國家審計的本質(zhì)探究

第第頁國家審計的本質(zhì)探究國家就是私有財產(chǎn)和私有產(chǎn)權(quán)讓渡的產(chǎn)物，它來源于私有產(chǎn)權(quán)，又為保護私有產(chǎn)權(quán)而服務(wù)。當(dāng)然，隨著國家間關(guān)系的產(chǎn)生和發(fā)展，國家和國家之間是否也存在部分權(quán)利讓渡給國際社會，以維持國際秩序，將是國家學(xué)說今后可能研究的一個方向。其次，國家起源的“契約說”也具有重要的影響（洛克，1964；盧梭，2003；霍布斯，1985；霍爾巴赫，1994）。契約說在相當(dāng)程度上影響并主導(dǎo)了西方的近現(xiàn)代政治學(xué)，當(dāng)今流行的一系列民主、民權(quán)思想都發(fā)源于此，天賦人權(quán)成為西方政治學(xué)者追求普世價值的理論基礎(chǔ)和道德起點。在這種學(xué)說的指引下，國家、政府、統(tǒng)治集團和權(quán)力往往被認為是萬惡之源，國家治理最重要的使命就是約束政府、約束權(quán)力，只有將政府和公權(quán)力控制在最小程度，社會和人民才有可能得到最大程度的幸福和自由。這一整套理論，也構(gòu)成了東西方兩大政治陣營思想對立的焦點。但近年來，與西方主要國家的混亂、衰退和迷茫相比較，中國在政治、經(jīng)濟和社會等諸多方面取得的輝煌成就則顯得光芒四射。我們有理由相信，任何對國家、政府和權(quán)力的過于極端的認識，都不符合科學(xué)的規(guī)律。最后，國家起源的“政治法律說”（凱爾森，1996；馬嘯原，1997；韋伯，1997；普列漢諾夫，1959；摩根索，2008）。這一學(xué)說強調(diào)國家就是法，國家就是秩序。設(shè)立國家的目的就是確定一種秩序，并用國家暴力來維持這種秩序；一旦秩序被徹底破壞，原來意義上的國家也就不存在了。綜合上述三種主流觀點，本文認為對國家起源的理解主要體現(xiàn)在以下幾個方面：首先，國家是社會進步的產(chǎn)物，并集中體現(xiàn)在其是財產(chǎn)和私有財產(chǎn)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物；其次，建立國家可以集中力量或資源，更有效地保護共同財產(chǎn)，對外抵御侵害；第三，建立國家可以形成規(guī)則、秩序或法律，更有效地規(guī)范國家內(nèi)部的產(chǎn)權(quán)確認、界定、計量和交易；第四，賦予國家行使暴力的權(quán)力，可以維護規(guī)則、秩序或法律的尊嚴(yán)，懲罰國內(nèi)對產(chǎn)權(quán)規(guī)則的破壞者；第五，國家的權(quán)利，在一定程度上取決于社會契約，取決于組成國家的人民讓渡多少個人權(quán)利給國家，但這種權(quán)利讓渡，又是為了更好或者更多地獲取和保護個人的權(quán)利；最后，國家之間是競爭關(guān)系，可能合作，也可能發(fā)生戰(zhàn)爭直至消滅對手。

馬克思主義經(jīng)濟學(xué)揭示了產(chǎn)權(quán)的社會性和國家財產(chǎn)權(quán)益所固有的本質(zhì)特征，現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學(xué)則是對馬克思主義經(jīng)濟學(xué)產(chǎn)權(quán)和權(quán)益理論進行的拓展?，F(xiàn)代產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學(xué)認為，一方面，產(chǎn)權(quán)是一種排他性的權(quán)利，其需要由法律或規(guī)則來確認，因而產(chǎn)權(quán)是制度和秩序的函數(shù)，但在很多情況下也受文化、道德、慣例和傳統(tǒng)的約束。另一方面，產(chǎn)權(quán)的獲得、保持、喪失或被剝奪，可以通過契約來實現(xiàn)，也可以由強力或國家強力來實現(xiàn)，因而國家政治決定產(chǎn)權(quán)關(guān)系，國家理論是產(chǎn)權(quán)理論的基礎(chǔ)。研究產(chǎn)權(quán)的重要性在于，不同的產(chǎn)權(quán)制度將導(dǎo)致不同的收益水平，有效率的產(chǎn)權(quán)制度可以促進經(jīng)濟長期增長。特別需要指出的是，確認和界定產(chǎn)權(quán)需要成本，因此有許多具有價值的領(lǐng)域因為種種原因沒有被確認和界定產(chǎn)權(quán)，尚處于公地，會引發(fā)爭奪。目前學(xué)術(shù)界對產(chǎn)權(quán)的認識，基本局限在一個國家的范圍內(nèi)，把產(chǎn)權(quán)的主體局限為個人、企業(yè)和各類組織，研究的產(chǎn)權(quán)關(guān)系主要是國家和組織（個人）之間、組織（個人）與組織（個人）之間的關(guān)系，認為產(chǎn)權(quán)規(guī)則的供給主要來自國家，產(chǎn)權(quán)收益和成本主要是經(jīng)濟指標(biāo)，而產(chǎn)權(quán)侵害的威脅也主要來自國家內(nèi)部。很少有學(xué)者將產(chǎn)權(quán)理論引入國際政治范疇，也很少有學(xué)者將國際政治和國家間關(guān)系引入產(chǎn)權(quán)理論的研究范疇。隨著全球化進程的不斷深化，產(chǎn)權(quán)要素的跨國配置成本走低、便捷性增強。對產(chǎn)權(quán)的研究，必須突破國家的范疇，放在國家間范圍進行思考。在當(dāng)今世界，國家作為產(chǎn)權(quán)的主體，國家間爭奪產(chǎn)權(quán)要素成為常態(tài)，維護本國產(chǎn)權(quán)要素不流失并盡量多地爭取獲得其他國家的產(chǎn)權(quán)要素成為國家間競爭的重要目標(biāo)。因此，有必要引入國家產(chǎn)權(quán)概念。

國家產(chǎn)權(quán)，是指一個國家相對于其他國家的排他性權(quán)利。國家產(chǎn)權(quán)要素的內(nèi)涵隨著人類認識的發(fā)展而擴展，從最初的土地、食物、金錢和物品，逐步發(fā)展到自然資源、人力資源、科學(xué)技術(shù)、環(huán)境、信息、文化和國際聲譽與形象等方面。如果從國家起源的“政治法律說”的視角考察國家產(chǎn)權(quán)，實際上國家所設(shè)立和維持的秩序就是國家產(chǎn)權(quán)，也可以稱為國家內(nèi)部的產(chǎn)權(quán)秩序。國家之間爭奪產(chǎn)權(quán)要素的方式，大致分為三種類型：契約型、暴力型和吸引型。契約型的方式是通過簽訂契約來實現(xiàn)國家產(chǎn)權(quán)要素的轉(zhuǎn)移，這種契約可以是平等交易的契約，可以是政治交換的契約，也可以是其它任何形式的契約。暴力型的方式是依靠武力或武力威脅，或其它非正當(dāng)手段，強行奪取其它國家的產(chǎn)權(quán)要素。吸引型的方式是依靠更有效率的產(chǎn)權(quán)制度吸引其他國家產(chǎn)權(quán)要素的流入，以滿足產(chǎn)權(quán)要素效用最大化的追求。當(dāng)今世界，暴力型的產(chǎn)權(quán)要素流動大幅度減少，契約型的產(chǎn)權(quán)要素流動日益增加，而吸引型的產(chǎn)權(quán)要素流動逐步成為主流。由于產(chǎn)權(quán)要素跨國流動和選擇的可能性劇增，不同國家產(chǎn)權(quán)制度之間的比較成為必然，這使得國家間政治制度、治理模式和秩序規(guī)則的競爭更加直接而且白熱化。國家作為產(chǎn)權(quán)的主體，面臨四種重大風(fēng)險，即國家產(chǎn)權(quán)被其他國家強制剝奪（如伊拉克侵略科威特、美國宣布凍結(jié)伊朗和敘利亞的海外資產(chǎn)等）；大量產(chǎn)權(quán)要素被其他國家所吸引導(dǎo)致流失，國家產(chǎn)權(quán)萎縮；國家產(chǎn)權(quán)制度被迫修改和調(diào)整；因國家治理混亂導(dǎo)致的產(chǎn)權(quán)效用低，被國內(nèi)競爭者替代。隨著各個國家對產(chǎn)權(quán)要素的認識不斷深化，更多的產(chǎn)權(quán)公地被發(fā)現(xiàn)，并迅速被不同國家確認、界定、計量、分配或占用，例如跨國的海洋、太空、空氣、水和知識，而由于國際社會總體處于無政府狀態(tài)，各個國家對公地的競爭將更激烈。各個國家為了應(yīng)對國家之間的產(chǎn)權(quán)之爭，需要有一套控制機制幫助國家治理集團發(fā)現(xiàn)公地、維護現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)制度的安全和秩序、改進產(chǎn)權(quán)制度并提高產(chǎn)權(quán)效用以吸引或穩(wěn)定產(chǎn)權(quán)要素、有前瞻性地預(yù)防產(chǎn)權(quán)流失。國家審計就是這一套國家治理控制機制的重要組成部分。

國家治理的目標(biāo)：國家產(chǎn)權(quán)最大化

（一）國家本質(zhì)決定了國家治理的目標(biāo)

根據(jù)上述對國家理論和國家產(chǎn)權(quán)理論的分析，本文認為，國家的本質(zhì)是國家治理集團利用國家機器和道德文化，在確認、界定、規(guī)范、保護或剝奪產(chǎn)權(quán)，不斷追求國家產(chǎn)權(quán)最大化過程中形成的所有國家產(chǎn)權(quán)要素的集合。這里的國家治理則是指，國家治理集團對國家和社會的控制、管理和服務(wù)，其首要任務(wù)應(yīng)是維護國家產(chǎn)權(quán)的外部安全和內(nèi)部安全。國際社會處于無政府狀態(tài)，國家之間處于競爭狀態(tài)，國家是國際社會的競爭主體，從而國家產(chǎn)權(quán)的外部安全就顯得格外重要。國家間關(guān)系的實質(zhì)，是每一個國家通過契約、外交或非和平方式，不斷維護已確認的自身國家產(chǎn)權(quán)，不斷競爭未確認和界定的國家間產(chǎn)權(quán)公地，并不斷覬覦其他國家產(chǎn)權(quán)的過程。維護國家產(chǎn)權(quán)外部安全的責(zé)任是國家治理集團的首要責(zé)任，也是國家治理集團內(nèi)生的責(zé)任。在國家治理集團試圖接管國家之前就做好了承擔(dān)這項責(zé)任的思想準(zhǔn)備。在接管國家之后，國家治理集團會主動且及時地承擔(dān)起維護國家產(chǎn)權(quán)外部安全的責(zé)任。在國家產(chǎn)權(quán)面臨外部安全危機的時候，國家治理集團往往突破常規(guī)的國內(nèi)政治框架和程序，要求被授予或直接奪取更多的國家治理權(quán)。民眾和國內(nèi)其他利益集團，傾向于支持或縱容國家治理集團為維護國家產(chǎn)權(quán)的外部安全而攫取更多的治理權(quán)利。國家內(nèi)部存在國家治理權(quán)競爭，也就是國家內(nèi)部的國家產(chǎn)權(quán)之爭。這種競爭可以發(fā)生在現(xiàn)有的多個國家治理集團之間，也可以發(fā)生在現(xiàn)有國家治理集團與潛在的國家治理替代者之間。維護國家產(chǎn)權(quán)內(nèi)部安全的責(zé)任是國家治理集團內(nèi)生的核心責(zé)任。所有的國家治理集團都會盡最大努力以維持自己治理國家的權(quán)利，為自己持續(xù)承擔(dān)治理國家的責(zé)任創(chuàng)造條件。沒有任何個人和團體會將維護國家產(chǎn)權(quán)內(nèi)部安全的責(zé)任授予給國家治理集團，但國家治理集團自行創(chuàng)造了這種責(zé)任，并不惜代價地去承擔(dān)這種責(zé)任，目的只有一個，持續(xù)地擁有治理國家的權(quán)利。

無論是外部競爭還是內(nèi)部競爭，其實質(zhì)均為國家產(chǎn)權(quán)的競爭。本文引入國家產(chǎn)權(quán)效用概念來比較國家間的產(chǎn)權(quán)制度優(yōu)劣。國家產(chǎn)權(quán)效用是國家產(chǎn)權(quán)收益和國家產(chǎn)權(quán)成本的函數(shù)，即國家治理集團必須在追求國家產(chǎn)權(quán)收益最大化的同時控制國家產(chǎn)權(quán)成本。國家產(chǎn)權(quán)收益最大化既是國家間產(chǎn)權(quán)競爭的需要，也是國家治理集團與國內(nèi)現(xiàn)有或潛在替代者競爭的需要。國家產(chǎn)權(quán)收益最大化，能夠增進國家、社會的福利，提高人民的幸福感受。另一方面，國家產(chǎn)權(quán)成本越低，維護國家治理的成本越低，意味著國家治理集團能夠用較低的稅負和較寬松的管制來維持國家產(chǎn)權(quán)運轉(zhuǎn)。一般情況下，國家產(chǎn)權(quán)成本越低，人民的痛苦感受越低。與此同時，國家治理集團必須建立一個控制系統(tǒng)，制定和執(zhí)行產(chǎn)權(quán)制度，不斷完善產(chǎn)權(quán)制度、嚴(yán)格執(zhí)行產(chǎn)權(quán)制度、打擊破壞產(chǎn)權(quán)制度的行為、持續(xù)提高國家產(chǎn)權(quán)效用、努力控制國家產(chǎn)權(quán)成本。全球化使得產(chǎn)權(quán)要素在國家間的流動更容易，流動成本更低，國家之間對產(chǎn)權(quán)要素的競爭更加激烈。國家力圖建立有效的國家產(chǎn)權(quán)制度并不斷完善國家產(chǎn)權(quán)制度，以贏得國家產(chǎn)權(quán)制度之間的競爭。國家治理集團為了承擔(dān)好治理國家的責(zé)任，需要敏銳判斷來自國外和國內(nèi)的威脅，并采取切實措施維護國家產(chǎn)權(quán)外部安全和國家產(chǎn)權(quán)內(nèi)部安全。因而，國家本質(zhì)決定了國家治理必須以國家產(chǎn)權(quán)為中心制定其目標(biāo)。

（二）國家產(chǎn)權(quán)最大化的內(nèi)涵

本文引入“國家產(chǎn)權(quán)最大化”的概念論述國家治理的目標(biāo)。國家產(chǎn)權(quán)最大化，是指在國家產(chǎn)權(quán)內(nèi)部安全和國家產(chǎn)權(quán)外部安全一定的情況下，國家產(chǎn)權(quán)效用最大化；或者是在國家產(chǎn)權(quán)效用一定時，國家產(chǎn)權(quán)內(nèi)部安全和國家產(chǎn)權(quán)外部安全最大化。國家治理集團總是追求國家的長期存在，即國家產(chǎn)權(quán)外部安全最大化；國家治理集團總是追求長期擁有治理國家的機會，即國家產(chǎn)權(quán)內(nèi)部安全最大化；國家治理集團總是追求不斷增加財富、增強實力和增進國民的幸福，即國家產(chǎn)權(quán)效用最大化。國家的產(chǎn)生、發(fā)展、壯大的過程，就是國家治理集團不斷追求國家產(chǎn)權(quán)最大化的過程。國家產(chǎn)權(quán)最大化的概念，一方面充分體現(xiàn)了競爭的觀點，揭示國家間競爭永存的狀態(tài)和事實，強調(diào)追求國家產(chǎn)權(quán)最大化是國家競爭的目標(biāo)，是國家治理的目標(biāo)，也是國家審計服務(wù)國家治理的目標(biāo)；另一方面體現(xiàn)了用發(fā)展的觀點來看待國家、國家治理和國家審計，強調(diào)國家是發(fā)展的，要用動態(tài)和發(fā)展的眼光來看待國家的目標(biāo)和國家治理的目標(biāo)，并為國家審計發(fā)揮建設(shè)性作用、促進國家治理、推動國家產(chǎn)權(quán)最大化提供理論基石。

（三）國家產(chǎn)權(quán)最大化的內(nèi)容

國家治理集團的目標(biāo)不僅是擁有國家產(chǎn)權(quán)，而且是國家產(chǎn)權(quán)最大化。國家產(chǎn)權(quán)最大化，既包括國家產(chǎn)權(quán)效用最大化，也包括了國家產(chǎn)權(quán)安全的最大化，其主要涵蓋以下四方面的內(nèi)容：首先，國家產(chǎn)權(quán)最大化是國家產(chǎn)權(quán)效用最大化和國家產(chǎn)權(quán)安全最大化的共同作用結(jié)果。在國家產(chǎn)權(quán)安全一定的情況下，國家產(chǎn)權(quán)效用越高，國家產(chǎn)權(quán)越大；國家產(chǎn)權(quán)效用越低，國家產(chǎn)權(quán)越小。在國家產(chǎn)權(quán)效用一定的情況下，國家產(chǎn)權(quán)安全越強，國家產(chǎn)權(quán)越大；國家產(chǎn)權(quán)安全越弱，國家產(chǎn)權(quán)越小。其次，國家產(chǎn)權(quán)效用和國家產(chǎn)權(quán)安全是相互作用的。國家產(chǎn)權(quán)安全越強，越有助于吸引產(chǎn)權(quán)要素，越有條件穩(wěn)定產(chǎn)權(quán)秩序，越有利于改善產(chǎn)權(quán)制度，最終促進國家產(chǎn)權(quán)效用的提高；反之，國家產(chǎn)權(quán)安全越弱，愈發(fā)促使產(chǎn)權(quán)要素流失，越難以控制產(chǎn)權(quán)秩序，而既有的產(chǎn)權(quán)制度往往會遭到實質(zhì)性破壞或違背，最終導(dǎo)致國家產(chǎn)權(quán)效用降低。國家產(chǎn)權(quán)效用越高，同樣的產(chǎn)權(quán)要素就能有更多的產(chǎn)出，國家治理集團就能有更多的資源來維護國家產(chǎn)權(quán)安全；國家產(chǎn)權(quán)效用越低，一定的產(chǎn)權(quán)要素就難以支撐國家對國家產(chǎn)權(quán)安全競爭的需求。再次，研究國家產(chǎn)權(quán)效用和國家產(chǎn)權(quán)安全，必須考慮國家間競爭的環(huán)境。不同國家間產(chǎn)權(quán)制度和產(chǎn)權(quán)效用的比較，會導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)要素的投機，最終引發(fā)產(chǎn)權(quán)要素在不同國家間的流動和重新配置；不同國家間產(chǎn)權(quán)安全程度的差異，會導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)要素在不同國家間的避險，最終也會導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)要素的流動和重新配置。當(dāng)不同國家間產(chǎn)權(quán)安全程度差異巨大時，國家間對產(chǎn)權(quán)的強制剝奪就有可能發(fā)生。最后，研究國家產(chǎn)權(quán)效用和國家產(chǎn)權(quán)安全，必須考慮國家治理集團需要面對的競爭或批評。在每一個國家內(nèi)部，國家治理集團都必須面對直接競爭者或潛在競爭者，至少要面對現(xiàn)實批評者和潛在批評者。國家治理集團要阻止競爭者或批評者替代自己，要么不斷改善治理，提高國家產(chǎn)權(quán)效用；要么不斷強化國家產(chǎn)權(quán)安全，減少競爭者或批評者的能量；要么多管齊下。

國家審計的本質(zhì)：國家治理的控制系統(tǒng)

（一）國家治理系統(tǒng)的基本結(jié)構(gòu)

本文對國家治理系統(tǒng)認識的基本邏輯是：首先，財物的私有制和產(chǎn)權(quán)觀念導(dǎo)致了國家的產(chǎn)生，國家之間排他的權(quán)利構(gòu)成國家產(chǎn)權(quán)，設(shè)立國家的目的是對內(nèi)界定、確認、計量和保護產(chǎn)權(quán)，對外維護產(chǎn)權(quán)安全。國家治理的目標(biāo)是在維護國家產(chǎn)權(quán)安全的同時，實現(xiàn)國家產(chǎn)權(quán)效用的最大化。其次，為了實現(xiàn)國家治理的目標(biāo)，國家治理系統(tǒng)的三個子系統(tǒng)即決策系統(tǒng)、控制系統(tǒng)和執(zhí)行系統(tǒng)需要協(xié)調(diào)統(tǒng)籌運轉(zhuǎn)。國家審計以其收集信息的專業(yè)能力、揭露批判的負反饋功能、促進完善的正反饋作用和提示預(yù)警的前饋效果（章柯等，2011），毫無疑義地成為國家治理控制系統(tǒng)的中堅（參見圖1所示）。正如劉家義審計長所言，國家審計作為依法用權(quán)力監(jiān)督制約權(quán)力的制度安排，具有預(yù)防、揭示和抵御等功能，是國家治理這個大系統(tǒng)中內(nèi)生的“免疫系統(tǒng)”（劉家義，2012）。

（二）國家審計的作用

如圖1所示，國家和國家治理都是一個系統(tǒng)，在這些系統(tǒng)中，必然有決策系統(tǒng)、執(zhí)行系統(tǒng)和控制系統(tǒng)等子系統(tǒng)。作為國家治理系統(tǒng)中的必要組成部分，國家審計在國家治理中被賦予如下職責(zé)：

其一，國家審計具有揭露功能，其在國家治理中發(fā)揮信息的收集、加工和再提供作用。國家治理是一個系統(tǒng)工程，這個系統(tǒng)得以運轉(zhuǎn)所依靠的“血液”就是信息。雖然國家中能夠提供信息的機構(gòu)很多，但國家審計卻是國家治理系統(tǒng)中最全面、最獨立、最專業(yè)的綜合信息提供者。首先，由于國家賦予國家審計機關(guān)最廣泛接觸、收集、審查與核實各類信息資料的權(quán)力，同時國家審計機關(guān)又擁有跟蹤國家財政預(yù)算資金的流向，直至國家治理最末梢的權(quán)力。強大的信息獲取能力和法定的信息提供職責(zé)，讓國家審計成為一個國家中最有可能提供最全面、最綜合信息的機構(gòu)之一。其次，由于國家審計機關(guān)擁有受法律保護的獨立性，其地位和工作不受任何機構(gòu)和個人的影響，因此，國家審計機關(guān)有條件秉承客觀的態(tài)度，按照獨立的精神收集信息和提供信息。而只有在確保信息提供者立場獨立的前提下，信息的公允性和可靠性才會被社會各界所接受。再次，由于國家審計機關(guān)擁有專業(yè)的人才和專業(yè)的技能，因此國家審計機關(guān)才有可能在浩瀚的信息海洋中去粗取精、去偽存真，甚至在很多時候做到透過現(xiàn)象看本質(zhì)，挖掘出事實的真相，揭露出罪惡的行為，為國家治理提供真實、可靠的信息。國家審計機關(guān)針對審計發(fā)現(xiàn)的問題，還能提出改進和完善的審計建議，這是所有國家對國家審計機關(guān)的法律授權(quán)和基本要求，基于這一授權(quán)和要求，國家審計機關(guān)就不僅能提供事實信息，披露問題信息，而且還能提供改進完善的建設(shè)性信息。最后，由于國家審計機關(guān)擁有受法律保護的審計信息披露權(quán)，國家審計披露的審計信息成為民主和法治得以實現(xiàn)的基礎(chǔ)。

其二，國家審計在國家治理中發(fā)揮糾正國家產(chǎn)權(quán)制度和國家產(chǎn)權(quán)秩序偏離和破壞的作用，具有抵御功能。從控制論的角度，抵御或糾正偏差，屬于典型的負反饋控制。負反饋控制的意義在于，國家審計機關(guān)以事先確認的一組標(biāo)準(zhǔn)或目標(biāo)為基準(zhǔn)，去觀察和檢查被審計事項或活動，從中發(fā)現(xiàn)偏差。在假設(shè)原定標(biāo)準(zhǔn)和目標(biāo)正確的情況下消除偏差，讓活動回歸到原定的標(biāo)準(zhǔn)和目標(biāo)上來，重新達成原定的穩(wěn)定狀態(tài)。在國家審計實踐中，維護國家意志、維護法律尊嚴(yán)、維護社會秩序，打擊違法違規(guī)行為，是國家審計通過負反饋機制發(fā)揮抵御功能的典型表現(xiàn)。

其三，國家審計在國家治理中發(fā)揮建設(shè)性作用，具有改進功能。國家審計在國家治理中發(fā)揮改進功能（建設(shè)性作用），不僅能揭露問題，更能對產(chǎn)生這些問題的原因，進行從現(xiàn)象到本質(zhì)、從個別到一般、從局部到全局、從苗頭到趨勢、從微觀到宏觀的深層次分析，并提出改革體制、健全法制、完善制度、規(guī)范機制、強化管理、防范風(fēng)險的建議，為國家產(chǎn)權(quán)效用最大化服務(wù)，推動經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。從控制論的角度看，建設(shè)性作用和改進功能，屬于典型的正反饋控制。正反饋控制的意義在于，國家審計機關(guān)通過檢查被審計事項或活動，發(fā)現(xiàn)了與原定標(biāo)準(zhǔn)或目標(biāo)的差異，但經(jīng)過認真的研究，認為這種差異是“好的”，需要調(diào)整的不是活動本身，而是原定的標(biāo)準(zhǔn)和目標(biāo)。正反饋對于整個國家治理的系統(tǒng)而言，往往意味著打破原定的國家產(chǎn)權(quán)安全與效用的平衡，并在新的水平上達成國家產(chǎn)權(quán)安全和效用的平衡，實現(xiàn)新的穩(wěn)定。面對快速變革和改革開放的客觀環(huán)境，國家審計機關(guān)以國家長治久安為目標(biāo)，不斷促進完善法律、改革體制、改善機制和優(yōu)化政策的過程，是國家審計通過正反饋機制發(fā)揮建設(shè)性作用的典型表現(xiàn)。

其四，國家審計在國家治理中發(fā)揮預(yù)防警示作用，具有預(yù)防功能，從控制論的角度看，稱為前饋。前饋控制，也稱為預(yù)先控制或預(yù)防，是指通過觀察現(xiàn)狀、收集信息，總結(jié)教訓(xùn)和把握規(guī)律，最大限度地預(yù)測未來可能出現(xiàn)的問題，并提前采取有關(guān)措施，以消除未來可能產(chǎn)生的偏差。前饋與反饋不同，往往在事前或事件的初期采取行動，而反饋則基本出現(xiàn)在事后，至少也是在事件的后期階段。前饋和反饋作為控制的兩類不同方式，各有利弊。反饋在事后，對事件本身可能產(chǎn)生的損失或傷害無能為力，但因為掌握的信息全，可以得出更加全面、合理的結(jié)論，反饋控制行為往往更加合理。前饋發(fā)生在事前或事中，具有前瞻性和時效性，有望避免事件本身可能帶來的損失，但因其掌握的信息不全面，前饋控制的不確定性和風(fēng)險也很大。前饋作用對于國家審計非常重要，因為這是對國家產(chǎn)權(quán)外部安全和國家產(chǎn)權(quán)內(nèi)部安全進行預(yù)警的重要方式，也是國家和國家治理集團對設(shè)立國家審計機關(guān)的最大期望。

從國家產(chǎn)權(quán)理論的角度來看，國家審計通過查錯糾弊、揭露問題，抵御各種對國家產(chǎn)權(quán)的侵害，改進國家治理。揭露問題是國家審計實施前饋控制、發(fā)揮預(yù)防作用的基礎(chǔ)和前提，決不是目標(biāo)和終點。揭露是制約權(quán)力的需要。根據(jù)法律規(guī)定，將不符合國家產(chǎn)權(quán)制度和國家產(chǎn)權(quán)秩序的權(quán)力運行揭露出來，國家審計既可以促進國家產(chǎn)權(quán)效用的提升，又能幫助國家將各種權(quán)力約束在其規(guī)定的邊界之內(nèi)，也對任何國內(nèi)現(xiàn)有或潛在的國家治理替代者的行為進行約束。揭露是維護國家產(chǎn)權(quán)制度和國家產(chǎn)權(quán)秩序尊嚴(yán)的前提，及時揭露在某些領(lǐng)域?qū)Ψ珊椭刃虻南到y(tǒng)背離，國家治理集團才有機會深入思考到底是需要利用國家強制力進行懲處，還是需要調(diào)整完善現(xiàn)有的國家產(chǎn)權(quán)制度和國家產(chǎn)權(quán)秩序。當(dāng)然，前饋控制和反饋控制并不能相互孤立和割裂，在國家審計實踐中，不斷縮短前饋控制和反饋控制的周期，不斷更新前饋控制前的信息，綜合使用前饋控制和反饋控制，都是揚長補短的好辦法。

（三）國家審計在國家治理系統(tǒng)中的地位

國家治理的控制系統(tǒng)包括很多組成部分。不同的國家，由于國家政治體制的不同和國家治理習(xí)慣的不同，國家治理控制體系的組成也各不相同。國家審計作為國家治理控制系統(tǒng)中功能最完善的一個重要組成部分，與國家治理控制系統(tǒng)的其他組成部分一起協(xié)同作用，共同發(fā)揮控制功能。國家治理控制系統(tǒng)通常有多個負責(zé)信息收集的子系統(tǒng)，包括軍事情報信息、國家安全系統(tǒng)、經(jīng)濟情報系統(tǒng)、社會安全情報系統(tǒng)、社會輿論監(jiān)控系統(tǒng)、金融監(jiān)控系統(tǒng)和個人/企業(yè)信用監(jiān)控系統(tǒng)等等。國家審計和它們的區(qū)別在于，國家審計往往有權(quán)接觸全部或絕大多數(shù)領(lǐng)域的數(shù)據(jù)，而以上各子系統(tǒng)往往不能超越自己的職能邊界。此外，國家審計既可以自行收集整理相關(guān)信息，也有權(quán)調(diào)用絕大多數(shù)其他信息收集子系統(tǒng)的成果。當(dāng)然，在很大程度上，國家審計也是信息提供者，經(jīng)過審計加工處理的信息往往具有更高的可信度和更大的利用價值，審計機關(guān)將此類信息提供給其他部門能發(fā)揮更加積極的控制作用。

國家治理控制系統(tǒng)一般有多個負責(zé)糾偏（負反饋）的子系統(tǒng)，包括公安、司法、監(jiān)察、紀(jì)委、工商和質(zhì)檢等。國家審計機關(guān)和這些單位的合作，既可以是上下游式，主要是審計機關(guān)移交審計