論行政訴訟制度的完善

論行政訴訟制度的完善——對擴大行政訴訟范圍的探討一、引言自1989年《行政訴論法》正式頒布之后，我國又對其進行了兩次修改，在司法監(jiān)督和維護公民權(quán)益等方面發(fā)揮了重要的作用。我國的行政訴訟制度是在上世紀80年代產(chǎn)生的，1989年《行政訴訟法》正式頒布，之后兩次修改案也是在2014年、2017年修改的。隨著時代的進步，行政訴訟制度也面臨著需要完善，而采取什么方法則成為了當下面臨的問題。若想完善行政訴訟制度，必先要讓最具有爭議的部分得到解決，而行政訴訟范圍則就是最關(guān)鍵的所在，這是公民、法人等行政相對人在合法權(quán)益受到違法行政行為侵害時，請求司法機關(guān)進行救濟的權(quán)利范圍[1]。而在《行政訴訟法》新的修改案中對行政訴訟范圍一直處于規(guī)定太過狹窄的問題，對行政訴訟范圍做了修改。在修改后的行政訴訟范圍中，我們可以發(fā)現(xiàn)對行政訴訟范圍的調(diào)整呈擴大的趨勢，這也代表著隨著時間的推移，擴大行政訴訟范圍成為了不可避免的問題。如何能夠在司法權(quán)和行政權(quán)之間平衡，對公民等行政相對人合法利益的維護以及不影響行政行為的效率和權(quán)能的情況下，合理的擴大行政訴訟范圍也就成為了當前的首要問題。本文將通過對當前我國行政訴訟制度中行政訴訟范圍的現(xiàn)狀，結(jié)合當前學(xué)術(shù)界相關(guān)的研究，進行探討，以完善我國行政訴訟制度。二、我國行政訴訟范圍概述（一）我國行政訴訟范圍的含義與特征行政訴訟范圍又被稱為可訴行為范圍，是指法院受理審判行政案件時的范圍，也就是法院可以受理什么案件，不可以受理什么案件進行規(guī)定，哪些行政行為可以接受司法審查，哪些又不能。而在我國學(xué)術(shù)界對于行政訴訟范圍認為就是指人民法院有權(quán)受理哪些行政行為及無權(quán)受理哪些行政行為，是法院審理行政爭議案件的權(quán)限范圍，同時也是行政機關(guān)在進行行政活動時接受司法機關(guān)監(jiān)督的范圍[2]。行政訴訟范圍是公民、法人等行政相對人向人民法院提起訴訟的權(quán)利范圍，也是司法機關(guān)監(jiān)督行政機關(guān)依法行政的關(guān)鍵所在。由于行政訴訟范圍具有極其重要的作用，因此在《行政訴訟法》中專門對行政訴訟范圍進行規(guī)定，保障司法權(quán)與行政權(quán)的平衡。在法制建設(shè)過程中，我國行政訴訟制度發(fā)展起步較晚，與其他發(fā)達國家的行政訴訟制度相比有一定的區(qū)別，相對于歐美法系和大陸法系，我國的行政訴訟范圍特征有以下幾個特征[3]：1）我國行政訴訟范圍采取了不予審查的假定原則，也就是法律沒有規(guī)定法院可以審查的行政活動時，行政相對人向法院提起訴訟時，法院不可受理；2）我國行政訴訟范圍未將內(nèi)部行政行為納入范圍中；3）我國行政訴訟范圍過窄，行政相對人的合法利益難以保障。這些特征代表著我國的行政訴訟范圍處于一個在不斷改進的過程，有著很大的修改空間。而從立法的角度來看，這代表著我國的行政訴訟范圍處于擴大的趨勢，并且有些內(nèi)容不適合現(xiàn)如今的發(fā)展模式。我國社會發(fā)展十分迅速，而隨之而來的人文建設(shè)、法制建設(shè)處于進度緩慢的地步，兩者之間的相輔相成，才能對當前產(chǎn)生積極的影響。（二）我國行政訴訟范圍的基本模式我國行政訴訟范圍的基本模式是結(jié)合式，即列舉式與概括式的結(jié)合，以兼收并蓄的方式確立了范圍。而且我國的結(jié)合式是＂肯定概括＋肯定列舉＋否定列舉＂的，從某種程度上是最符合我國發(fā)展歷史的[4]。從1989年立法時考慮的歷史目標來看，這種模式是適合的，至于到如今兩次修改案的內(nèi)容來看，至今仍然沿用了這種模式。但我國采用的這種模式是大打折扣的，從第2條的肯定式概括規(guī)定，第12條的肯定式列舉以及第13條的否定式列舉三條明文規(guī)定相結(jié)合的模式并不完善。第2條對行政訴訟范圍進行的概括性規(guī)定，而第12條又作出了肯定列舉規(guī)定，不免造成條文之間的邏輯沖突，而且做肯定列舉是不可能涵蓋屬于行政訴訟范圍的所有事項，總會有所疏漏，最終導(dǎo)致的后果就是行政相對人受到行政主體的行政行為侵害時無法得到司法救濟。楊萬濃學(xué)者認為我國的結(jié)合式?jīng)]有正確處理法律規(guī)定條文之間的關(guān)系從而導(dǎo)致行政訴訟范圍不斷地縮小，而且認為第2條的肯定式概括與第13條的否定式列舉才具有意義，第12條的肯定式列舉不需要做出規(guī)定[5]。但我國在新的第12條將原有的8項具體事項增加到12項，從另一個角度來說，列舉式處于擴張的形勢。這種混合的模式從創(chuàng)立初就有著缺陷，無法把其中一種放在主要地位，無法的對某些案件進行有效分類，會對行政訴訟制度的完善起到一定的負面影響。基本模式的建立和選擇代表著對行政訴訟制度的發(fā)展方向有著決定性的因素，而如何更好的改變其中存在的隱患也是對擴大行政訴訟范圍的一種思考。我國法制建設(shè)處于十字路口的中心，行政訴訟制度也會隨之發(fā)生改變，而其依據(jù)的模式也應(yīng)思考良多。三、我國行政訴訟范圍的現(xiàn)狀分析（一）新行政訴訟法修改的內(nèi)容我國《行政訴訟法》的新修正案中，對行政訴訟范圍的改變也是在其原有的基礎(chǔ)上，繼續(xù)擴大，更具體充分的把一些原有的內(nèi)容擴充填補。新的行政訴訟修正案通過增加肯定式列舉內(nèi)容、增加撤銷判決、對行政行為概念的解釋，將抽象行為列入行政訴訟范圍等方式擴大了行政訴訟范圍，但還存在著將受案范圍的確定方式的低級錯誤的問題[6]。在基本概念中，用“行政行為”替代“具體行政行為”，這便使行政主體在實施行政活動時，不得不考慮自身所做的是否符合現(xiàn)在法律所規(guī)定的。在法律規(guī)定中，主要體現(xiàn)在三個方面:（1）對列舉式的相關(guān)內(nèi)容事項進行了增加，從行政訴訟制度成立以來，司法機關(guān)對行政案件積累了方方面面的經(jīng)驗，對目前行政訴訟范圍所缺失的內(nèi)容有著深深的體會。所以對一些爭議較大，影響廣的行政案件進行了明確，比如將行政協(xié)議這一重要內(nèi)容納入了行政訴訟范圍中。（2）在第12條中，將原有的“人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)”修改為“人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益”，代表著公民等行政相對人受到的保護更廣了，其相對擁有的權(quán)益更多了。（3）對部分抽象行政行為的“附帶審查”。當行政相對人因為合法利益對抽象行政行為提起訴訟時，可以要求法院對規(guī)章以下的規(guī)范性文件進行審查，也就可以將某些抽象行政行為納入了行政訴訟范圍中。新行政訴訟法修正案對我國行政訴訟范圍是起到積極影響，擴大了范圍，總體上彌補了原先的不足和一些空缺，但在修改的過程中仍有所缺憾。從內(nèi)容來講，對行政訴訟范圍的相關(guān)法條進行了修改就是讓其更符合我國國情，使行政相對人的合法利益擴大，仍不夠滿足我國現(xiàn)法制所需的條件，還有一定的修改空間。從模式上來看，仍然沿用了舊有的模式，沒有做出改變，一定程度的上阻礙了法制建設(shè)，但也保護了我國的法律有了一定自主性，在探索的道路上能做出更多的發(fā)展。新修改案在日新月異的今天，已經(jīng)有了些許的不足，要改善的內(nèi)容仍然有很多。（二）我國行政訴訟范圍的不足從新的《行政解釋》來看，現(xiàn)行的《行政訴訟法》仍有少許的不足。想要研究行政訴訟受案范圍，就要落實兩個問題，一個是受案范圍的完善，另一個是救濟通道的暢通。第一個問題的解決途徑在于對行政訴訟范圍的調(diào)整，而第二個問題則是為了更加順利的完成司法救濟。此外，確定一些授權(quán)組織的被告資格，也是加強了對受案范圍的完善，避免了扯皮推諉，減少了訴訟難度，實際上等于變相的擴大了行政訴訟范圍。朱茂磊學(xué)者認為我國的行政訴訟受案范圍仍舊過窄，不利于保護當事人的合法利益、確立行政訴訟受案范圍的基本思路存在錯誤、部分行政行為游離于司法監(jiān)督之外，不利于行政訴訟目的的實現(xiàn)等[7]。2014年9月，南雄市希普思五金機械有限公司上訴南雄市交通運輸局和地方公路管理站。在一審中，法院認為南雄市交通局在希普思公司享有使用權(quán)的道路修建的行政行為違法，但駁回其他訴訟請求。希普思公司不服，進行上訴，而二審認為交通局未依法取得道路使用權(quán)，行政行為違法，但不撤銷行政行為，而是判決在三個月內(nèi)采取補救措施。在本案中，我們可以看出，法定條件不成熟，對行政行為構(gòu)不成有利的約束，而在法院處理相應(yīng)案件時也無法對其有效的判決。做到有法可依是我國行政訴訟案件必要的條件之一。我國行政訴訟范圍經(jīng)過多次補充和修改，對部分內(nèi)容都進行了補充，但仍有很多不足之處，具體表現(xiàn)為:1.我國的行政訴訟范圍仍采取著不予審查的方式。法院對行政行為進行審查時必須要有法律的明文規(guī)定，沒有就不能受理，從某種程度上講，這種問題將會對相關(guān)的司法救濟產(chǎn)生阻礙。由于我國特殊的政治生態(tài)，行政權(quán)一直是核心，也就容易導(dǎo)致司法權(quán)不容易進行有必要的監(jiān)督審查，而對行政主體來說，對其約束也是必要的程序，否則無法保障公民的利益。2.對抽象行為法院并不單獨受理。在我國行政訴訟當中，法院只能對具體行政行為進行受理，而相對的抽象行政行為卻不作為單獨被起訴。當行政行為在實施時，有一部分具體行政行為對行政相對人會造成非法侵權(quán)，但我們更應(yīng)該看到抽象行政行為存在的更多，更容易對公民造成損失，而公民卻無法進行司法救濟。3.內(nèi)部行政行為未被納入訴訟范圍。在我國，公務(wù)員在面對所屬機關(guān)組織做出對自己不利的內(nèi)部行為時，救濟的途徑十分少，很難得到有效的法律幫助。四、擴大我國行政訴訟范圍的意義和影響（一）擴大我國行政訴訟范圍的意義隨著時代的進步，我們的物質(zhì)生活不斷的完善，隨之而來的環(huán)保問題也不斷突出，河北省作為鋼鐵產(chǎn)量大省，霧霾一直是環(huán)保的大問題。石家莊市新華區(qū)的李貴欣拿著一份行政訴狀到法院申請立案，訴訟的被告是石家莊市環(huán)境保護局，其要求環(huán)保局履行保護環(huán)境治理霧霾的責(zé)任，還要求對環(huán)境污染做出賠償。倘若我國行政訴訟制度并沒有相關(guān)的規(guī)定，那么有如何能夠有效的保護我國共鳴的利益，所以擴大行政訴訟范圍就是在保護著我國公民的利益[8]。行政訴訟是處理我國行政糾紛案件有效的途徑之一，是讓司法權(quán)對行政權(quán)進行監(jiān)督的有效途徑，是對公民、法人等維護自身權(quán)益最有效的方法，其特點在于并非所有的行政行為都能其他渠道解決，只有在行政行為處于法律所規(guī)定的情況之內(nèi)才可以進行管轄，而非對所有行政案件進行約束。那么，這也就代表著當公民法人等行政相對人收到行政主體的行政活動不法侵犯時，卻不能通過司法途徑來進行維護自身權(quán)益，導(dǎo)致司法救濟遲遲沒有作用。所以，擴大行政訴訟范圍是不可避免的抉擇，也是具有重大意義的改變。1.其對公民權(quán)利與政府權(quán)利可造成一定的平衡。行政訴訟是司法監(jiān)督和約束行政權(quán)力，維護公民利益的重要保障，也是公民做出對以實現(xiàn)公共利益的行政組織權(quán)力的尊重。2.其在一定程度上規(guī)定了行政權(quán)與司法權(quán)的界限擴大行政訴訟范圍是對司法權(quán)在法律允許的情況下盡可能的對行政權(quán)能產(chǎn)生約束監(jiān)督作用，在最大的廣度上對權(quán)利進行監(jiān)督。而且我國的行政訴訟范圍過于狹窄，許多行政行為無法得到有效的監(jiān)督，這時便體現(xiàn)出了行政訴訟范圍的重要。3.其在一定范圍彌補了法制思想的不足。在遇到行政糾紛案件時，大部分公民都會由于自身的認知對如何維護自身利益產(chǎn)生一定的疑問。而隨著社會的進步，公民的權(quán)利意識在不斷地覺醒，但過程是曲折的，由于我國特殊的歷史進程，對公民的普法便十分至關(guān)重要的。而擴大行政訴訟范圍則是提前對公民維護自身權(quán)益做出一個標準，做到有法可依，有法可尋。而且如今對行政訴訟范圍的規(guī)定已明顯不能滿足公民的需求，進行擴大是必然選擇。4.其是建立法制體系的突破口。法制體系的形成不僅要做到有法可依，更應(yīng)該注意到違法會造成怎樣的后果。行政訴訟是法治政府的關(guān)鍵所在，也是維護社會大眾利益的必備良藥。擴大行政訴訟范圍，從某種程度上代表著一個國家發(fā)展到了一定的層次，有了較為良好的基礎(chǔ)，需要在此對發(fā)展出來的行政體系進行適當?shù)谋O(jiān)督和約束，隨著法制思想不斷地進步，相對的法律體系也需要不斷的完善，讓社會發(fā)展有一定的方向。（二）擴大我國行政訴訟范圍的影響在我們的生活中，維權(quán)逐漸成為了一種稀疏平常的行為，特別是法制思想深入人心后，運用法律武器維護自己的合法利益也逐漸多了起來。女工張某為長沙市某實業(yè)公司的員工，2017年3月29日晚，張某在公司值夜班，在其準備到衛(wèi)生間時遇到罪犯李某，李某對其使用暴力實施強奸，但在張某的竭力反抗下李某放棄并逃離。張某因為此事被醫(yī)院診斷為應(yīng)激相關(guān)障礙，公司也向長沙市人事部門提交張某所受傷害的工傷認定申請，但人事部門認為張某所遭受的傷害不屬于工傷[9]。隨后張某以人事部門為被告提起行政訴訟，法院判決長沙市人社局撤銷相關(guān)文件并重新做出認定。而后張某在人社局重新的認定下拿到了相應(yīng)的工傷保險待遇。由此我們可以看出，沒有相應(yīng)的行政訴訟范圍對當事人進行保護，當事人也無法拿起法律的武器保護自己。行政訴訟范圍是行政訴訟制度的重要組成部分，也是行政訴訟制度運行的保障。對于司法機關(guān)來說，擴大行政訴訟范圍就代表著其受理案件的范圍擴大，對行政行為的監(jiān)督范圍更廣監(jiān)察力度更強；對公民等行政相對人來說，擴大行政訴訟范圍則是對他們能夠最大化的維護自己的利益，讓他們提起訴訟是有法可依；對行政主體來說，則代表著進行行政行為時要考慮是否合法合理，不能因為獲得便利而侵犯到別人的合法利益。筆者認為會產(chǎn)生以下影響:1.讓行政爭議和糾紛得到有效解決。從《行政訴訟法》頒布之后，我國的行政訴訟制度有了詳細的成文法，也就有了依法憑據(jù)。在這幾十年的過程中，司法機關(guān)積累了許多行政訴訟的案件，對行政訴訟范圍所需發(fā)現(xiàn)的方向有了獨特的見解，而隨著時代的進步，人們?nèi)找嬖鲩L的法律需求也在增多。所以，擴大行政訴訟范圍會讓人們更好的應(yīng)對行政活動所造成的侵權(quán)行為，在司法救濟時有更好的選擇和辦法。而且擴大范圍代表著相應(yīng)的法律法規(guī)也有了相關(guān)的規(guī)定，對處理行政爭議和糾紛產(chǎn)生了積極的效應(yīng)。2.公民的人權(quán)得到了更好的保護。人權(quán)在二戰(zhàn)結(jié)束之后，得到了迅速的發(fā)展，還得到了大多數(shù)國家的認可，認為人權(quán)是人生來就擁有的基本權(quán)利。在我國，人權(quán)也是一直研究的主題，2004年，尊重和保障人權(quán)被寫入了根本法中。行政訴訟制度的成立，也意味著人們建立了一條從公民與政府之間溝通的特殊機制。而擴大行政訴訟范圍意味著對公民維護自身的權(quán)益也在擴大，能夠讓公民獲得更有力的保護和支持。3.擴大對行政權(quán)的監(jiān)督和控制。從分權(quán)理論成為治理國家的一部分基礎(chǔ)理論后，行政權(quán)與司法權(quán)就分別獨立出來了，這也就意味著兩者之間的相互制約得到了有效的發(fā)展。司法權(quán)監(jiān)督約束行政權(quán)也成為一種有效的管理制度，讓公權(quán)力收到了一定的控制，也讓人民意識到其存在的必要性，對完善我國法律制度和行政體系有些巨大的作用，而擴大行政訴訟范圍，也會讓兩者之間的關(guān)系變得更好明朗、有效。4.為立法程序提供了進一步發(fā)展。從立法到行政再到司法，三者相互獨立存在而又相互制約，行政司法體系的完善對立法體系也有些積極的效應(yīng)。而擴大行政訴訟范圍，讓我國的立法程序中可以正確、合理的制定相關(guān)的法規(guī)法條，約束行政權(quán)力的濫用。5.我國依法治國和法制思想的推進。官本思想一直是我國公民擁有的思維，對于政府抱有一種不同的思考方式。但隨著社會進步，相對應(yīng)公民的思想在改革開放的浪潮中也得到了解放，學(xué)會了從法律的角度來維護自身的合法利益。而擴大行政訴訟范圍，也會讓公民更好的了解對法制思想，對依法治國有深深的感觸。五、擴大我國行政訴訟范圍的方法（一）行政訴訟受案范圍遵循假定受理原則當司法機關(guān)對行政案件進行審查時，不得不選擇性的進行受理，因為我國的司法機關(guān)只能對法律所規(guī)定的情況進行審查監(jiān)督，而不能對所有行政行為進行監(jiān)督審查，但司法是具有終局性的，也是公民權(quán)利最后的保證。在行政行為在實施的過程中，往往并不能對其進行統(tǒng)一的確認，而公民在受到侵權(quán)時，也無法辨認是否屬于違法，也沒法讓公民及時維權(quán)。如果不能讓公民得到有效的司法救濟，只能針對特定的部分對法院進行起訴，而不能保護自身全部的合法利益時，那么當其面對強大的行政機關(guān)，很難取得有效的保護。而假定受理原則可以提高對行政行為的干涉，不會讓公民在維護自身權(quán)益時面臨危險。而且在我國，行政權(quán)一直處于主導(dǎo)地位，也就代表著行政主體占有主動地位，對事物擁有很大的先手權(quán)，而隨著社會進步，種種弊端也會隨之出現(xiàn)，而在特定的時期，必須要有一定的進步約束才行。（二）完善指導(dǎo)性案例制度指導(dǎo)性案例制度是在法律存在一定缺陷時，司法機關(guān)可以通過靈活運用積累的經(jīng)驗，以變通的方式加強對行政行為的司法審查，更好的維護行政相對人的利益。在法院審理行政訴訟案件時，往往會遇到無法審理的情況，而這時指導(dǎo)性案例便能夠為法官提供便利，讓處理案件有了一定的方向。指導(dǎo)性案例制度擁有著許多的優(yōu)勢,首先從權(quán)力的角度來看，指導(dǎo)性案例的方式是在司法權(quán)力下對法律提出相對應(yīng)的建議，而非從立法者的角度來“造法”。而且與英美法系的判例制度不同，不屬于法官造法的情況，而是作為一種參考，給立法者十足的尊重。其次指導(dǎo)性案例是得到司法實踐的認可，具有一定的準確性，對相關(guān)的案件具有十分客觀的輔助作用。指導(dǎo)性案例制度在一定程度上滿足了社會需求，順應(yīng)了社會發(fā)展。在保障公民利益的同時也維護了行政機關(guān)的權(quán)力。而且其具有規(guī)范性，對各地區(qū)的不同情況也可以靈活的展開司法救濟，可以讓案件具有借鑒的可能，在法官進行審判時也可以提供足夠的幫助。最后，這種制度是在鼓勵司法者發(fā)揮自身的優(yōu)勢，將自身的主觀能動性帶入到司法實踐中。每一個被篩選出來的案例都具有一定的參考價值和質(zhì)量，而在過程中思維也會得到一定的升華。司法者的工作不僅僅在于司法行為的實施，更多的是要引導(dǎo)著法制體系走向更完善的道路上。（三）從不同角度完善行政訴訟范圍對于行政訴訟范圍來說，過窄也就意味著對行政案件的無作為，所以擴大行政訴訟范圍成了必然的選擇，而改進的方法也可以從不同角度來完成，我認為:1.從權(quán)利的角度擴大。法律的一切都來源權(quán)力之間的關(guān)系，而對于公民更是如此，從最基本的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)到姓名權(quán)、榮譽權(quán)等等，人們都是在不斷維護自身的利益。所以當我們對公民等行政相對人多數(shù)權(quán)利做出切實的法規(guī)時，也是在間接的保護著其擁有的權(quán)益。2.從可訴行政行為的角度擴大行政訴訟范圍。根據(jù)《行政訴訟法》第十二條的規(guī)定，公民可以提起訴訟的行政行為只限于自身權(quán)益被侵犯的行政行為。實質(zhì)上，有許多特殊的行政行為并不在法規(guī)上，公民沒有權(quán)力提起訴訟，這也就造成了“告無可告”的局面。所以對可訴行為的調(diào)整是應(yīng)該隨著社會的需求而產(chǎn)生改變。3.從權(quán)利主體的角度擴大。行政相對人包括公民、法人等等，也就是必須要這些主體收到侵害時才可以提起訴訟，但當國家的利益或公共利益收到行政行為導(dǎo)致?lián)p失時，并沒有辦法進行保護。當面對這種情況時，應(yīng)該建立行政方面的公益訴訟制度，通過法律的途將這類案件授予特定的組織。六、總結(jié)我國的行政訴訟制度從創(chuàng)立到現(xiàn)在，經(jīng)歷了幾十年的變化，在不斷的變革中獲得新的生機。行政訴訟范圍的擴大不僅僅只是對于法律制度的進化，更是社會進步的標志，是對于當前我國法制思想一種延伸。在2014年新修正案頒布之后，我國的行政訴訟制度也在不斷的完善和改進，這不僅僅是對其缺失的填補，更是對依法治國的理念做出進一步的提升。比起西方發(fā)達國家的法制建設(shè)，我國并沒有太大的優(yōu)勢，但仍然在腳踏實地的完成每一步。我們在不斷學(xué)習(xí)其他發(fā)達國家優(yōu)秀的行政訴