方案；承包期內(nèi)，婦女結(jié)婚，在新居住地未取得承包地的，發(fā)包方不得收回其原承包地；婦女離婚或者喪偶，仍在原居住地生活或者不在原居住生活但在新居住地未取得承包土地的，發(fā)包方不得收回原承包地。這些規(guī)定不僅保證了已婚婦女和離婚婦女的土地承包權(quán)益，而且在土地能夠流轉(zhuǎn)的情形下，婦女所擁有的這項(xiàng)權(quán)益可不能因?yàn)橥恋氐牟豢闪魈市远斐蓪?shí)際上的丟失，當(dāng)婦女遠(yuǎn)嫁它村或離婚后遠(yuǎn)離居住地時(shí)，婦女完全能夠?qū)⑺龘碛械某邪亓鬓D(zhuǎn)出去而坐收租金收益。只有在這種意義上，婦女才真正擁有了土地的使用權(quán)。該法案還詳細(xì)制定了違約和爭(zhēng)議的解決方法，進(jìn)一步保證農(nóng)民的土地使用權(quán)：發(fā)包方不得干涉承包方依法土地經(jīng)營(yíng)權(quán)；在承包期內(nèi)不得違反規(guī)定受賄、調(diào)整承包地；不得以少數(shù)服從多數(shù)強(qiáng)迫承包方舍棄或者變更土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)而進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)；不得以劃分“口糧田”和“責(zé)任田”為由收回承包地搞招標(biāo)承包；不得將承包地收回抵欠款等等。這些規(guī)定從法律上界定了發(fā)包方的權(quán)限范疇，為限制發(fā)包方的越權(quán)行為制定了法律依據(jù)。

盡管2002年土地承包法案沒(méi)有改變農(nóng)民集體擁有土地的所有權(quán)，也沒(méi)有改變村委會(huì)代表農(nóng)民集體擁有土地所有權(quán)這一事實(shí)，然而，通過(guò)對(duì)土地產(chǎn)權(quán)的明確界定，改變了實(shí)際上農(nóng)村中農(nóng)民與村委會(huì)之間實(shí)質(zhì)上的土地“租賃”關(guān)系，限制了村委會(huì)實(shí)際擁有的土地權(quán)益和濫用的行政權(quán)力，將本屬于農(nóng)民但被村委會(huì)剝奪了的土地權(quán)益重新歸還給了它的主人，這也使得村委會(huì)只是土地所有權(quán)的名義所有者

，而對(duì)土地的產(chǎn)權(quán)行使或操縱，差不多到了私人——農(nóng)民手中。

六、咨詢題與建議

2002年土地法案明確了各土地產(chǎn)權(quán)的權(quán)屬，然而，農(nóng)民真正擁有這些法律給予他們的權(quán)益并行使和操縱這些權(quán)益，還依靠于愛(ài)護(hù)產(chǎn)權(quán)的成本。如果農(nóng)民不能有效地愛(ài)護(hù)或愛(ài)護(hù)產(chǎn)權(quán)費(fèi)用太高，那么，法律給予農(nóng)民的權(quán)益確實(shí)是一紙空文。在2002年土地法案公布后，有些地區(qū)的農(nóng)民并沒(méi)有擁有他們應(yīng)該擁有的權(quán)益，鄉(xiāng)政府和村委會(huì)也并沒(méi)有按照法律的要求將農(nóng)民的土地權(quán)屬歸還給農(nóng)民，在專門多地點(diǎn)和專門多時(shí)候，鄉(xiāng)政府和村委會(huì)明目張膽地侵權(quán)和違約，農(nóng)村土地糾紛也并未因此而停止。農(nóng)民不能真正獵取應(yīng)該擁有的產(chǎn)權(quán)有兩個(gè)要緊緣故：維權(quán)成本高昂和維權(quán)困難。

維權(quán)成本高昂是司空見(jiàn)慣的。在一些農(nóng)民與村委會(huì)簡(jiǎn)單的土地承包違約案中，由于農(nóng)民與村委會(huì)的信息嚴(yán)峻不對(duì)稱，農(nóng)民對(duì)有關(guān)法規(guī)、法案知之甚少，村委會(huì)也能夠采納不透亮的手段（如借口內(nèi)部規(guī)定、上級(jí)規(guī)定等）欺詐農(nóng)民，而農(nóng)民要想獲得更多更全的知識(shí)和信息，要花費(fèi)相當(dāng)大的金鈔票、時(shí)刻、人力的代價(jià)，往往這種代價(jià)是得不償失的，因此，更多的農(nóng)民舍棄打官司。昂貴的維權(quán)成本還表現(xiàn)在農(nóng)民打官司價(jià)格的高昂：雇請(qǐng)律師、停工機(jī)會(huì)成本、提供證據(jù)等費(fèi)用。由于村委會(huì)擁有一定的行政權(quán)力，村委會(huì)在行政隸屬或人情上比個(gè)體農(nóng)民在這些方面更具優(yōu)勢(shì)，因此即使打起官司來(lái)，農(nóng)民也是輸多贏少。農(nóng)民為了贏得官司，他就要獲得比村委會(huì)更具優(yōu)勢(shì)的人情支持，為獲得這種人情支持，一樣農(nóng)民采取的手段是上訪、獲得上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的確信甚至請(qǐng)客送禮。這些行為不僅直截了當(dāng)增加了農(nóng)民的維權(quán)成本，而且增