美國公共信托理論的形成與發(fā)展

文章來源：中顧法律網上網找律師就到中顧法律網快速專業(yè)解決您的法律問題美國公共信托理論的形成與發(fā)展侯宇鄭州大學法學院美國雖然不存在嚴格意義上的公物制度，但是其公共財產制度卻與大陸法系的公物制度類似。美國的公共財產制度是建立在公共信托(publictrust)理論之上，并隨著該理論的發(fā)展而逐步完善。一、信托理論的起源公共信托制度脫胎于信托(trust)制度。而信托起源于英國，被法律史學家梅特蘭(Mait-land)稱為英國人對法學領域作出的最大貢獻，就是歷經數百年發(fā)展起來的信托理念，它是普通法皇冠上的寶石。[1]所謂信托，是指委托人基于對受托人的信任，將其財產權委托給受托人，由受托人按委托人的意愿以自己的名義，為受益人的利益或者特定目的，進行管理或者處分的行為。[2]信托最早可以追溯至公元前的古埃及，古埃及人以遺囑將自己的財產傳給繼承人或將財產之一部分讓給繼承人以外之子女。[3]現代信托制度均導源于英國或由英國演化而來的美國制度?！皬臍v史的角度說，英國的信托概念來源于‘受益權’概念，后者從12世紀起在整個歐洲為人們所熟知和使用，而在英格蘭，它是由大法官法院在14和15世紀發(fā)展起來的?！盵4]英國的信托制度則起源于中世紀的“用益設計(Use)”[5]而英國的“用益設計”源自何處，學者存在分歧：[6]一是認為發(fā)端于羅馬法上的FideiCommissum,[7]另一則主張是仿效日耳曼法上的salman的結果[8]其實，從歷史角度而言，由于英國曾先后受到羅馬人和日耳曼人的長期統治，英國的法律制度無不浸潤著羅馬法的精髓和日耳曼法的靈魂。因此，無論是羅馬法上的遺產信托(FideiCommissum)，還是日耳曼法上的“受托人”(salman)必定都對英國信托制度產生了一定影響。自13世紀起，用益設計開始流行于英國民間，其意謂“對委托他人管理的財產的收益權”，其目的是為了規(guī)避當時英國封建法律對土地等財產的移轉和處分所加的限制和負擔。當時的英國，宗教信仰十分普遍，教徒死后往往把土地等財產遺贈給教會，而當時的法律規(guī)定對教會不能征稅，這種遺贈影響了封建君主的收益。13世紀，英王亨利三世頒布了《沒收法》(StatuteofMortmain)，規(guī)定誰要把土地遺贈給教會，須經君主或諸侯的許可，否則就予以沒收。為了擺脫該法的限制，土地所有人發(fā)明了用益設計，即把土地委托給第三人使用并將經營土地的收益轉交給教會。這種做法逐漸發(fā)展到對其他財產的委托。[9]由于用益設計規(guī)避法律的特性，在13世紀至15世紀的200年間，它并不為普通法院所承認。因為根據普通法，受托人完全處于財產所來支配它的義務;因此，受讓人對通過支配它所產生的利益并無自行享受之權利，而只是負有交付給出讓人或者其所指定的其他人的義務。[16]于是，英美學者通常認為信托是一種信任關系(fiduciaryrelationship)，在這種關系中，信托人為了他人利益而享有該特定財產的法律上的所有權，該他人作為受益人則享有該特定財產的衡平法上所有權?；谛磐袣v史沿革上的法理，英美學者認為信托的實質在于分割財產權。即將信托財產上的權利一分為二，受托人為了他人的利益享有信托財產普通法上的所有權(legaltitle)，受益人享有信托財產衡平法上的所有權(equitabletitle)。換言之，受托人是信托財產法律上的所有人(legalowner))，受益人是信托財產衡平法上的所有人(equitableowner)，受托人和受益人都享有信托財產所有權。[17]但“更正確地說，嚴格的羅馬法的所有權意義上，二者都不對該財產擁有所有權，只不過各人對該財產享有不同的權益?！盵18]受托人享有的主要是一種純粹管理性權利，受益人則擁有純粹的收益權利。[19]這種雙重所有權說，真實反映了信托的本質。這種“雙重所有權”制度源于英美法系普通法和衡平法并行的法律傳統，普通法承認受托人法律上的所有權，而受益人的權利則通過衡平法加以確認。除了法的歷史傳統原因產生了這種區(qū)分普通法上所有權和衡平法上所有權的“雙重所有權制度”，在英美法系，沒有絕對、單一的所有權概念，財產所有權根據社會生活的需要可以靈活組合和分解。[20]這種英美法系特有的財產權理念也使得這種制度得以順利運行。信托理論主要仰賴以下理念維系：[21](1)信托只是為了完成信托目的，將信托財產權宜性地交付給受托人管理而已。為了實現這種由受托人管理、處分信托財產而由受益人享有利益的制度構造，英美法系將信托財產的所有權區(qū)分為“名義上的所有權”(legaltitle，即普通法上的所有權)與“實質上的所有權”(equitableownership，即衡平法上的所有權(equitabletitle)。在信托關系中，受托人作為信托財產法律上的所有權人，并不能行使財產所有權的全部權能，而必須依信托的設立意圖為受益人利益或特定目的管理處分信托財產;相對地，受益人對信托財產享有衡平法上的所有權，享有信托財產的信托利益卻不能行使管理處分信托財產的權能。[22]所有權與利益相分離、信托財產的權利主體與利益主體相分離，正是信托區(qū)別于其他類似財產管理制度的根本特質。(2)信托財產的獨立性。信托一旦有效設立，信托財產即從委托人、受托人以及受益人的自有財產中分離出來，而成為一獨立運作的財產，僅服從于信托目的。從委托人角度觀之，委托人一旦將財產交付信托，即喪失其對該財產的所有權，不再屬于其自有財產。從受托人角度觀之，受托人雖然取得信托財產的所有權，但這僅僅是一種形式上的、名義上的所有權，因為他并不能享受行使這一所有權所帶來的利益一一信托利益。因此，信托財產在實質上也不屬于受托人的自有財產。再從受益人的角度觀之，受益人固然享有所有權，但這主要是一種信托利益的請求權，在信托存續(xù)期間，受益人并不享有信托財產的所有權。即使信托終了后，委托人也可透過信托條款將信托財產本金歸屬于自己或第三人。所以，信托財產也不屬于受益人的自有財產。這就是信托財產的獨立性。有的學者形象地將之稱為信托的“閉鎖效應”-一“信托一旦設立，信托財產即自行封閉與外界隔絕”。[23](3)有限責任。有限責任根源于信托財產的獨立性。信托中的有限責任是全面的，既體現在信托內部關系中，也體現在信托的外部關系中。就內部關系而言，信托一旦設立，委托人除在信托文件中保留了相應權限外，即退出信托關系之外，信托的內部關系僅表現為受托人和受益人之間的權利義務關系。受托人負有依信托文件規(guī)定為受益人管理處分信托財產的義務;受益人則享有請求受托人忠實執(zhí)行信托事務并支付應得的信托利益的權利。但是，受托人因信托關系而對受益人所負的債務(即支付信托利益)，僅以信托財產為限度負有限清償責任。就外部關系而言，委托人、受托人及受益人實質上對因信托事務所發(fā)生的債務(合同之債和侵權之債)都只以信托財產為限負有限責任，這是信托法的一項基本原則。法律上之所以作出這些安排，是為了使受托人不因其履行職責而受到無謂損害，從而使信托的社會機能得到充分徹底的發(fā)揮。[24](4)信托管理的連續(xù)性。信托是一種具有長期性和穩(wěn)定性的財產管理制度，這根源于信托管理的連續(xù)性。在英美法的信托制度中，信托管理的連續(xù)性表現為三個方面：第一，信托不因受托人的欠缺而影響其成立。英美衡平法上有句格言：“法院不會因欠缺受托人而宣告信托無效(Thecourtwillnotallowatrusttofallforwantofatrustee)?！盵25]第二，已成立的信托不因受托人的更迭而影響其存續(xù)。第三，公益信托中的“類似原則”，即當公益信托所定目的不能實現或實現已無意義時，只要委托人在信托文件中有將全部財產運用于公益事業(yè)的一般性意思，則公益信托并不終止，法院將使信托財產運用于與初始信托“盡可能類似”的其他一些公益目的之上，從而使公益信托繼續(xù)存在下去。盡管學者們對公共信托理論的起源存在異議，但是通說認為，源自英國普通法上的信托理論最終可追溯至羅馬法。[26]根據羅馬法，“基于自然法，空氣、流水、海洋都是屬于所有人的公共財產?！币虼?，所有羅馬市民都有權利用這些公共財產。后來，英國普通法延續(xù)了羅馬法的做法。根據英國普通法，“國家擁有海洋及其底土和沙灘，享有航行、商業(yè)和捕魚等公共使用上的信托?！盵27]而國王的財產也置于公共信托之下。[28]因此，國家有權將其財產讓渡給私人，而作為公共財產守護人僅享有公共信托下的一些普通權利。[29]換句話說，公共信托理論認為：公眾擁有對海岸的特定權利，而該權利超越了與之相沖突的人和私人權利，甚至包括國王的權利在內。國王只是這些公共權利的受信托人，他不能根據自己的意愿來處分這些權利。[30]雖然公共信托理(publictrust,juspublicum)論脫胎于普通法上的信托理論，其基本原理是一致的，但仍有不少學者對其淵源與內涵存在異議。不同的學者對此問題的認識有所不同，如有的學者認為，公共信托理論無論從其淵源還是其目的都是很含混;[31]也有的學者認為，雖然公共信托理論在理論和實務上廣為應用，但是它本身卻是含義不甚明了。[32]然而，無可否認的是，普通法上的財產權根植于自由主義傳統之上，它強調個人自治，因此個人完全自由支配其財產，他人不得干涉。而這種財產所有人所擁有的排他性權能，恰恰是構成財產權的核心。為了保護信托人的利益，公共信托延續(xù)了信托雙所有權的理念，即受托人享有的主要是一種純粹管理性權利，受益人則擁有純粹的收益權利。所以，公共信托對于有效解決如何使公共財產造福全體公眾，仍有不可估量的理論和現實價值。三、公共信托理論在美國的發(fā)展隨著英國在北美建立殖民地，其普通法和公共信托理論亦隨之輸入美國。獨立戰(zhàn)爭之后，英國國王在北美信托土地上的權利自然被賦予了美國各州的人民。[33]但是，當時各州尚不知曉信托權利究為何物。1821年，Arnoldv.Mundy案是美國第一個關于公共信托的案件。[34]在該案中，新澤西州最高法院認可了公共信托理論，它認為海岸(包括領海內的海水和底土)屬于新澤西州公民的公共財產，[35]“即使議會也不能對其享有直接和絕對的權利，議會不能剝奪全體公民的這一公共權利?！盵36)于是，州對通航水域享有信托權，從而避免了私人占有這些財產。隨后，在1842年的Martinv.Waddel案[37]中，美國最高法院明確了新澤西州最高法院在Arnoldv.Mundy案中確立的公共信托理論。最高法院認為，至少自大憲章(MagnaCarta)以來，英國國王擁有不可推卸的責任以人民信托的方式對通航水域下的土地行使權利。[38〕而且，自獨立戰(zhàn)爭以后，美國各州人民已成為主權者，因此他們對所有通航水域擁有絕對的權利。[39]為了公眾自由和不受限制的形式權利，州有權對公共財產進行托管;而某一行為是否符合公共利益取決于公眾的需要而不是財產的特殊使用模式。[40]1876年，美國最高法院通過Barneyv.Keokukl[41]案正式認可了英國普通法中的公共信托理論在司法中的適用。在該案中，法院認為，各州有權處分其在所有通航水域下的土地。[42]盡管如此，各州議會仍不清楚其對公共信托財產擁有的權利的界限。于是，一些州議會認為他們對公共信托財產擁有絕對的、不受限制的所有權，他們可以將其讓渡給私人，然而這卻極大地有損于公共利益。[43]為了解決這一困境，1892年，美國最高法院在其里程碑式的判例—IllinoisCentralRailroadv.Illinois中認為，[44]立法機關將位于密執(zhí)安湖湖床轉讓給鐵路公司的行為不屬于公共信托行為，密執(zhí)安州對密執(zhí)安湖湖床享有該州人民賦予的信托權利，因此州不能放棄全體州公民利益存在于其上的財產信托。[45]只有出于增進對水域的利用或者未對存在于土地和水域上的公共利益造成實質損害的前提下，各州才能將土地讓渡給私人利用。[46]于是，公共信托理論從此在美國全國范圍內得到廣泛的適用。然而，1938年最高法院在ErieR.Co.v.Tompkins案中確立了所謂的Erie原則，[47]推翻了IllinoisCentralRailroadv.Illinois一案所作出的可在全國范圍適用公共信托理論的努力。由于法院認為在憲法條文或聯邦法律中并沒有明確公共信托，因此否認了在特殊領域內可以適用普通法的認識。[48]然而，該案對公共信托理論的適用產生了較大的影響，自此法院對公共信托理論的適用變得小心謹慎。1970年，美國學者薩克斯(Sax)在其對IllinoisCentralRailroadv.Illinois一案的評論文章中，對公共信托理論的潛在影響作出了詳盡的論述，他認為：“陽光、水、野生動植物等環(huán)境要素是全體公民的共有財產;公民為了管理它們的共有財產，而將其委托給政府，政府與公民從而建立起信托關系?！彼€據此提出了環(huán)境權的概念。[49]此外，薩克斯還總結出了管理公共財產的基本準則：①信托財產必須以財產本身的性質直接供公眾使用，而不是以抽象的一般公益供公用;②信托財產，應維持并增進廣大的一般民眾利用的便利，不應限定于特定的少數人利用;③即使私人出有適當或較高的價格，信托財產也不得讓渡給私人。[50]簡而言之，也就是說要求公共信托財產的管理應當符合“以直接供一般民眾使用的目的”、“以供廣大一般民眾的使用為目的”以及“不得轉讓”三個原則。在70年代環(huán)境保護運動的推動下，公共信托理論開始被人們廣為接受。薩克斯的觀點不僅導致了普通法上旨在保護自然資源和環(huán)境的公共信托理論的復興，也推動了各州修改憲法將公共信托理論寫人憲法，或在憲法中確立公民擁有清新、健康的環(huán)境的權利。[51]于是，各州立法紛紛確認公共信托原則。目前，公共信托被作為一項憲法原則寫入美國許多州的憲法和環(huán)境法中。如賓西法尼亞、蒙大拿、阿拉斯加、夏威夷、路易斯安那等十多個州的憲法中明確指出，州政府是州公共自然資源的信托受托人，維持和保護自然環(huán)境是其職責。在1983年的莫諾湖一案中，[52)法院明確了公共信托理論起源于普通法。[53)面對自70年代以來公共信托理論的盛行，法院開始從Erie案中走出來。在1988年的PhillipsPetroleumCo.V.Mississippi案中，[54)最高法院并沒有對公共信托理論的有效性提出質疑，只是認為該理論的適用范圍屬于州立法問題。即使該理論的適用范圍不完全屬于州立法問題，迄今沒有一個州試圖不承認該理論，相反，目前至少有一個州法院已宣布其州議會的這種做法無效。[55]自此，法院又回到了1892年IllinoisCentralRailroadv.Illinois案確立的原則，開始廣泛地適用公共信托理論。近來，公共信托理論在美國的適用出現了新的發(fā)展，這主要體現在以下兩方面：[56]首先，針對可能對公共資源造成危害的州(或國家)行為[57](包括行政行為和立法行為在內)，各法院不再僅僅依賴公共信托理論，而是綜合公共信托理論、州憲法相關條款或州環(huán)保法律來宣布其無效;其次，針對政府通過征收方式對私人財產的開發(fā)行為，各法院在考慮綜合公共信托理論、州憲法相關條款或州環(huán)保法律的基礎上予以積極支持。四、公共信托理論的作用(一)有助于公用(publicuse)的發(fā)揮公共信托在本質上屬于保守主義，其目的是為了保障共同體并使之發(fā)揮一定的作用。[58]公共信托理論旨在使公眾有權利用公共信托資源。最初，公共的公共利用僅限于水資源領域，隨著時代的發(fā)展，現已擴展至以所有自然資源為主的領域。公共信托雖然使國家或州享有管理權，而公眾僅享有收益權，但是公眾的這種收益權是根植于其所享有實質意義上的所有權?？梢哉f，公眾享有的是一種保留的所有權，它時刻制約著國家或州的管理權。因此，這種雙重所有權使得管理效率大為提高，進而有助于公共信托財產的公用功能的發(fā)揮。而且，由于公共信托理論沒有對公用(publicuse)提出僵化、苛刻的要求，[59]于是，公共信托財產的利用能夠適應不斷變化的社會發(fā)展，使公眾的利益得到最大限度的滿足。在哈定(Hardin)提出所謂的“公地的悲劇”(thetragedyofthecommons)后，[60]人們開始對公共財產的有效利用提出質疑。在波斯納為代表的經濟分析法學的倡導下，提出私有化是有效利用公共資源的佳徑。然而，正如諾斯教授指出的那樣：“從羅馬法到英國普通法再到美國現代判例法都表明：對水域和濕地等公共資源的私有化并不能提高利用效率?！盵61]因此，私有化只是一廂情愿的做法，它忽略了公共利益和私人利益之間的區(qū)別，公共利益不是個人利益的簡單疊加，私人總是出于“經濟人”的動機行事，而這必然極大地損害公共利益的實現。雖然公共信托理論可以避免私有化高論出現的弊端，但該理論也并非無懈可擊，始終要嚴加防范公權力對公共信托財產的侵蝕。因此，如何制約公權力、最大限度地維護公共信托財產是公共信托理論的核心。(二)支持政府維護公共福祉的行為由于在公共信托法律關系中，政府是公共信托財產的管理人，他是為了受益人(即信托人、實際的財產所有人)的利益而進行管理活動的。因此，公共信托理論從根本上是支持政府維護公共福祉的行為，只是該政府不得有損害受益人的情形發(fā)生。如在1986年加利福尼亞州法院審理的UniteStatesv.StateWaterResourcesControlBd.(又稱Delta水糾紛案)案中，法院支持州資源控制委員會為了健康而作出的制定新的水質標準的行為，認為該委員會的職責不是保護水權不受侵犯而是為水的健康、有益使用制定合理的保護措施。[62]又如在2005年，路易斯安那州上訴法院在LakeBistineauPreservationSoc’yv.WildlifeandFisheriesComm’n一案中指出，州政府降低湖面水位以減少有機物質、改善湖體生態(tài)的措施是符合公共信托的要求。[63]北卡來羅那州上訴法院在Parkerv.NewHanoverCounty一案中指出，政府有權針對出于防止侵蝕海岸和其他保護目的而對私人開發(fā)行為征稅。政府此舉為了防止當地居民及財產免受颶風及其它風暴的襲擊造成的破壞性損失，不僅符合公共信托的要求，也符合州憲法及其它法律的規(guī)定。[64]同樣，2006年弗吉尼亞州上訴法院在Palmerv.Virginia一案中認為，州海洋資源委員會拒絕私人在沿河碼頭上建倉儲設施的請求符合公共信托的要求。不僅如此，州海洋資源委員會的行為也是符合州憲法的，因為弗吉尼亞州憲法也明確規(guī)定：“為了全體人民的福祉和幸福，不得污染、損害或破壞州的空氣、陸地和水流?！盵65](三)對抗征收請求公共信托可以對抗征收請求最早可追溯至1892年的IllinoisCentralR.Co.v.Illinois案。[66]在該案中，涉及的問題是伊利諾伊州政府是否有權將密執(zhí)安湖湖床轉讓給鐵路公司開發(fā)，而一旦轉讓后政府若要收回該土地，就必須通過征收的方式作出。于是法院權衡再三，認為湖床屬于公共信托財產，州政府無權作出轉讓，這就避免了日后可能面臨的征收困境。[67]基于同樣的理由，公共信托還可作為從財產權賴以存在的背景來嚴格限制(backgroundlimitation)對私人財產權利益利用的標準。因為政府對私人財產的開發(fā)行為無疑構成征收，隨之而來的則是必須對被征收人予以公正的補償，而這必然會對公眾造成不必要的負擔。于是，求助于公共信托理論，可以否認對私人財產的不必要利用或開發(fā)行為。如1972年威斯康星州最高法院在JustV.MarinetteCounty一案中指出，由于原告對濕地這一公共信托財產不享有絕對的、不受限制的權利，因此政府有權對他回填濕地的行為不予補償。[68]又如，加利福尼亞最高法院在1983年的莫諾湖一案中指出，對私人開發(fā)公共信托資源作出限制而對私人受到的損害不予補償，因為私人在公共信托財產上不享有既得(vested)權利。[69](四)遏制州(或國家)行為的濫用由于公共信托財產權也是采取雙重所有權做法，州或聯邦實行的是管理權，而它們這些公權力最容易被濫用，引發(fā)腐敗，所以必須予以嚴厲遏制，否則受益人的權利將受到無法彌補的損害。美國法院認為，公共信托甚至高于某些法定權利。[70]這意味著，政府有權對公共信托財產做出必要的限制，更意味著政府有責任為了公共利益而保護公共財產。[71]因此，州(國家)行為必須遵照公共信托的要求，否則司法機關將運用司法審查手段予以制裁。如2004年，夏威夷州最高法院在某次水利用聽證會上認為：“基于州為了確?，F在以及后世子孫利用水資源的信托責任，對水資源的保護構成公共信托?！币虼?，由于州水利委員會未考慮到這種公共信托的存在，因而其對水資源的分配許可無效。[72](五)作為司法解釋的工具和嚴格審查的準則公共信托成為司法機關制約立法機關的利器，法院運用該理論來糾正立法機關向某些特殊利益群體傾斜的不當做法。[73]司法機關是最不危險的部門，因此法院運用公共信托是確保信托人的利益免受侵害的最佳選擇。薩克斯教授認為：“公共信托法并非處理公共領域(pub-liedomaine)的一系列實體規(guī)則的總和，它只是法院用來彌補立法和行政過程出現的漏洞的一種技術手段?！盵74]因此，公共信托首先成為司法機關憲法解釋所遵循的原則，而這種解釋原則是一種嚴格解釋時所應遵循的原則，其目的是防范在欠缺“明確、清晰”(clearandplain)的立法授權時政府因此而逃避本應承擔的信托責任。這一嚴格解釋原則鼓勵司法機關審查立法機關在立法中所宣示的公共目的的正當性和合法性。[75]實踐中，美國法院依據公共信托這一嚴格解釋原則極大地拓寬了對立法的審查力度和范圍，這是憲法第五修正案的公用(pubicuse)條款賦予司法的審查權力所望塵莫及的(第五修正案公用條款只涉及主權者的警察權)。[76]據此原則，法院可以宣布立法機關不符合信托目的的立法行為無效。[77]因此，立法的任務是必須使信托財產免受侵害，立法機關應時刻遵循公共信托的要求，而不能放棄信托。羅杰斯教授將司法機關嚴格依照公共信托原則解釋憲法并明確廢除與之相悖的立法行為，描述為非委任原則的再生，公共信托原則要求法院對“從公共財產中游離出去的自然資源予以嚴格審查”。[78]由此可見，法院運用公共信托就要對信托財產的利用進行“嚴格審查”(closelook/hardlook)。根據嚴格審查原則，政府部門必須遵循以下要求：[79]①對其決定提供詳盡的解釋;②證明背離先前做法的正當性;③允許在行政決定程序中有廣泛的利害相關人有效參與;④考慮對即將做出的決定采取變通或替代措施。因此，這種嚴格審查強調的是程序公正、行政決定以合理的方式做出，而不是強調保障實體結果的公正。[80]法院運用公共信托理論進行嚴格審查的經典判例是莫諾湖案。[81]在該案中，針對莫諾湖取水權許可，加利福尼亞州最高法院認為，這種取水許可必須受到以下兩個條件的限制：首先，州必須考慮信托價值，并將它們與引水的利益進行權衡;其次，只要可能，州必須避免對信托資源造成不必要的損害。州作為受托人，必須履行對信托財產的持續(xù)監(jiān)管義務，以確保信托總價值總是能得到考慮，以及避免信托用途遭受不必要的損害。[82]在莫諾湖案2年后，愛達荷州法院在Shokalv.Dunn案再次聲明針對信托財產糾紛須進行嚴格審查，“司法的作用是對水權決定進行嚴格審查，而不能僅僅充當行政和立法行為的橡皮圖章?！盵83]五、公共信托理論對我國的借鑒意義援用普通信托的一般原理，公共信托法律關系中有四個構成要件，其一為信托委托人，即基于不違法的目的而將財產交付他人占有管理的人;其二為信托受托人，即接受他人委托，并非為自己利益而占有、管理他人財產的人;其三為信托受益人，即雖不占有管理財產，但是有權獲得該財產收益的人;其四為信托財產即信托標的物。因此，信托可以理解為信托委托人將信托財產交給了信托受理人，信托受托人雖然取得了所有權，卻不享有為自己的利益或按自己的意志來支配的權利，只是為信托委托人或其指定的其他人利益，按照信托委托人的意愿來支配他人的義務。[84]由此可見，公共信托是建立在信任(trust)關系上的法律制度，受托人必須為了信托人的利益利用信托財產。在美國，公共信托的適用范圍目前主要包括如下內容：①海濱、湖泊、湖沼、河流;②公園、道路、公有地;③野生生物、天然資源、大氣、水等;④私有地的適用。[85]而這些領域恰恰屬于大陸法系公物的范疇。因此，可以說，無論是在大陸法系國家還是在英美法系國家，公共信托財產多以公物的形式出現，對于中國更是如此。因此，公共信托理論對以自然資源為主的公物制度具有特別的意義。根據公共信托理論，國家對公物的所有權只不過是為保護公眾之自由使用，國家是公益代表人而且負責監(jiān)督公物目的的實現，有學者依此歸納出管理公共財產基本準則三原理：“①信托財產，并非為抽象的一般公益而被利用，必須按照事物性質，以直接有益于廣大一般民眾之利用管理。②信托財產，應以維持并增進廣大的一般民眾利用之便宜管理之，不應限于較少數人之利用。③信托財產縱令有適當之價格，亦不得讓與私人?！盵86]依該原理，公物實際上相當于一種信托財產，民眾是信托人，國家和行政主體是受托人，行政主體在公物的設定、變更、廢止、管理等方面不得違背信托人的利益，即公共利益目的。注釋:[1]參見何寶玉：《英國信托法原理與判例》，法律出版社2001年版，頁1。[2]見《中華人民共和國信托法》第2條。[3]參見徐國香：《信托法研究》，五南圖書出版公司1988年版，頁1。[4](英)哈羅德·伯爾曼：《法律與革命》，梁治平譯，中國大百科全書出版社1993年版，頁289。[5]參見周小明：《信托制度比較法研究》，法律出版社1996年版，頁75。在我國，用益設計(Use)也被稱為“尤斯制度”。[6]參見何孝元：“信托法研究”，《中興法學》1987年第1期，頁6。[7]FideiCommissum意為“信任受托”，通常中文譯為“遺產信托”，它是羅馬法市民法區(qū)別于萬民法上的遺贈的一種特殊的處分遺產方式，它是指被繼承人通過遺囑委托繼承人在其死后將其遺產的全部或者一部分移交給他所指定的第三人。據說此“遺產信托”是外國人規(guī)避羅馬市民法對他們的限制而依賴羅馬人將遺產轉移給后者，請其實現自己的目的，也就是讓自己的后人作為該遺產的受益人。伴隨著社會發(fā)展和商品經濟的繁榮，羅馬市民法和萬民法合二為一，遺產信托和遺贈也逐步融合。參見周小明，見前注[5]，頁75-76。[8]所謂salman，是指受所有人的委托，在受讓所有人的財產后，再依所有人的指示處分該財產的受托人而言。有學者認為，salman原本乃是為死因贈與而發(fā)展出來的制度，其法律結構乃是一種附條件的所有權轉移，受益人在實體法上并未受保護，受托人只負有道義上的義務，尚難認為已經形成信托法理。與其將sal-man解釋為信托制度的起源，毋寧認為它是遺囑執(zhí)行人制度的濫觴。參見賴源河、王志誠：《現代信托法論》，中國政法大學出版社2002年版，頁2。[9]周小明，見前注[5]，頁77-79。[10](法)勒內·達維：《當代主要法律體系》，德漆竹生譯，上海譯文出版社1984年版，頁329。[11]所謂“雙層用益”的構造為：甲將土地轉讓給乙，規(guī)定乙為丙的用益、丙又為丁地用益而占有土地。這里，丙的用益為第一層用益但只是名義上的用益，丁的用益為第二層用益卻為實際上的用益。但是，普通法院不承認雙層用益，只對第一層用益適用“用益法”。據此，丙將會成為法律上的所有權人，而丁的用益則不受普通法保護。周小明，見前注[5]，頁81。[12]P.V.Baker&P.St.Langan,Snell'sPrinciplesofEquitable,Sweet&Maxwell,28th.ed.，1982，Lon-don,p.105.[13]參見周小明：《財產權的革新》，貴州人民出版社1995年版，頁16。[14]周小明，見前注[5]，頁75。[15](英)戴維·M·沃克主編：《牛津法律大辭典》，光明日報出版社1989年版，頁1898。[16]張淳：《信托法原論》，南京大學出版社1994年版，頁100。[17]參見李群星：“信托的法律性質與根本理念”，《法學研究》2000年第3期，頁120。[18](英)F.H.勞森、B拉登著：《財產法》，施天濤等譯，中國大百科全書出版社1998版，頁100。[19]周小明，見前注[5]，頁29。[20]周小明，見前注[5]，頁29。[21]周小明，見前注[5]，頁12-18。[22]參見王文宇：《信托法原理與商業(yè)信托原則》，元照出版公司1996年版，頁125。[23]方嘉麟：《信托法之理論與實務》，頁29;轉引自周小明，見前注[5]，頁12。[24]R.P.Meagher&WMCGummou：Jacob'sLawofTrusts,Sydney:Butterworths..1977.pp.582-583.[25]DivdB.ParkerandAnthonyR.mellows，TheModernLawofTrusts，SweetMaxwellLtd.，2003.p.234.[26]CharlesF.Wilkinson,TheHeadwatersofthePublicTrust:SomeThoughtsontheSourceandScopeoftheTraditionalDoctrine,19Envtl.L.425.429(1989);ErinRyan,PublicTrustandDistrust:TheTheoreticalImplica-tionsofthePublicTrustDoctrineforNaturalResourceManagement,Envtl.L,Vol.31，477,484(2001).[27]Note,Lyon&Fogerty:UnprecedentedExtensionsofthePublicTrust,70Calif.L.Ret.1138，1140(1982).[28]Opinionofthejustices,365Mass.681，684，313N.E.2d561(1974).[29]SeeShivelyv.Bowlby,152U.S.1，13(1894).[30]Note，ThePublicTrustinTidalAreas:ASometimesSubmergedTraditionalDoctrine，79YaleL.J.762，768(1970).[31]SeeWilliam.Roogers，JR.，EnviromentalLaw,§2.20,at155-56WestPublishingCompany(1986).[32]SeeCarolM.Rose,JosephSaxandtheIdeaofthePublicTrust,25EcologyL.Q.351，355-56.[33]Matthews,95N.J.306，319，471A.2d355，361，cert.denied,105S.Ct.93(1984).[34]ArnoldvMundy,6N.J.L.1(1821).[35)Arnoldv.Mundy,6N.J.L.12(1821)[36]Note,PublicTrustDoctrine—BeachAccess-ThePublic'sRighttoCrossandtoUsePrivatelyOwnedUpperBeachAreas，15SetonHallL.Rev.344,351(1985).[37]Martinv.Waddell,41U.S.367(1842).[38]Martinv.Waddell,41U.S.367,410-411(1842).[39]Note，PublicTrustDoctrine—BeachAccess—ThePublic'sRighttoCrossandtoUsePrivatelyOwnedUpperBeachAreas，15SetonHallL.Rev.344,352(1985).[40]Martinv.Waddell,41U.S.367，411(1842).[41]Barneyv.Keokuk,94U.S.324(1876).[42]Barneyv.Keokuk,94U.S.324，338(1876).[43]SeeGoughv.Bell,22N.J.L.441(Sup.Ct.1850),affd,23N.J.L.624(1852)[44]IllinoisCentralRailroadv.Illinois，146U.S.387(1892).[45]IllinoisCentralRailroadv.Illinois,146U.S.387,452-453(1892).[46]IllinoisCentralRailroadv.Illinois，146U.S.387,453(1892).[47]ErieR.Co.v.Tompkins,304U.S.641938).[48]SeeErieR.Co.v.Tompkins,304U.S.64,78(1938).關于Erie案的影響的詳細論述，可參見LaurenceH.Tribe,AmericanConstitutionalLaw，3rded.NewYork:FoundationPress,2000.470一72.(discus-singscopeandimpactofErie).[49]SeeJosephL.Sax,ThePublicTrustDoctrineinNaturalResourcesLaw:EffectiveJudicialIntervention,68Mich.L.Rei.471(1970).[50]SeeJosephL.Sax,ThePublicTrustDoctrineinNaturalResourcesLaw:EffectiveJudicialIntervention,68Mich.L.Rev.605(1970).[51]See,e.g.，J.B.Ruhl,TheMetricsofConstitutionalAmendments：AndWhyProposedEnvironmentalQualityAmendmentsDon'tMeasureUp,74NotreDameL.Rei.245,247(1999).[52]NationalAudubonSoe'yv.SuperiorCourt(MonoLake)，33Cal.3d419,658P.2d709,189Cal.Rptr.346，cert.denied,464U.S.977(1983).[53]MichaelC.Blumm&TheaSchwartz,MonoLakeandtheEvolvingPublicTrustinWesternWaters,37Ariz.L.Rev.701,735(1995).[54]PhillipsPetroleumCo.v.Mississippi，484U.S.469(1988).[55]SeeSanCarlosApacheTribev.SuperiorCourt,972P.2d179，199(Ariz.1999).在該案中，亞利桑那州最高法院認為，公共信托理論適用與否屬于州憲法問題，州立法不能對此作出規(guī)定。[56]AlexandraB.Klass,ModernPublicTrustPrinciples:RecognizingRightsandIntegratingStandards,NotreDameLawReview,vol.82,699,728-730(2006).[57]英文為stateaction，我國多譯為“政府行為”，如有學者將stateaction理解為“州政府行為”，參見張千帆：“論憲法效力的界定及其對私法的影響”，《比較法研究》2004年第2期，頁3;另見鄭賢君：“公法價值向私法領域的再滲透—基本權利水平效力與契約自由原則”，《浙江學刊》2007年第1期，頁124。也有學者將stateaction界定為“國家行為”，參見林來梵：《從規(guī)范憲法到憲法規(guī)范》，法律出版社1999年版，頁284。然而，這種理解是片面的、有失偏頗。因為在美國縱向分權模式下，國家享有的僅僅是各州未讓渡給聯邦的權力，各州仍擁有相當的自主權。[58]RichardDelgado,OurBetterNatures:ARevisionistViewofJosephSax'sPublicTrustTheoryofEnviron-mentalProtection,andSomeDarkThoughtsonthePossibilityofLawReform,44Vand.L.Rei.1209,1214(1991).[59]MichaelC.Blumm,PublicPropertyandtheDemocratizationofWesternWaterLaw:AModemViewofthePublicTrustDoctrine,Envtl.L.Vol.19,573,583(1989).如在蒙大拿州，法院認為在通航水域可以提供休閑功能條件下即可適用公共信托理論。SeeMontanaCoalitionforStreamAccessv.Curran,682P.2D163,170一171(M.1984).[60]SeeHardin.TheTragedyoftheCommons,162Science1243(1968).[61]Rose，TheTragedyoftheCommons:Custom,CommerceandInherentlyPublicProperty,53U.Chi.LRev.711,723,749-761,774-777(1986).[62]SeeUniteStatesv.StateWaterResourcesControlBd.，227Cal.Rptr.161，197(Cal.Ct.App.1986).[63]LakeBistineauPreservationSoc'yv.WildlifeandFisheriesComm'n,895So.2d821(La.Ct.App.2005).SaveOurselvesv.LouisianaEnvironmentalControlCommission,452，So.2d.1152(La.1984).[64]Parkerv.NewHanover[65]Palmerv.Virginia,628S.E.2d89-90(Va.Ct.App.2006).[66]AlexandraB.Klass，ModemPublicTrustPrinciples:RecognizingRightsandIntegratingStandards,NotreDameLawReview.vol.82.699.738(2006).[67]IllinoisCentralRailroadv.Illinois，146U.S.387,455-458(1892).[68]Justv.MarinetteCounty,201N.W.2d768-769(Wis.1972).[69]NationalAudubonSoc'yv.SuperiorCourt(MonoLake)，33Cal.3d438-440，658P.2d722-723，189Cal.Rptr.358-360，cert.denied,464U.S.977(1983).[70]See,e.g.，KootenaiEnvtl.Alliance，105Idahoat631,671P.21094;Shokalv.Dunn,109Idaho330,336n.2，707P.2d441，447n.2(1985).[71]NationalAudubonSoc'yv.SuperiorCourt(MonoLake)，33Cal.3d419，441,658P.2d709,724，189Cal.Rptr.346,361，cert.denied,464U.