談林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)

談林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)

摘要:在林權(quán)改革的大背景下，作為林權(quán)改革的重要內(nèi)容的林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，備受關(guān)注。本文從林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的概念出發(fā)，闡述了其流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)遵循的原則以及流轉(zhuǎn)方式，分析了林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在流轉(zhuǎn)過(guò)程中的問(wèn)題：法規(guī)不健全、管理不規(guī)范以及市場(chǎng)不完善，并在此基礎(chǔ)上提出了對(duì)策，以促進(jìn)林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的合理、公允流轉(zhuǎn)。

關(guān)鍵詞:承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；林地流轉(zhuǎn)；林權(quán)改革

一、林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的概念及原則

（一）林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)概念

林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是指承包人依法對(duì)其承包經(jīng)營(yíng)的林地享有占有、使用和收益的權(quán)利，也就是依法通過(guò)家庭承包或其他方式承包取得的林地使用權(quán)。林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)是指在不改變林地所有權(quán)和林地用途的前提下，按一定程序，通過(guò)協(xié)議、招標(biāo)、拍賣(mài)等方式，有償或無(wú)償?shù)挠梢环睫D(zhuǎn)讓給另一方的行為。

林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可分為以家庭承包方式取得的林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和以其他方式取得的林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。以其他方式取得的林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主要指對(duì)不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地，可以通過(guò)招標(biāo)、拍賣(mài)、公開(kāi)協(xié)商等方式承包，從事?tīng)I(yíng)造林活動(dòng)，取得林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。以家庭承包方式取得的林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)包括以下權(quán)利：依法享有承包林地使用、收益和林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利，有權(quán)自主組織生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和處置產(chǎn)品；承包林地被依法征用、占用的，有權(quán)依法獲得相應(yīng)補(bǔ)償?shù)臋?quán)利；法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他權(quán)利。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第45條的規(guī)定，以其他方式承包取得的林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的具體內(nèi)容由承包方和發(fā)包方在簽訂的承包合同中約定。

（二）林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的原則

林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，是事關(guān)我國(guó)林權(quán)改革的一項(xiàng)重大事項(xiàng)。結(jié)合我國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)、我國(guó)的基本國(guó)情以及現(xiàn)行法律，林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)必須遵循一些基本原則，才能保障其流轉(zhuǎn)的公允、合理。

第一、平等自愿原則。根據(jù)這一原則，要求流轉(zhuǎn)的雙方主體之間在法律上的地位平等，沒(méi)有高低、從屬之分，也不存在命令與服從的關(guān)系，在此基礎(chǔ)上，雙方真實(shí)地表達(dá)自己的意思，協(xié)商一致，達(dá)成合意，不得將一方的意志強(qiáng)加給另一方。在進(jìn)行林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的時(shí)候，各承包方應(yīng)該平等地行使承包權(quán)，集體經(jīng)濟(jì)組織的成員具有充分的自主性，既可以自愿放棄林地承包的權(quán)利，又可以在法定的范圍內(nèi)自由決定流轉(zhuǎn)的方式，不受集體組織或者基層政府意志的干預(yù)。

第二、依法有償原則。林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，牽一發(fā)而動(dòng)全身，具有十分重大的意義，必須嚴(yán)格按照法律規(guī)范有秩序地進(jìn)行流轉(zhuǎn)。在現(xiàn)行條件下，依照《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》等相關(guān)法律的規(guī)定，流轉(zhuǎn)期限不得超過(guò)承包期的剩余期限。此外，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)只有進(jìn)入市場(chǎng)流通才可增進(jìn)其價(jià)值，只有堅(jiān)持有償流轉(zhuǎn)，才可以提高流轉(zhuǎn)主體的積極性，推動(dòng)林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的合法、有序流轉(zhuǎn)，促進(jìn)林地資源的優(yōu)化配置，發(fā)揮其最大功能。

第三、公平合理原則。在符合法律規(guī)定的前提下，流轉(zhuǎn)的雙方主體，應(yīng)當(dāng)公正、合理地確定各自的權(quán)利義務(wù)，公平地承擔(dān)各自的責(zé)任、負(fù)擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，協(xié)調(diào)雙方主體之間的利益平衡。林地是很多林農(nóng)賴(lài)以生存的物質(zhì)生產(chǎn)資料，在林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)過(guò)程中要防止農(nóng)民大量喪失林地，流轉(zhuǎn)后防止農(nóng)民失業(yè)、失房，切實(shí)保障農(nóng)民的合法權(quán)益，維護(hù)公平。流轉(zhuǎn)后的林地不可改變林地的用途，提高林農(nóng)的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，切實(shí)做到流轉(zhuǎn)的公平、合理。

二、流轉(zhuǎn)方式

《農(nóng)村土地承包法》第三條規(guī)定，農(nóng)村土地是指農(nóng)民集體所有和國(guó)家所有依法由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地。林地作為土地的一種，其承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)方式當(dāng)然適用《農(nóng)村土地承包法》的相關(guān)規(guī)定。依據(jù)我國(guó)《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定以及《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見(jiàn)》，我國(guó)林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)方式主要包括：轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓、入股、抵押、繼承以及作為出資、合作的條件。

對(duì)于現(xiàn)行法規(guī)規(guī)定的我國(guó)土地的流轉(zhuǎn)方式，轉(zhuǎn)包、出租、繼承等已經(jīng)成為公認(rèn)的流轉(zhuǎn)方式且問(wèn)題不大，但對(duì)于其他流轉(zhuǎn)方式尚存如下疑問(wèn)：林地轉(zhuǎn)讓要以發(fā)包人的同意為必要條件嗎？抵押可否作為基于家庭承包的林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)方式？能否存在以家庭承包取得的林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股公司的方式呢？基于這些疑問(wèn)我們將對(duì)轉(zhuǎn)讓、抵押、入股等流轉(zhuǎn)方式進(jìn)行探析。

（一）轉(zhuǎn)讓

轉(zhuǎn)讓是指林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人將其擁有的部分或全部林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以一定的方式和條件轉(zhuǎn)移給他人的行為。林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和林木所有權(quán)的受讓方可以是本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，也可以是本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的農(nóng)戶(hù)。根據(jù)《物權(quán)法》及《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，以家庭承包方式取得的林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓?xiě)?yīng)當(dāng)經(jīng)發(fā)包方同意，轉(zhuǎn)讓后，原承包方將喪失對(duì)林地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，其與發(fā)包方在該林地上的承包關(guān)系即行終止，并進(jìn)行林權(quán)變更登記。那么林地承包林地的承包期限為30-70年，明顯長(zhǎng)于耕地的、草地的承包期限；林地的承包需要發(fā)放林權(quán)證等。

因此，我們現(xiàn)階段有必要制定一部專(zhuān)門(mén)規(guī)范林地流轉(zhuǎn)的法律--《林地流轉(zhuǎn)管理?xiàng)l例》，各地方制定相應(yīng)的法規(guī)，以適應(yīng)新形勢(shì)的變化。明確規(guī)定流轉(zhuǎn)的條件、程序、方式等內(nèi)容，規(guī)范流轉(zhuǎn)行為，切實(shí)保證林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)有法可依，確保流轉(zhuǎn)的有序、順利進(jìn)行，促進(jìn)林權(quán)改革的順利進(jìn)行。

（二）管理不規(guī)范

目前，我國(guó)還未建立一套規(guī)范的林地流轉(zhuǎn)管理體制，在流轉(zhuǎn)過(guò)程中依然存在著管理不規(guī)范的問(wèn)題。在流轉(zhuǎn)程序、手續(xù)等方面存在的問(wèn)題主要有：

第一、一些地方林地承包經(jīng)營(yíng)合同不規(guī)范：不少農(nóng)戶(hù)采用“口頭協(xié)議”方式，私下進(jìn)行自發(fā)性流轉(zhuǎn)，未通過(guò)流轉(zhuǎn)合同來(lái)規(guī)范雙方的權(quán)利和義務(wù)，林地流轉(zhuǎn)一旦進(jìn)入市場(chǎng)，糾紛隱患不少。有些合同條款不規(guī)范甚至不合理，權(quán)利義務(wù)及違約責(zé)任不清，明顯侵害了承包人的利益。林地承包合同喪失了其本應(yīng)該發(fā)揮的作用。

第二、目前各地還沒(méi)有建立相應(yīng)的林地流轉(zhuǎn)管理機(jī)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)仲裁機(jī)構(gòu)等，流轉(zhuǎn)后沒(méi)有及時(shí)登記備案，林地權(quán)屬變更登記滯后；缺乏森林資源資產(chǎn)評(píng)估服務(wù)機(jī)構(gòu)，政府干預(yù)過(guò)多，林地流轉(zhuǎn)價(jià)格由政府一手操辦，缺乏合理的評(píng)估依據(jù)，流轉(zhuǎn)價(jià)格明顯不合理。

第三、政府自身定位錯(cuò)誤，為了形象工程、政績(jī)工程，過(guò)分強(qiáng)調(diào)林地的集體所有權(quán)屬性，直接充當(dāng)林地流轉(zhuǎn)的主體，忽視林農(nóng)的利益，進(jìn)行強(qiáng)制性流轉(zhuǎn)，將流轉(zhuǎn)的資金直接收歸村集體，作為增加村收入的途徑，嚴(yán)重?fù)p害了林農(nóng)的利益。實(shí)踐運(yùn)作中，林地流轉(zhuǎn)所得的收益分配缺乏透明度。

針對(duì)上述林地流轉(zhuǎn)過(guò)程中管理不規(guī)范的問(wèn)題，我們應(yīng)當(dāng)對(duì)癥下藥：

第一、加強(qiáng)林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的規(guī)范化管理，完善合同制度，在流轉(zhuǎn)過(guò)程中嚴(yán)格運(yùn)用合同，規(guī)范合同條款，明確雙方的權(quán)利、義務(wù)及違約責(zé)任，確定爭(zhēng)議解決方式。

第二、建立科學(xué)的流轉(zhuǎn)評(píng)估制度。完善以森林資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)為核心的經(jīng)營(yíng)、管理和監(jiān)督機(jī)制，規(guī)范流轉(zhuǎn)行為，保障森林資源的保值升值，維護(hù)所有者和經(jīng)營(yíng)者的權(quán)益。盡快在各地建立專(zhuān)門(mén)的評(píng)估機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一培訓(xùn)各級(jí)人員，設(shè)置森林資源資產(chǎn)評(píng)估師專(zhuān)業(yè)資格，并將森林資源資產(chǎn)評(píng)估師納入國(guó)家資產(chǎn)評(píng)估專(zhuān)業(yè)資格序列，設(shè)定具體考試科目。簡(jiǎn)化評(píng)估程序，降低評(píng)估成本，確定合理的流轉(zhuǎn)價(jià)格。

第三、規(guī)范政府行為，減少政府在流轉(zhuǎn)過(guò)程中的干預(yù)，對(duì)流轉(zhuǎn)過(guò)程給與必要的引導(dǎo)及信息供給。建立要素市場(chǎng)，充分尊重流轉(zhuǎn)主體的自由權(quán)利，逐步將林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)從政府行為轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)行為。

（三）市場(chǎng)不完善

明晰產(chǎn)權(quán)是林權(quán)改革的一項(xiàng)重要任務(wù)。林農(nóng)，作為林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的經(jīng)營(yíng)主體，其在市場(chǎng)上的地位與其本應(yīng)該擁有的地位不相稱(chēng)。由于我國(guó)林地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)化程度低，政府行政干預(yù)過(guò)多，市場(chǎng)信息明顯不對(duì)稱(chēng)：林地市場(chǎng)信號(hào)虛假、壟斷現(xiàn)象嚴(yán)重，林農(nóng)作為承包經(jīng)營(yíng)者處于弱勢(shì)地位，從而導(dǎo)致交易成本過(guò)高。在農(nóng)戶(hù)和公司間林權(quán)流轉(zhuǎn)中，農(nóng)民權(quán)利普遍受到不同程度的限制與損害。主要表現(xiàn)在合同訂立中公司方利用其經(jīng)濟(jì)實(shí)力或獲得地方政府協(xié)助或與村干部“合謀”簽定期限長(zhǎng)、價(jià)格低、權(quán)利多責(zé)任少的合同。

目前，林地流轉(zhuǎn)的一級(jí)市場(chǎng)比較完善。所謂的林地流轉(zhuǎn)一級(jí)市場(chǎng)，通常是指通過(guò)承包、拍賣(mài)、招標(biāo)等方式使公民、法人或其它組織取得林地的使用權(quán)。但二級(jí)市場(chǎng)還未健全，導(dǎo)致林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的再流轉(zhuǎn)受到一定的限制，而且林地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)市場(chǎng)化體系處于起步階

段，中介機(jī)構(gòu)匱乏，即使一些地方有中介機(jī)構(gòu)，但真正按照市場(chǎng)程序進(jìn)行林地流轉(zhuǎn)的并不多。這在很大程度上導(dǎo)致了林地流轉(zhuǎn)的地區(qū)性、封閉性強(qiáng)，損害了經(jīng)營(yíng)者的積極性。農(nóng)戶(hù)有轉(zhuǎn)出土地意向卻找不到合適的受讓方，而需要土地的人又找不到中意的出讓者，影響了林地合理流動(dòng)和優(yōu)化配置。

上述情況，很大程度上是由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)所導(dǎo)致的。要解決上述問(wèn)題，首先必須要消除計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響