行政程序立法的法治理念研究

第第頁(yè)行政程序立法的法治理念研究一、“內(nèi)政外法”與“外政內(nèi)法”

1．立法目的的不同

在筆者看來(lái)，行政不同于本應(yīng)“保守”的立法與司法，行政應(yīng)該是“敏銳”的，也因此是講求效率的，那么有關(guān)行政程序的規(guī)范性法律文件則不獨(dú)為實(shí)現(xiàn)公平正義而立，其本身也是實(shí)現(xiàn)行政高效的必要措施。因?yàn)楦咝Р坏扔凇半S意”，更不等于“濫權(quán)”，對(duì)行政行為作出明確的程序性規(guī)范同樣也是防止“玩忽職守”、“糊涂執(zhí)法”和“多頭干政”、“責(zé)任推諉”的基本前提。如此理解行政程序立法的價(jià)值目標(biāo)或許能夠?qū)崿F(xiàn)其與行政執(zhí)法本身所追求的精神理念之間的價(jià)值自洽。

2．立法模式的差異

《規(guī)定》以第三章“行政決策程序”、第四章“行政執(zhí)法程序”，以及第五章“特別行為程序和應(yīng)急程序”的緊湊體例作為該政府規(guī)章中的主要構(gòu)成部分。結(jié)合上文對(duì)該《規(guī)定》立法目的的分析，無(wú)論是從立法語(yǔ)詞的選擇上來(lái)看，還是從通篇對(duì)立法重心的安排上來(lái)看，都體現(xiàn)了“內(nèi)政外法”的強(qiáng)烈特色。首先，諸如“行政決策”、“行政執(zhí)法”這樣的概念具有非常明顯的政府公共管理學(xué)的特點(diǎn)。其次，由決策到執(zhí)法乃是政府公共管理的基本工作流程，因此，也可以說(shuō)該《規(guī)定》嚴(yán)格地遵守了以政府公共管理本身為主要調(diào)整對(duì)象的立法職守。反觀《試擬稿》，以第二章“行政程序主體”、第三章“行政行為”，第四章“行政程序的一般制度”和第五章“特別行政程序”為立法重心的體例安排模式，不僅有其一般行政法學(xué)理論研究模式的顯著特點(diǎn)，同時(shí)《試擬稿》將“行政相對(duì)人”作為專節(jié)規(guī)定于“行政程序主體”一章之中，也可以看出《試擬稿》對(duì)行政相對(duì)人權(quán)益的重視，較之于沒(méi)有特別規(guī)定行政相對(duì)人的《規(guī)定》更能體現(xiàn)“公平”的價(jià)值理念。此外，能夠體現(xiàn)《試擬稿》這一特色的還有其對(duì)“行政救濟(jì)”的專節(jié)規(guī)定，而《規(guī)定》并未對(duì)此作出專節(jié)的規(guī)定，只在第八章“行政監(jiān)督”中的最后一條規(guī)定了行政救濟(jì)措施。且其對(duì)“行政監(jiān)督”的稱謂和具體的規(guī)范內(nèi)容均主要指向行政系統(tǒng)內(nèi)部的自我監(jiān)督，而于社會(huì)監(jiān)督和民眾監(jiān)督的文本規(guī)定寥寥。由此觀之，《試擬稿》更具“外政內(nèi)法”的法學(xué)色彩。

二、“地方經(jīng)驗(yàn)”與“大國(guó)理想”

由此反觀央地立法之不同價(jià)值訴求，或許可以得出這樣一個(gè)初步的結(jié)論，即一國(guó)之法首重公平，一域之法更重效率。因?yàn)檫@似乎正耦合了局部利益同整體利益之間的矛盾在立法領(lǐng)域中的展開(kāi)。又或許更為可取的價(jià)值評(píng)判思路在于，公平視域之下的“一國(guó)之法”能否寬容及如何寬容各域之“效率”，又效率視野之中的“一域之法”能否體認(rèn)及如何體認(rèn)一國(guó)之“公平”?；蛟S這又都不對(duì)，前一“結(jié)論”流于粗率，后一“思路”太過(guò)臆想。難道“求全”就必須“委屈”？難道“魚(yú)和熊掌”必不可兼得？又或能不能以效率促公平、以公平助效率？或許從對(duì)立法目的與立法模式的比較當(dāng)中并不能得出立法價(jià)值訴求不一的結(jié)論，又或許以上的比較根本不必強(qiáng)求所謂立法價(jià)值取舍結(jié)論的得出。如此又釋放出了一個(gè)更大的理論困惑，即我們通常所做的關(guān)于立法目的的“比較”是否具有實(shí)踐層面的意義？也就在這一連串的“或許”和“對(duì)或許的追問(wèn)”之中，我漸漸看到了分析實(shí)證主義法學(xué)派同自然法學(xué)派和其他哲理法學(xué)派在理解法的本質(zhì)上的根本分野。也因此，筆者暫時(shí)只能擱置價(jià)值論上的爭(zhēng)議，以只“記事”而不“紀(jì)事”的史家筆法來(lái)勾陳地方的特殊經(jīng)驗(yàn)，期待實(shí)踐歷史檢驗(yàn)之下的真理能夠自然而然地為我們呈現(xiàn)出一個(gè)大國(guó)在法治理想與現(xiàn)實(shí)之間的殊途同歸。

1．“聯(lián)合執(zhí)法”的所指

深入挖掘文本背后的地方行政管理特色是解讀“地方經(jīng)驗(yàn)”的一個(gè)絕佳視角?！兑?guī)定》第58條的規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府根據(jù)行政管理的需要，可以組織相關(guān)行政機(jī)關(guān)聯(lián)合執(zhí)法。聯(lián)合行政執(zhí)法中的行政執(zhí)法決定，由參加聯(lián)合行政執(zhí)法的行政機(jī)關(guān)在各自的職權(quán)范圍內(nèi)依法作出，并承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。”“聯(lián)合執(zhí)法”其實(shí)是我國(guó)行政機(jī)關(guān)慣常使用的一種執(zhí)法模式，問(wèn)題在于這一規(guī)定如何能與地方實(shí)踐產(chǎn)生客觀上的對(duì)應(yīng)？以及這種極具地方色彩的規(guī)則之治，其學(xué)理的依據(jù)何在？2007年9月29日，湖南省第十屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第29次會(huì)議審議并通過(guò)《長(zhǎng)株潭城市群區(qū)域規(guī)劃條例》，于2008年1月1日起正式實(shí)施，醞釀多年的“長(zhǎng)株潭一體化”構(gòu)想開(kāi)始付諸行動(dòng)。而按照湖南省委、省政府的說(shuō)法，所謂“長(zhǎng)株潭一體化”是指以“總體規(guī)劃引領(lǐng)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展主導(dǎo)、基礎(chǔ)設(shè)施支撐”為思路，“按照交通同環(huán)、電力同網(wǎng)、金融同城、信息共享、環(huán)境同治”的要求，將長(zhǎng)沙、株洲、湘潭三市融合成為一個(gè)一體化的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)協(xié)作發(fā)展區(qū)域，并以此輻射、帶動(dòng)益陽(yáng)、婁底、岳陽(yáng)、常德、衡陽(yáng)五市大部分地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、最終將其打造為帶動(dòng)整個(gè)湖南經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)發(fā)展引擎。2007年11月16日經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，長(zhǎng)沙、株洲、湘潭城市群被批準(zhǔn)為“全國(guó)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)”，為“長(zhǎng)株潭一體化”的深入建構(gòu)提供了最為重要的政策支持。作為一個(gè)“七山、二水、一分地”的中部農(nóng)業(yè)省份，湘東北以其特有的地理優(yōu)勢(shì)成為自古以來(lái)帶動(dòng)整個(gè)湖南經(jīng)濟(jì)發(fā)展的龍頭區(qū)域。比之于其他省市的“擴(kuò)城”運(yùn)動(dòng)，湖南省走的是一條“連城”的道路。較之于“千城一面”的城市發(fā)展面貌和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，這一道路的選擇更多地保有了多樣化的城市面容。而從政府管理效能來(lái)考評(píng)這種“連城”管理模式的制度性意義，則不難看出其中的一個(gè)重要優(yōu)勢(shì)。即比之于“一大塊牌子，一大套人馬”的單一政府管理模式，這種意在保持各聯(lián)合城市政府管理機(jī)構(gòu)獨(dú)立性的聯(lián)合執(zhí)法模式，體現(xiàn)了一種對(duì)時(shí)下流行的“大部委制”的冷靜和婉拒?！按蟛课啤彼副臼切姓实拖逻@一痼疾，然而面對(duì)“擴(kuò)城”之后行政管理事項(xiàng)的膨脹，“大部委制”的建構(gòu)盡管在形式上簡(jiǎn)化了機(jī)構(gòu)的數(shù)量，但也將面臨一個(gè)人員擴(kuò)充的問(wèn)題。而管理人員的擴(kuò)充就必然導(dǎo)致人浮于事，甚至推諉卸責(zé)等一系列的官僚作風(fēng)的產(chǎn)生。我們應(yīng)該反思，形式意義上的政府機(jī)構(gòu)簡(jiǎn)化就真能治愈實(shí)質(zhì)上的執(zhí)法效力低下嗎？其實(shí)，“擴(kuò)城”之于政府管理的必然性要求就在于政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部人員的擴(kuò)充，而這種擴(kuò)充的后果本身就難以避免出現(xiàn)機(jī)構(gòu)臃腫的可能性，而不論這些機(jī)構(gòu)是否已經(jīng)受到了形式意義上的削減?！熬?jiǎn)政”的管理學(xué)意義在于內(nèi)部事權(quán)的明晰和條令執(zhí)行的暢達(dá)，而不是表面看上去在機(jī)構(gòu)設(shè)置上的由多到少。若以科斯的“企業(yè)理論”來(lái)解讀這一政府在治理成本上的困境，則可以看出那種由于“擴(kuò)城”而引發(fā)的行政管理人員的膨脹必將導(dǎo)致政府，這種具有公權(quán)力屬性的“公司”在“組織費(fèi)用（OrganizationCos）t”上的極大付出?！?〕而“長(zhǎng)株潭城市群”的這種發(fā)展模式在行政執(zhí)法上強(qiáng)調(diào)相對(duì)獨(dú)立前提下的一體化聯(lián)動(dòng)，在平衡獨(dú)立性和統(tǒng)一性的努力中作出了一種“期待可能性”意義上的地方性實(shí)驗(yàn)，或可在一定程度上消除“擴(kuò)城”模式中的行政管理弊端。

2．“受委托組織”的意義

比較兩個(gè)文本的開(kāi)放性，較之于《試擬稿》，《規(guī)定》似乎更具開(kāi)放性。其突出表現(xiàn)在各自對(duì)其他行政主體資格的規(guī)定上。在《規(guī)定》之第二章的第二節(jié)，盡管將“行政機(jī)關(guān)”以外的其他行政主體規(guī)定為“其他行使行政職權(quán)的組織”，似乎較之于《試擬稿》中對(duì)其他行政主體的規(guī)定（“具有管理公共事務(wù)職能的組織”）更為保守，但察其具體內(nèi)容，這些主體不僅包括“被授權(quán)的組織”，還包括“受委托的組織”（《規(guī)定》第19條）。而《試擬稿》對(duì)其他行政主體的規(guī)定則僅限于“被授權(quán)的組織”（《試擬稿》第20條）。對(duì)其進(jìn)行合理的推斷，《規(guī)定》中的這一規(guī)定有可能使更多的包括社會(huì)團(tuán)體在內(nèi)的組織適格于公共事務(wù)之管理主體。當(dāng)下，從中央到地方都在提倡社會(huì)管理體制和模式的創(chuàng)新，盡管其最初的直接目的只是為了應(yīng)對(duì)日漸多元化的社會(huì)利益沖突和日益嚴(yán)峻的社會(huì)治安形勢(shì)，但這一創(chuàng)新口號(hào)的提出無(wú)疑將會(huì)為公民社會(huì)的自治開(kāi)放出更大的空間。從規(guī)則之治的角度來(lái)審視“社會(huì)管理創(chuàng)新”，我認(rèn)為其核心要點(diǎn)在于依托現(xiàn)有的體制架構(gòu)，擴(kuò)大公共事務(wù)管理主體的范圍。亦即“公共事務(wù)管理”從過(guò)去單純依靠國(guó)家機(jī)關(guān)的“政治性管理”向依靠國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)組織的“協(xié)調(diào)性共管”轉(zhuǎn)型，更直白地說(shuō)是將“社會(huì)組織”從國(guó)家機(jī)關(guān)和公民個(gè)人的對(duì)立統(tǒng)一場(chǎng)域中獨(dú)立出來(lái)，支持其真正承擔(dān)起作為公民社會(huì)管理主體的本位角色。那么這樣一種新的治國(guó)之策是否有其最高法上的規(guī)范依據(jù)呢？我在現(xiàn)行《憲法》最具“民生”意義的有關(guān)“社會(huì)保障權(quán)”的兩個(gè)條文當(dāng)中找到了依據(jù)?！稇椃ā返?4條規(guī)定：“國(guó)家依照法律規(guī)定實(shí)行企業(yè)事業(yè)組織的職工和國(guó)家機(jī)關(guān)人員的退休制度，退休人員的生活受到國(guó)家和社會(huì)的保障?！钡?5條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利，國(guó)家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)；國(guó)家和社會(huì)保障殘疾軍人的生活，撫恤烈士家屬，優(yōu)待軍人家屬；國(guó)家和社會(huì)幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動(dòng)、生活和教育。”從這兩個(gè)條文來(lái)看，在我國(guó)，公民社會(huì)保障權(quán)利的具體實(shí)現(xiàn)應(yīng)由國(guó)家與社會(huì)共同承擔(dān)。從“規(guī)范語(yǔ)意學(xué)”的邏輯來(lái)看，對(duì)“國(guó)家和社會(huì)”的文本規(guī)定顯然是將國(guó)家和社會(huì)分別獨(dú)立為兩個(gè)社會(huì)保障義務(wù)主體，具體而言，應(yīng)該是由代表國(guó)家的政府和由代表社會(huì)的民間組織來(lái)共同承擔(dān)保證公民社會(huì)保障權(quán)實(shí)現(xiàn)的任務(wù)。當(dāng)然，現(xiàn)實(shí)地講，在我國(guó)，代表社會(huì)的也不一定就是民間團(tuán)體，也可以是政府，因?yàn)椤盀槿嗣穹?wù)”乃是我國(guó)政府鐵的政治信念與執(zhí)政原則。那么這就產(chǎn)生了兩個(gè)問(wèn)題，即要么憲法對(duì)“社會(huì)”承擔(dān)保護(hù)公民社會(huì)保障權(quán)利的義務(wù)的規(guī)定實(shí)屬多余，要么就應(yīng)該大力推動(dòng)相關(guān)民間組織社保權(quán)能的建設(shè)，使之有能力承擔(dān)社會(huì)保障任務(wù)。2009年5月22日下午，政治局進(jìn)行了第十三次集體學(xué)習(xí)，總書(shū)記明確指出：“加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系，要堅(jiān)持廣覆蓋、?；尽⒍鄬哟?、可持續(xù)方針，以社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利為基礎(chǔ)，以基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、最低生活保障制度為重點(diǎn)，以慈善事業(yè)、商業(yè)保險(xiǎn)為補(bǔ)充，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)做好各項(xiàng)工作，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)可持續(xù)發(fā)展?！薄?〕所謂的“慈善事業(yè)”和“商業(yè)保險(xiǎn)”必然要依托包括授權(quán)和委托在內(nèi)的慈善組織和保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)實(shí)體，那么此次中央高層的講話無(wú)疑為社會(huì)管理機(jī)構(gòu)予以了“正名”。也至少是間接地回應(yīng)了對(duì)“創(chuàng)新社會(huì)管理”理念和機(jī)制的倡導(dǎo)。由此比觀兩家文本，《規(guī)定》對(duì)憲法及中央政策的回應(yīng)都較之于《試擬稿》更為主動(dòng)和積極。

3．作為“權(quán)衡力量”的“權(quán)力”

任何一種文本的比較，甚至是任何一種形式的比較都難以做到“以偏概全”，因此，任何一種形式的比較都容易遭到“以偏概全”的詬病。但如果能夠做到“知一曉三識(shí)大體，抱殘守缺理全機(jī)”那便是莫大的欣慰。所謂“千江映一月”，問(wèn)題不在于比較得是否全面，而在于能否從必定的有限性比較中找到那個(gè)映照“千江”的“一月”。喻示到上文提及之“所指”與“意義”，央地行政程序立法之差異無(wú)可懷疑亦無(wú)可避免地指向央地立法權(quán)力分野這一法治領(lǐng)域中的根本性問(wèn)題?！爸袊?guó)是一個(gè)地域廣闊的大國(guó)，也是一個(gè)多民族的國(guó)家，自然從古以來(lái)都無(wú)法避免這個(gè)分權(quán)的實(shí)踐問(wèn)題?！薄?〕以至于有學(xué)者認(rèn)為，“中國(guó)五千年的歷史，就是一部中央與地方分權(quán)的歷史”。〔6〕而對(duì)“分權(quán)”理念及制度的探討必定要與我們對(duì)權(quán)力本身的解讀為前提。作為概念的“權(quán)力”是一種人們認(rèn)知的對(duì)象，作為可識(shí)的對(duì)象具有相對(duì)靜止的屬性，但語(yǔ)言哲學(xué)的發(fā)展告訴我們，“不是語(yǔ)言的意義決定了語(yǔ)詞被如何使用，而是語(yǔ)詞的用法決定了語(yǔ)詞的意義”。〔7〕在漢語(yǔ)的釋義當(dāng)中，權(quán)為“權(quán)衡”之意，因此，權(quán)力之中文含義即為權(quán)衡之力，以及能權(quán)衡利害者所擁有之力。而作為一種經(jīng)驗(yàn)性的歷史實(shí)踐，權(quán)力又或可以解釋為一種不斷權(quán)衡利害的過(guò)程。那么在此處，權(quán)力之主體性追問(wèn)便退居其次，而權(quán)力之運(yùn)行方式，亦即權(quán)力之存在形式得以凸顯。直指權(quán)力本身的運(yùn)動(dòng)方式或許更能廓清不同時(shí)空條件下權(quán)力歸屬的正當(dāng)性，而使得各權(quán)力主體都能名正言順、各安其位、各職其守。在筆者看來(lái)，我們通常引以探討或辯護(hù)的“權(quán)力分立”與“權(quán)力分工”其實(shí)并無(wú)實(shí)質(zhì)意義上的差異，因?yàn)槎卟⒎且粋€(gè)層面的類概念，因之也無(wú)法成為可于同一層面一較高下的對(duì)立物。前者所指稱的只是一種“權(quán)力結(jié)構(gòu)”的設(shè)計(jì)準(zhǔn)則，而后者所要言說(shuō)的乃是一種有關(guān)“權(quán)力操作”的技術(shù)規(guī)范。也因此，無(wú)論“分立”還是“分工”有必然指向“設(shè)計(jì)準(zhǔn)則”與“技術(shù)規(guī)范”背后的國(guó)家治政意圖。問(wèn)題在于，哈貝馬斯有關(guān)“規(guī)范與事實(shí)之間”的“間距”實(shí)具“古今中外”之普遍性，不獨(dú)為“現(xiàn)代”或“西方”所特有。于此時(shí)此地而言，當(dāng)下中國(guó)社會(huì)“規(guī)范與事實(shí)之間”的“間距”仍舊集中表現(xiàn)為中央與地方“兩個(gè)積極性”之間的沖突。而表現(xiàn)在依法治國(guó)領(lǐng)域中的“間距”則是我們所慣常理解“法治（制）宏觀一體化”同“地方經(jīng)驗(yàn)多樣化”之間在某種程度上的實(shí)踐背離。即在某種程度上，開(kāi)放的社會(huì)同相對(duì)封閉的法制之間存在一種天然的悖反。其原因在于，開(kāi)放的社會(huì)必定會(huì)對(duì)法律及其一整套的法律制度作出一種開(kāi)放性的解釋。比如“送法下鄉(xiāng)”或“普法教育”的實(shí)踐均表明，老百姓通常會(huì)用諸如“也就是說(shuō)”的習(xí)慣性口頭語(yǔ)言將充滿法理邏輯的文字、語(yǔ)詞、句段用一種他們喜聞樂(lè)見(jiàn)的說(shuō)“法”，甚或是喻言來(lái)傳播立法者或政策制定者的治國(guó)之“道”。因此，即使是地方執(zhí)政者努力緊跟中央，也難以在現(xiàn)實(shí)的執(zhí)法層面與中央保持完全的一致。這同時(shí)也構(gòu)成了地方立法權(quán)之合理性來(lái)源。也因此，我們也可以說(shuō)一國(guó)法權(quán)的總體架構(gòu)既不應(yīng)該偏向于中央集權(quán)，也不應(yīng)當(dāng)偏向于地方分權(quán)，而應(yīng)該是主權(quán)統(tǒng)一下的分而治之。因?yàn)樽鳛椤皣?guó)家治理的邏輯既不是純粹的法的統(tǒng)治，也不是多數(shù)人決定的人民民主，而是平衡于兩者之間的共和憲政”?！?〕如果說(shuō)這是一種“大國(guó)理想”，那么，只有寬容并包容“地方實(shí)驗(yàn)”的共和憲政才能將這種“大國(guó)理想”轉(zhuǎn)化為一種“理想大國(guó)”。

三、結(jié)語(yǔ)：非此即彼？

行文到此