鄰避沖突治理模式轉(zhuǎn)換研究分析 行政管理專業(yè)

摘要

經(jīng)濟(jì)社會的飛速發(fā)展推動了城市化進(jìn)程，進(jìn)而催生了公民的權(quán)利意識、參與意識和維權(quán)意識。在城市化過程中，由于人口的激增對公共服務(wù)的迫切需求與公共設(shè)施帶來的負(fù)面效應(yīng)的矛盾，鄰避沖突日益成為我國社會治理的一大難題。本文通過文獻(xiàn)分析和案例分析的方法總結(jié)得出鄰避沖突具有公眾基于風(fēng)險(xiǎn)性的主觀價(jià)值選擇、風(fēng)險(xiǎn)的成本與收益違背了空間正義和地域范圍內(nèi)的高度動員性的特點(diǎn)，由此分析得出造成鄰避沖突的直接原因，而其本質(zhì)原因是鄰避設(shè)施的利益分配結(jié)構(gòu)失衡，并由鄰避沖突帶來的影響分析得出優(yōu)化治理模式的必要性和迫切性?，F(xiàn)階段鄰避沖突治理的途徑主要是行政管制決策，這一模式的特征使其不可避免的陷入公共政策合法性認(rèn)同下降以及政策壟斷使公眾參與被形式化和邊緣化的困境。因此，本文以協(xié)商民主理念為基礎(chǔ)，引入深度的公民參與決策機(jī)制和多重利益補(bǔ)償和回饋機(jī)制，以此構(gòu)建出民主治理決策模式，實(shí)現(xiàn)鄰避沖突治理模式的轉(zhuǎn)換，從而規(guī)避鄰避沖突，變“鄰避為“迎臂”。

關(guān)鍵詞：鄰避沖突；鄰避設(shè)施；鄰避情結(jié)；行政管制決策；協(xié)商民主

Abstract

Therapiddevelopmentofeconomyandsocietyhaspromotedtheprocessofurbanization,andthengivesbirthtocitizen'sconsciousnessofright,participationandprotectionofrights.Intheprocessofurbanization,duetothecontradictionbetweentheurgentdemandforpublicservicesandthenegativeeffectsofpublicfacilitiesbroughtbytherapidincreaseofpopulation,theNIMBYbetweenneighborhoodshasincreasinglybecomeamajorproblemofsocialgovernanceinChina.Throughliteratureanalysisandcaseanalysis,thispaperconcludesthattheNIMBYhasthesubjectivevaluechoiceofthepublicbasedontherisk,andthecostandbenefitoftheriskviolatethecharacteristicsofspatialjusticeandhighmobilizationintheregionalscope.Fromthisanalysis,itisconcludedthatthedirectcauseoftheconflictavoidanceistheimbalanceofthebenefitdistributionstructureoftheadjacentavoidancefacilities,andtheessentialreasonistheimbalanceofthebenefitdistributionstructureoftheadjacentfacilities.TheessentialreasonisthatthebenefitdistributionstructureoftheadjacentavoidancefacilitiesisoutofbalanceandthenecessityandurgencyofoptimizingofoptimizinggovernancemodeareconcludedbyanalyzingtheinfluencebroughtbyNIMBYconflict.Atthepresentstage,themainwaytoavoidconflictisadministrativecontroldecision,whichmakesitinevitablyfallintothedilemmaofpublicpolicylegitimacyidentitydeclineandpolicymonopolytomakepublicparticipationformalizedandmarginalized.Therefore,thispaper,basedontheconceptofconsultativedemocracy,introducesadeepcitizenparticipationdecisionmechanismandmultiplebenefitscompensationandfeedbackmechanism,soastobuildamodelofdemocraticgovernancedecision,realizethetransformationofthegovernancemodeofadjacentconflictandavoidconflict,sothat"NIMBY"canbe"FACINGARM."

Keywords:NIMBY;Adjacentavoidancefacility;Adjacentavoidancecomplex;

Administrativecontroldecisions;ConsultativeDemocracy

第1章緒論

1.1選題背景與研究意義

1.1.1選題背景

城市，承載著一個(gè)國家的未來和人民對于國家的美好期盼。約瑟夫·斯蒂格利茨曾做過一個(gè)大膽地預(yù)測：在人類的21世紀(jì)里，中國的城市化將產(chǎn)生重要的影響力。需要注意的是，改革開放以來，我國城市化發(fā)展迅猛的同時(shí)也誘發(fā)了許多新的問題和挑戰(zhàn)。在這些社會矛盾中，鄰避問題異軍突起，引發(fā)越來越多的關(guān)注，對城市治理提出了挑戰(zhàn)。

近十年里，在我國各地，諸如垃圾焚燒發(fā)電廠、火葬焚燒場、高速公路、變電站等設(shè)施在議程設(shè)置和興建過程總會或多或少地與周邊居民產(chǎn)生糾紛。由這些鄰避設(shè)施造成的各種鄰避事件的頻發(fā)表明鄰避沖突在我國已經(jīng)處于井噴狀態(tài)，成為目前我國社會矛盾的日常形式之一。

結(jié)合現(xiàn)實(shí)情況，當(dāng)前我國鄰避沖突的頻發(fā)與社會環(huán)境關(guān)系密切。城市化水平的提高離不開城市的發(fā)展，人口、資源的高度聚集在帶來顯著集聚和規(guī)模效應(yīng)的同時(shí)，也使公共服務(wù)需求量大大增加。政府為了緩解各類基礎(chǔ)設(shè)施所擔(dān)負(fù)的壓力，加大了鄰避項(xiàng)目興建的力度并擴(kuò)展了建設(shè)廣度。這些鄰避設(shè)施對區(qū)域整體利益有利，但卻可能會對選址社群的身心健康及財(cái)產(chǎn)等方面造成威脅，而改革開放在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的同時(shí)也催生了公民的權(quán)利意識、參與意識和維權(quán)意識，從而促使公民在可能遭受的威脅面前，與政府發(fā)生鄰避沖突。

就我國而言，鄰避沖突是未來一段時(shí)間內(nèi)需要克服的新挑戰(zhàn)、新問題，但是，就世界城市發(fā)展史而言，鄰避問題并非個(gè)案?；厮莅l(fā)達(dá)國家或地區(qū)的發(fā)展軌跡，可以發(fā)現(xiàn)，幾乎所有發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體在走過經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展階段之后都會經(jīng)歷一個(gè)“鄰避時(shí)代”。從20世紀(jì)70年代的美國到80年代的歐洲、日本，再到90年代的新加坡、韓國等，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體無一不經(jīng)歷了一個(gè)從單純對抗轉(zhuǎn)化為理解配合的鄰避演變過程。值得注意的是，鄰避問題在不同國家或地區(qū)集中爆發(fā)的節(jié)點(diǎn)和世界經(jīng)濟(jì)熱點(diǎn)地區(qū)的轉(zhuǎn)移脈絡(luò)幾乎保持一致，這更能凸顯鄰避問題是一個(gè)世界挑戰(zhàn)[1]13-14。

1.1.2研究意義

對比歐美和日韓國家，中國的鄰避事件存在著獨(dú)有的特征。鄰避項(xiàng)目往往一建就引起民眾反對和各種形式的“鬧”，而一“鬧”鄰避項(xiàng)目就停滯，地方政府通常在事前采取封閉決策，面對公眾反對進(jìn)行消極壓制，直至沖突升級而不得不停建妥協(xié)，這已經(jīng)成為了我國鄰避現(xiàn)象的突出表現(xiàn)，基于鄰避設(shè)施在中國陷入“人人喊打”的窘境，以及鄰避事件在發(fā)展過程中的極端化和讓步式的解決方法，學(xué)者們將此現(xiàn)象概括為“中國式鄰避”[1]4。可以看出，現(xiàn)階段我國政府在鄰避沖突的治理中通常是事前壟斷決策，事中教育和動員民眾服從和執(zhí)行，事后以項(xiàng)目停滯或改遷的方式來向沖突群眾妥協(xié)，這樣一種頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳的應(yīng)對策略使政府無法有效找尋誘發(fā)鄰避沖突的根本原因，在治理過程中將公眾的情緒宣泄和激進(jìn)行動看做政府工作的對立面，從而使陷入治理誤區(qū)。

本文旨在對已有鄰避沖突相關(guān)理論分析的基礎(chǔ)上，對我國的鄰避沖突事件進(jìn)行反思和總結(jié)，在深入分析得出準(zhǔn)確的因果關(guān)系后，探討現(xiàn)階段治理鄰避沖突的路徑如何轉(zhuǎn)換，才能實(shí)現(xiàn)問題的有效規(guī)避。因此，本文的研究意義概括如下：

一、在公共利益和社群利益中尋找平衡點(diǎn)，規(guī)避沖突，促進(jìn)社會和諧。鄰避沖突之所以產(chǎn)生，就在于鄰避設(shè)施是一個(gè)“公共善和個(gè)人惡的混合體”[2]110，它基于公共利益的需要而興建，卻因損害社群利益被阻建，因此規(guī)避鄰避沖突的重點(diǎn)就在于找準(zhǔn)公共利益和社群利益的平衡點(diǎn)，并貫穿于鄰避設(shè)施自決策至運(yùn)營的全過程，不僅注重鄰避沖突的事后治理，更要防患于未然，既要利于提升公共利益又不能損害社群利益，從而有效規(guī)避鄰避沖突，推動和諧社會的建設(shè)。

二、完善決策程序，避免政策壟斷，提高政策質(zhì)量。當(dāng)前“中國式鄰避”的一大特征就在于政府的政策壟斷，從鄰避項(xiàng)目立項(xiàng)到興建，政府公眾往往處于一種信息不對稱的狀態(tài)。在這種狀態(tài)下，政府的封閉性決策不僅可能因?yàn)榭紤]不周引發(fā)決策上的失誤，還會使公眾產(chǎn)生鄰避情節(jié)，進(jìn)而導(dǎo)致鄰避沖突的爆發(fā)，所以，完善決策程序刻不容緩。目前，相關(guān)部門已經(jīng)出臺了諸如“社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估辦法”、“重大項(xiàng)目社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估辦法”等措施，但是這些并不足以應(yīng)對鄰避問題。鄰避問題是隨著時(shí)代的進(jìn)步不斷發(fā)展的，相應(yīng)的決策程序也是一個(gè)需要不斷完善的過程，這樣才能不斷提高政策質(zhì)量。

三、健全參與機(jī)制和治理模式，促進(jìn)多元主體合作共治，并進(jìn)一步提升政府治理能力。綜合近幾年我國對鄰避沖突事件的應(yīng)對來看，政府往往習(xí)慣于在“維穩(wěn)”的慣性思維模式下進(jìn)行強(qiáng)制性處理，而忽略了公眾參與權(quán)、知情權(quán)等合法要求，這種治理方式顯然不符合社會期待，也不利于鄰避事件的更好解決。基于此，本文更提倡政府、社會和社區(qū)公眾通力合作，通過合作健全參與機(jī)制和治理模式，反過來也更好地促進(jìn)多元主體合作共治。

1.2文獻(xiàn)綜述

綜合對鄰避現(xiàn)象的研究，現(xiàn)有文獻(xiàn)觸及了政治學(xué)、社會學(xué)、管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、心理學(xué)等諸多學(xué)科范疇，學(xué)者們也不斷嘗試找尋新的研究視角，使得鄰避沖突的有關(guān)研究不斷完善。

1.2.1國外學(xué)者對鄰避沖突的研究綜述

“鄰避”最早由邁克爾·奧黑爾于1977年引入學(xué)界。1980年，英國記者埃米莉在對美國居民反感在其居住范圍內(nèi)堆積化工垃圾這一現(xiàn)象進(jìn)行報(bào)道時(shí)，第一次將“鄰避”一詞運(yùn)用在現(xiàn)實(shí)生活中[3]44，從而將“鄰避”正式引入公眾視野。

以鄰避設(shè)施的性質(zhì)為劃分標(biāo)準(zhǔn)，西方學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為鄰避沖突大致有兩個(gè)大的發(fā)展階段：一是從20世紀(jì)70年代到90年代初，這一階段的沖突原因主要是由于民眾對污染性設(shè)施的反對；二是從20世紀(jì)90年代初到現(xiàn)在，誘因主要是民眾對非污染性設(shè)施的反對[4]。

1.2.1.1鄰避現(xiàn)象的善惡之爭

學(xué)者們對鄰避沖突褒貶不一。邁克爾·迪爾認(rèn)為，鄰避沖突是選址社群基于利己主義和保護(hù)主義對不受歡迎的設(shè)施進(jìn)行的抵制。羅伯特·W.萊克認(rèn)為鄰避事件實(shí)際是一種狹隘的地方主義，它對為社會提供公共福利的設(shè)施進(jìn)行抵制，會極大地妨礙社會福利的實(shí)現(xiàn)。維斯認(rèn)為，鄰避事件就是民眾通過行動表達(dá)自己“不要建在我家后院”的主張。帕特里克·迪萬-賴特在對其他學(xué)者的觀點(diǎn)進(jìn)行整合后提出，鄰避就是區(qū)域民眾對本區(qū)域內(nèi)不必要的公共設(shè)施的反對，反對的結(jié)果就是設(shè)施被推遲或取消[1]26。

綜上，國外學(xué)者對鄰避現(xiàn)象主要存在兩種態(tài)度。一種態(tài)度認(rèn)為，鄰避現(xiàn)象體現(xiàn)了社會民主政治和公民環(huán)保意識提高，民眾對鄰避設(shè)施的抵抗不僅僅是出于對個(gè)人利益的維護(hù)，在一定程度上，也是對一些不科學(xué)、不合理政策的反對，以期新的、科學(xué)有效政策的出臺，從而有利于協(xié)商民主的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)社會公平正義；另一種則單純地視鄰避現(xiàn)象為選址社群出于個(gè)人利益而進(jìn)行的非理性表達(dá)，其最終結(jié)果會使規(guī)劃好的公共福利無法落實(shí)，阻礙公共政策的制定和執(zhí)行，甚至?xí)焕诋?dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步。

1.2.1.2鄰避沖突的成因分析

從鄰避沖突的成因出發(fā)，現(xiàn)階段國外學(xué)者主要從社會學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、心理學(xué)和公共政策學(xué)等角度對其進(jìn)行了詳細(xì)解釋。

迪爾站在選址居民的角度上，指出鄰避沖突是他們基于鄰避設(shè)施對房價(jià)、個(gè)人安全感和社區(qū)舒適度的影響的過度擔(dān)心導(dǎo)致的[5]。庫恩和巴拉德對比了加拿大采取不同管理策略的污水處理廠，得出公開、民主等政治因素能夠有效防止鄰避沖突的發(fā)生[6]。列文森從經(jīng)濟(jì)學(xué)以及公共政策學(xué)的角度出發(fā)，在對美國各州危害性大的污染物的征稅情況進(jìn)行考察后，得出適當(dāng)征稅有利于減少污染物，但是這種做法無法從根本上解決問題，卻可能會對聯(lián)邦和地方在之后制定環(huán)境方面的政策的立論依據(jù)產(chǎn)生不良影響[7]。

1.2.1.3鄰避沖突的治理途徑探索

對鄰避沖突的態(tài)度、立場影響著理論界和實(shí)務(wù)界對鄰避沖突的治理選擇。目前國外學(xué)者主要主張以公民參與作為解決策略。

利德斯科格指出，公眾參與可以使公眾和政府彼此更加信任、選址過程更加公平公正，且在這種方式下，公眾能夠最大限度地參與到聽證會的溝通和討論之中，對最終方案產(chǎn)生實(shí)際影響，從而使鄰避設(shè)施的選址更容易得到認(rèn)可[8]。帕特里克認(rèn)為，公眾參與不應(yīng)該是由政府告知公眾相關(guān)信息，而應(yīng)該積極召開公民會議，使公民和政府能夠進(jìn)行有效的雙向溝通[9]。舍姆托夫河在研究鄰避沖突中，創(chuàng)新地運(yùn)用了社會網(wǎng)絡(luò)分析范式，他在研究美國鄰避沖突時(shí)，發(fā)現(xiàn)鄰避事件與社會網(wǎng)絡(luò)緊密相關(guān)，反對的居民的“友誼網(wǎng)絡(luò)”將深刻地影響到其行為的目標(biāo)擴(kuò)展[10]。

1.2.2國內(nèi)學(xué)者對鄰避沖突的研究綜述

我國學(xué)者有關(guān)鄰避沖突的研究要比國外晚，一般認(rèn)為是從2007年廈門PX事件開始的。之后的關(guān)注度不斷上升，所以近年來對鄰避沖突的研究不斷增加。國內(nèi)學(xué)者不僅借鑒了國外鄰避的相關(guān)概念，還將其與本國鄰避事件的現(xiàn)實(shí)發(fā)展情況相結(jié)合，得出了中國式鄰避問題，并進(jìn)一步發(fā)展出了“鄰避設(shè)施”、“鄰避情結(jié)”和“鄰避沖突”等家族概念。

陳錫鎮(zhèn)認(rèn)為，鄰避設(shè)施是為了向廣大地區(qū)民眾提供高質(zhì)量服務(wù)或者為了實(shí)現(xiàn)國家有關(guān)經(jīng)濟(jì)政策的目標(biāo)，它們雖然能夠?yàn)槎鄶?shù)民眾帶來利益，但卻會直接或潛在地威脅到選址居民的健康與生命財(cái)產(chǎn)[2]111。陶鵬、童星以預(yù)期損失和不確定性為研究尺度，將鄰避項(xiàng)目分為四類：污染類、風(fēng)險(xiǎn)集聚類、心理不悅類和污名化類[11]。湯京平等臺灣學(xué)者則將鄰避情結(jié)等同于鄰避沖突，認(rèn)為鄰避情結(jié)是公民環(huán)保意識增強(qiáng)，他們產(chǎn)生了使用權(quán)利對危害居住區(qū)環(huán)境的設(shè)施進(jìn)行抵制的意識，從而會采取體制內(nèi)或體制外的手段阻止鄰避項(xiàng)目的議程和興建[12]。

1.3研究方法

1.3.1

文獻(xiàn)資料法

論文工作前期，通過網(wǎng)絡(luò)、知網(wǎng)、報(bào)紙等途徑獲得相關(guān)資料，做好論文資料搜集。本文在借鑒國內(nèi)外已有的對鄰避沖突的研究的基礎(chǔ)上，去糙取精，以期對相關(guān)研究成果進(jìn)行科學(xué)整合，對現(xiàn)階段鄰避沖突治理的不合理之處進(jìn)行批判。

1.3.2案例分析法

結(jié)合現(xiàn)實(shí)生活中發(fā)生的眾多鄰避事件，分析其產(chǎn)生的直接原因和本質(zhì)原因，發(fā)現(xiàn)目前治理模式的困境和不足，并總結(jié)在番禺事件中廣州市治理該鄰避事件的成功經(jīng)驗(yàn)，從而探索出規(guī)避鄰避沖突發(fā)生的有效治理模式。

第2章鄰避沖突

2.1鄰避沖突的概念辨析

2.1.1“鄰避”及其相關(guān)概念

所謂鄰避現(xiàn)象，是指地方公眾在面對可能存在負(fù)面影響的公共服務(wù)設(shè)施時(shí)，盡管承認(rèn)其必要性，卻在設(shè)施興建時(shí)抵制政府將此類設(shè)施建在自己的周圍。針對這一現(xiàn)象，20世紀(jì)70年代，美國社會學(xué)家邁克爾·奧黑爾最早提出“鄰避”一詞，原概念為“NotinMyBackYard”(NIMBY)，中文翻譯為“不要建在我家后院”。此外，國外學(xué)者還提出了其他解讀方式，諸如“Locally

Unwanted

Land

Use”(LULU)，即“地方上不期望的土地利用”、“BuildAbsolutely

Nothing

at

All

Near

Anybody”(BANANA)，即“絕對不要靠近任何人建設(shè)”等。

在研究鄰避問題的不同階段和側(cè)重方面上，“鄰避”衍生出了許多相關(guān)概念。其本源是具有負(fù)外部性的公共設(shè)施，即帶來整體效益的同時(shí)會對周邊居民的生活環(huán)境、生命、健康與財(cái)產(chǎn)造成不利影響，因此被居民抵制的設(shè)施，此即“鄰避設(shè)施”；周邊居民對鄰避設(shè)施的不滿和抵觸心理，即“鄰避情結(jié)”；基于鄰避情結(jié)引發(fā)的公眾抗議鄰避設(shè)施決策、興建和運(yùn)行的大規(guī)模游行，則為“鄰避沖突”或“鄰避危機(jī)”等，從而形成了一個(gè)鄰避術(shù)語的“概念從林”。

2.1.2鄰避沖突與環(huán)保型群體性事件

鄰避沖突并不是中國獨(dú)有的現(xiàn)象，而在歐美、日韓國家都有出現(xiàn)?？梢哉f，鄰避沖突是社會發(fā)展到一定階段，社會自覺伴隨著經(jīng)濟(jì)自由而產(chǎn)生，公民權(quán)利意識、參與意識以及維權(quán)意識覺醒的產(chǎn)物。

要準(zhǔn)確把握鄰避沖突，首先需要區(qū)分沖突的雙方，以及沖突的本質(zhì)。鄰避沖突實(shí)際上體現(xiàn)了沖突雙方的利益分歧與博弈。在城市化進(jìn)程中，不同利益群體基于各自的不同目標(biāo)和訴求產(chǎn)生了利益分化。美國學(xué)者約翰·R洛根和哈維·L莫洛奇從城市發(fā)展利益分化的角度，將城市中的利益群體劃分為兩大聯(lián)盟：“增長聯(lián)盟”和“反增長聯(lián)盟”，二者是對立的關(guān)系?！霸鲩L聯(lián)盟”指致力于開發(fā)城市土地并以此增加財(cái)政收入或商業(yè)利潤的主體，主要是地方政府和房地產(chǎn)商?！胺丛鲩L聯(lián)盟”則指地方公眾，他們會為了維護(hù)自身利益而與“增長聯(lián)盟”進(jìn)行博弈。國內(nèi)學(xué)者楊宏山在中國的理論和實(shí)際情境下，將“反增長聯(lián)盟”進(jìn)一步發(fā)展為“社群聯(lián)盟”。這使我們清楚意識到鄰避沖突是兩大聯(lián)盟在鄰避設(shè)施興建過程中基于各自的利益和利益分歧而進(jìn)行的博弈。

結(jié)合對國內(nèi)相關(guān)文獻(xiàn)的研究，本人認(rèn)為目前的研究對鄰避沖突的界定沒有形成一個(gè)完整的獨(dú)立體系，對鄰避沖突的研究仍歸類于環(huán)保型群體性事件，這使在現(xiàn)實(shí)中往往容易陷入誤區(qū)，不能有針對性地規(guī)避鄰避問題。

環(huán)保型群體性事件，一般認(rèn)為是當(dāng)政府興建或者由政府支持興辦的公共設(shè)施對設(shè)施選址的生態(tài)環(huán)境造成污染和破壞甚至對選址居民的身心健康、財(cái)產(chǎn)安全存在潛在或者現(xiàn)實(shí)的威脅時(shí)，民眾無法通過有效的體制內(nèi)方式進(jìn)行維權(quán)，而采取的體制外維權(quán)的抗?fàn)幏绞絒13]。它與鄰避沖突既有共性也有各自的特性。二者的共性是都可能造成環(huán)境污染，并對社群存在潛在的財(cái)產(chǎn)損失和健康受損隱患，基于這樣的風(fēng)險(xiǎn)考量，社群往往會通過申訴、投訴、游行、示威等方式向政府表達(dá)抗議，因此二者都屬于群體性事件。而不同點(diǎn)則可以追溯到各自的根源：前者是具有負(fù)外部性的鄰避設(shè)施，后者除此之外，還包括國營和私營設(shè)施。另外，鄰避沖突的治理更注重完善治理體系，提升政府的治理能力，將人人喊打的鄰避項(xiàng)目變成受歡迎的鄰利設(shè)施，從而實(shí)現(xiàn)事前規(guī)避；環(huán)保型群體性事件則更為偏重在事后采取相應(yīng)合理行動，達(dá)到快速而有效的治理。

2.2鄰避沖突的特點(diǎn)、原因和影響

2.2.1鄰避沖突的特點(diǎn)

鄰避沖突之所以能夠從群體性事件中被單獨(dú)提出，是因?yàn)槠渥陨淼奶攸c(diǎn)和產(chǎn)生過程。威廉·克勒伯森曾對鄰避的特點(diǎn)進(jìn)行了形象的描述：鄰避是吵鬧的；鄰避是強(qiáng)大的；鄰避是普遍存在的；鄰避是對企業(yè)或政府的項(xiàng)目的干涉，這些項(xiàng)目被要求停止或縮?。秽彵苁敲癖娊M織起來進(jìn)行游行、起訴和請?jiān)?。為了阻止開發(fā)商，他們揮舞著政客的武器，他們學(xué)會了如何影響監(jiān)管者來應(yīng)對威脅；他們奮力抗?fàn)?，然后，不管是贏是輸，他們就會消失[14]。結(jié)合我國的鄰避事件，現(xiàn)將鄰避沖突的特點(diǎn)概括如下：

2.2.1.1基于風(fēng)險(xiǎn)性的主觀價(jià)值選擇

當(dāng)前頻發(fā)的鄰避問題是社會中復(fù)雜風(fēng)險(xiǎn)的集中體現(xiàn)。德國學(xué)者烏爾里?！へ惪苏J(rèn)為當(dāng)前人類正處于由工業(yè)社會到風(fēng)險(xiǎn)社會的過渡期，資源枯竭、能源短缺、環(huán)境污染、糧食安全、核威脅、社會異質(zhì)性等一系列現(xiàn)代化危機(jī)正在悄然逼近[15]15。在這樣的社會大背景下，如何應(yīng)對鄰避挑戰(zhàn)成為我國在社會轉(zhuǎn)型期的重大課題，也突出了鄰避沖突的首要特征——基于風(fēng)險(xiǎn)性的價(jià)值選擇。

風(fēng)險(xiǎn)一般認(rèn)為是諸如放射性和存在于空氣、水和食物中的無法被人類輕易發(fā)現(xiàn)和避免的毒素和污染物以及它們對植物、動物和人造成的不良影響[15]20。由此可見，風(fēng)險(xiǎn)是工業(yè)社會發(fā)展的產(chǎn)物，不同于自然風(fēng)險(xiǎn)的非人為不可控性，工業(yè)風(fēng)險(xiǎn)是一種人為操縱性的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)，雖然具有不確定性，卻可以找到科學(xué)有效的方法來降低風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)。

一般認(rèn)為，民眾對風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識和考量與個(gè)人的性格特征、認(rèn)知模式以及所處的社會環(huán)境有關(guān)，而不是基于對科技數(shù)據(jù)進(jìn)行量化和理性思考[16]。當(dāng)社群面對風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，為未來的未知性和他們對風(fēng)險(xiǎn)的恐慌的日積月累會在很大程度上影響個(gè)體客觀地認(rèn)識事物和進(jìn)行理性的選擇和判斷，在這一過程中往往會夸大風(fēng)險(xiǎn)性，導(dǎo)致更多的居民基于“熟人社會”動員機(jī)制被“卷入”鄰避沖突當(dāng)中。

鄰避沖突的本源是具有負(fù)外部性的鄰避設(shè)施。2008年，重慶中源煤業(yè)有限公司高升煤礦一方與礦區(qū)居民發(fā)生了沖突事件，當(dāng)?shù)孛癖娀诤ε略摰V作業(yè)為自己的生活環(huán)境、生命健康與財(cái)產(chǎn)安全帶來風(fēng)險(xiǎn)才反對項(xiàng)目的興建，而“增長聯(lián)盟”沒有重視“社群聯(lián)盟”這一心理，更沒有進(jìn)行科學(xué)解釋打消社群的顧慮，因而使?jié)撛诘娘L(fēng)險(xiǎn)性被傳播甚至夸大，最終成為社群價(jià)值選擇的基礎(chǔ)，產(chǎn)生鄰避沖突。

2.2.1.2風(fēng)險(xiǎn)的成本與收益違背空間正義

鄰避設(shè)施的興建有益于區(qū)域整體的公共利益，但卻損害了設(shè)施周邊的社群的利益，即收益由整個(gè)區(qū)域共享，而成本則由設(shè)施周邊社群承擔(dān)絕大部分，具體體現(xiàn)為距離鄰避設(shè)施越近，付出的風(fēng)險(xiǎn)成本越高，這實(shí)際上違背了空間正義，進(jìn)而引發(fā)空間抗?fàn)帯彵軟_突。

空間正義通常是指人們在對某一空間內(nèi)的生產(chǎn)和資源配置方面所享有的公平和正義，它包括對空間資源和空間產(chǎn)品的生產(chǎn)、占有、利用、交換、消費(fèi)的正義[17]6。垃圾焚燒發(fā)電廠、變電站等鄰避項(xiàng)目在建設(shè)和運(yùn)作過程中必然會對周邊居民產(chǎn)生諸如噪音、空氣等污染，還會影響他們的交通出行和正常休息，這對于其他能夠享受鄰避設(shè)施所帶來的遠(yuǎn)距離居民來說，這種風(fēng)險(xiǎn)成本的分配是不公正的。而所謂空間抗?fàn)?，就是公眾為維護(hù)自身空間權(quán)益或捍衛(wèi)公共空間，防止空間權(quán)利的剝奪而采取的偶發(fā)性訴求行動及其過程[17]6。因此誘發(fā)的鄰避沖突其實(shí)是“社群聯(lián)盟”為了維護(hù)空間正義而與“增長聯(lián)盟”進(jìn)行的長期博弈。

2.2.1.3地域范圍內(nèi)的高度動員性

鄰避沖突是區(qū)域間的一種群體性事件，更確切的說是成本負(fù)擔(dān)者地域范圍內(nèi)組織化的一種空間抗?fàn)?。這是因?yàn)槔﹃P(guān)系驅(qū)動使得被侵害社群基于地緣關(guān)系更能“團(tuán)結(jié)”起來，這種“熟人社會”的動員機(jī)制結(jié)合自身利益產(chǎn)生了更強(qiáng)的參與動機(jī)。在鄰避事件中，項(xiàng)目選址周邊群體、被征地拆遷群體和城區(qū)弱勢群體都可能成為被侵害社群的組成部分，他們因?yàn)榈鼐夑P(guān)系相熟，更因?yàn)轫?xiàng)目涉及到的利益問題緊密聯(lián)系，從而存在著潛在的參與動機(jī)。而一旦利益相關(guān)者的利益遭受侵害，必然促使?jié)撛诘膮⑴c動機(jī)轉(zhuǎn)換為實(shí)際的參與行為，并表現(xiàn)出高度的動員性。

從公共決策的角度出發(fā)，鄰避沖突往往是在“專家+政府”模式下的技術(shù)理性與普通民眾“情緒”多于“理性”的碰撞和不可協(xié)調(diào)下產(chǎn)生的。社群往往不具備技術(shù)理性，他們不能理解技術(shù)專家給出的各種可行性數(shù)據(jù)分析，更多是從個(gè)體感受出發(fā)，這種情緒化的思維方式極容易導(dǎo)致選擇極端的行為方式來表達(dá)，且在利益聯(lián)結(jié)的基礎(chǔ)上，“熟人社會”中的消息傳播速度更為迅速，這些都使社群聯(lián)盟表現(xiàn)出高度的動員性。

2.2.2引發(fā)鄰避沖突的原因

近年來，鄰避沖突現(xiàn)象數(shù)量不斷增加，規(guī)模也逐漸擴(kuò)大，日益成為公共事務(wù)治理的一大困境。在鄰避事件中，或者侵蝕成本承擔(dān)社群的環(huán)境權(quán)利，或者由于鄰避設(shè)施遭到周邊社群的反對和抗?fàn)幉坏貌粩R置或遷移，而使原本有益于區(qū)域整體的公共服務(wù)缺失，這使鄰避沖突的治理陷入非正義的怪圈。值得我們反思的是，能夠增進(jìn)整體利益的公共設(shè)施為什么會遭到社群的抗議與反對？本文主要通過對有關(guān)案例的分析對這一問題進(jìn)行深入探討，進(jìn)一步為規(guī)避鄰避沖突挖掘線索。

2.2.2.1直接原因

從政府角度來說，由于制度上的限制，政府在進(jìn)行公共決策時(shí)往往采用“專家+政府”的模式，在具體的政策制定和執(zhí)行過程中，則表現(xiàn)出程序非正義和公眾參與不足，且決策信息經(jīng)常被隱瞞或者是公布的信息無關(guān)緊要。再加上內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制缺失和利益表達(dá)渠道的不暢通，致使政府不能做出既符合現(xiàn)實(shí)情況需要，有能夠滿足公眾利益需求的決策。

在番禺垃圾焚燒發(fā)電廠事件中，廣州市政府從設(shè)施立項(xiàng)到正式宣布的長達(dá)6年中都沒有向公眾公布這一消息，而是站在技術(shù)理性的高度，獨(dú)自決定項(xiàng)目的興建。在公眾得知消息表示抗議時(shí)，政府也沒有及時(shí)做出相應(yīng)的反應(yīng)與回復(fù)，直到被媒體曝光，項(xiàng)目才被迫停滯。況且鄰避項(xiàng)目在設(shè)立的這一整個(gè)過程中都是經(jīng)由地方政府審批和推動的，相應(yīng)的環(huán)保部門不能夠獨(dú)立地進(jìn)行，在外在的干預(yù)和操縱下這種監(jiān)督往往流于形式，才為滋生“官商勾結(jié)”等腐敗行為埋下了伏筆。

從公眾角度出發(fā)，鄰避設(shè)施雖然有利于提升區(qū)域整體的公共福利，卻會為選址社群帶來健康威脅、房價(jià)貶值、環(huán)境污染以及其他不可預(yù)知的風(fēng)險(xiǎn)，這就會使社群產(chǎn)生對潛在危害的恐懼與抗拒。這種恐慌心理一旦沒有通過科學(xué)解釋得到及時(shí)有效的解除，就會擴(kuò)大范圍，甚至采取不當(dāng)?shù)姆绞竭M(jìn)行抗?fàn)?。而且，除了精神上的恐慌，公眾還會對比那些享有同等福利卻只需付出少量成本甚至不需要付出成本的群體，由此產(chǎn)生不公平感，促使公眾抗?fàn)幘S權(quán)。此外，也有些民眾存在鄰避利己心理，既希望享受鄰避環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施帶來的便利，又對鄰避設(shè)施潛在危險(xiǎn)性具有強(qiáng)烈的恐懼感而不希望建在自家“后院”，民眾出于自利動機(jī)，持狹隘地方利己主義從而會引發(fā)鄰避沖突，造成公共設(shè)施的癱瘓或停滯[18]。

阿蘇衛(wèi)事件中，在媒體曝光垃圾焚燒發(fā)電廠的立項(xiàng)后，選址社群基于對未知風(fēng)險(xiǎn)的恐慌和對付出成本的不同所產(chǎn)生的不公平感極力反對項(xiàng)目的設(shè)立，卻沒有得到當(dāng)?shù)卣挠行Щ貞?yīng)和出面解決，長此以往，民眾逐漸對政府產(chǎn)生了信任危機(jī)，進(jìn)而采取體制外的方式維權(quán)。

2.2.2.2本質(zhì)原因

挖掘鄰避沖突的本質(zhì)原因是化解鄰避沖突的關(guān)鍵?！霸鲩L聯(lián)盟”與“社群聯(lián)盟”的利益博弈并不能直接導(dǎo)致鄰避沖突，最根本的原因就是鄰避設(shè)施的利益和成本分配結(jié)構(gòu)失衡，即設(shè)施帶來的公共利益由廣大公眾共享，但其潛在的負(fù)外部性卻僅由選址社群承擔(dān)。這一本質(zhì)原因催生了公眾的不公平感和對政策制定者——政府的不信任感。

侯衛(wèi)偉和李娟指出，政府在對一項(xiàng)公共政策進(jìn)行考量和落實(shí)時(shí)，總會迎合一部分人的利益需求，而另一部分人的則很可能被忽視甚至犧牲。前者享受到了政策帶來的收益，后者則為前者承擔(dān)了成本。政府制定公共政策就是為了滿足一些人的利益和犧牲一些人的利益，以此來調(diào)整利益關(guān)系，打破原有的利益格局，形成新的利益結(jié)構(gòu)[19]。由此我們可以得出，政府是為了調(diào)和多元利益主體訴求才會打破利益分配結(jié)構(gòu)，但在鄰避事件中，政府在分配利益方面，沒有考慮到選址社群與其他民眾所應(yīng)當(dāng)有的區(qū)別對待并且低估了利益失衡下民眾的反應(yīng)程度，而且也沒有對選址社群進(jìn)行利益補(bǔ)償?shù)目剂浚@些都為鄰避沖突埋下了隱患。

2.2.3鄰避沖突的影響

鄰避的善與惡一直是學(xué)界爭論的焦點(diǎn)。本文認(rèn)為，任何存在的事物都具有兩面性，鄰避沖突在為社會治理帶來問題的同時(shí)也對未來城市化的發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行了有益補(bǔ)充，所以它的影響也是兩方面的。

2.2.3.1有利影響

在現(xiàn)實(shí)生活中爆發(fā)的鄰避沖突使技術(shù)理性與現(xiàn)實(shí)相碰撞，有助于糾正政府的決策失誤，更好的平衡各方收益—成本，從而實(shí)現(xiàn)善治。此外，鄰避運(yùn)動也使公民廣泛參與到城市治理當(dāng)中來，保證了公民的知情權(quán)、參與權(quán)。有學(xué)者指出，公眾和社會組織參政的積極性和主動性反映了公民社會的發(fā)展，而公民社會的發(fā)展推進(jìn)了地方政府與公民社會之間的互動[3]46。這種互動有利于沖突雙方進(jìn)行有效的風(fēng)險(xiǎn)溝通和政府進(jìn)行決策調(diào)整，以此推動鄰避沖突的良性發(fā)展，為社會治理提供良方。陳寶生更是認(rèn)為，鄰避抗?fàn)庴w現(xiàn)了在社會全面發(fā)展的大背景下，公民意識、政治文明、科學(xué)技術(shù)都取得了很大的進(jìn)步。公民進(jìn)行鄰避抗?fàn)巵肀磉_(dá)他們的意愿和愿望，這種參與方式在一定程度上有利于幫助政府制定更加科學(xué)、民主的公共政策，并且增強(qiáng)公民的公共精神、參與意識與參與能力，除此之外還可以推動相應(yīng)技術(shù)的完善，從而降低甚至割除鄰避項(xiàng)目的負(fù)外部性[2]113。

2.2.3.2不利影響

在現(xiàn)階段研究中，認(rèn)為鄰避沖突對社會有害占據(jù)主導(dǎo)地位。出于對鄰避設(shè)施的抵制的鄰避情結(jié)使得原本有益于整體的公共福利難以實(shí)現(xiàn)，無法緩和城市化進(jìn)程中人口擴(kuò)張和公共服務(wù)短板之間的矛盾。在博弈過程中，增長聯(lián)盟和社區(qū)聯(lián)盟的實(shí)力相差懸殊，表達(dá)利益的能力和渠道也完全不同。政府掌握著制定公共政策制定的權(quán)力，在博弈中的處境明顯優(yōu)于民眾。而地方政府迫于上級政府的壓力和堅(jiān)持傳統(tǒng)的“維穩(wěn)”思維模式，不曾真正考慮過民眾的感受，這使民眾不得不將鄰避沖突擴(kuò)大化來引起政府對他們的關(guān)注。由此，社群和政府之間產(chǎn)生信任危機(jī)，并不斷深化，最終造成鄰避沖突群體化，社會影響加深，政府治理陷入困境。

2.3本章小結(jié)

鄰避設(shè)施的負(fù)外部性違背了空間正義和環(huán)境正義，從而引發(fā)鄰避情結(jié)。而鄰避過程中所呈現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)性和高度動員性促使鄰避情結(jié)爆發(fā)生成鄰避沖突。值得注意的是，基于對鄰避項(xiàng)目所產(chǎn)生的不公平感和剝奪感只是鄰避沖突的導(dǎo)火索，其歸根結(jié)底是由于收益和成本的不公分配。在治理鄰避沖突前，我們需要認(rèn)清鄰避沖突不僅是社會治理的阻礙，其中還蘊(yùn)含著公民社會的發(fā)展，因此在治理過程中，應(yīng)對民眾加以合理引導(dǎo)，變“鄰避”為“迎臂”。

第3章

鄰避沖突的現(xiàn)實(shí)治理路徑：行政管制決策

3.1行政管制決策模式

3.1.1內(nèi)涵

決策是決策主體根據(jù)某一或多元價(jià)值觀作出的行為判斷和行為選擇，而行政決策只是為這種判斷和選擇添加了行政色彩，是具有行政決策權(quán)的行政主體為了高效地完成行政目標(biāo)，在多個(gè)行政方案中選擇最優(yōu)方案的過程，它貫穿于行政管理過程中的各個(gè)環(huán)節(jié)。美國學(xué)者西蒙曾說過：管理就是決策，進(jìn)行管理就是在做一系列的決策。在這一過程中，行政決策在優(yōu)化目標(biāo)、節(jié)約成本和提高效益方面發(fā)揮著重要功能，從而使行政決策成為一種以尋求成本低而效益高的最優(yōu)目標(biāo)與方案的行政管理過程。

行政決策的主體主要分為政治國家、技術(shù)專家和公民或公民組織三大類。以不同主體在行政決策中扮演的角色、決策的地位和享有的權(quán)利的區(qū)別為依據(jù)，行政決策模式可分為傳統(tǒng)決策模式和現(xiàn)代決策模式。傳統(tǒng)決策模式體現(xiàn)為精英決策，決策權(quán)完全掌握在政府手中，而非政府主體在決策中則被邊緣化，即在這一模式下，行政決策完全是由政府進(jìn)行自上而下的管控。與之相反，在現(xiàn)代行政決策模式中，公民能夠與政府一同平等地參與公共決策全過程，具體表現(xiàn)為信息公開化和過程透明化。

目前我國的行政管制決策模式總的來說是一種傳統(tǒng)決策模式，其本質(zhì)是由政府對知識和權(quán)力的壟斷，而專家和公眾都被邊緣化，沒有真正的權(quán)力，也不能對政府的行為進(jìn)行制約[20]。

3.1.2特征

我國現(xiàn)行的行政決策模式大致起源于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，并一直應(yīng)用至今，其主要特征為：

一是在決策前，信息的獲取往往基于體制內(nèi)相關(guān)機(jī)構(gòu)的自主調(diào)查和向有關(guān)專家咨詢等方式，公眾往往被隱瞞，甚至被“欺騙”；

二是決策過程是在金字塔型的行政機(jī)關(guān)下進(jìn)行的自上而下的決策傳達(dá)，公民的需求往往被忽視，且缺乏利益溝通和表達(dá)渠道，公民經(jīng)常處于無組織狀態(tài)；

三是決策執(zhí)行實(shí)際上是一種政策推銷。行政機(jī)關(guān)為了追求行政效率，降低執(zhí)行成本，通常會通過思想學(xué)習(xí)等方式來塑造公眾的政策偏好；

四是對政策的評價(jià)一般以對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和社會秩序的貢獻(xiàn)為標(biāo)準(zhǔn)，如果政策促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，且維護(hù)了穩(wěn)定的社會秩序額，就會被推崇、推廣。而不符合這一標(biāo)準(zhǔn)的公民政策反饋則不被重視。

3.2行政管制決策模式的困境

改革開放前，適應(yīng)時(shí)代的發(fā)展，催生了行政管制決策模式，即經(jīng)濟(jì)上由政府主導(dǎo)稀缺資源的配置，政治上高度中央集權(quán)。這一模式在當(dāng)時(shí)的大背景下發(fā)揮了社會主義集中力量辦大事的優(yōu)勢。但是，改革開放以來，市場經(jīng)濟(jì)成為主流經(jīng)濟(jì)，不僅推動了民主政治的進(jìn)步，更使公民意識不斷增強(qiáng)，原有的封閉式的官僚決策模式不再適應(yīng)現(xiàn)實(shí)社會的發(fā)展，致使鄰避沖突事件頻發(fā)。由此可以得出，行政管制決策模式在社會轉(zhuǎn)型期面臨諸多挑戰(zhàn)。

3.2.1政策壟斷使公眾參與被形式化和邊緣化

行政管制決策模式的實(shí)質(zhì)是封閉式的精英決策。我國政府在進(jìn)行城市規(guī)劃時(shí)往往將政府定位為公共利益的天然代表[21]，政府秉承“為公共利益服務(wù)”的宗旨，在決策中通常認(rèn)為，公眾具有狹隘性和保守性，其參與會給鄰避設(shè)施的決策帶來負(fù)面影響。即使為公民提供了參與渠道，也會在決策中存在集權(quán)化的制度慣性。這種慣性使得我國通常由政府主導(dǎo)決策過程，公民不能參與到?jīng)Q策的整個(gè)過程中，且他們對決策的實(shí)際影響在很大程度上受到行政部門的態(tài)度制約[22]，而并不會重視公眾的意見和建議，使得公民參與流于形式。

在廣東肇慶環(huán)保能源發(fā)電項(xiàng)目中，廣州市政府為了緩解垃圾圍城困擾，站在維護(hù)公共利益的制高點(diǎn)，主導(dǎo)了議題的設(shè)置過程和設(shè)施的選址，而沒有與民眾進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)溝通，向民眾解釋這一政策的可行性，致使公民參與被形式化和邊緣化，并且加深了公民對項(xiàng)目的誤解，造成風(fēng)險(xiǎn)的夸大，進(jìn)而引發(fā)惡性事件。

3.2.2公共政策合法性認(rèn)同下降

公共政策的合法性是程序合法與實(shí)質(zhì)合法的統(tǒng)一。一方面，行政管制決策模式下，政府往往忽視公民的參與和表達(dá)的權(quán)利和訴求，甚至以公民都是“烏合之眾”為由排斥公民參與。而公民意識的覺醒和增強(qiáng)促使公民產(chǎn)生參與政策決策以表達(dá)自身利益需求的動機(jī)，這種動機(jī)不僅出于自利心理，也包含一定的理性因素。而行政管制決策對于公眾參與的排斥使得公民的參與權(quán)和表達(dá)權(quán)得不到滿足，決策程序形式化，這樣的決策結(jié)果常常會使公民產(chǎn)生“暗箱操作”、“官商勾結(jié)”等心理，從而得不到公民的認(rèn)可。另一方面，在多元利益相碰撞的今天，公民對于公共利益的認(rèn)知不再單一，不僅要求參與決策過程，而且希望影響政策結(jié)果，使政策在提升公共幸福指數(shù)的同時(shí)不損害個(gè)體利益。行政管制決策下的政策壟斷使公民即使參與到?jīng)Q策過程中，也不能對決策結(jié)果產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響，公民在“努力白費(fèi)”后便會對政府產(chǎn)生信任危機(jī)。

3.3本章小結(jié)

傳統(tǒng)的治理路徑往往在穩(wěn)定社會秩序的大前提下，通過事前壟斷決策，事中推銷政策，事后停建或改遷項(xiàng)目來解決沖突，這種行政管制型的治理模式不僅使公眾參與形式化和邊緣化，更使得民眾對政府的合法性認(rèn)同下降，并不能實(shí)現(xiàn)鄰避沖突的有效治理，反而容易加劇矛盾的升級。因此我們需要轉(zhuǎn)變原有的治理模式，探索行之有效的治理策略。

第4章鄰避沖突的應(yīng)然治理路徑：民主治理決策

鄰避設(shè)施的正效益與負(fù)外部性的矛盾激發(fā)了選址社群的不公平感和受害意識，從而引發(fā)鄰避沖突。傳統(tǒng)的行政管制決策模式因?yàn)檎邏艛嘟档土苏叩暮戏ㄐ裕M(jìn)而使政府治理陷入困境，對鄰避沖突的治理不僅沒有取得預(yù)期的成效，反而加劇了沖突的升級，尋找合理的治理工具迫在眉睫。

進(jìn)入21世紀(jì)，協(xié)商民主理論被引入我國，迅速受到國內(nèi)學(xué)者的歡迎，繼而成為學(xué)界研究的熱點(diǎn)。隨著各類鄰避事件的頻發(fā)，學(xué)界對協(xié)商民主的研究日益與鄰避沖突的現(xiàn)實(shí)相結(jié)合，協(xié)商民主越來越成為分析鄰避沖突的重要概念工具。

4.1協(xié)商民主理論

4.1.1內(nèi)涵

作為20世紀(jì)末在西方興起的民主理論范式，協(xié)商民主理論的提出是為了建立一個(gè)公民自由和平等地參與到公共協(xié)商中，從而賦予決策以合法性的社會，以此實(shí)現(xiàn)公民自治的理想[23]，其實(shí)質(zhì)是要實(shí)現(xiàn)和推進(jìn)政治生活中公民的有序參與。協(xié)商民主的內(nèi)涵可以概括為以下幾點(diǎn)：

首先，協(xié)商民主理論的核心在于公共協(xié)商。所謂公共協(xié)商，就是眾多公眾理性在某一個(gè)點(diǎn)上達(dá)成共識，以找到最大限度上滿足全部公眾的對策；其次，參與協(xié)商的各個(gè)主體都是平等的，不存在享有利益的優(yōu)先性；最后，協(xié)商民主過程中的信息公開和責(zé)任制為決策結(jié)果提供了合法性基礎(chǔ)。

4.1.2價(jià)值取向即選擇原因

基于對協(xié)商民主內(nèi)涵的分析，我們不難得出，協(xié)商民主的核心價(jià)值在于“社會公正”。而社會公正的實(shí)現(xiàn)則要求平衡多元利益訴求，達(dá)成公共利益與個(gè)人利益的統(tǒng)一。這為鄰避沖突的治理提供了理論依據(jù)。

4.1.2.1充分保障環(huán)境正義

所謂環(huán)境正義，就是每個(gè)主體擁有平等享有環(huán)境資源的權(quán)利并必須承擔(dān)相應(yīng)的環(huán)保責(zé)任。就鄰避事件來說，鄰避設(shè)施的收益由區(qū)域內(nèi)所有人共享，成本卻僅由選址社群承擔(dān)，這種成本—收益的不對等違背了環(huán)境正義。一方面，傳統(tǒng)行政管制決策模式下的政策壟斷使公民的知情權(quán)和表達(dá)權(quán)受損，進(jìn)而被迫喪失了選擇優(yōu)質(zhì)生存環(huán)境的權(quán)利；另一方面，鄰避項(xiàng)目使選址社群不得不承擔(dān)環(huán)境污染的風(fēng)險(xiǎn)，而區(qū)域內(nèi)其他居民卻沒有此類擔(dān)憂，造成權(quán)責(zé)的不對等。因此，鄰避沖突的產(chǎn)生也源于公眾感知到的環(huán)境非正義。

環(huán)境非正義使鄰避項(xiàng)目喪失了合法性，所以鄰避沖突的治理必須在選址和興建鄰避設(shè)施時(shí)充分考慮公正與民主兩大價(jià)值理念，既給予公民對于優(yōu)質(zhì)生存環(huán)境的選擇權(quán)和對鄰避項(xiàng)目設(shè)置的參與權(quán)，又要考慮對不同利益受損的群體進(jìn)行多種補(bǔ)償激勵，而協(xié)商民主理論主張?jiān)谛姓Q策過程中也要遵循公正與民主，二者在這方面不謀而合。

有效應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)社會

風(fēng)險(xiǎn)社會的到來減弱了科學(xué)理性的權(quán)威，弱化了“責(zé)任”的實(shí)際效用，為更大的社會危機(jī)埋下了隱患。在這一大背景下，公眾基于家園情感往往會對鄰避設(shè)施的負(fù)面性進(jìn)行夸大。戈夫曼將這種夸大定義為“污名化”，即為鄰避設(shè)施貼上負(fù)面標(biāo)簽，使其受到抵制。公眾在風(fēng)險(xiǎn)社會中基于自利意識的驅(qū)動，常常會將鄰避設(shè)施的負(fù)外部性夸大，而傳統(tǒng)的精英決策不足以應(yīng)對諸多的風(fēng)險(xiǎn)，反而會令公眾產(chǎn)生信任危機(jī)。貝克指出，“風(fēng)險(xiǎn)社會中的政治轉(zhuǎn)變”方向是“集體決策”，這意味著決策過程不能再是幾個(gè)領(lǐng)導(dǎo)或是專家的“私下商量”，而必須使相關(guān)利益主體直接參與其中。因此要想有效應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)社會，就必須轉(zhuǎn)變決策模式，融入更加包容和開放的因素，即實(shí)行多元協(xié)商的民主決策模式。

4.2民主治理決策模式的建構(gòu)

民主治理決策模式的核心價(jià)值在于追求社會公平與正義，倡導(dǎo)公眾能夠合理有序地參與到政府決策的整個(gè)過程中，既能行使表達(dá)權(quán)，又能對政策結(jié)果產(chǎn)生實(shí)際影響。結(jié)合現(xiàn)實(shí)情況，有效規(guī)避鄰避沖突除了引入?yún)f(xié)商民主理論，還需要建構(gòu)兩大機(jī)制：

4.2.1深度的公民參與決策機(jī)制

構(gòu)建深度的公民參與決策機(jī)制是規(guī)避鄰避沖突的根本途徑。近年來，公民權(quán)利意識、環(huán)保觀念的增強(qiáng)導(dǎo)致污染型鄰避沖突呈現(xiàn)群體化趨勢。在鄰避事件中，政府和開發(fā)商是鄰避設(shè)施的提供者，公眾則是利益的直接相關(guān)者。而政府在規(guī)劃決策體制中通常占據(jù)絕對的主導(dǎo)地位，所以它的規(guī)劃理念和體制既決定了開發(fā)商對公眾參與的態(tài)度，也間接影響了公眾參與的實(shí)際效果。因此，對民主治理決策模式的構(gòu)建首先要改變政府在決策中的絕對主導(dǎo)地位，將利益相關(guān)者引入決策過程中。

在鄰避設(shè)施規(guī)劃階段，政府要尊重公民的知情權(quán)，通過各種渠道主動公開項(xiàng)目的有關(guān)信息，并對公眾的質(zhì)疑進(jìn)行有效回復(fù)，實(shí)現(xiàn)信息的雙向互動和風(fēng)險(xiǎn)溝通；在方案制定階段，政府應(yīng)充分保障公民的表達(dá)權(quán)，積極拓寬公民的參與渠道，確保公民可以通過多種渠道真實(shí)地表達(dá)個(gè)人訴求，通過不同利益訴求之間的博弈與協(xié)商，最終達(dá)成共識；在項(xiàng)目執(zhí)行階段，政府應(yīng)定期對項(xiàng)目進(jìn)展進(jìn)行信息公示，鼓勵公民組織起來通過信訪、舉報(bào)、檢舉、控告等方式行使監(jiān)督權(quán)；在結(jié)項(xiàng)審核階段，政府要虛心接受公民對鄰避項(xiàng)目的評價(jià)和問責(zé)，實(shí)時(shí)追蹤項(xiàng)目可能存在的隱患并及時(shí)解決。

4.2.2多重利益補(bǔ)償和回饋機(jī)制

鄰避沖突的根源在于項(xiàng)目的政策利益分配結(jié)構(gòu)失衡，為有效規(guī)避沖突，實(shí)現(xiàn)民主的社會治理，就必須構(gòu)建起多重利益補(bǔ)償和回饋機(jī)制，對項(xiàng)目潛在的負(fù)外部性進(jìn)行全面評估，不僅對已經(jīng)造成損失的社群進(jìn)行補(bǔ)償，還要對即將發(fā)生的損失進(jìn)行有效補(bǔ)償，從而在最大程度上降低社群聯(lián)盟的鄰避情結(jié)。

經(jīng)濟(jì)上，采取貨幣補(bǔ)償與實(shí)物補(bǔ)償相結(jié)合的方式。利用稅費(fèi)政策對污染嚴(yán)重的項(xiàng)目開發(fā)商征收一定的稅費(fèi)，對受影響的社群提供稅費(fèi)減免福利和回饋金，并給予選址社群圖書館、醫(yī)療等公共設(shè)施和提供就業(yè)機(jī)會等民生工程的補(bǔ)償。

心理上，建立風(fēng)險(xiǎn)理性培育機(jī)制，促進(jìn)公眾、專家、政府間的風(fēng)險(xiǎn)溝通，加強(qiáng)對公眾的風(fēng)險(xiǎn)宣傳和教育，引導(dǎo)其形成科學(xué)合理的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知，提高對風(fēng)險(xiǎn)的接受度。在項(xiàng)目實(shí)施過程中引導(dǎo)公眾進(jìn)行跟蹤監(jiān)督，及時(shí)反饋公眾反映出的問題，減輕他們的心理負(fù)擔(dān)。

4.3本章小結(jié)

在傳統(tǒng)的行政管制陷入治理困境時(shí)，民主協(xié)商理論脫穎而出，為鄰避沖突的有效治理和規(guī)避提供了良好的理論基礎(chǔ)。通過構(gòu)建深度的公民參與以及多重利益補(bǔ)償和回饋兩大機(jī)制，民主治理決策模式能夠更好地滿足鄰避社群的心理和現(xiàn)實(shí)訴求，實(shí)現(xiàn)“增長聯(lián)盟”和“社群聯(lián)盟”的有效交流與風(fēng)險(xiǎn)溝通，從而避免沖突，從根本上規(guī)避鄰避事件的發(fā)生。

第5章鄰避沖突的治理與規(guī)避

5.1廣州番禺垃圾焚燒發(fā)電廠沖突事件回顧

長達(dá)14年的廣州番愚垃圾焚燒發(fā)電廠沖突事件是我國鄰避沖突的一個(gè)縮影，而其的有效解決已經(jīng)成為地方政府鄰避沖突治理的典范，對研究和規(guī)避鄰避沖突具有重要的啟示意義。根據(jù)事件的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，大致將該事件劃分為四個(gè)階段：

一、項(xiàng)目規(guī)劃與審批（2003年—2009年2月）

2003年，迫于日益嚴(yán)峻的垃圾污染形勢，廣州市政府?dāng)M在番禺建立垃圾焚燒發(fā)電廠。在長達(dá)6年的準(zhǔn)備工作后，2009年2月才正式對外宣布。而在這期間，公眾對該項(xiàng)目毫不知情。

二、鄰避抗?fàn)幣c被迫暫停（2009年9月—12月）

2009年9月，通過媒體曝光消息后，項(xiàng)目附近的小區(qū)業(yè)主進(jìn)行了強(qiáng)烈抗議，并自發(fā)通過集會、媒體等多種方式向政府表達(dá)不滿，指責(zé)政府的封閉決策和項(xiàng)目實(shí)施將會帶來的各種不良影響，并質(zhì)疑該項(xiàng)目中可能存在技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、利益鏈條和官商勾結(jié)等“內(nèi)幕”。

在受到當(dāng)?shù)鼐用竦馁|(zhì)疑后，廣州市政府沒有及時(shí)反應(yīng)。許多居民在政府的相關(guān)網(wǎng)站上發(fā)表了意見，卻沒有及時(shí)得到回復(fù)。隨后，央視報(bào)道了這一事件，《南方都市報(bào)》更是披露出該事件與承建的運(yùn)營商淵源頗深，并發(fā)表社論批評政府決策的不透明。

2009年12月10日，廣州市政府在公眾的不斷施壓下宣布暫停垃圾焚燒發(fā)電廠的興建。

三、項(xiàng)目重啟與政策調(diào)整（2010年1月—2012年）

2010年1月，廣州市政府在經(jīng)過深思熟慮后重新啟動番禺垃圾焚燒發(fā)電廠項(xiàng)目，并進(jìn)行政策調(diào)整：通過網(wǎng)絡(luò)、媒體等途徑引導(dǎo)公眾廣泛參與政府決策；聘用環(huán)保專家向公眾宣傳處理垃圾的緊迫性和變廢為寶的環(huán)保理念；動員公眾參與到垃圾處理的監(jiān)督過程中，組織公眾、媒體、環(huán)保部門等聯(lián)合起來，共同對項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督。

四、項(xiàng)目重新選址并建成（2011年4月—2017年2月）

2011年4月12日，番禺區(qū)政府確定了五個(gè)備選地址并向社會進(jìn)行公示和意見征詢。隨后，結(jié)合專家建議，并征求群眾意見確定了最終選址。2011年6月，政府各部門完成了環(huán)評工作。2012年7月，將原廠名改為資源熱力電廠。2013年5月19日，項(xiàng)目開始建設(shè)。2017年2月，項(xiàng)目完工并正式投入使用。至此，長達(dá)14年的鄰避沖突最終得到了解決，為其他鄰避沖突的治理提供了解決方案。

5.2鄰避沖突的案例評價(jià)

廣州番禺垃圾焚燒發(fā)電廠事件從2004年確定項(xiàng)目選址，2006年項(xiàng)目通過審批，2009年開始征地這六年里，決策者將項(xiàng)目建設(shè)完全看做技術(shù)性、科學(xué)性事務(wù)，企圖通過專業(yè)的技術(shù)分析解決，而忽略了與項(xiàng)目具有損益關(guān)系的公眾的反應(yīng)，完全屏蔽公眾參與。再被媒體曝光后，政府迫于周圍居民聯(lián)名抗議與抵制，采取有限度回應(yīng)的方式，但在決策過程中仍強(qiáng)調(diào)專家意見，依賴專業(yè)技術(shù)人員的分析數(shù)據(jù)并在最后由行政首長決定。網(wǎng)民“人肉搜索”出有些專家有與項(xiàng)目利益相關(guān)聯(lián)的嫌疑，對政府的決策更加不滿，并采取集體上訪抵制的方式向政府持續(xù)施壓。事件的影響不斷擴(kuò)大化，政府不得不擱淺項(xiàng)目，發(fā)動群眾推薦可供選擇的方案，并將決策權(quán)完全交由公眾，通過公眾投票來決定項(xiàng)目的選址和興建。事件中政府由完全屏蔽公眾參與到?jīng)Q策權(quán)完全交由公眾，體現(xiàn)出了政府在決策過程和對公眾參與進(jìn)行管理中的幼稚與能力不足[24]。

從抗?fàn)帥_突到政府與民眾互相妥協(xié)，番禺事件的有效解決也為我們提供了諸多建議。首先在制度上，番禺事件的成功解決在于決策程序公開化和構(gòu)建民主協(xié)商機(jī)制。如2011年4月，廣州市政府公布了項(xiàng)目出臺的整個(gè)過程，具體包括編制規(guī)劃初稿，廣泛聽取市民、媒體、企業(yè)、人大代表、政協(xié)委員、專家等提出的意見，進(jìn)行環(huán)評，完善規(guī)劃、審查等一系列程序。2012年6月，在政府的許可下，周邊居民自發(fā)組織成立了致力于保護(hù)環(huán)境和處理垃圾的非政府組織。8月，廣州市又成立了由民眾組成的監(jiān)督委員會，引導(dǎo)公眾參與問題的決策和監(jiān)督中[25]。這些都增進(jìn)了選址社群和周邊居民對政府的溝通與信任，從而為事件的解決奠定了基礎(chǔ)。

在理念上，廣州市政府的成功之處在于與公眾達(dá)成治理共識。一方面，幫助居民認(rèn)識到番禺區(qū)現(xiàn)有的垃圾處理技術(shù)不足以解決日產(chǎn)2200噸的垃圾危機(jī)，通過組織有關(guān)專家召開研討會并從各個(gè)角度對項(xiàng)目進(jìn)行可行性分析；另一方面，利用公開項(xiàng)目運(yùn)行數(shù)據(jù)等方式改變公眾對垃圾焚燒的偏頗認(rèn)知，對鄰避設(shè)施去“污名化”，更名為資源熱力電廠，緩解公眾的緊張感，從而提高公眾對鄰避項(xiàng)目的心理接受度。

5.3鄰避沖突的規(guī)避之策

有學(xué)者指出，廣州番禺垃圾焚燒發(fā)電廠事件與普通群體性事件相比具有其獨(dú)特性，雖然在政府與民眾間產(chǎn)生了沖突，但民眾始終理性地向政府與媒體表達(dá)切身訴求。最終，政府與市民達(dá)成了共識[26]。這為現(xiàn)階段尋求鄰避沖突的規(guī)避之策提供了良方。

5.3.1樹立理性協(xié)商的意識

政府要擺脫傳統(tǒng)“維穩(wěn)”政策的思維影響，就必須對鄰避沖突持包容、協(xié)商的態(tài)度。在項(xiàng)目規(guī)劃期，通過座談會、聽證會、論證會等方式廣泛搜集公眾的意見和建議；制定決策時(shí)，可向公眾征求提案，收集民意，整合多元利益需求來謀取共識；項(xiàng)目具體實(shí)施過程中，應(yīng)不斷擴(kuò)展溝通和協(xié)商平臺，接受公眾和第三方組織的監(jiān)督。

5.3.2提升政府協(xié)商治理的能力

政府處理鄰避問題的傳統(tǒng)強(qiáng)制行政手段不僅不能實(shí)現(xiàn)“穩(wěn)定壓倒一切”，還會激發(fā)公眾的相對剝奪感，引發(fā)信任危機(jī)，因此政府必須在理性協(xié)商的基礎(chǔ)上提升治理能力。一方面定期對政府官員進(jìn)行培訓(xùn)，并在實(shí)踐接受考察；另一方面，要對公眾進(jìn)行相關(guān)問題的宣傳教育，使他們能夠配合政府的相關(guān)工作，從而提高政府協(xié)商治理的能力和效率。

5.3.3完善公民參與和利益補(bǔ)償機(jī)制

基于鄰避治理對民主治理決策模式的構(gòu)建，政府應(yīng)開放決策信息，積極與民眾進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)溝通，引導(dǎo)他們主動、有序地參與