行政學(xué)論文改革開放以來面對(duì)的挑戰(zhàn)和機(jī)遇

PAGE2PAGE5從行政管理角度看改革開放以來面臨的挑戰(zhàn)與機(jī)遇改革開放以來，隨著各項(xiàng)改革的全面展開和不斷深人，我們對(duì)行政體制改革目標(biāo)的認(rèn)識(shí)也在不斷深化。在與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的適應(yīng)性，堅(jiān)持社會(huì)主義物質(zhì)文明、政治文明和精神文明的協(xié)調(diào)發(fā)展方面，必須以科學(xué)發(fā)展觀等重要思想為指導(dǎo)，按照完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和推進(jìn)政治體制改革的要求，堅(jiān)持政企、政事、政社分開，精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能和依法行政的原則，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，整合行政資源，優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)，降低行政成本，提高行政效率，形成結(jié)構(gòu)合理、職責(zé)明晰、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范、公正透明、廉潔高效的公共行政體制，這是新世紀(jì)行政體制改革的總目標(biāo)。一、建立與完善公共行政體制的主要模式

在完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和全面建設(shè)小康社會(huì)的形勢(shì)下，建立和完善公共行政體制必然要求政府模式具有以下特性:

1.公共型政府。恩格斯指出:“政治統(tǒng)治到處都是以執(zhí)行某種社會(huì)職能為基礎(chǔ)，而且政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了它的這種社會(huì)職能時(shí)才能持續(xù)下去?！盵l]但在階級(jí)對(duì)立的社會(huì)，政府主要是占統(tǒng)治地位的階級(jí)實(shí)施階級(jí)統(tǒng)治的工具，政府的社會(huì)職能歸根到底是為統(tǒng)治階級(jí)的政治統(tǒng)治服務(wù)的。

目前，在全面建設(shè)小康社會(huì)的新形勢(shì)下，政府的主要職能是管理社會(huì)公共事務(wù)，生產(chǎn)公共物品，提供公共服務(wù)。因此，在公共行政體制下，政府的首要特性是其公共性。

2.公正型政府。公共行政體制下的政府既然是社會(huì)公共利益的代表者和公共意志的執(zhí)行者，就必須主持正義、公道，公平、公正地對(duì)待每一個(gè)經(jīng)濟(jì)主體和社會(huì)主體，絕不能厚此薄彼，更不能制定和實(shí)行區(qū)別對(duì)待的政策。這是創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的需要，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民主政治建設(shè)的必然要求，也是世貿(mào)組織規(guī)則的核心內(nèi)容。

各級(jí)政府公平、公正原則，建立公正型政府，才能滿足整個(gè)社會(huì)對(duì)政府的期待，才能真正代表最廣大人民的根本利益。

3.民主型政府。所謂民主型政府，即政府不僅要代表社會(huì)公共利益，執(zhí)行社會(huì)公共意志，而且必須由選民選舉產(chǎn)生，對(duì)選民負(fù)責(zé)，受選民監(jiān)督。因?yàn)?，要確保政府正確執(zhí)行社會(huì)公共意志，維護(hù)公共利益，就必須健全民主制度，也只有不斷完善民主體制和民主機(jī)制，才能使各級(jí)政府準(zhǔn)確了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智、切實(shí)珍惜民力，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益的最大化。4.法治型政府。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，民主政治也是法治政府。與此相適應(yīng)，公共行政體制下的政府必須是法治型政府。所謂法治型政府，即政府要嚴(yán)格在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)，嚴(yán)格依法行政—政府權(quán)力依法所授，政府行為于法有據(jù)，并受法律的約束和監(jiān)督，政府管理要有法可依、有法的官本位，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)主要以管制為主，是典型的管制型政府。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展和民主政治穩(wěn)步推進(jìn)的形勢(shì)下，公民、企事業(yè)和社會(huì)團(tuán)體成為社會(huì)相關(guān)領(lǐng)域的主體，政府的主要職能是為經(jīng)濟(jì)主體、社會(huì)主體服務(wù)和創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境。因此，公共行政體制下的政府必然是服務(wù)型政府。在公共行政體制下，各級(jí)政府必須遵循世貿(mào)組織的基本規(guī)則，公正、公平地對(duì)待所有的服務(wù)對(duì)象，其服務(wù)范圍既包括國有企業(yè)、集體企業(yè)，也包括民營企業(yè)、外資企業(yè);既包括市民，也包括居住在廣大農(nóng)村的村民，甚至還包括居住在轄區(qū)的外國公民。

9.效能型政府。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上所形成的行政管理體制，機(jī)構(gòu)龐大，人員臃腫，職責(zé)不清，扯皮嚴(yán)重，政府成本不斷攀升，工作效能日趨低下。顯然，這樣的政府是不能適應(yīng)激烈競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也不可能及時(shí)準(zhǔn)確地反映和維護(hù)社會(huì)的公共利益。而與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的公共行政體制下的政府必須是效能型政府，它要求政府機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)，人員精干;結(jié)構(gòu)合理，職責(zé)明晰;公正透明，依法行政;運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)，行為規(guī)范;求真務(wù)實(shí)，廉潔自律;誠實(shí)守信，改革創(chuàng)新;降低行政成本，提高工作效。10.責(zé)任制政府。在以往的行政管理中，各級(jí)政府缺少明確的責(zé)任機(jī)制。而在公共行政體制下，各級(jí)政府必須權(quán)責(zé)明確，建立責(zé)任制政府。所謂責(zé)任制政府，即各級(jí)政府都要有明確的任期目標(biāo)，實(shí)施任期目標(biāo)責(zé)任制。與此同時(shí)，各級(jí)政府在施政過程中，必須對(duì)自己作為或不作為的做法承擔(dān)責(zé)任，即:當(dāng)政府積極實(shí)施了一種做法，侵犯了公民、企事業(yè)或社會(huì)團(tuán)體的合法權(quán)益，政府要對(duì)自己的做法承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任;當(dāng)政府不作為，即應(yīng)由政府做的事，政府沒有做或沒有做好，政府也必須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任和道義責(zé)任。二、建立與完善公共行政體制巫待解決的主要問題1.轉(zhuǎn)變政府的角色職能。近代以來，關(guān)于政府角色和職能問題，有兩種比較極端的認(rèn)識(shí)。一種是把政府看成是“守夜人”，認(rèn)為政府管的越少越好。另一種是把政府看成是萬能的，政府無所不包，無所不攬。實(shí)踐證明，這兩種認(rèn)識(shí)都存在著片面性。半個(gè)世紀(jì)以來，人們關(guān)于政府作用的討論盡管仍然存在著不一樣的認(rèn)識(shí)，但有一點(diǎn)是明確的，即“政府主導(dǎo)的成長已經(jīng)失敗了，但是沒有政府的成長也將是失敗的。沒有一個(gè)有效的政府，成長是不可能實(shí)現(xiàn)的”。[4]轉(zhuǎn)變政府職能是建立和完善公共行政體制的核心問題，這一問題不解決，公共行政體制的建立和完善就是一句空話。2.繼續(xù)改革中央高度集權(quán)的管理體制，建立和完善中央與地方合理分權(quán)體制。20世紀(jì)80年代以來，我國從經(jīng)濟(jì)、政治和行政管理等地方，對(duì)中央高度集權(quán)的管理體制開展了一系列的改革，取得了積極的成效。但這一改革任務(wù)尚未完成，有不少問題仍巫待解決。如:改革中央高度集權(quán)的管理體制，當(dāng)前應(yīng)解決哪些主要問題等等。只有從體制上真正解決了這些問題，公共行政體制才能進(jìn)人規(guī)范化的運(yùn)營軌道。3.調(diào)整和優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)。建立和完善公共行政體制，規(guī)定構(gòu)建科學(xué)合理的政府組織體系，包括調(diào)整政府的層級(jí)結(jié)構(gòu)，優(yōu)化政府的組織結(jié)構(gòu)。這是今后行政體制改革的重點(diǎn)之一。政府機(jī)構(gòu)改革應(yīng)服從于政府結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化。在我國，政府層級(jí)結(jié)構(gòu)和組織結(jié)構(gòu)不合理，有著深刻的社會(huì)歷史根源。其中，既包括計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代中央高度集權(quán)體制的影響，也帶有濃郁的歷史傳統(tǒng)的痕跡。這項(xiàng)改革，涉及不少重大的現(xiàn)實(shí)問題，如:行政區(qū)劃體制改革，實(shí)現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)和編制的法定化等等。調(diào)整和優(yōu)化政府的層級(jí)結(jié)構(gòu)，是精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)和前提。4.改開展政領(lǐng)導(dǎo)體制，健全民主科學(xué)的決策機(jī)制。行政領(lǐng)導(dǎo)體制是公共行政體制運(yùn)轉(zhuǎn)的核心部分。公共行政體制有效運(yùn)營，有賴于行政首長的正確領(lǐng)導(dǎo)、科學(xué)決策、及時(shí)協(xié)調(diào)和有效監(jiān)督。根據(jù)憲法，我國各級(jí)人民政府實(shí)施行政首長承擔(dān)責(zé)任制。實(shí)施這一領(lǐng)導(dǎo)體制，目的在于明確責(zé)任，提高效率。但在實(shí)踐中這一領(lǐng)導(dǎo)體制還不夠完善，帶有明顯的自上而下的任命色彩，這就導(dǎo)致地方行政首長更多地是對(duì)上承擔(dān)責(zé)任，而不是對(duì)下承擔(dān)責(zé)任，其結(jié)果，容易造成長官意志和脫離現(xiàn)實(shí)，使地方的某些公共利益難以得到及時(shí)、準(zhǔn)確和有效的反映。5.深化干部人事制度改革，完善公務(wù)員制度。鄧小平指出:“正確的政治路線要靠正確的組織路線來保證。中國的事情能不能辦好，社會(huì)主義和改革開放能不能堅(jiān)持，經(jīng)濟(jì)能不能快一點(diǎn)成長起來，國家能不能長治久安，從一定意思上說，關(guān)鍵在人?！倍贫群每梢允箟娜藷o法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵?。為此，必須根?jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)成長和民主政治建設(shè)的客觀規(guī)定，繼續(xù)深化干部人事制度改革，切實(shí)解決干部分類管理問題，合理設(shè)置職級(jí)結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)職級(jí)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的激勵(lì)作用;改革收人分配制度，切實(shí)解決分配不公、激勵(lì)不足和約束乏力等問題;積極探索改革和完善干部雙重管理體制，使各級(jí)政府不僅能夠留住精英，而且能夠充分發(fā)揮政府公務(wù)員的作用。6.改革財(cái)政體制，建立和完善公共財(cái)政體制。公共財(cái)政是公共行政體制有效運(yùn)營的物質(zhì)保障。建立和完善公共行政體制，使各級(jí)政府有效履行公共行政職能，就必須改革財(cái)政體制，建立和完善公共財(cái)政體制。過去，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國的財(cái)政是比較典型的生產(chǎn)建設(shè)型財(cái)政，即生產(chǎn)建設(shè)性支出在政府財(cái)政支出中占有較大的比重。目前，傳統(tǒng)行政體制和財(cái)政體制仍具有很大的慣性作用。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的成長和政府職能的轉(zhuǎn)變，必須調(diào)整各級(jí)財(cái)政的支出結(jié)構(gòu)，改革預(yù)算體制，使財(cái)政支出主要用于滿足公共需求，即為了保證各類通過市場(chǎng)機(jī)制的資源配置活動(dòng)難以有效解決的社會(huì)公共需要的財(cái)力。7.改革和完善行政監(jiān)督體制，加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督和制約。早在256年前，法國著名思想家孟德斯鴻在《論法的精神》一書中就指出:“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。”閉為了防止濫用權(quán)力，必須加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督和制約。在我國，由于長期對(duì)人性的不切實(shí)際的認(rèn)識(shí)和民主法制建設(shè)滯后，使我國在很長一段時(shí)間里嚴(yán)重忽視了對(duì)權(quán)力的監(jiān)督和制約。改革開放以來，伴隨著民主法制建設(shè)的推進(jìn)，監(jiān)督和制約權(quán)力的機(jī)制逐步建立起來。但這一機(jī)制仍然不完善，監(jiān)督不到位，制約缺乏力度，是一種比較普遍的現(xiàn)象，在一些地方，甚至存在著執(zhí)紀(jì)執(zhí)法偏寬偏軟，瞞案不報(bào)，壓案不查等嚴(yán)重問題，致使一些地方的公共權(quán)力嚴(yán)重失監(jiān)失控，產(chǎn)生了嚴(yán)重的腐敗現(xiàn)象?，F(xiàn)實(shí)再一次告誡我們，必須改革和完善行政監(jiān)督體制，加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督和制約。只有這樣，才能保證公共權(quán)力沿著正確的軌道運(yùn)行，有效地克服和防止