《農(nóng)村違法用地問題研究7000字》

摘要自從經(jīng)濟的不斷發(fā)展以來，土地供求矛盾日益加劇，這類問題表現(xiàn)在社會生活中的農(nóng)村違法建房數(shù)量不斷增加，違法強建房的行為比比皆是，還有非法住宅集體建設現(xiàn)象等，這是對廣州市科學發(fā)展和政府依法治理的重大考驗。本文以廣州市X村為例子，分析了違法土地和違法建設的現(xiàn)狀，并分析了其具體原因，強調(diào)了這些違法行為的嚴重性和危險性。希望可以為其它地區(qū)的農(nóng)村土地使用問題提供參考。關鍵詞：廣州市X村；違法用地；違法建設一、緒論（一）研究背景土地資源是人類生存與發(fā)展的重要物質(zhì)基礎，而土地作為社會生產(chǎn)的一個重要工具，在社會發(fā)展中發(fā)揮著關鍵作用，近年來，特別是實施可持續(xù)社會經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略以來，人地矛盾日益突出，農(nóng)村土地資源缺乏導致土地違法使用，土地違法使用不僅阻礙了土地利用總體規(guī)劃的正確實施，而且在一定程度上導致土地資源利用效率低下，最終違反了相關法律法規(guī)的要求。由于廣州社會經(jīng)濟發(fā)展的迅速和城市化進程的加速，從而致使農(nóng)村土地供求之間的緊張關系，這就導致了大量的舊廠房和村集體產(chǎn)權(quán)，村民住宅面臨更新改造的問題，最后出現(xiàn)了農(nóng)村違法用地和違法建設的問題。因此，本研究以廣州市X村為研究對象，分析該村違法用地和違法建設的現(xiàn)狀，找出原因，最后根據(jù)該村的現(xiàn)狀，提出以土地優(yōu)化管理為目的違法用地的措施，為加強農(nóng)村土地利用管理和農(nóng)村房屋管理提供一個可行的基準。（二）研究意義1.理論意義我國目前還沒有統(tǒng)一的違法用地和違法建設治理標準，不同地區(qū)對違法建設治理的態(tài)度和措施也不盡相同，《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對各地區(qū)的規(guī)劃建設作出了規(guī)定，而在廣州主要執(zhí)行《廣州市城市規(guī)劃條例》和《廣州市違法建設查處條例》，結(jié)合廣州市X村違法用地和違法建設的實際情況，找出存在的問題，對違法用地和違法建設筑提出了改進措施，不斷拓展思路和實踐方法，力求獎懲結(jié)合、疏堵結(jié)合，找到行之有效的辦法。2.實踐意義本文旨在分析廣州市X村違法用地和違法建設的現(xiàn)狀，探討問題產(chǎn)生的原因，并根據(jù)廣州市X村違法用地的實際情況和具體原因，結(jié)合土地法和土地的適用情況，提出相應的防治對策，從而改變土地利用現(xiàn)狀，對其他存在類似違法用地問題的村莊有借鑒意義。二、相關概念界定（一）違法用地概念界定違法用地，即未經(jīng)許可的使用者或占用者沒有根據(jù)土地管理法的有關規(guī)定處置土地，或故意歪曲城市化立法和其他有關法律和條例，如非法轉(zhuǎn)讓集體或農(nóng)業(yè)用地、租賃、占有國家或集體擁有的土地、行政部門非法轉(zhuǎn)讓土地等。對土地特許權(quán)非法租讓或出售國有土地、擅自挪用土地、在臨時土地上建造永久性建筑物等等。違法用地的主要表現(xiàn)形式有：非法轉(zhuǎn)讓土地，破壞耕地，非法占用土地，非法勘查、審批土地，拒不退還土地，在非法轉(zhuǎn)讓土地上進行改建、擴建的行為。一般可分為五類：非法占用土地、非法轉(zhuǎn)讓土地、非法審批土地，非法毀壞耕地和其他土地侵權(quán)行為。其中，非法占用土地和非法批準土地是最常見的土地侵權(quán)行為。（二）違法建設概念界定目前，全國人民代表大會和國務院的立法，以及現(xiàn)行的法律和規(guī)章，按照《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法（2008）》第六十四條的規(guī)定對“違法建設”作出明確規(guī)定：“無證建設項目是或者不是按照規(guī)定建設的建設項目規(guī)劃許可證和地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門應當責令停止建設；尚不能采取糾正措施消除對規(guī)劃實施的影響的，限期改正，并處建設工程造價百分之五以上百分之十以下的罰款”。因為“違法建設”的含義比較廣泛，不只是描述結(jié)構(gòu)狀態(tài)的物質(zhì)，同時也是一個形容結(jié)構(gòu)過程的動詞，“違建”的含義相對狹窄，主要指建筑狀態(tài)。三、廣州市X村違法用地和違法建設的現(xiàn)狀剖析X村是廣州市北郊30公里外的一個行政村。它位于白云機場一個鎮(zhèn)的東部，距離鎮(zhèn)域不到2公里。它通過一座公路橋與市區(qū)相連。這是一個離鎮(zhèn)很近的村莊。全村有5個自然村，3000多名村民，都是村集體經(jīng)濟組織“村經(jīng)濟協(xié)會”的成員。他們主要靠經(jīng)商、工作或種花為生。由于通往該鎮(zhèn)的省道穿過該村，X村交通十分便利。村里有兩個小工業(yè)園，一個是村集體通過招商引資建設的，另一個是鎮(zhèn)上建設的，但土地屬于村集體。X村民違法用地問題明顯，X村居民點違法用地分別占違法用地數(shù)量和地表面積的31.3%和31.9%；而農(nóng)場建設存在未經(jīng)批準等問題違法用地比例也高，X村違法建筑數(shù)量不斷增加。少數(shù)村民有建房的需要或者意愿。如果在規(guī)劃部門門口辦不到手續(xù)，建房有困難，就會在房地產(chǎn)部門門口辦理危房鑒定。由于房地產(chǎn)部門管理松懈，甚至為了部門的利益，對非房屋的豬圈都出具了危舊房鑒定手續(xù)，并出具了頻繁、大量的危舊房鑒定報告，這直接導致農(nóng)村違法建房現(xiàn)象劇增，甚至出現(xiàn)部分村民偽造破舊房屋鑒定書的違法行為，但相關執(zhí)法部門不采取制止或處罰措施，產(chǎn)生極大的負面影響。四、廣州市X村違法用地和違法建設的成因分析（一）廣州市X村違法用地的成因1.執(zhí)法環(huán)境惡劣，控違實施難度大對X村土地違法建設行為的整治，影響了個人利益，而且不能及時有效地制止，少數(shù)村民把對執(zhí)法人員的工作表示嚴重的不滿。一些村民還以跳樓、使用農(nóng)藥、汽油外溢、液化氣罐燃燒爆炸等極端行為威脅執(zhí)法人員，甚至為直接威脅執(zhí)法人員人身安全。更糟糕的是，執(zhí)法部門拆除違法建筑后，違法建筑的村民就會集中起來對執(zhí)法人員進行報復，有的甚至在鄉(xiāng)、警、公面前毆打執(zhí)法人員，導致執(zhí)法人員不同程度受傷，在破獲違法行為過程中，雖有公安力量介入，但護航效果不明顯，對上述違法行為的打擊力度不大，極大地鼓舞了違法建設者的士氣。2.缺乏法制觀念，法律意識淡薄一方面，一些X村村民不了解土地的法律和程序，對土地的合法使用沒有認識，導致其違法使用土地，造成農(nóng)村土地侵權(quán)頻發(fā)。因為其法制觀念薄弱，文化水平普遍不高，而且他們對國家的法律政策也了解不夠，這導致在村民中形成錯誤的意見，而且相關部門也很少公布土地管理的法律法規(guī)。另一方面，地方政府或集體土地所有人根據(jù)自身利益決定，在經(jīng)濟發(fā)展的基礎上，利用職權(quán)非法申請土地審批。因此，發(fā)展地方經(jīng)濟迫在眉睫，在績效考核因素的影響下，他們只看到眼前的短期利益，沒有充分認識到違法用地的危害，不能正確看待經(jīng)濟發(fā)展與土地保護的關系，甚至濫用權(quán)力謀取非法利益，鼓勵非法使用土地。3.土地監(jiān)管機制不完善國土資源行政主管部門隸屬于同級人民政府，負責土地使用權(quán)行政審批和國土資源監(jiān)督保護工作。作為地方各級土地管理部門，土地管理部門在土地管理中的監(jiān)督責任更為重要。根據(jù)現(xiàn)行的國土資源管理制度，國土部門負責查處土地管理部門和違法用地行為，而土地管理的兩大權(quán)力，建設用地指標配置權(quán)和土地利用規(guī)劃權(quán)由地方政府控制，如此一來，土地管理部門對X村造成的違法用地行為沒有責任，也無法依法依規(guī)管理。土地部門的土地管理權(quán)是架空的，不能實現(xiàn)對土地使用的監(jiān)督管理，導致土地管理監(jiān)督機制薄弱。4.國土執(zhí)法監(jiān)察部門沒有發(fā)揮其作用目前，執(zhí)法部門和國土資源管理部門的標準相對較低，許多地方執(zhí)法監(jiān)察隊伍的工作人員也比較薄弱，導致減少違法用地的力度不夠。查處和監(jiān)督違法用地，執(zhí)法部門數(shù)量不足，難以開展正常的執(zhí)法活動，耽誤了工作時間，沒有及時查處和制止違法用地行為，違法用地屢禁不止的原因，此外，當?shù)貓?zhí)法隊伍成員普遍年齡偏大，缺乏教育和素質(zhì)，繼續(xù)影響依法行政和嚴格執(zhí)法的效果。執(zhí)法不夠現(xiàn)代化，地方政府和土地管理部門依法行政意識不強，在處理違法用地行為時，不依法行政。嚴格執(zhí)法，查處違法用地行為，往往以罰代法，事后再辦理用地手續(xù)，或者只處理違法用地行為不與人打交道，違法用地主體的偶然心理導致違法用地屢禁不止。（二）廣州市X村違法建設的成因1.規(guī)劃滯后，建設無序在當前的城市規(guī)劃領域，由于編制過程中固有的滯后性，X村又常常被排除在相關規(guī)劃控制范圍之外。事實上，即使進行詳細的X村規(guī)劃，也會因為社會經(jīng)濟的發(fā)展而做出讓步，不符合當?shù)厣鐣l(fā)展要求的規(guī)劃。這反映了對規(guī)劃重要性的忽視或認識不足，也導致X村規(guī)劃不規(guī)范，出現(xiàn)了隨意違法建設的習慣，此外，舊村改造等政府政策也起到了推波助瀾的作用，一些領導人急于求成，在政策執(zhí)行過程中，對政策執(zhí)行可能產(chǎn)生的社會影響缺乏科學研究和判斷。他們沒有制定具體的違法建設防治和補償斗爭方案，盲目在X村進行政治宣傳，在了解舊村改造情況后，村民們紛紛搶建、擴建房屋，基于獲得拆遷補償?shù)念A期，導致X村違法建設的現(xiàn)象嚴重。2.規(guī)劃審批程序繁瑣X村房屋違法建設問題的主要原因是村民在建設中的基本需求與X村房屋建設規(guī)劃管理體制的矛盾。行政機關根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請，依法進行建設活動，應當予以審批。建設項目必須按照要求經(jīng)行政審批，X村建設申請管理不僅審批環(huán)節(jié)增多，審批的標準也不斷增加。對于生活在X村的人來說，他們對建設規(guī)劃和應用方面的法律法規(guī)知之甚少，缺乏相關的專業(yè)經(jīng)驗，也沒有太多的精力和時間，對他們來說合法報建的“成本”太高了，所以絕大部分建設者選擇邊報邊建甚至未報就建。3.建設的劇增與村民建房諸多限制形成尖銳矛盾在中國歷史上，農(nóng)民建房沒有遇到大問題，但在當前的社會經(jīng)濟和政治背景下，城市政府希望加強對農(nóng)村集體土地的規(guī)劃和控制，以保證城市建筑的有序擴張。而在決策過程中往往沒有充分考慮到農(nóng)村的質(zhì)量，導致政策的執(zhí)行和導向出現(xiàn)困難。最初，X村有建房的傳統(tǒng)，但為了盡可能節(jié)約土地，政府制定了法律法規(guī)，引導農(nóng)民建房，這是以建設新農(nóng)村住宅為前提的。但是，考慮到經(jīng)濟社會發(fā)展和人口、農(nóng)村家庭的增長，住房分配、居住條件改善等住房建設的實際需求，這與嚴格的土地利用和規(guī)劃的長期控制形成了明顯的矛盾，由于目前疏浚機制還不完善，國土規(guī)劃部門經(jīng)常采取舊房報廢、歷史地段建房的辦法，變相利用罰款滿足建筑物的實際需要，城市和街道走行政審批代建房的備案道路，建設符合土地利用和規(guī)劃要求的房屋，造成大量違法建設房屋在X村，非法占用土地，以及婚姻家庭分工、拆遷建房、舊房改造等許多需要基本住房的無序建設現(xiàn)象時常發(fā)生，又由于土地利用和規(guī)劃控制無法辦理建設申請手續(xù)，為了解決長期的住房需求，村民只能非法建房。4.執(zhí)法部門的職責權(quán)利有限在違法建設方面，法律法規(guī)賦予城市管理和執(zhí)法部門的調(diào)查權(quán)限和執(zhí)法手段相當有限，在一定程度上限制了執(zhí)法的有效性，在違法用地案件中，執(zhí)法部門沒有制定限期取消行政處罰規(guī)劃的法律依據(jù)，由于法律權(quán)威和執(zhí)法手段的相對限制，城管部門和執(zhí)法部門對于X村房屋違法建設行為都陷入了疲勞、尷尬和兩難的境地。另外，在查處X村違法建設的過程中，大多數(shù)當事人都不愿意配合執(zhí)法部門的工作，由于執(zhí)法部門沒有被賦予強制權(quán)，很難對違法建設行為進行處罰。所以X村違法建設現(xiàn)象一直很嚴重。四、廣州市X村違法用地和違法建設的對策思考（一）違法用地1.完善土地市場管理調(diào)控一是在土地市場管理中積極運用宏觀調(diào)控和市場調(diào)節(jié)，進一步減少政府對X村土地市場管理的干預。合理規(guī)劃和及時管理土地使用手續(xù)，查處X村違法用地行為后，依法批準督促項目方盡快完善農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、征地、臨時用地和設施的審批程序；加快完善已批準的重點項目的征地和供地程序，同時，要結(jié)合當前情況，盡快謀劃，達到合理規(guī)劃的目的，同時也確保X村村民合法用地。2.加大法律法規(guī)宣傳力度，提高群眾依法用地意識國土資源管理法律政策宣傳形式多樣，可以利用旅游宣傳車、宣傳橫幅、張貼宣傳標語、設立宣傳欄、組織國土資源法律法規(guī)現(xiàn)場咨詢等等，提高X村村民的依法用地意識，以及規(guī)范地組織專門人員為X村村民進行法制教育，減少違法用地的發(fā)生。3.加強執(zhí)法巡查，多舉措制止違法行為一是加大對X村違法用地的查處力度，對違法用地行為，國土資源主管部門嚴肅處理，依法依規(guī)查處，并及時在社交媒體上報道曝光，對于執(zhí)法不嚴、隱瞞違法用地主體的公務員也要移送監(jiān)察和紀檢監(jiān)察部門，并依法追究有關責任，加強對X村違法用地的監(jiān)測。地方政府要限期整改，扣減土地使用指標，暫停農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批，暫停土地收購審批。同時在公眾監(jiān)督下，通過門戶網(wǎng)站向社會公布，逐步將違法用地當事人的信息納入信用體系，督促當事人自覺遵守國土資源法律法規(guī)，主動糾正違法用地行為。4.加強國土資源執(zhí)法隊伍建設國土資源廳巡查人員要熟悉執(zhí)法監(jiān)察要求，及時制止發(fā)現(xiàn)的違法國土資源的行為，并要求違法的X村當事人糾正違法行為，同時及時向上級主管部門和當?shù)卣畧蟾妫瑓f(xié)助執(zhí)法部門調(diào)查案件。國土資源主管部門可以要求將執(zhí)法監(jiān)察車輛納入執(zhí)法監(jiān)察車輛，給予執(zhí)法監(jiān)察人員研究生資助，購買商業(yè)保險等進一步保障執(zhí)法人員人身安全，完善和加強執(zhí)法隊伍建設，確保執(zhí)法機關工作人員到位，政治素質(zhì)明顯提高并建立專業(yè)的執(zhí)法隊伍，提高執(zhí)法效率和綜合監(jiān)督力度。只有執(zhí)法隊伍水平的提高，才能更好的管理X村違法用地和違法建設的現(xiàn)象。（二）違法建設1.優(yōu)化城鄉(xiāng)規(guī)劃目前，在以罰款、登記等方式代替行政審批的不規(guī)范引導機制下，城鄉(xiāng)規(guī)劃難以有效實施，一旦出現(xiàn)村民違規(guī)建房的投訴，如果執(zhí)法部門不制止，就有違法的責任，如果依法制止，就會導致法律的不正確適用，必然陷入兩大困境。X村村民依法建房的權(quán)利得不到保障；要從根本上解決X村違法建房的普遍性，促進新農(nóng)村建設和城鄉(xiāng)規(guī)劃的順利實施，需要完善制定X村規(guī)劃，盡快解決住房建設問題。在X村規(guī)劃中，要考慮以下幾個方面：一是合理利用自然資源，以農(nóng)民住房相對集中的村莊為重點，按照因地制宜、各具特色的標準化規(guī)劃和一體化改造，規(guī)劃設計X村住房。規(guī)劃要使分散的農(nóng)民能夠向中心村靠攏，這是為了方便配套設施的改造，減少道路建設和家庭供電造成的不必要的資源浪費，研究制定切實可行的政策，支持X村居民點建設，合理引導X村居民點建設需求，認真改變X村規(guī)劃混亂的不良環(huán)境。2.簡化審批程序，提高行政效率在X村，村民每年建房的數(shù)量非常多，為緩解村民建房難的問題，行政規(guī)劃部門一方面要提高審批效率，簡化審批手續(xù)，同時要加大對農(nóng)民的監(jiān)督管理力度優(yōu)化規(guī)劃體系的內(nèi)部工作機制，盡可能滿足農(nóng)民的住房需求，確保農(nóng)民建房審批的成功率。嚴格執(zhí)行審批制度，盡量縮短審批周期，提高規(guī)劃部門的行政效率，上述措施的實施，不僅提高了規(guī)劃審批的效率和可操作性，同時也促進了村民依法申請建設的積極性。3.規(guī)劃村民住宅，緩解建房迫切需求破壞X村違法建設，很大程度上是由于該村處于分散無序的集中狀態(tài)，缺乏系統(tǒng)完整的規(guī)劃，相反，公寓可以提高城市規(guī)劃意識，可以降低建筑密度，可以增加綠地面積，可以增加改善環(huán)境質(zhì)量，很容易形成較好的居住環(huán)境，但現(xiàn)階段X村群體自行設計、申請建設公寓的難度較大。X村公寓建設必須經(jīng)過農(nóng)民的思考，實行市場化運作，解決專業(yè)設計、規(guī)劃、建筑應用、資金等問題，嚴格市場化管理政府應開展以下活動：一是為X村公寓建設提供政治支持和獎勵；二是加強A農(nóng)村居民住房保障，三是X村公寓用地可以在市場上適當出售，這部分收入應該專門用于建設公寓。4.完善違建監(jiān)管機制，加大綜合治理力度在城市管理和法律適用方面，為簡化X村違法建設用地拆遷審批程序，建議當?shù)卣袌?zhí)法部門采取關閉建筑工地、強制拆除5000平方米以下農(nóng)村違法建筑等措施，提高執(zhí)法效率，逐步完善農(nóng)村違法拆遷機制?！稄V州市城市管理法全面實施條例》第三十七條規(guī)定，地方政府和區(qū)政府應當支持城市管理行政執(zhí)法部門。建議各地市、街道牽頭組織有關職能部門支持城管部門對批準的違法建筑實施強拆。在規(guī)劃管理方面，現(xiàn)在X村違法建設的實施和審批，必須由廣州市規(guī)劃管理部門來執(zhí)行，由于審批手續(xù)多，時間長，因而實施難度大，產(chǎn)生大量違法建設。而行政審批制度改革是一個放松管制、重新調(diào)整的過程，政府“放權(quán)”的進程，所以應該建立A農(nóng)村違法建設快速識別機制，打擊在建違法建設。對于涉及農(nóng)民自身利益和社會經(jīng)濟生活的土地管理、土地規(guī)劃項目和土地利用方式，X村發(fā)展應建立在了解農(nóng)村社會狀況和社會輿論的基礎上。在農(nóng)民安居樂業(yè)的前提下，不同素質(zhì)的農(nóng)民作為不同成就的受益者和付出者，有權(quán)了解和參與農(nóng)村集體土地的規(guī)劃和管理，為實施和管理奠定良好的群眾基礎。在屬地管理方面，城市和街道在批準恢復X村住宅建設正常渠道前，應嚴格按照土地利用和規(guī)劃要求，規(guī)范住房建設工作，切實加強后續(xù)監(jiān)督，加強轄區(qū)居委會的指導和監(jiān)督，果斷采取措施，防止違法建設住房。五、結(jié)論農(nóng)村違法建設不同于一般的違法行為，其產(chǎn)生的背后往往有著深刻的社會原因，