論我國行政復議證據(jù)制度的突出問題與完善路徑

論我國行政復議證據(jù)制度的突出問題與完善路徑

【摘要】我國行政復議證據(jù)制度存在的問題主要是舉證責任規(guī)定不夠全面、證據(jù)開示和質(zhì)證有所缺失、證據(jù)認定規(guī)則缺失、證明標準可操作性不強且嚴苛。修改的方向和原則應當是準司法化、兼顧效率與公正、內(nèi)容體系化。具體來說,應當在總則中規(guī)定總體要求,完善舉證責任制度,增加證據(jù)交換、保全、排除、自認、補強制度,限制復議機關(guān)所調(diào)取證據(jù)的效力,根據(jù)行政復議的目的和使命合理設定證明標準,對證據(jù)和程序兩部分的內(nèi)容分類歸并,等等。

【關(guān)鍵詞】行政復議;證據(jù)制度;問題分析;完善路徑

【正文】

行政復議是一種立足于行政體系內(nèi)部的行政糾紛解決機制,既有行政性質(zhì),又有司法色彩。我國的行政復議制度自《行政復議法》于1999年頒布實施以來,中間經(jīng)20XX年《行政復議法實施條例》(以下簡稱《實施條例》)的補強細化,在實踐中發(fā)揮了積極作用,但也面臨諸多問題和挑戰(zhàn)。盡管行政復議在整體上仍被視為行政機制而存在,行政復議的準司法化已成國際趨勢,在學界也取得較多共識。行政復議的司法化要求吸納司法制度的長處,對復議權(quán)形成公正、公開、有力的程序約束。證據(jù)制度是司法審查的精華所在,其在行政復議中的重要性不言自明。我國現(xiàn)有的行政復議證據(jù)制度雖已初具規(guī)模,但無論從先天上還是從后天上看都存在不足,在整體和細節(jié)上都有所缺失。這些不足影響了行政復議制度的長期健康發(fā)展,亟需加以改革完善。從學界來看,還缺乏對行政復議證據(jù)制度深入的專題研究。有鑒于此,本文將以我國行政復議證據(jù)制度為對象,以其完善為旨趣展開探討。

一、我國行政復議證據(jù)制度的主要特點

我國行政復議證據(jù)制度由《行政復議法》和《行政復議實施條例》構(gòu)建,所涉條文有:《行政復議法》第3條第2項,第11、22、23、24條,第28條第1款第1、3、4項,第36條;《實施條例》第15條第1款第6項,第21、33-37、43、46、47、63條。這些條文構(gòu)建的行政復議證據(jù)制度包括如下內(nèi)容:第一,《行政復議法》第22條確立了以書面審查為原則、口頭審查為例外的證據(jù)審查制度。第二,《行政復議法》第11條,第23條第1款,第28條第1款第4項,《實施條例》第21、36條規(guī)定了舉證制度(含舉證責任分擔、舉證期限、舉證主體等)。第三,《實施條例》第33條規(guī)定了聽證制度。第四,《行政復議法》第24條規(guī)定了證據(jù)效力制度,根據(jù)該條,在行政復議過程中,被申請人自行向申請人和其他有關(guān)組織或個者人收集的證據(jù)不具有效力。第五,《行政復議法》第28條第1款第1項規(guī)定了“具體行政行為認定事實清楚,證據(jù)確鑿”的證明標準。第六,《行政復議法》第3條第2項、第22條,《實施條例》第34條規(guī)定了復議機關(guān)調(diào)取證據(jù)制度。第七,《行政復議法》第23條第2款,《實施條例》第35條規(guī)定了申請人和第三人的查閱權(quán)。第八,《實施條例》第37條規(guī)定了鑒定制度。

從上述條文不難看出,我國行政復議的證據(jù)制度具有以下特點:第一,條文分散無序。證據(jù)制度所涉條文較為分散,分布于《行政復議法》和《實施條例》之中,散見于不相鄰的多個條文之中,形式上缺乏系統(tǒng)性,不利于形成整體認知,也不便于適用。第二,體系殘缺不全。行政復議的證據(jù)制度不單形式上缺乏系統(tǒng)性,就其邏輯結(jié)構(gòu)來說,也存在頗多缺失,若將其與行政訴訟的證據(jù)制度相比即可一目了然,下文將重點討論這一問題,此不贅述。第三,初始定位不準。由于《行政復議法》的立法宗旨是便民、快捷的效率主義,其初衷是“不宜、也不必搬用司法機關(guān)辦案的程序,使行政復議‘司法’化”。在這種思想指導下,該法對復議程序的設計與行政訴訟相比就顯得頗為粗放,其中的證據(jù)制度也不例外。這種粗放型審查機制在保證快捷高效的同時,也不可避免地犧牲了制度的公正性、權(quán)威性和公信力,實踐中復議案件數(shù)量偏少、復議功能受阻的現(xiàn)狀就反映了這一點。為了彌補《行政復議法》的先天不足,《實施條例》對證據(jù)制度做了個別補充,但仍未完成體系化改造。因此,全面梳理現(xiàn)行證據(jù)制度的問題,通過重新修改《行政復議法》加以一攬子解決,就日益顯得必要。

二、行政復議證據(jù)制度存在的主要問題

通過上述分析可見,現(xiàn)行的證據(jù)制度比較原則和粗疏,影響了行政復議的公正性,亟需加以檢討。當前存在的問題主要有以下幾個方面:

(一)舉證責任規(guī)定不夠全面

在舉證責任方面,《行政復議法》僅在第11條規(guī)定了行政復議申請的要求,申請人只要講清主要事實即可,無需承擔初步證明責任。《實施條例》第21條補充規(guī)定了申請人的初步證明責任。但整體來看仍有不足:第一,《行政復議法》及《實施條例》均明示了第三人參與行政復議的權(quán)利,但均未涉及其應負的舉證責任。第二,《行政復議法》第28條第1款第4項關(guān)于被申請人逾期不舉證視為無證據(jù)的規(guī)定是不完整的,忽略了被申請人因不可抗力或客觀上不能控制的其他正當事由而不能如期舉證的情況。第三,在申請人的初步證明責任問題上,《實施條例》第21條雖作了補充,但仍有不周之處,忽略了不作為案件中的除外情形—在行政機關(guān)不作為案件中,行政機關(guān)往往不向相對人提供書面答復,相對人難于獲取行政機關(guān)不作為的初步證據(jù),復議機關(guān)在沒有相應證據(jù)的情況下又不予立案,調(diào)性以及制度對實踐的適應性。針對目前行政復議證據(jù)制度中存在的上述問題,根據(jù)相關(guān)學理和現(xiàn)實社會背景,提出如下修改的方向和原則。

第一,總體上應當準司法化。準確判斷行政復議的法律性質(zhì),是完善行政復議證據(jù)制度的理論前提。行政復議具有準司法性,具體的

制度建設應當以此作為自身定位。這一定位有利于同時發(fā)揮行政性和司法性兩種糾紛解決機制的優(yōu)勢,兼顧效率與公正。原有證據(jù)制度的各種問題總體上可歸結(jié)為,整體上將行政復議定位為行政性機制,過于強調(diào)效率價值,遮蔽了人民的公正性訴求。因此,完善行政復議的證據(jù)制度,應以準司法化為基本方向,充分借鑒吸收司法審查的先進制度。

第二,兼顧效率與公正兩種價值。行政復議與行政訴訟相比,應當說二者在證據(jù)制度上具有諸多共性,當前在行政復議證據(jù)制度缺位情況下被迫照抄行政訴訟證據(jù)制度的現(xiàn)實也說明了這一點。但是,行政復議的準司法性既有司法性的一面,也有行政性、監(jiān)督性的一面,因此,行政復議的證據(jù)制度理當與行政訴訟有所區(qū)別。行政復議對行政效率的追求或者說對效率與公正的平衡,在構(gòu)建行政復議證據(jù)制度時便應當成為重要的考量因素。例如,在證明標準上,我們認為可以采用“證據(jù)明確”的標準,使其在適應行政復議證據(jù)制度特點的同時,也可有效地實現(xiàn)各類證明標準之間的順利過渡。總之,準司法化并非一味照搬行政訴訟的制度,而應平衡效率與公正兩種價值訴求。

第三,證據(jù)制度的內(nèi)容應當體系化。應當從整體上著眼,構(gòu)建起邏輯自洽、井然有序的證據(jù)制度。體系化的資源有二:一是《實施條例》中的有關(guān)規(guī)定;二是各地有關(guān)行政復議證據(jù)制度的規(guī)范性文件。證據(jù)制度在《行政復議法》中的具體表述也應注意:一是可考慮新建一章“證據(jù)”(建議置于“程序”一章之前),相對集中地規(guī)定行政復議證據(jù)制度;二是由于證據(jù)制度部分與程序制度部分在內(nèi)容上有交叉,故須對兩部分內(nèi)容統(tǒng)籌作出合理安排。

(二)若干對策建議

針對目前我國行政復議制度中存在的突出問題并基于上述方向和原則的指引,筆者就如何改進行政復議證據(jù)制度問題,從觀念、制度、隊伍、政策、方法等方面,擇要提出如下具體的對策建議。

第一,在總則中增加專門條款,規(guī)定審核證據(jù)、認定事實的總體要求。審理行政復議案件,認真審核證據(jù)、準確認定案件事實是其根本。但《行政復議法》、《實施條例》均未在“總則”部分規(guī)定審核證據(jù)的基本原則和總體要求。為突顯證據(jù)的重要性且提升行政復議決定的權(quán)威性和可接受性,我們認為,應在《行政復議法》“總則”部分增加規(guī)定:“行政復議委員會應當按照法定程序,全面、客觀、公正地審核證據(jù),準確認定事實。”

第二,增補申請人的初步證明責任的相關(guān)除外情形。在不作為案件和行政賠償案件中,申請人應當對被申請的不作為和損害結(jié)果負有初步證明責任?！缎姓妥h法》沒有對此作出規(guī)定,《實施條例》第21條予以了完善,但該條規(guī)定仍有不周到之處,忽略了相關(guān)除外情形。我們認為,在以下兩種例外情形中,應當免除申請人的初步證明責任:(1)被申請人應當依職權(quán)主動履行法定職責的;(2)申請人因被申請人受理申請的登記制度不完備等原因不能提供相關(guān)證明材料且能作出合理說明的。

第三,被申請人因正當事由不能如期舉證的,應允許其申請延期舉證。在被申請人的舉證責任問題上,《行政復議法》、《實施條例》均作出了規(guī)定,但其忽略了被申請人因不可抗力或客觀上不能控制的其他正當事由而不能如期舉證的情況。如果僅根據(jù)現(xiàn)有規(guī)定“逾期不舉證的視為無證據(jù)、依據(jù)”,則會導致復議機關(guān)不得不撤銷被申請具體行政行為,如此固然保證了行政效率,但同時也犧牲了公平,對公共利益的保護也非常不利。

第四,增加證據(jù)交換制度。證據(jù)交換有利于爭議雙方在充分了解對方證據(jù)的基礎上就特定爭點展開交鋒,以提高裁斷的效率和準確性。但《行政復議法》和《實施條例》均未對證據(jù)交換作出規(guī)定。考慮到行政復議以書面審查為原則、開庭審查為例外,證據(jù)交換制度可以在案情比較復雜或者證據(jù)數(shù)量較多的情形下適用。

第五,增加證據(jù)保全制度。《行政復議法》、《實施條例》均未對證據(jù)保全作出規(guī)定,但其本身又是完整的證據(jù)制度不可缺少的一部分,故有必要予以補充。行政復議期間,在證據(jù)可能滅失或者以后難以取得的情況下,申請人、被申請人或者第三人可以向行政復議委員會申請保全證據(jù),行政復議委員會也可以主動采取保全措施。

第六,增加證據(jù)排除制度。對申請人、被申請人以及第三人提供的證據(jù),復議機關(guān)不能照單全收,而應對其合法性進行審查。但《行政復議法》、《實施條例》均未作出規(guī)定,有必要予以補充。這一問題可以分為兩方面闡述。其一,非法證據(jù)排除問題:當事人以違反法律禁止性規(guī)定或者侵犯他人合法權(quán)益的方法取得的證據(jù),不應作為認定事實的依據(jù)。其二,不能作為認定被申請人具體行政行為合法的依據(jù),但可以作為認定其他事實的依據(jù),包括:(1)被申請人在作出具體行政行為后,或者在行政復議期間未經(jīng)行政復議委員會同意自行收集的證據(jù);(2)被申請人在行政程序中未作為具體行政行為依據(jù),而在申請人申請行政復議期間作為具體行政行為依據(jù)的證據(jù);(3)行政復議委員會調(diào)取的證據(jù)。

第七,增加證據(jù)自認制度。證據(jù)自認有利于提高復議審查的效率,也有利于推動調(diào)解與和解,但《行政復議法》、《實施條例》均無規(guī)定,有必要予以補充。參考民事訴訟的相關(guān)規(guī)定,我們認為自認制度包括以下內(nèi)容:(1)自認的形式:明示承認;默示承認;當事人在場時代理人承認。(2)自認的撤回:一是復議終結(jié)前,對方同意的可以撤回自認;二是有證據(jù)證明自認系受脅迫或存在重大誤解的可以撤回自認;三是自認與案件事實不符的可以撤回自認。(3)自認的適用限制:一是,當事人為達成調(diào)解協(xié)議或者和解而作出的對案件事實的認可,不得作為對其不利的證據(jù);二是,當事人反悔并有相反證據(jù)足以推翻的,復議,機關(guān)不應確認,;三是,對于涉及身份關(guān)系的案件,即使一方自認,另一方仍需舉證;四是,對雙方當事人無爭議但涉及國家利益、社會公共利益或者他人合法權(quán)益的事實,當事人仍應提供有關(guān)證據(jù)。

第八,增加證據(jù)補強制度。下列證據(jù)不能單獨作為作出行政復議決定的依據(jù):(1)未成年人所作的與其年齡和智力狀況不相適應的證言。(2)與申請人、第三人有親屬關(guān)系或者其他密切關(guān)系的證人所作的對該申請人、第三人有利的證言;與申請人、第三人有不利關(guān)系的證人所作的對該申請人、第三人不利的證言,或者與本案有利害關(guān)系的證人所作的證言。(3)難以識別是否經(jīng)過修改的視聽資料。(4)無法與原件、原物核對的復制件或者復制品。(5)經(jīng)一方或者他人改動,對方不予認可的證據(jù)材料。(6)其他不能單獨作為定案依據(jù)的證據(jù)材料。

第九,應當限制復議機關(guān)所調(diào)取證據(jù)的效力。《行政復議法》第22條和《實施條例》第33、34條規(guī)定了復議機關(guān)依職權(quán)或依申請調(diào)查、調(diào)取證據(jù)的權(quán)力。首先應明確的是,這類證據(jù)不得作為認定具體行政行為合法的依據(jù),只能作為認定其他事實的依據(jù)。其次,對于這類證據(jù),應當對其效力加以限制。我們認為,復議機關(guān)取得這類證據(jù)后,應當聽取申請人的意見,否則不能作為作出對申請人不利的復議決定的定案根據(jù)。

第十,根據(jù)行政復議的目的和使命合理設定證明標準。行政復議肩負著“防止和糾正違法的或者不當?shù)木唧w行政行為”、“保障和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)”的使命。如果行政復議的證明標準低于具體行政行為,則其對行政行為的監(jiān)督作用將無從談起;如果行政復議的證明標準高于具體行政行為,則又會出現(xiàn)行政程序中已達到證明標準的案件,因不能滿足行政復議證明標準而被撤銷。[11]同理,行政復議和行政訴訟的證明標準也存在對應關(guān)系。因此,盡管行政訴訟、行政復議與具體行政行為三者的證明標準之間必然存在差異,但應當內(nèi)在地統(tǒng)一。行政程序的證明標準不能過于嚴苛,那樣會增加行政機關(guān)的運行成本,但行政程序的證明標準也不能過于寬松,那樣行政行為中的主觀恣意就可能增加。行政復議的證明標準同樣如此。行政復議證據(jù)制度與民事訴訟、行政訴訟、[12]刑事訴訟的證據(jù)制度有一定的可比性。我國民事訴訟的證明標準是高度蓋然性標準,又稱優(yōu)勢證據(jù)標準;[13]刑事訴訟的證明標準是排除合理懷疑標準,又稱“案件事實清楚,證據(jù)確實、充分”標準,要求排除一切合理懷疑,具有質(zhì)與量的雙重規(guī)定性;行政訴訟的證明標準是“證據(jù)確鑿”和主要證據(jù)充足標準,與行政復議基本一致。行政復議既要考慮效率,也要考慮公正,總體上看,它對公共利益和個人利益的影響低于刑事訴訟高于民事訴訟,如采民事訴訟“優(yōu)勢證據(jù)”標準,則難以體現(xiàn)國家公權(quán)力行使的正當性、嚴肅性和權(quán)威性,而采刑事訴訟的“證據(jù)確鑿”標準又不具現(xiàn)實性且過于嚴苛。因此,行政復議(以及行政訴訟)的證明標準在總體上應當?shù)陀谛淌略V訟而高于民事訴訟。我們認為可以采用“證據(jù)明確”的標準,其在適應行政復議證據(jù)制度特點的同時,也可有效地實現(xiàn)各類證明標準之間的順利過渡。

最后,應當對證據(jù)和程序兩部分的內(nèi)容分類歸并。由于證據(jù)制度部分與程序部分在內(nèi)容上存在交叉,為了保持證據(jù)制度部分的獨立性和程序部分的完整性,建議將申請人、第三人查閱(被申請人提出的書面答復、作出具體行政行為的證據(jù)、依據(jù)和其他有關(guān)材料)的程序、復議機關(guān)依職權(quán)或依申請調(diào)查證據(jù)的程序、聽證程序轉(zhuǎn)移至“程序”一章加以規(guī)定。在這些問題上,《行政復議法》和《實施條例》均有規(guī)定且關(guān)系緊密,有必要將相關(guān)內(nèi)容予以合并。

【作者簡介】莫于川,中國人民大學法學院教授,博士生導師;王宇飛,中國人民大學法學院博士生;雷振,中國人民大學法學院博士生。

【注釋】較為集中的論述參見周漢華主編:《行政復議司法化:理論、實踐與改革》,北京大學出版社20XX年版。該書從五個方面對行政復議司法化進行了探討,較為全面。此外參見楊小君:《我國行政復議制度研究》,法律出版社20XX年版,第9-13頁;楊海坤、章志遠:《中國行政法基本理論研究》,北京大學出版社20XX年版,第537頁;周漢華:“我國行政復議制度的司法化改革思路”,載《法學研究》20XX年第2期;朱新力:“行政復議應向司法化逼近”,載《法學研究》20XX年第2期:方軍:“論中國行政復議的觀念更新和制度重構(gòu)”,載《環(huán)球法律評論》20XX年第1期;劉莘:“行政復議的發(fā)展歷程與未來展望”,載《江蘇社會科學》20XX年第5期:應松年:“行政復議應當成為解決行政爭議的主渠道”,載《行政管理改革》20XX年第12期。

筆者在中國知以“行政復議+證據(jù)”為題名進行搜索,發(fā)現(xiàn)僅有13篇文章,其中4篇報刊文章,1篇碩士論文,1篇會議論文,7篇(非核心)期刊文章,總體來看還不夠深入。

楊景宇:《關(guān)于的說明》,載宋雅芳主編