《大型灌區(qū)建設(shè)運行管理現(xiàn)狀及措施》

《大型灌區(qū)建設(shè)運行管理現(xiàn)狀及措施》xx的南疆地區(qū)干旱少雨，多年平均蒸發(fā)量高達(dá)3000mm以上，約是降水量的30倍，屬于典型內(nèi)陸干旱區(qū)，生態(tài)環(huán)境十分脆弱。長期以來，為做好南疆大型灌區(qū)節(jié)水改造建設(shè)，在國家的幫助下，自治區(qū)先后進(jìn)行了3次具有一定規(guī)模的節(jié)水改造工程項目建設(shè)，即20世紀(jì)90年代初的塔里木盆地世行貸款項目，202x年初開始實施的塔河近期綜合治理項目和全國大型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造工程項目，以及202x—2020年重點實施的南疆大型灌區(qū)骨干工程續(xù)建配套與節(jié)水改造項目［1］。這些項目的實施，有力促進(jìn)了南疆大型灌區(qū)水利工程建設(shè)，保證了灌區(qū)用水，為提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、保障國家糧食安全和增加農(nóng)民收入作出了突出貢獻(xiàn)［2-3］，在加強(qiáng)灌區(qū)建設(shè)的同時，南疆大型灌區(qū)工程管理體制和運行管理體制改革同步推進(jìn)，取得一定進(jìn)展。但南疆水資源極其短缺，生態(tài)系統(tǒng)脆弱、環(huán)境承載能力低，水安全面臨嚴(yán)峻形勢的局面沒有得到根本解決，迫切要求加快推進(jìn)大型灌區(qū)建設(shè)運行管理工作，盡快補(bǔ)齊建設(shè)運行的短板，促進(jìn)灌區(qū)良性運行，為脫貧攻堅和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供堅強(qiáng)的水資源支撐和保障［4］。本文分析了南疆大型灌區(qū)建設(shè)運行管理現(xiàn)狀和存在的主要問題，針對性提出了加強(qiáng)建設(shè)運行管理的主要措施，對促進(jìn)灌區(qū)可持續(xù)發(fā)展具有一定的指導(dǎo)和借鑒作用。1南疆大型灌區(qū)建設(shè)管理現(xiàn)狀大型灌區(qū)基本情況。xx年水利部組織編制的《全國大型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造規(guī)劃報告》，南疆有11個大型灌區(qū)列入規(guī)劃，控制灌溉面積2297萬畝，灌區(qū)分布在南疆塔里木河流域“九源一干”和南疆五地州的42個縣市。其中，巴州（開孔河、車爾臣河和塔河干流）大型灌區(qū)3個，灌溉面積328萬畝;阿克蘇地區(qū)（阿克蘇河、渭干河、塔河干流）大型灌區(qū)4個，灌溉面積680萬畝;克州（喀什噶爾河）大型灌區(qū)1個，灌溉面積48萬畝;喀什地區(qū)（喀什噶爾河、葉爾羌河）大型灌區(qū)2個，灌溉面積984萬畝;和田地區(qū)（和田河、克里雅河）大型灌區(qū)2個，灌溉面積257萬畝。經(jīng)過多年建設(shè)，南疆大型灌區(qū)已形成農(nóng)田防風(fēng)林健全、田間道路配套、灌溉排水設(shè)施較為完整的國家級基本農(nóng)田，條田較為規(guī)整，面積約為100?300畝，在土質(zhì)、灌溉、抗災(zāi)能力等方面具有較好的基礎(chǔ)，是xx重要的糧食、棉花、林果和經(jīng)濟(jì)作物生產(chǎn)基地。大型灌區(qū)投資建設(shè)和效益情況。依據(jù)xx年《全國大型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造規(guī)劃報告》，南疆大型灌區(qū)規(guī)劃投資191.97億元，其中骨干工程規(guī)劃投資118.87億元，“十二五”之前實際完成投資26.92億元，占規(guī)劃骨干投資的22.65%。防滲渠道4611km,配套建筑物2797座，分別占規(guī)劃的37.18%和25.42%。依據(jù)《全國大中型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造實施方案》（202x—2020年），南疆大型灌區(qū)骨干工程投資110.82億元，202x—202x年實際完成投資83.05億元，占實施方案投資的74.94%。防滲渠道3187km，配套建筑物8691座，分別占實施方案的75.7%和66.88%。經(jīng)測算，南疆大型灌區(qū)建設(shè)合計改善農(nóng)田灌溉面積1253萬畝，新增糧食生產(chǎn)能力0.9895億公斤，與202x年相比年節(jié)水25.07億m3。各灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造投資概況見表1。2南疆大型灌區(qū)建設(shè)管理中存在的主要問題規(guī)劃內(nèi)大型灌區(qū)僅完成部分建設(shè)內(nèi)容。自國家啟動大型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造以來，僅對南疆的骨干工程給予部分投資，田間工程不在建設(shè)范圍內(nèi)。南疆大型灌區(qū)地處貧困邊遠(yuǎn)地區(qū)，早期建設(shè)的骨干工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低，工程不配套和骨干工程老化、失修、滲漏現(xiàn)象并存，雖經(jīng)近幾年的大規(guī)模建設(shè)，但因建設(shè)需求基數(shù)較大，灌區(qū)骨干工程水利基礎(chǔ)設(shè)施依舊薄弱。據(jù)統(tǒng)計，目前灌區(qū)干支斗渠防滲率分別為61%、48%、33%，工程完好率較低，渠系水利用系數(shù)約為0.55，灌溉水利用系數(shù)約為0.48［5］。部分大型灌區(qū)未納入規(guī)劃進(jìn)行改造。南疆列入國家投資計劃的大型灌區(qū)僅有11個［6］，仍有39%的大型灌區(qū)未能納入國家規(guī)劃。這些規(guī)劃外大型灌區(qū)缺少中央資金建設(shè)渠道，地方又缺乏資金投入能力，致使灌區(qū)長期得不到改造，配套建設(shè)物不健全，渠系過水能力差，灌溉周期長，輸水滲漏問題十分突出［7］，亟待開展灌區(qū)節(jié)水建設(shè)。灌區(qū)建設(shè)現(xiàn)狀與規(guī)劃有較大差距。國家大型灌區(qū)規(guī)劃主要考慮險工險段、“卡脖子”等關(guān)鍵性工程的改造建設(shè)，南疆編制大型灌區(qū)規(guī)劃時存在與實際情況不盡相符、技術(shù)方案不盡合理、工程建設(shè)內(nèi)容不全面等問題［8］。加之，近些年工程建設(shè)要求、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生了較大發(fā)展，原規(guī)劃難以滿足灌區(qū)改造的實際要求。202x年開展的大型灌區(qū)建設(shè)自評估表明，約有80%以上的灌區(qū)實際完成工程量和投資與規(guī)劃存在不匹配情況，即灌區(qū)投資銷號了但灌區(qū)建設(shè)并沒有全面完成，尚需進(jìn)一步進(jìn)行灌區(qū)建設(shè)。灌區(qū)地方配套資金落實不到位。南疆大型灌區(qū)建設(shè)中央資金的配套率為80%，另外20%需要自治區(qū)、地州和縣市財政配套解決，近些年自治區(qū)多方籌措對自治區(qū)直管項目進(jìn)行了配套，但地（州）、縣（市）的資金配套率極低，部分區(qū)域甚至為零。由于地方配套資金不能按時、足額到位，直接導(dǎo)致建設(shè)任務(wù)、工程量不能按照批復(fù)完成。同時，按照灌區(qū)建設(shè)資金管理辦法，項目前期勘測設(shè)計費、建設(shè)管理費、質(zhì)量監(jiān)督檢查檢測費、工程監(jiān)理費等費用主要由地方配套資金列支，產(chǎn)生了項目前期工作深度不夠、批復(fù)建設(shè)內(nèi)容未全部完成、項目竣工驗收滯后和工程管理不到位等問題。灌區(qū)管理能力落后?！笆濉逼陂g，南疆一些大型灌區(qū)開展續(xù)建配套與節(jié)水改造時，對部分骨干工程的量水設(shè)施、閘門控制設(shè)施進(jìn)行了更新、改造和配套完善，個別灌區(qū)在信息化監(jiān)控平臺建設(shè)中進(jìn)行了有益探索。但大部分灌區(qū)仍然采用人工測量、采集數(shù)據(jù)的方式，缺乏對水資源調(diào)度的精準(zhǔn)、實時監(jiān)控，管理手段較為落后。加之，流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的水資源統(tǒng)一管理體制尚不完善，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級水管單位技術(shù)水平低下，技術(shù)人員不足。在南疆地區(qū)，最嚴(yán)格水資源管理制度尚未落實到位，水權(quán)、水價、水市場等改革還處在試點階段，區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間、兵地之間、行業(yè)之間供用水缺乏有效的統(tǒng)籌調(diào)配［9-10］。目前，南疆農(nóng)業(yè)用水平均價格為0.047元/m3,僅占202x年農(nóng)業(yè)供水成本的31%?50%,農(nóng)業(yè)水價長期不到位，影響到工程的正常維修養(yǎng)護(hù)。3推進(jìn)南疆大型灌區(qū)建設(shè)管理的主要應(yīng)對措施完成灌區(qū)實施效果評估。組織南疆各地（州）、縣（市）以行政區(qū)域套灌區(qū)為單元，開展大型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造建設(shè)項目實施效果自評估，對灌區(qū)建設(shè)過程評估、管理與改革評估、項目效益評估、影響評估、目標(biāo)與可持續(xù)評估等方面進(jìn)行全面評估。通過灌區(qū)評估，摸清大型灌區(qū)的建設(shè)、管理現(xiàn)狀，充分總結(jié)因地制宜的經(jīng)驗，按照工程補(bǔ)短板的要求，提出下一步的建設(shè)目標(biāo)、建設(shè)任務(wù)、工程投資和管理模式。組織編制“十四五”大型灌區(qū)提質(zhì)增效規(guī)劃。結(jié)合灌區(qū)評估結(jié)果，按照生態(tài)文明建設(shè)、大型灌區(qū)現(xiàn)代化升級改造、量測水設(shè)施改造等方面的要求，組織編制自治區(qū)“十四五”大型灌區(qū)提質(zhì)增效規(guī)劃，合理確定升級改造方案、提高工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、優(yōu)化建設(shè)內(nèi)容、加大投資規(guī)模。一是統(tǒng)籌考慮南疆規(guī)劃內(nèi)大型灌區(qū)未實施的骨干工程建設(shè)和規(guī)劃外大型灌區(qū)的骨干工程改造任務(wù)[11];二是配套、完善末級渠系工程改造，消除灌區(qū)系統(tǒng)現(xiàn)狀存在的“上通下堵”現(xiàn)象，形成完善的灌區(qū)系統(tǒng);三是完善大中型灌區(qū)計量設(shè)施，全部實現(xiàn)斗口計量，加快信息化建設(shè)步伐。繼續(xù)開展灌區(qū)續(xù)建配套建設(shè)。繼續(xù)開展南疆大型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造建設(shè)，到2020年底，全面完成列入《全國大中型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造實施方案》（202x—2020年）建設(shè)任務(wù);將規(guī)劃內(nèi)、外的大型灌區(qū)都納入國家統(tǒng)一規(guī)劃，力爭到2025年干支斗渠道防滲率達(dá)到70%以上;通過整合涉農(nóng)資金等渠道，加大對農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)的投入，補(bǔ)齊末級渠系防滲率低和量測水設(shè)施建設(shè)滯后短板。加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價綜合改革。繼續(xù)配合自治區(qū)發(fā)改委，本著補(bǔ)償成本、合理收益、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價、公平負(fù)擔(dān)的原則，建立合理的水價形成和水費計收機(jī)制，按照自治區(qū)黨委202x年一號文件要求，盯住2020年農(nóng)業(yè)水價達(dá)到202x年供水成本的改革目標(biāo)，全面推進(jìn)南疆五地州的農(nóng)業(yè)水價綜合改革［12-13］。加強(qiáng)灌區(qū)建設(shè)管理。按照國家和自治區(qū)相關(guān)規(guī)定，規(guī)范項目法人組建，建立考核評價和激勵約束機(jī)制，強(qiáng)化政府對項目法人的監(jiān)督管理，確保工程建設(shè)規(guī)范有序;因地制宜推行水利工程代建制、設(shè)計施工總承包等模式，探索專業(yè)化社會化建設(shè)管理模式;強(qiáng)化水利工程質(zhì)量安全與市場監(jiān)管，嚴(yán)格按照有關(guān)施工技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范和規(guī)程組織施工，建立健全質(zhì)量和安全生產(chǎn)責(zé)任制，嚴(yán)格控制工程進(jìn)度和投資規(guī)模，確保按期竣工;加強(qiáng)對灌區(qū)項目主體責(zé)任制落實、工程建設(shè)進(jìn)度、質(zhì)量和安全、配套資金到位和資金管理等方面的檢查、稽查，建立問題和整改工作臺賬，做到整改一項銷號一項，做到閉環(huán)管理，確保問題全部整改到位。進(jìn)一步健全、完善灌區(qū)改造項目的建設(shè)管理工作。落實水管體制改革政策，創(chuàng)新農(nóng)田水利工程運