GB-T《新型城鎮(zhèn)化建設多規(guī)合一實施編制規(guī)范》

國家標準《新型城鎮(zhèn)化建設多規(guī)合一實施

編制規(guī)范》（征求意見稿）編制說明

一、工作簡況

（一）背景

1、國家政策要求

從世界城市發(fā)展經(jīng)驗來看，城市發(fā)展進入工業(yè)化后期階

段，建立健全統(tǒng)一銜接的空間規(guī)劃體系，是城市治理體系之綱；

提升國土空間治理能力和效率，是城市發(fā)展效率之源。國家層

面已經(jīng)將統(tǒng)籌各類空間性規(guī)劃、推進“多規(guī)合一”提升到戰(zhàn)略

高度，2013年年底，習近平總書記在中央城鎮(zhèn)化工作會議要求

在縣市通過探索經(jīng)濟社會發(fā)展、城鄉(xiāng)、土地利用規(guī)劃的“三規(guī)

合一”或“多規(guī)合一”，形成一個縣市一本規(guī)劃、一張藍圖，

持之以恒加以落實。隨后，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014－2020

年）》、《生態(tài)文明體制改革總體方案》、《中華人民共和國

國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》、黨的十八屆五

中全會、中央城市工作會議中也明確開展相關(guān)工作的要求。

2014年8月，國家發(fā)展和改革委員會、國土資源部、環(huán)境

保護部、住房和城鄉(xiāng)建設部四部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于開展市縣“多

規(guī)合一”試點工作的通知》，推進28個地市開展“多規(guī)合一”

試點。

2017年1月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《省

級空間規(guī)劃試點方案》，在總結(jié)市縣“多規(guī)合一”試點工作基

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礎上，按照“先布棋盤、后落棋子”的技術(shù)路線，明確提出要

完成“四個一”的具體目標，即完成“形成一套規(guī)劃成果、研

究一套技術(shù)規(guī)程、設計一個信息平臺、提出一套改革建議”。

2017年2月，國務院發(fā)布《全國國土規(guī)劃綱要（2016—2030

年）》，標志著社會主義市場經(jīng)濟體制下的空間規(guī)劃架構(gòu)基本

形成，綱要要求以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎，統(tǒng)籌各類空間性規(guī)

劃，推進“多規(guī)合一”，編制國家級、省級國土規(guī)劃，并與城

鄉(xiāng)建設、區(qū)域發(fā)展、環(huán)境保護等規(guī)劃相協(xié)調(diào)，推動市縣層面經(jīng)

濟社會發(fā)展、城鄉(xiāng)建設、土地利用、生態(tài)環(huán)境保護等“多規(guī)合

一”。綱要還要求發(fā)揮北京、上海、廣州等超大城市和特大城

市服務全國、面向世界的綜合功能，提高國際影響力和競爭力，

引領全國經(jīng)濟發(fā)展；提高大城市的經(jīng)濟社會活動組織能力，強

化區(qū)域服務功能，帶動周邊地區(qū)發(fā)展。

2、多規(guī)現(xiàn)狀

長久以來，因政府管理需要，我國各部門、各行業(yè)所編制

的空間類規(guī)劃眾多。據(jù)不完全統(tǒng)計，經(jīng)法律授權(quán)編制的規(guī)劃至

少83種，這些規(guī)劃依循各自部門要求或行業(yè)標準編制，諸多規(guī)

劃之間基礎數(shù)據(jù)無法共享共用，規(guī)劃編制內(nèi)容、編制期限、技

術(shù)標準存在大量雷同、排斥、難以銜接，導致規(guī)劃間打架問題

突出，進一步使得建設項目選址難、行政審批效率低下、建設

用地利用粗放、生態(tài)環(huán)境保護失序。

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（二）任務來源

2014年，國家標準委、發(fā)展改革委根據(jù)《國家新型城鎮(zhèn)化

規(guī)劃2014～2020年)》要求，啟動了新型城鎮(zhèn)化標準體系建設

工作。新型城鎮(zhèn)化標準體系建設涵蓋4個方面內(nèi)容：一是農(nóng)業(yè)

轉(zhuǎn)移人口市民化、城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)、城市可持續(xù)發(fā)展、城市

治理、城鎮(zhèn)土地集約利用等社會管理和公共服務標準；二是綠

色建筑建材相關(guān)標準，市政基礎設施建設相關(guān)標準，戰(zhàn)略性新

興產(chǎn)業(yè)相關(guān)標準；三是城市能源基礎設施相關(guān)標準，安全防范

基礎設施建設相關(guān)標準，智慧城市建設相關(guān)標準；四是新農(nóng)村

建設相關(guān)標準，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)相關(guān)標準。

為落實新型城鎮(zhèn)化發(fā)展要求，提高城市治理水平，貫徹落

實習近平總書記提出的空間規(guī)劃改革工作要求，廣州市標準化

研究院、廣州市城市規(guī)劃勘測設計研究院、廣州市國土資源和

規(guī)劃委員會等單位于2015年11月聯(lián)合向國家標準化管理委員

會申請開展“多規(guī)合一”國家標準制定工作，2016年11月，國

家標準化管理委員下達《新型城鎮(zhèn)化建設多規(guī)合一實施編制規(guī)

范》（20161932-T-424）（簡稱《多規(guī)合一國標》）國家標準

制修訂計劃。《多規(guī)合一國標》作為新型城鎮(zhèn)化標準體系建設

系列標準中的子標準，將落實國家政策要求，把握新型城鎮(zhèn)化

建設對規(guī)劃改革的要求，研究“多規(guī)合一”發(fā)展趨勢，從易于

引導和規(guī)范全國“多規(guī)合一”工作的角度，明確“多規(guī)合一”

工作程序、核心內(nèi)容和技術(shù)要求，形成《多規(guī)合一國標》。

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（三）主要參加單位

廣州市標準化研究院、廣州市城市規(guī)劃勘測設計研究院、

浙江省標準化研究院、廣州市國土資源和規(guī)劃委員會、寧夏回

族自治區(qū)規(guī)劃管理委員會辦公室、中國科學院建筑設計研究院

有限公司。

（四）主要工作過程

1、成立工作組

2016年12月，在廣州市標準化研究院、廣州市城市規(guī)劃勘

測設計研究院、浙江省標準化研究院、廣州市國土資源和規(guī)劃

委員會等單位的基礎上，增加寧夏回族自治區(qū)規(guī)劃管理委員會

辦公室（省級空間規(guī)劃試點）和中國科學院建筑設計研究院有

限公司（國家級科研單位）共同成立了《新型城鎮(zhèn)化建設多規(guī)

合一實施編制規(guī)范》（以下簡稱《多規(guī)合一國標》）工作組，

形成了涵蓋國家、省、市“多規(guī)合一”標準化專業(yè)團隊。

2、制定項目工作方案

2017年1月-3月，工作組編制了《多規(guī)合一國標》工作方

案。從指導思想、目標任務、工作計劃、工作分工和經(jīng)費預算

等方面作了總體部署和要求，其中工作計劃從項目調(diào)研、確定

標準框架、標準起草、標準征求意見、標準送審等階段對工作

任務進行了細分，確?！抖嘁?guī)合一國標》按時按質(zhì)完成。

3、開展項目調(diào)研

工作組開展了全國范圍內(nèi)的調(diào)研工作，目前已收集整理了

廣東省佛山市南海區(qū)、汕頭市，福建省廈門市、福州市、漳州

市，云南省昆明市、玉溪市、安徽省合肥市、陜西省榆林市、

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寧夏回族自治區(qū)、浙江省德清縣、江蘇省徐州市、湖南省臨湘

市、四川省宜賓市南溪區(qū)、青海省海東市、廣西壯族自治區(qū)南

寧市等多個省、市、縣（區(qū)）的“多規(guī)合一”編制成果，總結(jié)

試點地區(qū)和非試點地區(qū)的共識性做法和差異性內(nèi)容，為制定

《多規(guī)合一國標》提供基礎參考。

4、編制完成標準初稿

2017年4月-5月，工作組在深入研究現(xiàn)有法律法規(guī)條例、

國標、行標和地標和全國范圍內(nèi)開展省、市、縣（區(qū)）的“多

規(guī)合一”項目調(diào)研的基礎上，明確了本次標準制定的整體思路，

并在梳理“多規(guī)”行業(yè)標準存在的差異、當前各省、市（縣）

在多規(guī)合一探索中的經(jīng)驗，編制完成了《新型城鎮(zhèn)化建設多規(guī)

合一實施編制規(guī)范》初稿，并組織召開了2次工作組會議，對

標準初稿進行研討、修改和完善。

5、組織專家研討會

2017年6月，工作組在廣州組織召開了《多規(guī)合一國標》

專家研討會，專家研討會邀請了中國住房和城鄉(xiāng)建設部、中國

城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心、北京科技大學、中國科學院地理

科學與資源研究所、廣東省土地調(diào)查規(guī)劃院、廣東省嶺南綜合

勘察設計院、廣州市法制辦等單位的權(quán)威專家對標準進行了充

分的研究與討論，為標準的持續(xù)改進工作提出了很多建議性的

意見。同時，工作組根據(jù)專家組意見，修改完成了《多規(guī)合一

國標》標準和《多規(guī)合一國標》編制說明，進一步提高了標準

的科學性與適用性。

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6、國家標準委對接溝通

2017年7月，工作組向國家標準委匯報了《多規(guī)合一國標》

項目進展情況，并提出了《多規(guī)合一國標》專家研討會方案，

由國家標準委、發(fā)改委發(fā)起組織，由工作組具體承辦《多規(guī)合

一國標》專家研討會，以保證《多規(guī)合一國標》專家研討會的

權(quán)威性。國家標準委對《多規(guī)合一國標》專家研討會方案表示

認可和支持，并積極組織由發(fā)改、國土、環(huán)保、住建、水利、

農(nóng)業(yè)、林業(yè)、海洋、測繪地理等部門相關(guān)權(quán)威專家組成的專家

組參加《多規(guī)合一國標》專家研討會。

7、標準修改完善，形成國家標準委組織的專家研討會稿

2017年8月-10月，工作組根據(jù)國家標準委的指導意見，結(jié)

合國家、省、市新型城鎮(zhèn)化等政策文件，對《多規(guī)合一國標》

進行了多次的修改和完善，形成了國家標準委組織的專家研討

會稿。其中，（1）2017年8月中上旬，工作組組織了兩次《多

規(guī)合一國標》內(nèi)部研討會。其中，廣州市標準化研究院和廣州

市城市規(guī)劃勘測設計研究院結(jié)合《多規(guī)合一國標》的工作實際，

運用綜合標準化理論對《多規(guī)合一國標》進行了深入研討和修

改完善，形成了《多規(guī)合一國標》標準修改稿和《多規(guī)合一國

標》編制說明修改稿，進一步提高了標準的科學性與適用性。

（2）2017年8月下旬，工作組在北京組織召開了《多規(guī)合一國

標》工作組第三次會議。同時，工作組向國家標準委匯報了《多

規(guī)合一國標》項目工作情況，國家標準委也對標準提出了建議。

（3）2017年9月-10月，工作組根據(jù)第三次會議意見和國家標

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準委的指導意見，組織了兩次內(nèi)部研討會和工作組第四次會

議，對《多規(guī)合一國標》進行了進一步的修改和完善。

8、組織專家研討會

2017年11月，由國家標準化管理委員會召集、工作組在廣

州組織召開了《多規(guī)合一國標》專家研討會，專家研討會邀請

了國家林業(yè)局資源司、國家林業(yè)局科技司、國土資源部規(guī)劃司、

中國土地勘測規(guī)劃院、珠江水利委員會珠江水利科學研究院等

部門專家對標準進行了充分的研究與討論，為標準的持續(xù)改進

工作提出了很多建議性的意見。

9、標準修改完善，形成工作組會議討論稿

2017年12月--2018年3月，工作組根據(jù)專家研討會專家組

意見和工作組內(nèi)部研討會意見，對《多規(guī)合一國標》進行了修

改和完善，形成了工作組會議討論稿。其中，2017年12月，工

作組在寧夏銀川組織召開了《多規(guī)合一國標》工作組內(nèi)部研討

會，根據(jù)專家研討會專家組意見，討論確定了標準修改思路。

10、標準修改完善，形成征求意見稿

2018年4月--7月，工作組在杭州召開了《多規(guī)合一國標》

工作組會議，就《多規(guī)合一國標》的標準內(nèi)容進行了充分的研

究與討論。根據(jù)工作組會議意見，對《多規(guī)合一國標》進行了

多次修改和完善，形成了《多規(guī)合一國標》征求意見稿。

二、標準編制原則

（一）科學性

標準編制過程中采用資料搜集分析、項目調(diào)研、專家研討

論證等多種研究方法，為標準內(nèi)容的科學性提供了有力保障。

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（二）適用性

標準內(nèi)容根據(jù)國家政策要求，把握新型城鎮(zhèn)化建設對規(guī)劃

改革的要求和“多規(guī)合一”發(fā)展趨勢，從易于引導和規(guī)范全國

“多規(guī)合一”工作的角度，引領“多規(guī)合一”工作。

（三）協(xié)調(diào)和統(tǒng)一原則

與已有的相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章、強制性標準、推薦性標

準兼容并保持一致性。

（四）協(xié)商一致原則

起草單位向多規(guī)合一工作相關(guān)的政府部門、高校、科研機

構(gòu)等征集意見，保證標準的權(quán)威性、科學性與適用性。

（五）廣泛參與、公開透明原則

起草單位廣泛充分聽取社會各界包括政府相關(guān)部門、高

校、科研機構(gòu)等單位的意見，保證標準的成果質(zhì)量，提高本標

準的參與度與認可度。

三、主要研究分析

（一）編制思路

1、理論與實踐結(jié)合，明確思路與定位

深入研究現(xiàn)有法律法規(guī)條例、國標、行標和地標，并在全

國范圍內(nèi)開展省、市、縣（區(qū)）的“多規(guī)合一”調(diào)研工作，歸

納總結(jié)本次標準制定的整體思路，即通過國標的制定，尋求各

部門對“多規(guī)合一”工作認識的最大公約數(shù)，形成共識，引領

“多規(guī)合一”工作。

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2、突出重點，預留接口

明確國標在“多規(guī)合一”中需重點協(xié)調(diào)解決的問題，并在

盡量少觸動或不觸動行業(yè)標準的基礎上，構(gòu)建可以與之銜接的

技術(shù)接口。

3、規(guī)范內(nèi)容，指導編制

規(guī)范“多規(guī)”協(xié)調(diào)工作，指導當前國家推進“多規(guī)合一”

改革相關(guān)規(guī)劃編制。標準主要從協(xié)調(diào)原則、協(xié)調(diào)基礎、方法與

要求等方面進行編寫，形成對上可落實國家政策要求、對下可

銜接各行業(yè)、地方標準，凸顯國標在“多規(guī)合一”工作中的重

要地位。

（二）技術(shù)路線

標準研制技術(shù)路線如圖所示：

圖1標準研制技術(shù)路線

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（三）標準條文和主要技術(shù)指標說明

1范圍

本標準主要從多規(guī)合一內(nèi)容成果要求和信息平臺建設要

求等確定多規(guī)合一標準的內(nèi)容，適用于多規(guī)合一空間規(guī)劃的編

制與實施工作。

3術(shù)語和定義

本章對“多規(guī)合一”的術(shù)語進行解釋，統(tǒng)一各部門對相關(guān)

術(shù)語的認識，包括：多規(guī)、多規(guī)合一、功能片區(qū)、發(fā)展單元、

資源環(huán)境承載能力、國土空間開發(fā)適宜性、生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空

間、城鎮(zhèn)空間、生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、

生態(tài)控制線、建設用地規(guī)模控制線、體征監(jiān)測指標、建設項目

生成、一張表。

3.1多規(guī)

《關(guān)于開展市縣“多規(guī)合一”試點工作的通知》(發(fā)改規(guī)

劃〔2014〕1971號)提出開展市縣空間規(guī)劃改革試點，推動經(jīng)

濟社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)

劃“多規(guī)合一”，形成一個市縣一本規(guī)劃、一張藍圖。海南省

“多規(guī)合一”按照全省整體“一盤棋”的思路，統(tǒng)籌整合主體

功能區(qū)規(guī)劃、生態(tài)保護紅線規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、土地利用總

體規(guī)劃、林地保護利用規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃六類空間性規(guī)劃，

編制完成了《海南省總體規(guī)劃（空間類2015-2030）》和六個

規(guī)劃專篇?！秶鴦赵恨k公廳關(guān)于同意建立省級空間規(guī)劃試點工

作部際聯(lián)席會議制度的函》（國辦函〔2017〕34號）確定省級

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空間規(guī)劃試點工作部際聯(lián)席會議由9個成員單位組成：聯(lián)席會

議由發(fā)展改革委、國土資源部、環(huán)境保護部、住房城鄉(xiāng)建設部、

水利部、農(nóng)業(yè)部、林業(yè)局、海洋局、測繪地信局組成。根據(jù)工

作需要，經(jīng)聯(lián)席會議研究確定，可增加成員單位。多規(guī)主要涉

及這9個部門的空間性規(guī)劃。

3.2多規(guī)合一

為促進新型城鎮(zhèn)化建設，中央提出“多規(guī)合一”的要求。

在2013年12月12-13日舉行的中央城鎮(zhèn)化工作會議上，習近平

總書記指出：“在縣市通過探索經(jīng)濟社會發(fā)展、城鄉(xiāng)、土地利

用規(guī)劃的‘三規(guī)合一’或‘多規(guī)合一’，形成一個縣市一本規(guī)

劃、一張藍圖，持之以恒加以落實”?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃

（2014－2020年）》中提出：“加強城市規(guī)劃與經(jīng)濟社會發(fā)展

規(guī)劃、主體功能區(qū)建設、國土資源利用、生態(tài)環(huán)境保護、基礎

設施建設等規(guī)劃的相互銜接。推動有條件地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展

總體規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等“多規(guī)合一”。《生態(tài)

文明體制改革總體方案》中提出“支持市縣推進“多規(guī)合一”，

統(tǒng)一編制市縣空間規(guī)劃，逐步形成一個市縣一個規(guī)劃、一張藍

圖”。中央城市工作會議、國家“十三五”規(guī)劃綱要中均提出

開展市縣“三規(guī)合一”或“多規(guī)合一”工作的要求?！蹲》亢?/p>

城鄉(xiāng)建設部辦公廳關(guān)于做好新時期城市總體規(guī)劃編制工作的

通知》指出堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、全域覆蓋，落實“多規(guī)合一”，統(tǒng)

籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)，著力解決城市病等突出問題?！妒〖壙?/p>

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間規(guī)劃試點方案》中將省級層面的“多規(guī)合一”定義為空間規(guī)

劃，并基于此提出指導省級空間規(guī)劃的要求。

相關(guān)學者提出“多規(guī)合一”定義?！锻苿诱毮苻D(zhuǎn)變，

實現(xiàn)城鄉(xiāng)區(qū)域資源環(huán)境統(tǒng)籌發(fā)展——廈門市開展“多規(guī)合一”

改革的思考與實踐》（《城市規(guī)劃》2015.06）（王蒙徽）將

“多規(guī)合一”是利用信息化手段建立統(tǒng)一的城市空間規(guī)劃體

系，實現(xiàn)統(tǒng)籌發(fā)展的方法和平臺?！丁叭?guī)合一”：探索空間

規(guī)劃的秩序和調(diào)控合力》（《城市規(guī)劃》2015.01）（朱江）

提出“三規(guī)合一”具體指國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、

土地利用總體規(guī)劃基于城鄉(xiāng)空間的銜接與協(xié)調(diào)，是合理布局城

鄉(xiāng)空間、有效配置土地資源、促進土地節(jié)約集約利用、提高政

府行政效能的手段。

四部委28個試點也對“多規(guī)合一”概念進行了界定。如開

化提出“多規(guī)合一”的定義，是指將國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、

城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃等多個規(guī)劃融合

到一個區(qū)域上，實現(xiàn)一個市縣一本規(guī)劃、一張藍圖，解決現(xiàn)有

各類規(guī)劃自成體系、內(nèi)容沖突、缺乏銜接等問題。

基于以上分析，本標準提出“多規(guī)合一”定義。

3.3功能片區(qū)

市域?qū)哟沃碌?、編制功能片區(qū)規(guī)劃的空間單元。向上承

接城市總體規(guī)劃，向下指導控制性詳細規(guī)劃編制。

3.4發(fā)展單元

功能片區(qū)層次之下的、編制控制性詳細規(guī)劃的空間單元。

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3.5資源環(huán)境承載能力

資源環(huán)境承載能力評價定義引用自《資源環(huán)境承載能力監(jiān)

測預警技術(shù)方法（試行）》。

3.6國土空間開發(fā)適宜性

唐常春等(2012)認為，國土空間開發(fā)適宜性是指一定地域

范圍的國土空間承載工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的適宜程度；喻忠磊

（2015）國土空間開發(fā)適宜性是指由一定地域空間的資源環(huán)境

承載力、經(jīng)濟發(fā)展基礎與潛力所決定的、其承載城鎮(zhèn)化和工業(yè)

化發(fā)展的適宜程度”。劉豐有（2014）國土空間開發(fā)適宜性是

指特定國土空間承載工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的適宜程度，是根據(jù)國土

空間的自然和社會經(jīng)濟屬性，研究國土空間對預定用途適宜與

否、適宜程度以及限制狀況。

3.7生態(tài)空間

三區(qū)三線。2014年8月國家發(fā)展和改革委員會、國土資源

部、環(huán)境保護部、住房和城鄉(xiāng)建設部聯(lián)合下發(fā)“關(guān)于開展市縣

‘多規(guī)合一’試點工作的通知”中要求市縣“多規(guī)合一”劃定

城市開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田紅線和生態(tài)保護紅線。2014年12

月，國家發(fā)改委和環(huán)保部在“國家發(fā)展改革委環(huán)境保護部關(guān)

于進一步推動市縣‘多規(guī)合一’試點工作的通知”中要求在市

域范圍劃分生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)三個空間。2015年9月21日中共

中央、國務院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》，提出：市

縣空間規(guī)劃要統(tǒng)一土地分類標準，根據(jù)主體功能定位和省級空

間規(guī)劃要求，劃定生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間，明確城鎮(zhèn)

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建設區(qū)、工業(yè)區(qū)、農(nóng)村居民點等的開發(fā)邊界，以及耕地、林地、

草原、河流、湖泊、濕地等的保護邊界。2017年1月，中共中

央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《省級空間規(guī)劃試點方案》，提

出：以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎，全面摸清并分析城鄉(xiāng)空間本底

條件，劃定城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間以及生態(tài)保護紅線、永久基

本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界（稱“三區(qū)三線”）。以上兩個文件由

“生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間”演進為“城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生

態(tài)空間”，突出了農(nóng)業(yè)的重要作用，本規(guī)范采用最新的“三區(qū)

三線”提法?！缎聲r期城市總體規(guī)劃編制要點和要求》（暫行）

提出“在市域?qū)哟我?guī)劃中，合理確定生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)三類空

間比例與布局”的要求。

生態(tài)保護紅線。2017年2月，中共中央辦公廳、國務院辦

公廳印發(fā)《關(guān)于劃定并嚴守生態(tài)保護紅線的若干意見》提出：

生態(tài)空間是指具有自然屬性、以提供生態(tài)服務或生態(tài)產(chǎn)品為主

體功能的城鄉(xiāng)空間，包括森林、草原、濕地、河流、湖泊、灘

涂、岸線、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山凍原、無居

民海島等。國家發(fā)展改革委關(guān)于“十三五”市縣經(jīng)濟社會發(fā)展

規(guī)劃改革創(chuàng)新的指導意見（發(fā)改規(guī)劃〔2014〕2477號）指出：

生態(tài)空間是主要承擔生態(tài)服務和生態(tài)系統(tǒng)維護功能的地域,以

自然生態(tài)為主,包含一些零散分布的村落。本規(guī)范采用較新文

件《關(guān)于劃定并嚴守生態(tài)保護紅線的若干意見》的提法。

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3.8農(nóng)業(yè)空間

國家發(fā)展改革委關(guān)于“十三五”市縣經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃改

革創(chuàng)新的指導意見（發(fā)改規(guī)劃〔2014〕2477號）指出：農(nóng)業(yè)空

間,是主要承擔農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和農(nóng)村生活功能的地域,以田園風

光為主,分布著一定數(shù)量的集鎮(zhèn)和村莊。

3.9城鎮(zhèn)空間

《國家發(fā)展改革委關(guān)于“十三五”市縣經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃

改革創(chuàng)新的指導意見》（發(fā)改規(guī)劃〔2014〕2477號）指出：城

鎮(zhèn)空間是重點進行城鎮(zhèn)建設和發(fā)展城鎮(zhèn)經(jīng)濟的地域,包括已經(jīng)

形成的城鎮(zhèn)建成區(qū)和規(guī)劃的城鎮(zhèn)建設區(qū)以及一定規(guī)模的開發(fā)

園區(qū)。

3.10生態(tài)保護紅線

通過紅線(控制線)的劃定保護重要的生態(tài)功能，促進保護

空間的多規(guī)合一全國各地進行了探索。廣州市“三規(guī)合一”、

廈門市多規(guī)合一中在市域范圍劃定了生態(tài)控制線，統(tǒng)一了保護

要素和保護空間。市縣“多規(guī)合一”28個試點也劃定了生態(tài)控

制線或者生態(tài)保護紅線。

對生態(tài)保護紅線相關(guān)概念，地方層面也有較多研究。其中

《廣東省生態(tài)控制線管理條例》中生態(tài)控制線是指為了保障生

態(tài)安全，維護生態(tài)系統(tǒng)的完整性和連續(xù)性，防止城市建設無序

蔓延，在適應合理環(huán)境承載力的前提下，根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)

和本條例的規(guī)定劃定并公布的生態(tài)保護范圍界限。

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在國家層面，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關(guān)于

劃定并嚴守生態(tài)保護紅線的若干意見》提出：生態(tài)保護紅線是

指在生態(tài)空間范圍內(nèi)具有特殊重要生態(tài)功能、必須強制性嚴格

保護的區(qū)域，是保障和維護國家生態(tài)安全的底線和生命線，通

常包括具有重要水源涵養(yǎng)、生物多樣性維護、水土保持、防風

固沙、海岸生態(tài)穩(wěn)定等功能的生態(tài)功能重要區(qū)域，以及水土流

失、土地沙化、石漠化、鹽漬化等生態(tài)環(huán)境敏感脆弱區(qū)域。環(huán)

保部《生態(tài)保護紅線劃定技術(shù)指南》提出生態(tài)保護紅線是指依

法在重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域劃定的

嚴格管控邊界，是國家和區(qū)域生態(tài)安全的底線。

3.11永久基本農(nóng)田

根據(jù)《基本農(nóng)田保護條例》的規(guī)定，基本農(nóng)田是指按照一

定時期人口和社會經(jīng)濟發(fā)展對農(nóng)產(chǎn)品的需求以及對建設用地

的預測，根據(jù)土地利用總體規(guī)劃而確定的不得占用的耕地。根

據(jù)《國土資源部農(nóng)業(yè)部關(guān)于進一步做好永久基本農(nóng)田劃定工作

的通知》（國土資發(fā)〔2014〕128號）提出：結(jié)合土地利用總

體規(guī)劃調(diào)整完善、城市開發(fā)邊界劃定，抓緊開展調(diào)查摸底、核

實舉證，要確保城市周邊優(yōu)質(zhì)耕地、已建成的高標準農(nóng)田全部

納入永久基本農(nóng)田劃定任務。國土資源部、農(nóng)業(yè)部《關(guān)于進一

步做好永久基本農(nóng)田劃定工作的通知》（國土資發(fā)〔2014〕128

號）提出：切實將優(yōu)質(zhì)耕地劃為永久基本農(nóng)田，實行嚴格特殊

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保護，夯實國家糧食安全基礎。最新的文件突出將優(yōu)質(zhì)耕地切

實納入永久基本農(nóng)田劃定范圍。

3.12城鎮(zhèn)開發(fā)邊界

（1）概念起源和國際經(jīng)驗。開發(fā)邊界思想最早起源于19

世紀英國的綠帶政策，即在中心城區(qū)外圍設立永久性綠帶以限

制城市的發(fā)展；20世紀中期，為應對城市蔓延現(xiàn)象所帶來的社

會、經(jīng)濟和環(huán)境問題，美國塞勒姆市首次提出了城市增長邊界

（UrbanGrowthBoundary）的概念，是指劃定城市與農(nóng)村地

區(qū)之間的界線，用于限制城市地區(qū)的增長。

（2）政策要求和實踐探索。2013年中央城鎮(zhèn)化工作會議

要求“根據(jù)區(qū)域自然條件，科學設置開發(fā)強度，盡快劃定每個

城市特別是特大城市開發(fā)邊界”，并明確劃定城市開發(fā)邊界的

重要目的之一是促進“城市規(guī)劃要由擴張性規(guī)劃逐步轉(zhuǎn)向限定

城市邊界、優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)的規(guī)劃”；2014年7月，住建部和國

土部開展北京、上海等14個城市開發(fā)邊界劃定試點工作。根據(jù)

14個試點城市的經(jīng)驗分析，北京、上海、南京認為城市開發(fā)邊

界是城市集中建設區(qū)范圍邊界，深圳、廈門認為城市開發(fā)邊界

是城鎮(zhèn)建設區(qū)擴展的極限邊界，鄭州市認為城市開發(fā)邊界是隨

著城市發(fā)展階段不同而動態(tài)調(diào)整的彈性管控邊界；在管控對象

上，有8個城市劃定了城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，包括中心城、新城、鎮(zhèn)

以及獨立建設用地邊界，5個城市劃定城市開發(fā)邊界，包括中

心城區(qū)及組團的開發(fā)邊界，1個城市劃定了城鄉(xiāng)開發(fā)邊界，包

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括城市、城鎮(zhèn)和村莊建設用地邊界。綜合上述實踐，14個試點

城市的共識包括兩點：一是全域劃定，在概念上明確為城鎮(zhèn)開

發(fā)邊界，重點劃定中心城、新城、區(qū)縣政府駐地、鎮(zhèn)以及獨立

建設用地邊界；二是開發(fā)邊界聚焦建設與非建設的管理邊界，

兼具保護和引導功能，是控制城市空間蔓延、提高土地集約利

用水平、保護資源生態(tài)環(huán)境、引導城市合理有序發(fā)展的公共政

策工具，是城市建設與非建設的重要控制性邊界線。

（3）相關(guān)概念。目前我國空間規(guī)劃體系中的邊界管理類

工具有土地利用規(guī)劃的“三界四區(qū)”、城鄉(xiāng)規(guī)劃的“三區(qū)四線”

等，其中與開發(fā)邊界比較接近的概念有兩個：一是土地利用規(guī)

劃的擴展邊界，2008年國務院批準的《全國土地利用總體規(guī)

劃綱要》要求“實施城鄉(xiāng)建設用地擴展邊界控制”，是為適應

城鄉(xiāng)建設發(fā)展的不確定性，在城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模邊界之外劃定

城、鎮(zhèn)、村、工礦建設規(guī)劃期內(nèi)可選擇布局的范圍邊界，是允

許建設區(qū)和有條件建設區(qū)合集的邊界。二是城鄉(xiāng)規(guī)劃的空間增

長邊界，2006年原建設部頒布的《城市規(guī)劃編制辦法》首次提

出“研究中心城區(qū)空間增長邊界，提出建設用地規(guī)模和建設用

地范圍”，其空間增長邊界是指中心城區(qū)規(guī)劃期內(nèi)的建設用地

范圍。

（4）文獻研究。林堅、劉烏蘭（2014年）對城市開發(fā)邊

界類似的概念進行了梳理，將其分為四類：一是城市形態(tài)控制

線，劃定城市建設空間集中開發(fā)區(qū)域的邊界，例如英國倫敦綠

18

帶、我國城市總體規(guī)劃建設用地邊界、土地利用總體規(guī)劃的規(guī)

模邊界；二是城市發(fā)展彈性邊界，劃定城市未來一定年限潛在

發(fā)展空間邊界，例如美國波特蘭城市增長邊界、我國土地利用

總體規(guī)劃中的擴展邊界；三是城鄉(xiāng)地域分界，劃定城市區(qū)域與

鄉(xiāng)村區(qū)域的邊界，例如臺灣都市計劃區(qū)邊界、早期的美國城市

增長邊界、日本城市化地區(qū)邊界；四是城市建設底線，劃定城

市建設開發(fā)活動的絕對禁建區(qū)域，例如深圳基本生態(tài)控制線、

北京限建區(qū)規(guī)劃的禁建區(qū)。并在此基礎上提出開發(fā)邊界的本質(zhì)

是用以控制城市蔓延的技術(shù)手段和政策工具，中國特色的城市

開發(fā)邊界可以理解為城市（中心城區(qū)）、鎮(zhèn)總體規(guī)劃控制范圍

內(nèi)各類城鄉(xiāng)居民點建設用地開發(fā)邊界，它具有兩方面的屬性，

既要保證生態(tài)安全和自然環(huán)境的良好，控制城市的發(fā)展規(guī)模，

也要滿足一定時期內(nèi)城市建設的發(fā)展要求，為城市發(fā)展預留出

“擬發(fā)展區(qū)”。董祚繼（2014年）認為城市開發(fā)邊界的主要目

的是控規(guī)模、調(diào)結(jié)構(gòu)、優(yōu)布局，促進城市轉(zhuǎn)型發(fā)展。殷會良等

（2017年）認為城市開發(fā)邊界是一定時期內(nèi)可以進行城鎮(zhèn)開發(fā)

和集中建設的地域空間邊界。

綜合上述分析，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的定義應當包含以下要求：

一是重點限定城鎮(zhèn)集中建設的區(qū)域邊界；二是兼具保護和引導

功能；三是滿足一定時期內(nèi)城市建設的發(fā)展要求。

4總則

4.1工作目標

19

以信息平臺為支撐，通過統(tǒng)籌規(guī)劃和規(guī)劃統(tǒng)籌，理順空間

事權(quán)關(guān)系，促進構(gòu)建統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系，為實現(xiàn)十九大提出

的“自然資源資產(chǎn)所有者職責、國土空間用途管制和生態(tài)保護

修復職責、城鄉(xiāng)污染排放監(jiān)管和行政執(zhí)法職責相統(tǒng)一”，推進

國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化奠定基礎。

4.2工作任務

通過規(guī)劃編制形成一本規(guī)劃、一張藍圖，通過規(guī)劃實施推

進實施監(jiān)督，以信息平臺支撐規(guī)劃管理，實現(xiàn)編制、實施、管

理全流程的“多規(guī)合一”。

規(guī)劃編制。在保障坐標體系、分類標準一致的基礎上，通

過協(xié)調(diào)現(xiàn)狀和規(guī)劃差異，統(tǒng)一現(xiàn)狀、目標指標和空間布局，形

成城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、全域覆蓋、要素疊加的一本規(guī)劃、一張藍圖和可

量化、可考核的指標體系。

規(guī)劃實施。以一本規(guī)劃、一張藍圖和一套指標體系為依托，

建立實施監(jiān)督體系，在空間和時間上統(tǒng)籌引導建設、交通、水

利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、環(huán)保等部門建設、利用和保護行為，以系統(tǒng)

思維推動經(jīng)濟與社會發(fā)展，促進城市和諧發(fā)展。

信息平臺支撐。整合空間資源和要素，建設互聯(lián)互通、數(shù)

據(jù)共享、協(xié)同管控、并聯(lián)審批、智慧管理、監(jiān)督考核和動態(tài)更

新的信息管理平臺，支撐統(tǒng)籌規(guī)劃和規(guī)劃統(tǒng)籌工作。

4.3編制原則

4.3.1政府統(tǒng)籌，多方協(xié)同

20

多規(guī)合一工作涉及對各部門規(guī)劃編制、管理、維護等方面

內(nèi)容的協(xié)調(diào)，在工作組織上應突出政府的總體統(tǒng)籌作用，推進

各部門的高效合作。此外，從已有的地方標準和地方實踐看，

多規(guī)合一工作順利開展的關(guān)鍵在于地方政府進行充分的組織

保障，成立由政府主要領導任組長，多規(guī)各部門參與的工作領

導小組。如國家四部委28個市縣多規(guī)合一試點中，南海、臨湘、

榆林等市縣均普遍成立了市、區(qū)政府層面的工作領導小組，對

多規(guī)合一進行高度統(tǒng)籌，并由發(fā)改、國土、規(guī)劃、環(huán)保等專業(yè)

部門共同參與，緊密協(xié)作。因此，本標準制定原則應突出政府

統(tǒng)籌，多方協(xié)同。

4.3.2綜合評價，戰(zhàn)略引領

根據(jù)《生態(tài)文明體制改革總體方案》、《省級空間規(guī)劃試

點方案》要求，空間規(guī)劃（多規(guī)合一）編制前應當進行資源環(huán)

境承載能力評價以及國土空間開發(fā)適宜性評價，在規(guī)劃內(nèi)容上

明確了空間規(guī)劃編制首先應確定發(fā)展戰(zhàn)略定位。因此，在多規(guī)

合一編制過程中應強化科學評價、戰(zhàn)略先行的原則。此外，多

規(guī)合一應當豎立統(tǒng)一的戰(zhàn)略目標，作為引導多規(guī)合一的重要方

向。另外從地方實踐看，廈門市、寧夏自治區(qū)等地區(qū)均采取戰(zhàn)

略為引領，并形成了相對成熟的經(jīng)驗。廈門市以共識性的“美

麗廈門”為戰(zhàn)略引領，相繼開展了三規(guī)合一與多規(guī)融合工作。

寧夏自治區(qū)空間規(guī)劃試點編制中充分重視“雙評價”和“空間

戰(zhàn)略”的制定，并通過自治區(qū)、市縣兩級多輪互動，實現(xiàn)對空

21

間資源配置要求的統(tǒng)一落實。因此，本原則制定考慮了國家政

策與地方實踐的銜接。

4.3.3堅守底線，全域管控

《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出制定各類空間要素管

控的邊界是開展多規(guī)合一、形成“一張藍圖”的重要體現(xiàn)。國

家四部委28個市縣試點中，在處理多規(guī)空間差異、制定管制規(guī)

則方面均提出強調(diào)對生態(tài)底線、發(fā)展上限的強化管控原則。如

湖南臨湘市試點提出以環(huán)境功能分區(qū)和控制線為空間管控的

框架，引領多規(guī)合一。根據(jù)《省級空間規(guī)劃試點方案》要求，

“堅守底線”是重要的工作原則，包括堅持國家利益和公共利

益優(yōu)先，把國家經(jīng)濟安全、糧食安全、生態(tài)安全、環(huán)境安全等

放在優(yōu)先位置幾方面。此外，因此，基于底線思維強化對空間

要素資源的管控是多規(guī)合一核心的原則和技術(shù)手段。

4.3.4統(tǒng)籌實施，有效傳導

根據(jù)《生態(tài)文明體制改革總體方案》要求，應合理劃分中

央地方事權(quán)和監(jiān)管職責。按照《省級空間規(guī)劃試點方案》，多

規(guī)合一應按照統(tǒng)籌推進原則，充分發(fā)揮省級空間規(guī)劃承上啟下

作用，綜合考慮省級宏觀管理和市縣微觀管控的需求，強化部

門協(xié)作和上下聯(lián)動，堅持陸海統(tǒng)籌，形成改革合力。因此，本

標準規(guī)定工作原則應體現(xiàn)理順事權(quán)、聯(lián)動實施。

4.3.5問題導向、體現(xiàn)特色

堅持問題導向，針對地方實際，重點解決規(guī)劃編制、管理

22

過程存在的矛盾和問題，提出解決方案，因地制宜，滿足地方

規(guī)劃改革需求，體現(xiàn)地方特色。

5規(guī)劃編制

2017年1月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《省

級空間規(guī)劃試點方案》，明確省級空間規(guī)劃編制任務主要包括

明晰規(guī)劃思路、統(tǒng)一規(guī)劃基礎、開展基礎評價、繪制規(guī)劃底圖、

編制空間規(guī)劃、搭建信息平臺六個方面，從編制內(nèi)容對省級空

間規(guī)劃提出了相關(guān)要求：重點圍繞基礎設施互聯(lián)互通、生態(tài)環(huán)

境共治共保、城鎮(zhèn)密集地區(qū)協(xié)同規(guī)劃建設、公共服務設施均衡

配置等方面的發(fā)展要求，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)平衡跨行政區(qū)域的空間布局

安排，并在空間規(guī)劃底圖上進行有機疊加，形成空間布局總圖。

在空間布局總圖基礎上，系統(tǒng)整合各類空間性規(guī)劃核心內(nèi)容，

編制省級空間規(guī)劃，主要內(nèi)容包括：省級空間發(fā)展戰(zhàn)略定位、

目標和格局，需要分解到市縣的三類空間比例、開發(fā)強度等控

制指標，“三區(qū)三線”空間劃分和管控重點，基礎設施、城鎮(zhèn)

體系、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務、資源能源、生態(tài)環(huán)境保護等主要

空間開發(fā)利用布局和重點任務，各類空間差異化管控措施，規(guī)

劃實施保障措施等。涉及國家安全和軍事設施的空間規(guī)劃項目

等，應征求有關(guān)部門和軍隊意見。根據(jù)《省級空間規(guī)劃試點方

案》的規(guī)定，提出省級多規(guī)合一的編制內(nèi)容為“開展資源環(huán)境

承載能力評價和空間開發(fā)適宜性評價，以主體功能區(qū)為基礎，

重點統(tǒng)一全省發(fā)展戰(zhàn)略，對生態(tài)保護、城鄉(xiāng)建設、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、

23

基礎設施、公共服務等規(guī)劃要素進行空間布局，開展資源統(tǒng)籌

配置，安排重大建設項目與工程，提出規(guī)劃實施保障措施”。

中共中央、國務院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》

提出“支持市縣推進多規(guī)合一，統(tǒng)一編制市縣空間規(guī)劃，逐步

形成一個市縣一個規(guī)劃、一張藍圖。市縣空間規(guī)劃要統(tǒng)一土地

分類標準，根據(jù)主體功能定位和省級空間規(guī)劃要求，劃定生產(chǎn)

空間、生活空間、生態(tài)空間，明確城鎮(zhèn)建設區(qū)、工業(yè)區(qū)、農(nóng)村

居民點等的開發(fā)邊界，以及耕地、林地、草原、河流、湖泊、

濕地等的保護邊界，加強對城市地下空間的統(tǒng)籌規(guī)劃。”

2014年8月26日，國家四部委《關(guān)于開展市縣“多規(guī)合一”

試點工作的通知》（發(fā)改規(guī)劃[2014]1971號）提出市縣“多規(guī)

合一”試點工作要合理確定規(guī)劃任務，按照資源環(huán)境承載能力，

合理規(guī)劃引導人口、產(chǎn)業(yè)、城鎮(zhèn)、公共服務、基礎設施、生態(tài)

環(huán)境、社會管理等方面的發(fā)展方向與布局重點；探索整合相關(guān)

規(guī)劃的空間管制分區(qū)，劃定城市開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田紅線

和生態(tài)保護紅線，形成合理的城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間布局，探

索完善經(jīng)濟社會、資源環(huán)境政策和空間管控措施。

通過系統(tǒng)總結(jié)國家四部委28個市縣多規(guī)合一試點成果，基

本涵蓋了戰(zhàn)略目標、指標體系、空間布局、管控規(guī)則、實施保

障等規(guī)劃內(nèi)容。如湖南臨湘多規(guī)合一成果主要以戰(zhàn)略規(guī)劃為引

領，建立多規(guī)共遵的目標和指標體系，制定多規(guī)統(tǒng)一的環(huán)境功

能分區(qū)和5條控制線，實行分區(qū)環(huán)境管控和考核制度；佛山南

24

海多規(guī)合一的成果包括了發(fā)展目標與戰(zhàn)略、空間格局與管控、

專項發(fā)展引導與控制、實施保障與建議等主要內(nèi)容，其中空間

管控深化了四級地類用途管控；浙江德清多規(guī)合一成果主要以

“戰(zhàn)略綱領+法定控制線”為核心，三統(tǒng)一（目標指標、控制

線、項目庫），“四類三級”的控制線體系。

根據(jù)以上分析，“多規(guī)合一”規(guī)劃編制的主要任務包括差

異分析（現(xiàn)狀差異、規(guī)劃差異等）、基礎研究（開展現(xiàn)狀分析、

資源環(huán)境承載能力評價、國土空間開發(fā)適宜性評價等基礎性研

究工作）、目標指標（戰(zhàn)略目標、指標體系）、空間布局（三

區(qū)三線）、要素配置（資源統(tǒng)籌、要素布局）等，形成相關(guān)規(guī)

劃成果，包括省級和市縣級。

省級“多規(guī)合一”規(guī)劃成果包括：

規(guī)劃文本。應包括基礎評價、發(fā)展戰(zhàn)略、目標指標、三區(qū)

三線劃定與管控、要素布局、資源統(tǒng)籌、規(guī)劃實施保障等內(nèi)容。

說明書。對文本成果相關(guān)內(nèi)容進行說明，重點說明內(nèi)容包

括資源環(huán)境承載能力評價、國土空間開發(fā)適宜性評價、戰(zhàn)略目

標制定、三區(qū)三線劃定過程、省域生態(tài)保護、城鄉(xiāng)建設、產(chǎn)業(yè)

發(fā)展和基礎設施等規(guī)劃要素布局、省域關(guān)鍵性資源統(tǒng)籌配置。

規(guī)劃圖件。應包含以區(qū)