人民調(diào)解的規(guī)劃與政策研究

人民調(diào)解的規(guī)劃與政策研究目錄TOC\h\z\u第一節(jié)人民調(diào)解現(xiàn)狀 1一、基本情況 1二、矛盾糾紛的特點(diǎn)和產(chǎn)生原因 2三、現(xiàn)行人民調(diào)解存在的不足 3四、新時(shí)期基層人民調(diào)解的難點(diǎn)與對(duì)策 4五、工作建議 10第二節(jié)人民調(diào)解制度變革 11一、人民調(diào)解制度的演變 11二、人民調(diào)解制度的歷史沿革 13三、人民調(diào)解法立法背景 15四、人民調(diào)解法的意義 16五、人民調(diào)解制度的發(fā)展現(xiàn)狀 17六、新時(shí)期人民調(diào)解制度面臨的問題 18第一節(jié)人民調(diào)解現(xiàn)狀一、基本情況xx鎮(zhèn)現(xiàn)有XX個(gè)人民調(diào)解委員會(huì)，共有調(diào)解人員XX多人。人民調(diào)解組織機(jī)構(gòu)健全，鎮(zhèn)、村“兩級(jí)”調(diào)解組織網(wǎng)絡(luò)覆蓋全鎮(zhèn)所有行政村。XX年共調(diào)處各類矛盾糾紛XX件，調(diào)處率100%，調(diào)結(jié)XX件，調(diào)結(jié)成功率96%；防止民間糾紛轉(zhuǎn)化為刑事案件X件XX人，制止群體性械斗X次XX人，勸止群體性上訪X次XX人。全鎮(zhèn)沒有一件民事糾紛因處理不及時(shí)而引起群體性上訪，群體性械斗或民轉(zhuǎn)刑案件發(fā)生，也沒有因調(diào)解不當(dāng)而發(fā)生非正常死亡事件或激化事件，基本做到了“小事不出村，大事不出鎮(zhèn)”，使基層人民調(diào)解工作發(fā)揮了維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的第一道防線作用。（以某鎮(zhèn)為例可根據(jù)實(shí)際情況為基準(zhǔn)重新改寫）二、矛盾糾紛的特點(diǎn)和產(chǎn)生原因根據(jù)對(duì)矛盾糾紛的統(tǒng)計(jì)來(lái)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)矛盾糾紛大致分為由山林土地等問題引發(fā)的矛盾糾紛、由婚姻家庭鄰里等問題引發(fā)的糾紛、因修路等基礎(chǔ)建設(shè)引發(fā)的矛盾糾紛三個(gè)大類，在矛盾總數(shù)中的比例接近2：1：2。其中，山林、土地糾紛往往是因?yàn)檗r(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營(yíng)時(shí)期山林、土地界段劃分不明確、重合，填寫過(guò)程中文字表述不準(zhǔn)確等原因引起；婚姻家庭矛盾在家庭內(nèi)部矛盾一般較小造成的社會(huì)影響不大，多數(shù)是因雞毛蒜皮的小事累積引起的；鄰里糾紛產(chǎn)生的原因較多，在家族式地區(qū)容易引起群體性糾紛或暴力行為，社會(huì)影響較大；因修路等基礎(chǔ)建設(shè)產(chǎn)生的糾紛大多數(shù)涉及占地、線路設(shè)計(jì)和補(bǔ)償?shù)葐栴}，如果不能得到及時(shí)的調(diào)解和處理好不僅極易影響農(nóng)民自發(fā)修路的積極性，也是引發(fā)群體性糾紛的原因之一?，F(xiàn)在對(duì)糾紛化解的方式主要是人民調(diào)解，但由于社會(huì)文化多元化，矛盾糾紛多樣化，已經(jīng)嚴(yán)重影響社會(huì)主義和諧社會(huì)的構(gòu)建和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的進(jìn)程，因而矛盾糾紛的調(diào)處手段和調(diào)解方式的改進(jìn)迫在眉睫。三、現(xiàn)行人民調(diào)解存在的不足（一）調(diào)解隊(duì)伍總體素質(zhì)偏低。人民調(diào)解員素質(zhì)參差不齊，特別是村級(jí)調(diào)解員大部分文化程度偏低，不少基層調(diào)解員還留在傳統(tǒng)的“勸架員”水平，法律知識(shí)貧乏，政策水平較低，有些甚至連制作調(diào)解記錄和調(diào)解文書都有困難，工作力不從心，以致調(diào)解效果事與愿違者不乏其數(shù)。有著“干不干一個(gè)樣，干好干壞一個(gè)樣”，“不干不打緊，干了得罪人”的消極思想，嚴(yán)重影響了調(diào)解員的工作積極性。??（二）調(diào)解員身兼數(shù)職，流動(dòng)性大，不利于經(jīng)驗(yàn)的形成和推廣。由于村級(jí)調(diào)解組織成員大多數(shù)為村干部兼任，他們不僅要調(diào)解矛盾糾紛，更要忙村里的各種事物，發(fā)生矛盾糾紛有疲于應(yīng)付的現(xiàn)象，加上人員調(diào)整頻繁，導(dǎo)致整個(gè)隊(duì)伍不穩(wěn)定，工作積極性差，好的經(jīng)驗(yàn)無(wú)法得到總結(jié)和推廣，制約了人民調(diào)解工作的發(fā)展。??（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解工作缺乏經(jīng)費(fèi)，給人民調(diào)解工作開展帶來(lái)了很大的難度。一是培訓(xùn)力度受限。由于無(wú)專項(xiàng)人民調(diào)解員培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)，影響了人民調(diào)解員素質(zhì)的提高。人民調(diào)解員除鎮(zhèn)級(jí)調(diào)委會(huì)人員外，多數(shù)是由村委會(huì)主任、委員兼任，沒有經(jīng)過(guò)法律專業(yè)教育培訓(xùn)，對(duì)人民調(diào)解業(yè)務(wù)不熟悉。培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)的不到位更使這個(gè)問題十分突出。目前對(duì)多數(shù)基層人民調(diào)解員業(yè)務(wù)培訓(xùn)一般是以會(huì)代訓(xùn)方式進(jìn)行，極少有系統(tǒng)學(xué)習(xí)法律知識(shí)的機(jī)會(huì)。二是制約了宣傳工作的開展。許多發(fā)生在農(nóng)村因民間糾紛引發(fā)的刑事、治安案件和群體性事件，多為不懂法、不用法或無(wú)力承擔(dān)訴訟費(fèi)用，自行采取各種“手段”解決所致。因此，利用人民調(diào)解這一群眾性組織開展法制宣傳教育、調(diào)解民間糾紛正是當(dāng)前農(nóng)民所急需，維護(hù)地區(qū)社會(huì)和諧穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、各項(xiàng)改革穩(wěn)步推進(jìn)所必須，而作為履行這些工作職能的人民調(diào)解組織卻因沒有專項(xiàng)工作經(jīng)費(fèi)，難以有效開展工作，一定程度上影響了糾紛的調(diào)解質(zhì)量和調(diào)解人員的工作積極性。四、新時(shí)期基層人民調(diào)解的難點(diǎn)與對(duì)策長(zhǎng)期以來(lái)，被稱為我國(guó)社會(huì)治安綜合治理“第一道防線”的基層人民調(diào)解工作，以其快捷、簡(jiǎn)便的手段，在化解民間糾紛，防止矛盾繳化、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定中發(fā)揮了極其重要的作用。然而，在當(dāng)今多元化的社會(huì)環(huán)境下，基層人民調(diào)解工作遇到了不少難以解決的新問題，需要各級(jí)政府及政府有關(guān)部門高度關(guān)注。（一）新時(shí)期基層人民調(diào)解工作的難點(diǎn)隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和各項(xiàng)改革的不斷深化，我國(guó)民間糾紛的類型不斷增多，糾紛的數(shù)量逐年上升，糾紛的內(nèi)容也越來(lái)越復(fù)雜。伴隨著這些越來(lái)越復(fù)雜的民間糾紛的發(fā)生，基層人民調(diào)解工作的難度也越來(lái)越大，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：1.證人不愿作證，證據(jù)難取得，糾紛事實(shí)難查清當(dāng)今社會(huì)，人們的思想觀念發(fā)生了很大的變化，多數(shù)人不愿得罪人，怕惹麻煩?！岸嘁皇虏蝗缟僖皇隆薄ⅰ案魅俗話唛T前雪，莫管他人瓦上霜”的想法占據(jù)很多人的頭腦。為了避免得罪人，避免惹麻煩，避免被他人報(bào)復(fù)，如今敢于仗義直言、出面作證的人越來(lái)越少了。對(duì)于調(diào)解組織的調(diào)查詢問，多數(shù)證人不支持，不配合，采取回避的態(tài)度，而基層人民調(diào)解組織又不能強(qiáng)制證人作證，所以基層調(diào)解組織很難取得相關(guān)證據(jù)，糾紛事實(shí)很難查清楚。2.調(diào)解糾紛時(shí)，當(dāng)事人的“參謀”多，意見難統(tǒng)一，調(diào)解難達(dá)成協(xié)議以前調(diào)解民間糾紛時(shí)，糾紛當(dāng)事人的親朋好友大多怕得罪干部（特別是怕得罪政法干部），而不愿意介入糾紛的調(diào)解。如今基層干部身上的神秘色彩消失了，政法干部的權(quán)威下降了，老百姓的膽量變大了，一旦發(fā)生了糾紛，糾紛當(dāng)事人的親朋好友為了顯示親情友情而從四面八方趕來(lái)助威，趕來(lái)為當(dāng)事人出謀獻(xiàn)策。由于“參謀”們的觀點(diǎn)不一樣，想法不一樣，所以其意見就很難統(tǒng)一，這樣反而讓糾紛當(dāng)事人左右為難，對(duì)調(diào)解意見很難表態(tài)，因而調(diào)解工作就很難達(dá)成協(xié)議。3.部分懂法律、見識(shí)廣、有知識(shí)的糾紛當(dāng)事人得理不讓人，思想工作難做通自由開放的社會(huì)環(huán)境，使普通百姓在打工潮的大流動(dòng)中增長(zhǎng)了見識(shí)，增加了膽略，加上普法工作的深入開展，人們的法律意識(shí)也越來(lái)越強(qiáng)。所以現(xiàn)在發(fā)生糾紛后，大多數(shù)當(dāng)事人要求調(diào)解人員必須嚴(yán)格按法律規(guī)定調(diào)解處理，而且只要自己有一點(diǎn)道理，就不愿做半點(diǎn)讓步。并且現(xiàn)在的糾紛當(dāng)事人把面子看得很重要，大多數(shù)糾紛當(dāng)事人認(rèn)為誰(shuí)先讓步就是誰(shuí)輸了，誰(shuí)丟了面子，所以，多數(shù)糾紛當(dāng)事人為了面子，在糾紛調(diào)解中堅(jiān)持到底不讓步；為了面子，在糾紛調(diào)解中無(wú)理也要把水?dāng)嚋啞６鴮?shí)際調(diào)解工作中，很多糾紛必須有人讓步才能調(diào)解成功，如最常見的人身?yè)p害賠償糾紛中，一賠就是幾萬(wàn)元，甚至十幾萬(wàn)元或數(shù)十萬(wàn)元，如果遇到賠償責(zé)任人家庭特別困難，而賠償權(quán)力人又不肯讓步，調(diào)解工作就很難成功。4.人民調(diào)解協(xié)議效力差，當(dāng)事人事后翻悔或拒不履行協(xié)議時(shí)，調(diào)解組織無(wú)可奈何由于人民調(diào)解制度是建立在群眾自我管理、自我教育、自我服務(wù)基礎(chǔ)上的一項(xiàng)社會(huì)制度，所以，人民調(diào)解組織是“群眾性”的自治組織，具有“民間性”的特點(diǎn)，它不具有“強(qiáng)制性”。????????人民調(diào)解制度的最大特點(diǎn)是“自愿”，通過(guò)調(diào)解，當(dāng)事人自愿達(dá)成的協(xié)議只能靠當(dāng)事人自覺履行。雖然《人民調(diào)解法》規(guī)定，經(jīng)人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解達(dá)成的調(diào)解協(xié)議，具有法律約束力，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)按照約定履行。可是，一旦當(dāng)事人事后反悔或拒不履行調(diào)解協(xié)議時(shí)，沒有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)力的調(diào)解組織就無(wú)可奈何了。????????5.基層人民調(diào)解員接受培訓(xùn)少，專業(yè)知識(shí)缺乏，調(diào)解效果差、效率低?！度嗣裾{(diào)解法》規(guī)定，縣級(jí)人民政府司法行政部門應(yīng)當(dāng)定期對(duì)人民調(diào)解員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)。然而，由于經(jīng)費(fèi)緊張，很少有縣級(jí)司法行政機(jī)關(guān)組織基層人民調(diào)解員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)的，不僅如此，現(xiàn)在多數(shù)基層人民調(diào)解員是由基層政法主任兼任，并且多數(shù)政法主任是由年輕人擔(dān)任，由于基層干部的工資低，待遇差，費(fèi)用報(bào)銷難，不少年輕的調(diào)解員任職時(shí)間不長(zhǎng)就外出打工掙高工資去了，所以，基層人民調(diào)解員的變動(dòng)十分頻繁，這就造成了多數(shù)基層人民調(diào)解員專業(yè)知識(shí)缺乏，工作能力難提高。所以在實(shí)際調(diào)解工作中，不少基層人民調(diào)解員不會(huì)做調(diào)解筆錄，不會(huì)制作調(diào)解協(xié)議書，甚至有些調(diào)解員在調(diào)解時(shí)說(shuō)不了幾句專業(yè)話就“卡殼”了，有些人民調(diào)解員經(jīng)常被能說(shuō)會(huì)道的當(dāng)事人駁得啞口無(wú)言，所以調(diào)解效果差、調(diào)解效率低。????????（二）做好新時(shí)期基層人民調(diào)解工作的對(duì)策????????為了充分發(fā)揮基層人民調(diào)解組織在維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定中的積極作用，牢固守好社會(huì)治安綜合治理的“第一道防線”，我們應(yīng)該堅(jiān)定不移地以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，牢固樹立社會(huì)主義法制理念，圍繞黨和國(guó)家新時(shí)期基層人民調(diào)解工作的難點(diǎn)與對(duì)策的工作大局，采取有效措施解決好基層人民調(diào)解工作中的難點(diǎn)問題。???????1.進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)人民調(diào)解工作的領(lǐng)導(dǎo)，優(yōu)化人民調(diào)解工作環(huán)境。???????各級(jí)黨委和政府應(yīng)高度重視基層人民調(diào)解工作，把基層人民調(diào)解工作作為密切黨群關(guān)系和干群關(guān)系的重要途徑，切實(shí)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)。同時(shí)，還要把基層人民調(diào)解工作納入社會(huì)治安綜合治理的重要議事日程，從人力、物力、財(cái)力上保障基層人民調(diào)解工作的正常開展。另外，還要切實(shí)解決基層人民調(diào)解工作中的困難和問題，特別是要為基層人民調(diào)解員排憂解難，要及時(shí)為他們解決辦公經(jīng)費(fèi)，真正落實(shí)他們的工作補(bǔ)貼，要讓廣大基層人民調(diào)解員放下思想包袱，心情舒暢地全力以赴地投身到人民調(diào)解工作中去。??????????????????2.加強(qiáng)對(duì)基層人民調(diào)解員的培訓(xùn)，提高基層人民調(diào)解員的業(yè)務(wù)素質(zhì)。縣級(jí)司法行政機(jī)關(guān)每年至少應(yīng)組織一次基層人民調(diào)解員業(yè)務(wù)培訓(xùn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所至少每季度組織一次人民調(diào)解員業(yè)務(wù)培訓(xùn)，要通過(guò)長(zhǎng)期多次的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，來(lái)促進(jìn)基層人民調(diào)解員提高政治素質(zhì)，業(yè)務(wù)素質(zhì)和工作能力，促進(jìn)人民調(diào)解員提高調(diào)解糾紛的效果和效率。??3.建立民間糾紛證人作證補(bǔ)償制度和獎(jiǎng)勵(lì)制度?????基層人民政府應(yīng)拿出專門經(jīng)費(fèi)，對(duì)重大疑難糾紛證人的誤工費(fèi)、交通費(fèi)及相關(guān)損失進(jìn)行補(bǔ)償。同時(shí)還應(yīng)對(duì)重大疑難糾紛的重要證人的作證行為給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)，以消除證人作證“吃虧不討好”的現(xiàn)象，以此來(lái)調(diào)動(dòng)證人作證的積極性，促進(jìn)基層人民調(diào)解工作的順利開展。????????4.加強(qiáng)人民調(diào)解協(xié)議的司法確認(rèn)工作，提高人民調(diào)解協(xié)議的履行率。《人民調(diào)解法》規(guī)定，經(jīng)人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解達(dá)成調(diào)解協(xié)議后，雙方當(dāng)事人認(rèn)為有必要的，可以自調(diào)解協(xié)議生效之日起三十日內(nèi)共同向人民法院申請(qǐng)司法確認(rèn)，人民法院依法確認(rèn)調(diào)解協(xié)議有效的，一方當(dāng)事人拒絕履行或者未完全履行的，對(duì)方當(dāng)事人可以向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。這就從法律的層面有效地解決了人民調(diào)解協(xié)議履行率不高的難題。然而，目前各地對(duì)人民調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)工作的宣傳還不夠，基層干部和群眾很少有人知道這個(gè)可提高調(diào)解協(xié)議履行率、避免再次發(fā)生糾紛的有效途徑。所以，各級(jí)政府司法行政機(jī)關(guān)和人民法院應(yīng)通過(guò)會(huì)議、電視、廣播、報(bào)刊等形式加大對(duì)人民調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)的宣傳力度，進(jìn)一步落實(shí)人民調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)的工作措施，從而有效提高人民調(diào)解協(xié)議的履行率。????????5.健全人民調(diào)解制度，規(guī)范人民調(diào)解活動(dòng)???????《人民調(diào)解法》雖然對(duì)人民調(diào)解組織應(yīng)遵循的原則，受理民間糾紛的范圍和條件，以及在人民調(diào)解活動(dòng)中糾紛當(dāng)事人享有的權(quán)利和應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)等都作了明確的規(guī)定，但對(duì)人民調(diào)解制度沒有作出具體的規(guī)定，使基層人民調(diào)解員在實(shí)際調(diào)解工作中很難操作，所以，司法部或省司法廳應(yīng)根據(jù)新的法律、法規(guī)和政策的規(guī)定，對(duì)以往的各項(xiàng)人民調(diào)解制度進(jìn)行修正和完善后予以公布，作為對(duì)《人民調(diào)解法》的補(bǔ)充，如對(duì)參加糾紛調(diào)解的各方代表人數(shù)應(yīng)作出限制性規(guī)定，避免參加調(diào)解的人員過(guò)多過(guò)雜而影響調(diào)解效果的情況發(fā)生。再如應(yīng)強(qiáng)制性規(guī)定人民調(diào)解員調(diào)解重大疑難糾紛時(shí)必須制作調(diào)查筆錄、調(diào)解筆錄和調(diào)解協(xié)議書，必須建立調(diào)解檔案，以避免事后當(dāng)事人翻悔或拒不履行調(diào)解協(xié)議時(shí)，調(diào)解組織無(wú)任何文字依據(jù)而無(wú)法做相應(yīng)的工作。有了具體的法律規(guī)定，有了完善的人民調(diào)解制度，人民調(diào)解組織就能夠順利地開展調(diào)解工作，人民調(diào)解工作就能夠更快地邁向規(guī)范化、制度化和法制化的軌道。???五、工作建議（一）深化對(duì)人民調(diào)解工作的認(rèn)識(shí)，切實(shí)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)。要進(jìn)一步提高認(rèn)識(shí)，做好新形勢(shì)下的人民調(diào)解工作，是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的客觀要求，是預(yù)防和化解矛盾糾紛、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定的“第一道防線”和有效途徑，在化解社會(huì)矛盾糾紛中具有基礎(chǔ)性作用。要將人民調(diào)解工作納入重要的議事日程，認(rèn)真研究解決人民調(diào)解工作中存在的困難和問題。??（二）加強(qiáng)法律宣傳，營(yíng)造良好社會(huì)氛圍。加大法律的宣傳力度努力提高群眾自覺守法的社會(huì)氛圍，而不是投機(jī)取巧、鉆法律和制度空子的社會(huì)氛圍，也不是追隨利益、鉆法律缺乏有效保障機(jī)制和有效監(jiān)督機(jī)制的空子。??（三）加強(qiáng)人員配備和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，切實(shí)提高調(diào)解成功率。一是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所增派專業(yè)工作人員指導(dǎo)村級(jí)調(diào)解工作的進(jìn)行，形成業(yè)務(wù)上的聯(lián)系。二是村級(jí)人民調(diào)解委員會(huì)吸納一批熱心公益事業(yè)、具有一定文化水平、懂政策、懂法律、文化程度較高、公平正直的青年人擔(dān)任人民調(diào)解員，將新觀念、新思路融合到調(diào)解工作中。用相關(guān)的法律法規(guī)、政策指導(dǎo)調(diào)解工作的進(jìn)行。提高人民調(diào)解員在實(shí)踐中自覺駕馭法律的能力和水平，真正把法律融入社會(huì)實(shí)踐的行動(dòng)根基，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)和諧。??（四）加強(qiáng)對(duì)人民調(diào)解工作的立法步伐，找準(zhǔn)自己的位置。通過(guò)立法明確規(guī)定人民調(diào)解組織建設(shè)、人員配置、工作機(jī)制、經(jīng)費(fèi)保障、法律效力等問題，使人民調(diào)解工作得到法律的有效支持和規(guī)范。??（五）加強(qiáng)措施，形成長(zhǎng)效機(jī)制。一是落實(shí)人民調(diào)解員工作報(bào)酬。建立調(diào)解員工作補(bǔ)貼辦法，將人民調(diào)解員工作經(jīng)費(fèi)及工作補(bǔ)貼列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算，保障人民調(diào)解工作的開展；二是完善獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，進(jìn)一步調(diào)動(dòng)從事人民調(diào)解工作的積極性。第二節(jié)人民調(diào)解制度變革一、人民調(diào)解制度的演變用調(diào)解的方式平息民間糾紛在我國(guó)有著悠久的歷史，在我國(guó)古代官制中就有“調(diào)人”和“地官”的設(shè)置，其職責(zé)是“掌司萬(wàn)民之難而諧和之”。這是當(dāng)時(shí)的官府調(diào)解。同時(shí)，在勞動(dòng)人民中，為了避免“官府衙門”的欺壓和“刀筆訟師”的盤剝，有了糾紛常常邀請(qǐng)親友長(zhǎng)輩和一些辦事公道、素孚眾望的人出面調(diào)停，久而久之，就形成了民間調(diào)解的優(yōu)良傳統(tǒng)。我國(guó)現(xiàn)行的人民調(diào)解制度是在民間調(diào)解的基礎(chǔ)上逐步形成和發(fā)展起來(lái)的。它經(jīng)歷了對(duì)舊的民間調(diào)解進(jìn)行改造和揚(yáng)棄的漫長(zhǎng)過(guò)程。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行新民主主義革命的進(jìn)程中，在繼承古代民間調(diào)解的基礎(chǔ)上，推廣了依靠群眾調(diào)解民間糾紛的做法，將自發(fā)的民間調(diào)解變成有組織、有領(lǐng)導(dǎo)、有章法的人民調(diào)解制度，這標(biāo)志著我國(guó)人民調(diào)解制度初步形成。中華人民共和國(guó)成立后，人民調(diào)解作為我國(guó)社會(huì)主義法制的重要組成部分，得到了國(guó)家的確認(rèn)。1954年3月22日政務(wù)院頒布了《人民調(diào)解委員會(huì)暫行組織通則》，第一次在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一了人民調(diào)解制度，使人民調(diào)解工作開始走上規(guī)范化、制度化的軌道。黨的十一屆三中全會(huì)以后，人民調(diào)解工作作為加強(qiáng)新時(shí)期民主與法制建設(shè)的措施之一，進(jìn)一步受到國(guó)家的重視，在1982年頒布的現(xiàn)行憲法中，第一次明確了人民調(diào)解在我國(guó)政治法律制度中的地位，使人民調(diào)解工作獲得了巨大的發(fā)展。人民調(diào)解制度基于民間的調(diào)處息訟制度而來(lái)，它的產(chǎn)生有一定的歷史連續(xù)性。因?yàn)槲覈?guó)社會(huì)自古以來(lái)就是在儒家思想禮治文化主導(dǎo)之下封建家族本位的農(nóng)業(yè)型社會(huì)和中而立“不偏”、“不倚”的中庸之道自始至終與歷史的軌跡緊密契合新的時(shí)代背景和新的社會(huì)變革也賦予了它新的特色?！白悦裰鞲锩鼤r(shí)期開始，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期實(shí)踐不斷賦予這一制度以新的內(nèi)容和活力，終于形成了現(xiàn)行的在群眾自治組織主持下在自愿基礎(chǔ)上公平合法地排解糾紛的人民調(diào)解制度?！倍⑷嗣裾{(diào)解制度的歷史沿革1.古代：可以追溯到中國(guó)西周官府設(shè)立的“調(diào)人”、“胥吏”就是當(dāng)時(shí)的調(diào)解者，離我們較近的明朝《大明律》里長(zhǎng)就是調(diào)解主持人，清代設(shè)立的宗族調(diào)解。2.新民主主義時(shí)期：在20世紀(jì)20年代，革命根據(jù)地提出了“一切權(quán)利歸農(nóng)會(huì)”的口號(hào)，當(dāng)時(shí)的農(nóng)會(huì)除涉及犯罪案件歸蘇維埃肅反委管外，連婆媳吵架、買賣短斤缺兩等大小事情統(tǒng)歸農(nóng)會(huì)管，農(nóng)會(huì)行使的職責(zé)就是當(dāng)今調(diào)委會(huì)的職責(zé)。1921年浙江蕭山縣衙前村的農(nóng)民協(xié)會(huì)宣言中就規(guī)定了會(huì)員間糾紛的調(diào)解辦法，這是我黨誕生后最牛的調(diào)解制度。3.中共最早的一部法規(guī)誕生：1931年11月頒發(fā)的《蘇維埃地方政府暫行組織條例》，其中就規(guī)定了地方政府的調(diào)解職能，實(shí)行村、鄉(xiāng)、區(qū)逐級(jí)調(diào)解形式。4.抗日戰(zhàn)爭(zhēng)和解放戰(zhàn)爭(zhēng)是人民調(diào)解工作全面發(fā)展的時(shí)期。各根據(jù)地和解放區(qū)組織相繼頒布了適用本地區(qū)的民調(diào)工作規(guī)定。如1941年4月頒布的《山東省調(diào)解委員會(huì)暫行組織條例》，1942年頒布的《晉察冀邊區(qū)行政村調(diào)解工作條例》、《關(guān)于調(diào)解民間糾紛的決定》，1942年頒布的《陜甘寧邊，區(qū)民刑事案件調(diào)解條例》。非常值得一提的是，新中國(guó)誕生前，華北人民政府頒布了《調(diào)解民間糾紛的決定》，它不僅完善了農(nóng)村調(diào)解程序，更可喜的是，將城市里產(chǎn)生的矛盾糾紛(解放了的城鎮(zhèn))如何化解矛盾、如何建立調(diào)解組織有了明確的規(guī)定。5.新中國(guó)成立以來(lái)涉及人民調(diào)解制度的發(fā)展史大致經(jīng)歷了四個(gè)不同階段：1949-1954年期間是探索既適合農(nóng)村又符合城市的人民內(nèi)部矛盾的解決方法階段，1954年政務(wù)院頒布了《人民調(diào)委會(huì)暫行組織條例》，這一探索在立法.上的重大成果被稱為人民調(diào)解制度發(fā)展史上里程碑。1954-1966年期間是人民調(diào)解制度克服重重困難逐步發(fā)展時(shí)期1966-1976年粉碎“四人幫”前的10年內(nèi)亂期間，公檢法司被徹底砸爛，人民調(diào)解制度嚴(yán)重削弱1978年12月18日黨的十一屆三中全會(huì)以來(lái)，伴隨著社會(huì)主義民主法制建設(shè)的逐步加強(qiáng)，人民調(diào)解制度重新得到充分肯定和重視，走上了健康發(fā)展的新的歷史階段，1982年憲法第一次將人民調(diào)解委員會(huì)作為“基層群眾性組織”的組成部分作出了規(guī)定。6.人民調(diào)解制度大事記1954年3月22日，政務(wù)院頒布《人民調(diào)解委員會(huì)暫行組織條例》。1982年頒布《中華人民共和國(guó)憲法》和《中華人民共和國(guó)民事訴訟法(試行)》1989年5月5日，國(guó)務(wù)院審議通過(guò)了《人民調(diào)解委員會(huì)組織條例》2002年9月24日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《最高人民法院、司法部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新時(shí)期人民調(diào)解工作的意見》2002年11月1日，《最高人民法院關(guān)于審理涉及人民調(diào)解協(xié)議的民事案件的若干規(guī)定》和司法部《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》同時(shí)正式施行。2004年2月13日，最高人民法院、司法部下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人民調(diào)解工作切實(shí)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的意見》2010年8月28日，全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)《人民調(diào)解法》，2011年1月1日起施行。三、人民調(diào)解法立法背景隨著我國(guó)改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的不斷深入，在經(jīng)濟(jì)體制深刻變革、社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變動(dòng)、利益格局深刻調(diào)整、思想觀念深刻變化的新形勢(shì)下，人民調(diào)解工作面臨新的發(fā)展機(jī)遇和挑戰(zhàn)。資料顯示：當(dāng)今社會(huì)已經(jīng)進(jìn)入了矛盾凸顯期，矛盾糾紛數(shù)量也，在以每年20%的速度遞增；面對(duì)新時(shí)期各類新型矛盾糾紛的產(chǎn)生和人民群眾對(duì)維權(quán)的迫切愿望，人們對(duì)人民調(diào)解法律制度出臺(tái)的呼吁日益強(qiáng)烈。2010年8月28日《人民調(diào)解法》終于誕生了!這部新法歷經(jīng)了幾代人的工作實(shí)踐、凝聚了廣大基層人民調(diào)解員的智慧，它的頒布是人民調(diào)解工作的一件大事，是我國(guó)法制建設(shè)的一件大事，也是我們從事人民調(diào)解工作人員的一件大事。一位風(fēng)趣人士說(shuō)：《人民調(diào)解法》出臺(tái)的現(xiàn)實(shí)意義在于百姓的事盡量協(xié)商解決，讓有錢人打官司去吧!四、人民調(diào)解法的意義1.標(biāo)志著人民調(diào)解工作從此步入法制化、規(guī)范化的發(fā)展軌道，進(jìn)而真正實(shí)現(xiàn)了人民調(diào)解工作有法可依的時(shí)代。2.它是我國(guó)第一部專門而全面規(guī)范人民調(diào)解制度的法律，其內(nèi)容豐富完整。3.它是我國(guó)人民調(diào)解制度優(yōu)良傳統(tǒng)的繼承和發(fā)揚(yáng)，從我國(guó)古代民間“排難解紛”“止訟息爭(zhēng)”到“以和為貴”的升華。4.它是具有中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的重要實(shí)踐成果，沒有借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)和法律，是“東方經(jīng)驗(yàn)”的又一里程碑。5.它為體現(xiàn)調(diào)解優(yōu)先的原則，作出了具體而明確的規(guī)定，充分體現(xiàn)了當(dāng)今提倡的“民權(quán)、民生、民和”的價(jià)值理念。6.它對(duì)化解各類矛盾糾紛，特別是新型矛盾糾紛、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定具有永恒的生命力。7.它密切了黨群、干群關(guān)系，鼓舞和鞭策了--線調(diào)解員斗志，增強(qiáng)愛民之心的法律。8.它的頒布強(qiáng)有力地說(shuō)明了黨和國(guó)家高度重視人民調(diào)解工作，也說(shuō)明了這部法律的立法時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟，是應(yīng)運(yùn)而生。五、人民調(diào)解制度的發(fā)展現(xiàn)狀我國(guó)人民調(diào)解工作已取得顯著成績(jī)。目前全國(guó)已建立起人民調(diào)解組織近百萬(wàn)個(gè)，基本覆蓋全國(guó)城市的街道、小區(qū)，農(nóng)村的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級(jí)組織和大中型企業(yè)。近兩年來(lái)，全國(guó)共調(diào)解各類民間糾紛1200多萬(wàn)件，其中公民與公民之間的矛盾糾紛960多萬(wàn)件，公民與法人及社會(huì)組織之間的矛盾糾紛240萬(wàn)件，調(diào)解成功率達(dá)到了95%以上。防止民間糾紛激化為刑事案件平均每年5萬(wàn)多起，化解、疏導(dǎo)群體性上訪平均每年4萬(wàn)多起。人民調(diào)解這個(gè)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的“第一道防線”，已經(jīng)成為解決社會(huì)矛盾糾紛的重要途徑和有效方法之一。調(diào)解成功率和協(xié)議履行率的明顯提高，離不開人民調(diào)解員隊(duì)伍素質(zhì)的提高。據(jù)了解，在我國(guó)800多萬(wàn)名人民調(diào)解員隊(duì)伍中，絕大多數(shù)不僅直接來(lái)自基層，與人民群眾聯(lián)系密切，還具有一定法律知識(shí)和政策水平。全國(guó)29個(gè)省區(qū)市組織開展了培訓(xùn)，其中8個(gè)省市實(shí)行了考試、考核和持證上崗制度。全國(guó)接受培訓(xùn)的調(diào)解員已達(dá)350萬(wàn)人。人民調(diào)解制度已引起當(dāng)今世界各國(guó)的普遍興趣和廣泛好評(píng)，享有“東方經(jīng)驗(yàn)”、“東方一枝花”的美譽(yù)?！霸S多西方國(guó)家日益重視非訟解決機(jī)制，強(qiáng)化解決糾紛手段和方法的多樣化，這是因?yàn)槿藗円呀?jīng)意識(shí)到民事訴訟機(jī)制在解決民事訴訟糾紛方面的非完美性?！睂?shí)踐證明，人民調(diào)解制度是人民群眾自我管理、自我約束和自我服務(wù)的一-項(xiàng)優(yōu)良制度，是解紛息爭(zhēng)、化解社會(huì)矛盾、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的一項(xiàng)有效制度，符合我國(guó)國(guó)情、民情和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，具有強(qiáng)大和旺盛的生命力。六、新時(shí)期人民調(diào)解制度面臨的問題（一）機(jī)構(gòu)建設(shè)不適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的要求人民調(diào)解組織機(jī)構(gòu)建設(shè)狀況不太適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的要求?！度嗣裾{(diào)解委員會(huì)組織條例》明確規(guī)定村民委員會(huì)、居民委員會(huì)下設(shè)人民調(diào)解委員會(huì)，在企業(yè)、事業(yè)單位根據(jù)需要設(shè)置人民調(diào)解委員會(huì)。由此可見傳統(tǒng)的人民調(diào)解組織主要是居、村委調(diào)委會(huì)和企事業(yè)調(diào)委會(huì)。但是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)關(guān)系的變動(dòng)，原有經(jīng)濟(jì)組織的解體，生活區(qū)的拆遷，農(nóng)村人口的大量外流及城市外來(lái)人口的分散，都使原有的調(diào)解機(jī)構(gòu)消失或難以發(fā)揮作用。而新企業(yè)和新建居民小區(qū)中調(diào)解委員會(huì)和基層群眾組織的建立又明顯滯后，因此出現(xiàn)了大量人民調(diào)解組織不能發(fā)揮作用的空白地帶。另外，居民聚居區(qū)的人口結(jié)構(gòu)也發(fā)生了變化，這使得人民調(diào)解委員會(huì)原來(lái)依靠對(duì)居民和職工的熟悉和了解來(lái)主動(dòng)發(fā)現(xiàn)和解決糾紛的工作方式不再適應(yīng)需要。因此，調(diào)解活動(dòng)的開展遇到了相當(dāng)大的障礙基層組織的結(jié)構(gòu)被打破，人民調(diào)解工作也必然受到很大影響。在農(nóng)村，有些地方的基層組織趨于渙散，原有的家族和宗教勢(shì)力興起，人民調(diào)解可能成為地方權(quán)威的一種特權(quán)和強(qiáng)制，容易導(dǎo)致不公正的調(diào)解結(jié)果。在城市單位在人民生活中所起的作用越來(lái)越小，廠礦企業(yè)調(diào)解委員會(huì)在糾紛中所起的作用日益委縮，在此情形下，《人民調(diào)解委員會(huì)組織條例》的調(diào)解組織機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)已很難適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的需要。（二）人民素質(zhì)普遍偏低首先，《人民調(diào)解委員會(huì)組織條例》第4條規(guī)定。“為人公正，聯(lián)系群眾，熱心人民調(diào)解工作，并有一定法律知識(shí)和政策水平的成年公民，可以當(dāng)選為人民調(diào)解委員會(huì)委員。”該條沒有對(duì)人民調(diào)解員的文化程度提出要求。《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》第14條規(guī)定。“擔(dān)任人民調(diào)解員的條件是：為人公正，聯(lián)系群眾，熱心人民調(diào)解工作，具有一定法律、政策水平和文化水平。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道人民調(diào)解委員會(huì)委員應(yīng)當(dāng)具備高中以上文化程度。”該規(guī)定只是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道人民調(diào)解委員會(huì)委員要求具備高中以上學(xué)歷。目前達(dá)到高中、中專以上文化知識(shí)或法律中專以上水平的調(diào)委會(huì)委員有20多萬(wàn)Ar僅僅占調(diào)解委員人數(shù)的2S%。其次，我國(guó)的調(diào)解委員會(huì)還存在成員年齡結(jié)構(gòu)不合理，政策法律素質(zhì)、業(yè)務(wù)能力和水平偏低，調(diào)解多依靠對(duì)地方習(xí)俗的了解、糾紛解決的經(jīng)驗(yàn)及自身的威信，不能對(duì)糾紛作出正確的法律上的分析與判斷等諸多問題，總體上適應(yīng)不了依法治國(guó)方略下的調(diào)解工作。最后，隨著居民自治與社區(qū)自治融為一體的趨勢(shì)，居民委員會(huì)的人員構(gòu)成也趨向于年輕化、知識(shí)化。這雖然為人民調(diào)解工作帶來(lái)大的改觀提供了條件，但也可能帶來(lái)新的問題，即年輕的調(diào)解人員缺乏威信、調(diào)解經(jīng)驗(yàn)和調(diào)解技巧。（三）調(diào)解范圍較為單一新形勢(shì)下隨著改革開放的深入發(fā)展，我國(guó)的父民內(nèi)部矛盾糾紛呈現(xiàn)出新的特點(diǎn)和明顯的發(fā)展趨向，主要表現(xiàn)在廣泛性明顯、復(fù)雜性加大、群體性突出、對(duì)抗性增強(qiáng)。另外，矛盾糾紛的主體由公民與公民轉(zhuǎn)化為公民與經(jīng)濟(jì)組織、與企業(yè)、與基層干部、與基層政府及管理部門：矛盾糾紛的內(nèi)容也由婚姻、家庭、鄰里、房屋宅基地等簡(jiǎn)單的涉及入身權(quán)益、財(cái)產(chǎn)權(quán)益方面的糾紛發(fā)展為經(jīng)濟(jì)合同糾紛。土地承包糾紛、干群關(guān)系糾紛、下崗待崗職工與企業(yè)的糾紛。拆遷征地糾紛等：矛盾糾紛的表現(xiàn)形式由當(dāng)事人之間。當(dāng)事人的親朋好友、家族之間轉(zhuǎn)向共同利益的群眾與集體、與經(jīng)濟(jì)組織、與管理部門之間的糾紛。目前入民調(diào)解工作按照有關(guān)規(guī)定和要求僅僅限于“公民與公民之間有關(guān)人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益和其他日常生活發(fā)生的糾紛”的民間糾紛的調(diào)處。而對(duì)于新時(shí)期的這些民間矛盾糾紛的新變化、新需求，人民調(diào)解這種訴訟外糾紛解決機(jī)制其功能作用的發(fā)還想當(dāng)有限。（四）法律指導(dǎo)與司法審查尚未落實(shí)我國(guó)《民事訴論法》第16條第1款規(guī)定“人民調(diào)解委員會(huì)是在基盡人民政府和基層人民法院指導(dǎo)下調(diào)解民間糾紛的群眾性組織。"然面仔細(xì)分析一下現(xiàn)狀，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)這一款與實(shí)際情況存在著一定程度的脫節(jié)。由于基層人民法院的工作任務(wù)較重，根本不能將法院指導(dǎo)和司法審查日?；?、制度化、規(guī)范化。在現(xiàn)行制度下，行政指導(dǎo)與司法指導(dǎo)處于并列地位，增強(qiáng)了司法審查的難度，加之人民調(diào)解不是訴訟的必經(jīng)程序，與訴論并無(wú)銜接，人民法院在一般情況下不會(huì)主動(dòng)審在人民調(diào)解委員會(huì)主持達(dá)成的調(diào)解協(xié)議。（五）經(jīng)費(fèi)欠缺較為嚴(yán)重《人民調(diào)解委員會(huì)組織條例》第11條規(guī)定：“人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解民間糾紛不收費(fèi)?！钡?4條又規(guī)定：“對(duì)人民調(diào)解委員會(huì)委員根據(jù)情況可以給予適當(dāng)補(bǔ)貼。人民調(diào)解委員會(huì)的工作經(jīng)費(fèi)和調(diào)解委員的補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)由村民委員會(huì)或者居民委員會(huì)解決。”實(shí)際上，這種規(guī)定在還比較落后的農(nóng)村形同虛設(shè)，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政困難，根本沒有錢來(lái)支持人民調(diào)解工作，更不要指望下面的村委會(huì)來(lái)落實(shí)人民調(diào)解的工作經(jīng)費(fèi)和補(bǔ)貼了。人民調(diào)解組織由于經(jīng)費(fèi)問題，已經(jīng)嚴(yán)重地影響到了正常工作的開展。在一些經(jīng)濟(jì)文化欠發(fā)達(dá)地區(qū)，這一矛盾尤為突出。此外，《人民調(diào)解委員會(huì)組織條例》第13條又規(guī)定，“各級(jí)人民政府對(duì)成績(jī)顯著的人民調(diào)解委員會(huì)和調(diào)解委員應(yīng)當(dāng)予以表彰和獎(jiǎng)勵(lì)?！倍{(diào)解組織的工作經(jīng)費(fèi)和獎(jiǎng)勵(lì)經(jīng)費(fèi)無(wú)法落實(shí)，長(zhǎng)此以往必將挫傷廣大調(diào)解工作者的積極性。四、人民調(diào)解制度的完善與發(fā)展(一)完善人民調(diào)鮃制度的相關(guān)立法人民調(diào)解制度作為中國(guó)特有的法律制度，是司法制度的重要組成部分。作為“東方經(jīng)驗(yàn)”的發(fā)源地一中國(guó)，在人民調(diào)解法律制度建設(shè)上，應(yīng)當(dāng)達(dá)到同國(guó)際普遍存在的訴外調(diào)解制度相當(dāng)?shù)乃疁?zhǔn)，而且在立法上也應(yīng)當(dāng)處于世界的領(lǐng)先行列。然而，現(xiàn)行的《人民調(diào)解委員會(huì)組織條例》是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下制定的行政法規(guī)，施行多年來(lái)，國(guó)際、國(guó)內(nèi)的形勢(shì)發(fā)生了巨大變化，尤其是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，我國(guó)人民調(diào)解遇到了許多新情況、新問題，現(xiàn)行的人民調(diào)解制度存在許多與此不相適應(yīng)的問題，例如缺乏具體規(guī)定，操作性差，這些甚至阻礙調(diào)解實(shí)踐的發(fā)展。因此，完善我國(guó)人民調(diào)解制度的相關(guān)立法，不僅是國(guó)際、國(guó)內(nèi)形勢(shì)發(fā)展的迫切要求，也是我國(guó)人民調(diào)解實(shí)踐的迫切要求。制定統(tǒng)一的《人民調(diào)解法》。2002年9月16日最高人民法院公布的《關(guān)于審理涉及人民調(diào)解協(xié)議的民事案件的若干規(guī)定》中規(guī)定：人民調(diào)解協(xié)議具民事合同性質(zhì)。但在現(xiàn)實(shí)法律實(shí)踐中，運(yùn)用合同法作為實(shí)體法依據(jù)對(duì)人民調(diào)解協(xié)議進(jìn)行裁定，依然存在一些問題。通過(guò)制定《人民調(diào)解法》直接確定人民調(diào)解協(xié)議的法律性質(zhì)，這樣人民法院在審理人民調(diào)解協(xié)議的糾紛時(shí)，就可以直接依據(jù)《人民調(diào)解法》，確認(rèn)人民調(diào)解的效力，判決義務(wù)人履行人民調(diào)解協(xié)議中的義務(wù)。這樣就可以避免將人民調(diào)解協(xié)議視為合同，并適用合同法所帶來(lái)的問題。法院審理此類案件時(shí)僅需審查人民調(diào)解協(xié)議是否符合法定的效力要件，假如法院確認(rèn)了調(diào)解協(xié)議的效力，當(dāng)事人一方就可以申請(qǐng)法院對(duì)此人民調(diào)解協(xié)議進(jìn)行強(qiáng)制執(zhí)行。所有這些不僅簡(jiǎn)化了人民法院的訴訟程序，節(jié)約了訴訟成本以及提高了訴訟的效率，同時(shí)也進(jìn)--步強(qiáng)化了人民調(diào)解的功能，使二者有機(jī)地結(jié)合在一塊。除了法律效力問題之外，組織建設(shè)、經(jīng)費(fèi)來(lái)源等一系列目前存在的問題都能通過(guò)統(tǒng)一的立法調(diào)整解決。（二）完善機(jī)構(gòu)建設(shè)與運(yùn)作機(jī)制首先，針對(duì)現(xiàn)實(shí)中民間糾紛為群體、重大、復(fù)雜、疑難、跨社區(qū)性等特點(diǎn)，單靠社區(qū)調(diào)解委員會(huì)難以及時(shí)有效化解糾紛，因此應(yīng)加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)調(diào)解委員會(huì)的建設(shè).鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道調(diào)解委員會(huì)是人民調(diào)解組織形式的新發(fā)展，它主要調(diào)解跨行政區(qū)域以及村(居、企業(yè))調(diào)解委員會(huì)解決不了、而當(dāng)事人又不愿訴諸于法庭的復(fù)雜疑難糾紛。實(shí)踐證明，鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)調(diào)解委員會(huì)水平較村(居、企業(yè))調(diào)解委員會(huì)高，操作程序較訴訟簡(jiǎn)單，社會(huì)成本較低，不收費(fèi)用，解決矛盾糾紛及時(shí)有效，受到群眾的歡迎和社會(huì)各界的重視。所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)調(diào)解委員會(huì)是人民調(diào)解工作的新形式，要進(jìn)一步發(fā)展和規(guī)范。其次，隨著國(guó)企改革和機(jī)構(gòu)改革進(jìn)入攻堅(jiān)階段，更有必要在企事業(yè)單位中強(qiáng)化人民調(diào)解組織的建設(shè)和穩(wěn)定。決不能借改革之口，削弱調(diào)解組織或讓其處于名存實(shí)亡的境地。政府還應(yīng)在繁華的商貿(mào)中心及批發(fā)市場(chǎng)等大型商業(yè)樓宇成立調(diào)解委員會(huì)。最后，應(yīng)積極探索符合中國(guó)國(guó)情的“大調(diào)解”格局。在新時(shí)期單-的人民調(diào)解已難以化解復(fù)雜的社會(huì)矛盾，“人民調(diào)解”的概念應(yīng)向更廣闊的領(lǐng)域拓展。因而應(yīng)建立調(diào)解組織的多樣化，營(yíng)造“大調(diào)解"”的格局，實(shí)行跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨單位的調(diào)解機(jī)制，整合各類調(diào)解資源和手段，使民間調(diào)解、治安調(diào)解、信訪調(diào)解、行政調(diào)解。訴訟調(diào)解有機(jī)結(jié)合，形成多種調(diào)解方式多管齊下，多種調(diào)解主體協(xié)同作戰(zhàn)，建構(gòu)一個(gè)解決社會(huì)矛盾到紛的調(diào)解網(wǎng)絡(luò)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道社區(qū)，象建設(shè)招商引資平臺(tái)那樣，建立一個(gè)人民調(diào)解齊抓共管的平臺(tái)，把人民調(diào)解與基層民主政治建設(shè)、信訪、社會(huì)治安綜合治理、普法及依法治理結(jié)合。提高各基層人民調(diào)解委員會(huì)組織調(diào)處重大、疑難糾紛的能力。例如，形成勞動(dòng)、國(guó)土、物業(yè)、公安等部門參加的“大調(diào)解”格局是目前多部門協(xié)調(diào)解決各種矛盾到紛和突發(fā)事件的最有效手段。(三)提高人民調(diào)解員的綜合素質(zhì)及調(diào)解質(zhì)量隨著我國(guó)法制化進(jìn)程的加快和人們法制意識(shí)的增強(qiáng)，特別是國(guó)家大量強(qiáng)制性法規(guī)的出臺(tái)，改變了過(guò)去無(wú)法可依的狀態(tài)，因而在調(diào)解中更加強(qiáng)調(diào)合法性原則，在調(diào)解中會(huì)越來(lái)越多地依賴法律法規(guī)，而不是象過(guò)去一樣依賴地方習(xí)慣、道德、鄉(xiāng)規(guī)民約。這就要求調(diào)解人員不僅需要掌握政策和運(yùn)用道德規(guī)范，更需要熟悉掌握法律知識(shí)并運(yùn)用法律武器進(jìn)行調(diào)解，因此有關(guān)基層法院和基層人民政府應(yīng)經(jīng)常組織調(diào)解員進(jìn)行培訓(xùn)，經(jīng)過(guò)學(xué)習(xí)并取得資格的人員才能擔(dān)任此項(xiàng)工作，這種學(xué)習(xí)不僅僅包括法律知識(shí)的學(xué)習(xí)，還包括相關(guān)社會(huì)知識(shí)的學(xué)習(xí)，如心理學(xué)，等等。另外應(yīng)適時(shí)地調(diào)整調(diào)解隊(duì)伍的人員結(jié)構(gòu)。把那些為人公正、聯(lián)系群眾、熱心調(diào)解工作又懂法律、懂政策、有威信、年富力強(qiáng)的同志充實(shí)到調(diào)解隊(duì)伍中去。要從制度上引入人才競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提高調(diào)解人員素質(zhì)要求的標(biāo)準(zhǔn)，建立選拔培養(yǎng)、持證上崗和獎(jiǎng)懲淘汰的管理制度，并在全國(guó)全面施行，以滿足新形勢(shì)下人民調(diào)解工作的實(shí)際需要。規(guī)范和鼓勵(lì)律師、基層法律工作者和中介鑒定人員參與人民調(diào)解中的非訴訟代理、鑒定活動(dòng)。這樣有利于增強(qiáng)說(shuō)服力，提高調(diào)解協(xié)