第6課西方的文官制度課件高二上學期歷史選擇性必修1國家制度與社會治理

思考：英國、日本等國首相更迭頻繁，這種情況下是如何保持政治穩(wěn)定的？文官制度第6課西方的文官制度課標:了解中國科舉制與西方近代文官制度的淵源關系，知道西方近代文官制度的特點以及對近現(xiàn)代中國公務員制度的影響。概念解析文官：文官制度：也稱“公務員”，一般是指經(jīng)過公開考試被政府擇優(yōu)錄用，在中央及地方行政機構(gòu)中長期固定地擔任文職工作并具有一定等級的工作人員。是指國家關于各級文官的考試、任用、管理、權(quán)利和義務以及退休等一整套的制度和體制。19世紀中后期，英國首先建立了文官制度。思考：西方的議員、內(nèi)閣大臣是文官么？考試產(chǎn)生；負責執(zhí)行；職務常任。民選產(chǎn)生；掌握決策；更迭頻繁。特拉斯任命英國新內(nèi)閣政黨分肥制19世紀后資產(chǎn)階級政黨制度日益成熟，執(zhí)政黨把政府職位分配給黨內(nèi)同僚個人贍徇制17-18世紀重要官員由議會任免，一般官員由國王和貴族控制的樞密院任免恩賜制14-17世紀民族國家興起，國王任命親信擔任政府官員，西方文官制度的萌芽。無專門政府官員5-13世紀莊園是基本治理單位，管理主要依靠教士和封建領主，封建主直接統(tǒng)治人民。在現(xiàn)代意義上的文官及文官制度形成之前,西方國家文職官員的演進大體上都經(jīng)歷了三個階段,即君主專制的恩賜制時期,早期西方資產(chǎn)階級權(quán)貴的個人恩惠制時期,資產(chǎn)階級政黨政治的政黨分肥制時期。以后,隨著社會環(huán)境功能發(fā)生的新變化,文職官員階層也發(fā)生了巨大的變化。19世紀中期以后,在西方各國才陸續(xù)形成了現(xiàn)代意義的文官系統(tǒng)。

——孫剛《西方文官制度淺析》

一、西方文官制度出現(xiàn)的背景（一）西歐選官制度的變化演變特點：從忠于個人到忠于政黨；從貴族化漸趨平民化（一）西歐選官制度的變化1.中古時期（1）中古前期：莊園法庭主要依靠教士和封建領主（2）中古后期：①背景：

②任用方式：隨著國王權(quán)力的擴大（13-15世紀），需處理的事務越來越多國王和權(quán)貴常常憑個人喜好隨意恩賜官職給身邊的人，官員只是為國王和顯貴服務，類似于仆從特點：時代性：政教合一封閉性：統(tǒng)治階級內(nèi)部等級性：貴族隨意性：缺乏制度化、隨意恩賜官職私人化：官員只是為國王和顯貴服務，類似于仆從無專門官員“恩賜官爵制”2.17～18世紀（資本主義初期）（1）背景：歐美國家逐漸建立起資本主義制度，官員的選拔體制存在問題（2）任用方式及問題材料一：到18世紀末，由于“恩賜制”的影響，英國文官系統(tǒng)相當紊亂。文官錄用權(quán)主要依靠國王、宮廷權(quán)貴和各部長官直接行使……多年來，文官管理缺少統(tǒng)一有效的管理監(jiān)督，升遷、使用、獎懲和任免缺少常規(guī)章法，人員調(diào)配不當，工作時間長短不一。有的部門每日僅工作5—6小時，眾人懶散，浮游度日。部門之間同類文官年薪差別大略在15%—50%之間。

—閻照祥《英國政治制度史》任用方式內(nèi)容問題“個人贍徇制”少數(shù)人或集團掌握著官員的任免權(quán)，他們將官職作為禮品或商品私相授受營私舞弊賣官鬻/yù/爵等政治亂象頻發(fā)材料二：在政黨制度建立初期，在選舉中獲勝的執(zhí)政黨都把政府的官職作為戰(zhàn)利品酬勞，對該黨有功和對選舉勝利作出貢獻的人，而對其政治，經(jīng)濟文化水平，工作能力等考慮不多，甚至根本不加考慮，公開的進行“肥缺分贓”。

——古燕：《西方政治的穩(wěn)定器》“政黨分肥制”內(nèi)閣制和政黨政治形成后，“政黨分肥制”下執(zhí)政黨和政府官員瓜分國家權(quán)力不但造成腐敗泛濫，還嚴重影響政府工作的連續(xù)性和穩(wěn)定性，降低了行政效率（消亡于19世紀中葉）積極：客觀上打破政府的貴族化傳統(tǒng)，為更多平民進入政府任職創(chuàng)造條件。閱讀教材P36頁第一段并結(jié)合時間軸，說明“19世紀

以來變革傳統(tǒng)選官制度是時代的呼聲”這一觀點。168816891721176518321840186718841900光榮革命《權(quán)利法案》內(nèi)閣制形成議會改革議會改革第二次工業(yè)革命第一次工業(yè)革命工業(yè)革命生產(chǎn)力提高社會結(jié)構(gòu)變化社會生活社會事務增多工業(yè)資產(chǎn)階級掌權(quán)思想覺悟提高擴大政府管理職能機會均等的參與行政管理職業(yè)官僚體系廉潔高效政府向社會開放政府公職經(jīng)濟基礎上層建筑（二）西歐文官制度出現(xiàn)的原因1.歷史因素：傳統(tǒng)官制的弊端

工業(yè)革命帶來的生產(chǎn)力水平的大提高導致政府管理職能的膨脹……經(jīng)濟基礎的變化必然要求上層建筑做出調(diào)整。工業(yè)資產(chǎn)階級經(jīng)濟實力的猛增使其政治要求增加。他們要求參與行政管理，要求清除舊制度的弊端，要求社會公職向社會開放，要求機會平等、自由競爭，建立一個廉潔而高效的政府，更大程度地維護他們的既得利益?！瑫r資產(chǎn)階級興起之時就提出的天賦人權(quán)、人人平等、主權(quán)在民的思想經(jīng)過幾百年的發(fā)展，已經(jīng)深入人心。英國的斯坦頓父子對中國政府官吏選拔的種種描述，在英國產(chǎn)生廣泛的影響?！U紅信《英國近代文官制度的建立》2.經(jīng)濟根源：工業(yè)革命推動生產(chǎn)力水平的提高，國家管理職能急劇擴展；3.政治：工業(yè)資產(chǎn)階級要求獲得更多的政治權(quán)利。綱要下

代議制民主政治逐漸建立與完善。4.思想：啟蒙思想的影響和教育程度的提高5.外部：中國的科舉制提供了借鑒6.催化劑：克里米亞戰(zhàn)爭暴露英國選官制度的弊端時代趨勢：資本主義的發(fā)展呼喚新的職業(yè)官僚體系二、西方文官制度的建立18世紀初19世紀初1853年1854年1855年1870年初步建立除了大臣以外，官員不得當選為下院議員。目的：防止國王通過任命官員干預議會活動。兩官分途開始設置常務次官的職位，從而形成政務官和事務官兩類官員。目的：為保證政府工作不受政黨更替的影響。官員類別職責政務官（決策）包括大臣和政務次官或政務秘書，他們隨內(nèi)閣共進退事務官（執(zhí)行）即文官，包括常務次官直至以下的一般政府工作人員，負責具體事務，不受黨派影響，可以長期任職。特點：①政治上保持中立，不受選舉結(jié)果和黨派轉(zhuǎn)換影響。②公共管理職能增強作用：實現(xiàn)了政治和管理的區(qū)分，既維持了代議制下政黨輪流執(zhí)政，又保證了政府工作的穩(wěn)定性和持續(xù)性1.英國文官制度的建立二、西方文官制度的建立18世紀初19世紀初1853年1854年1855年1870年形式探索英國東印度公司在職員運用方面采用了書面考試錄用的方法，不久，英國政府也采用書面考試的辦法錄用文官?！驏|印度公司◎劍橋大學書面考試在英國的出現(xiàn)1702年，英國劍橋大學首次使用試卷對學生進行考試。后來，牛津大學也開始實行書面考試。1853年，英國東印度公司在職員任用方面采用了書面考試錄用的方法。不久，英國政府也采用書面考試的辦法錄用文官。歷史縱橫1.英國文官制度的建立二、西方文官制度的建立18世紀初19世紀初1853年1854年1855年1870年導火線由于政府機構(gòu)混亂，官員昏庸無能，導致英軍在克里米亞戰(zhàn)爭中傷亡慘重。人們對政府的管理能力強烈不滿。◎克里米亞戰(zhàn)爭英軍營地克里米亞戰(zhàn)爭直到1854年10月，英國的克里米亞戰(zhàn)爭失敗成為英國近代文官制度確立的催化劑?？死锩讈啈?zhàn)敗的一個重要原因是政府用人不當，行政機構(gòu)和吏治的腐敗無能。三萬五千名英軍士兵圍攻塞瓦斯托波爾要塞，卻只有不到半數(shù)能夠回國。最主要的原因不是敵軍的攻擊，而是官員們腐敗無能。士兵們?nèi)淌車蓝谋┯?，卻得不到像樣的補給和醫(yī)療救助，竟有一萬六千多人死于后勤的短缺。這使得全國人民極其憤慨，并在議員們的強烈攻擊下，使得當時的內(nèi)閣被迫辭職。歷史縱橫1.英國文官制度的建立二、西方文官制度的建立18世紀初19世紀初1853年1854年1855年1870年正式建立英國政府接受《關于建立常任文官制度的報告》的建議，頒布法令，建立不受黨派干涉的文官委員會，對被推薦的候選人進行考試1.英國文官制度的建立◎《關于建立常任文官制度的報告》《關于建立常任文官制度的報告》（諾斯科特-屈威廉報告）1854年，英國財政部兩名官員在對英國政府的官吏狀況進行全調(diào)查后，提出該報告。他們尖銳批評在英國很多官員進入政府是憑借個人關系而非工作能力，提議應實行公開考試競爭，擇優(yōu)錄取，建立以人的才能為標準的文官制度，提升文官素質(zhì)。這份報告奠定了后來英國文官制度的基礎。P35導語二、西方文官制度的建立二、西方文官制度的建立18世紀初19世紀初1853年1854年1855年1870年正式建立英國政府接受《關于建立常任文官制度的報告》的建議，頒布法令，建立不受黨派干涉的文官委員會，對被推薦的候選人進行考試1.英國文官制度的建立◎帕麥斯頓（巴麥尊）1855年5月12日，帕麥斯頓頒布了《錄用英國政府文官的樞密院令，是英國歷史上第一份改革文官的正式法令。根據(jù)規(guī)定，通過考試和審查的方式甄選文官。但考試對象僅僅限于低級職務的年輕人，占比很小，也沒有統(tǒng)一的考試標準，并未根本改變?nèi)稳宋ㄓH的現(xiàn)象。◎《關于建立常任文官制度的報告》二、西方文官制度的建立二、西方文官制度的建立18世紀初19世紀初1853年1854年1855年1870年最終形成英國規(guī)定多數(shù)重要文官職位必須通過公開競爭考試擇優(yōu)錄用，文官委員會有權(quán)獨立決定文官的基本錄用條件，最終確立了文官制度1.英國文官制度的建立◎格拉斯頓1870年6月4日，格拉斯頓頒布了第二個關于文官體制改革的樞密院命令。它規(guī)定∶①通過公開競爭考試錄用文官（少數(shù)最高級文官除外）;②將文官分為高低兩級，高級文官負責執(zhí)行政策，低級文官負責辦理日常事務;③考試合格者，一經(jīng)培訓后按成績高低分配到相應的部門工作。它是英國近代文官制度最終確立的標志，使上層建筑適應了工業(yè)資產(chǎn)階級的要求和工業(yè)化社會的需要。世界上第一個完整的文官制度最先在英國確立。二、西方文官制度的建立除大臣外官員不得當選下院議員設常務次官設文官委員會完善考試錄用制度18C初19C初185518701854建議報告文官退休等級制度19C末-20C初時間發(fā)展情況初步形成最終確立議會開始限制國王任命官員權(quán)力。將政府官員按政務官與事務官進行分類。頒布法令再次頒布法令奠基二、西方文官制度的建立文官制度為什么率先在英國確立？克里米亞戰(zhàn)爭暴露問題率先完成工業(yè)革命資本主義經(jīng)濟發(fā)展書面考試的出現(xiàn)資本主義制度確立通過英國文官制度確立及發(fā)展的進程，我們得出什么認識？從19世紀初英國文官任用制度的初步確立到20世紀中期的撒切爾夫人改革，英國文官任用制度經(jīng)歷了一系列進程?；仡櫽墓偃斡弥贫鹊陌l(fā)展的整個歷程，我們不難發(fā)現(xiàn)，它有著自己鮮明的特點，漸進性的特點。英國文官任用制度從產(chǎn)生之日起，就伴隨著時代前進的步伐，在不斷地發(fā)展、變化著。不同的時期，都有某些過時的舊制度退出歷史舞臺，也有某些適應形勢需要的新制度產(chǎn)生出來。但這些變化都是徐緩漸進式的，這樣，舊制度在消失之前，總有一段逐步萎縮、蛻化期，新的文官任用制度在誕生之前，也基本上都有一段逐步孕育和成長時期。這樣的制度變遷，相對平穩(wěn)，避免了很多不必要的社會動蕩。

——范文超《英國文官任用制度變遷初探——以新制度經(jīng)濟學為視角》1、英國文官制度的發(fā)展經(jīng)歷了一個由淺入深、由簡單到復雜、由低級到高級的不斷完善的過程；2、制度的改革具有漸進性、長期性、艱巨性以及連續(xù)性，任何一個制度在形成過程中都有繼承、都有創(chuàng)新。二、西方文官制度的建立2.西方文官制度的擴展二、西方文官制度的建立其他歐美國家——以英國文官制度為基礎，結(jié)合本國實際，建立文官制度美國---1883年，通過《美國文官法》，建立文官制度。法國、德國和日本----二戰(zhàn)后最終建立起來2.西方文官制度的擴展1883年，美國國會通過了由議員彭德爾頓提出的文官制度改革法案《美國文官法》（史稱《彭德爾頓法》），建立了美國的文官制度。1946年，法國頒布統(tǒng)一公務員法，開始將文官管理納入法治化軌道。1947年，日本通過《國家公務員法》，文官實行公開考試，擇優(yōu)錄取，實行功績制等。1949年，聯(lián)邦德國制定《德意志聯(lián)邦共和國基本法》，對帝國官制進行改革，1950年又頒布公務員法，形成比較完整的現(xiàn)代文官制度。三、西方文官制度的特點和影響（英國）確立了文官考選制度。規(guī)定由獨立于黨派政治之外的文官委員會來主持文官考選事宜，采取公開競爭、擇優(yōu)錄用的方式選拔文官；……文官作為從事具體的行政管理及法令實施工作的人員，不受選舉與執(zhí)政黨更迭的影響，只要無過失就不受免職處分，可一直工作至退休。文官不得參加政治活動，不得兼任議員或政務官員，不得參加政黨和營利性經(jīng)濟活動。并規(guī)定高級文官的考試科目分為必考科目和選考科目兩種?！幾苑段某队墓僦贫茸冞w初探》

結(jié)合材料歸納總結(jié)現(xiàn)代文官制度的特點公開考試，擇優(yōu)錄用政治中立，忠實履職職務常任，論功晉升凡是符合相關法律規(guī)定的公民，都可以參加文官考試，成績優(yōu)異者得到錄用文官要在資產(chǎn)階級各政黨之間嚴格保持中立，不得參與政治活動。文官必須忠實執(zhí)行政務官制定的政策，在政務官領導下完成自己的本職工作。文官只要沒有嚴重過錯，可任職到退休；文官可根據(jù)工作成績得到晉升或懲罰三、西方文官制度的特點和影響1.西方文官制度的共同特點【情景模擬】約翰是一名立志成為優(yōu)秀高級文官的畢業(yè)大學生。在遵循文官制度的前提下，你有什么建議嗎？為什么這么建議？認真?zhèn)淇及⒄樂畛泄_支持A黨不站隊不參與咸魚混日子勤奮努力高級文官公開考試擇優(yōu)錄用政治中立忠實履職職務常任論功晉升兩官分途：政府官員分為政務官與事務官。政務官與內(nèi)閣共進退；事務官（文官）負責具體事務，長期任職。文官有志進入政界，則必須辭去文官職務（常務次官為文官）。小故事：首相帕麥斯頓薦舉一個親信參加文官考試，結(jié)果落選。英國文官委員會依法辦事，不但拒絕了首相的“私下關照”，甚至不準其索取試卷回家查看。三、西方文官制度的特點和影響2.西方文官制度的影響【問題探究】結(jié)合教材歸納現(xiàn)代文官制度的影響（課本P37和P38問題探究）三、西方文官制度的特點和影響①②①②③政治經(jīng)濟文化積極規(guī)范了西方國家政府行政部門事務官的選用和管理；實現(xiàn)了政治和管理的分離，有利于政府工作的穩(wěn)定性和持續(xù)性；促進了國家治理水平的提高；政治經(jīng)濟文化促進資本主義經(jīng)濟的發(fā)展；促進了教育文化事業(yè)的進步；對于女性地位的提高和女權(quán)運動的興起，起到了一定的促進作用。提高了國家的治理能力過去的英國，女性由于面臨的社會環(huán)境以及其特殊的生理結(jié)構(gòu)，其地位一直不高，只要一結(jié)婚，基本上相夫教子……沒有固定收入，女性只能依靠男性來生活。通過英國文官考試，女性可以通過公開競爭考試獲得文官職位，有了固定收入，這就大大提高了女性的工作熱情和家庭地位，為女權(quán)主義者的產(chǎn)生和發(fā)展奠定了基礎?！苡绖?、王錚《近年來英國公務員錄用制度的改革和發(fā)展》現(xiàn)如今，中國的公務員制度也在吸收中國傳統(tǒng)人事制度合理成分和借鑒西方文官制度的基礎上得以基本確立，并于2005年頒布《公務員法》，反觀我國現(xiàn)行的公務員制度，不僅具有與西方接軌的共性一面，還具有自身不同于西方的個性之處?！獥钛诱选吨袊珓諉T制度與西方文官制度比較研究》為世界其他各國文官制度的建立提供了范本和寶貴經(jīng)驗，為世界政治文明的繼續(xù)向前發(fā)展奠定了基礎世界2.西方文官制度的影響消極容易滋生官僚習氣和僵化現(xiàn)象；官員層次增加，推諉扯皮，爭權(quán)奪利，影響政府工作效率；文官人數(shù)增多，加大國家財政負擔。政治經(jīng)濟文化在長期的發(fā)展過程中,（西方文官制度）也暴露出一些弊端和問題。例如各部門的實際權(quán)力大多掌握在常務次長手中,而常務次長往往有自己的一套人馬，形成擁有實權(quán)的小官僚集團，加大了政策執(zhí)行的難度。再如盡管官紀嚴格，但也經(jīng)常發(fā)生一些財團、企業(yè)通過拉攏或收買握有實權(quán)的文官來為自己謀利益，文官之間串通一起，常常能夠直接影響政策的制訂和執(zhí)行等等?！獎Ⅵ段鞣轿墓僦贫取酚　妒牵蟪?首相》用夸張荒誕的手法描繪了英國政客與文官的關系，在一定程度上揭開了英國政府內(nèi)部運行的黑箱。通過選舉換屆的政客來了又走，而拿著“鐵飯碗”的文官卻屹立不倒；政客們往往是“小萌新”，文官們卻更多是“老油條”；政客們有大展宏圖之志，而文官們卻因循守舊拒絕變革。2.西方文官制度的影響探究西方文官制度與中國古代科舉制的異同點從歷史淵源上講，現(xiàn)時代的公務員制度早在中國古代就已經(jīng)有了發(fā)展雛形，但是由于受到政治體制和歷史發(fā)展階段的局限，這一體現(xiàn)“公平，公正”原則的選拔人才制度在為中國封建王朝選拔大量優(yōu)秀人才的同時卻日趨沒落……與之相反，大洋彼岸的歐美各國卻在吸收中國科舉制精華內(nèi)核的基礎之上以制度法令的形式得以確立，并伴隨時代的發(fā)展不斷革新和完善?！獥钛诱选吨袊珓諉T制度與西方文官制度比較研究》

現(xiàn)在各國的考試制度，差不多都是學英國的。窮流溯源，英國的

考試制度，原來還是從我們中國學過去的。

—孫中山《五權(quán)憲法》3.西方文官制度與科舉制的對比中國科舉制考試內(nèi)容最初為綜合性考試，雖著重強調(diào)儒家經(jīng)典著作，但也包括其他科目，如法律、教學和政治時事等。漸漸地，這些考試集中于文體和儒家正統(tǒng)觀念。西方文官制度考試內(nèi)容分為必考科目和選考科目兩種：必考科目有作文、英語、現(xiàn)代或基礎經(jīng)濟、普通科學、輔助文字等5門；選考科目有文學、歷史、哲學、經(jīng)濟、法律、政治、數(shù)學和自然科學等11門，任選6門。角度科舉制文官制度相同性質(zhì)

官員選拔考試制度、政治組織制度的范疇方式

公開報考、公平競爭、擇優(yōu)錄取標準

才能和品德趨勢

規(guī)范化、制度化、體系化影響

追求公平與效益；促使社會流動；有利于社會穩(wěn)定和發(fā)展；都反應了統(tǒng)治階級的利益和要求；而且容易滋生官僚習氣和僵化現(xiàn)象。不同根源

封建小農(nóng)經(jīng)濟的產(chǎn)物

資本主義經(jīng)濟發(fā)展的產(chǎn)物技術

人才的選拔考試制度,它既包括對文官（政治官員）的選拔,也包括對武官的選拔

(如武舉)

人事組織制度,它不僅包括官員（政客和官僚

分開）的選拔任命,還包括對官員的考核,獎懲等內(nèi)容.制度

封建專制主義中央集權(quán)制

資產(chǎn)階級民主制階級

封建地主階級

資產(chǎn)階級思想

儒家思想

啟蒙思想價值取向

萬般皆下品惟有讀書高；學而優(yōu)則仕

自由、平等、博愛；公平和效益聯(lián)系中國科舉制體現(xiàn)的“機會均等”原則為西方文官制度提供借鑒合作探究：西方的文官制度在哪些方面借鑒了科舉制度。（1）考試的某些原則：（2）考績獎懲制度：（3）考試科目與報考標準：科舉制倡導的“公開競爭”“多級考試”“擇優(yōu)錄用”等原則與西方資本主義國家倡導的“自由”“平等”等觀念不謀而合，西方各國的文官制度幾乎都規(guī)定了政府官員須經(jīng)公開競考，擇優(yōu)錄用?？婆e制度實行嚴格的官吏考核制度，對官員的政績加以考核，并將其與職位的晉升掛鉤，現(xiàn)代西方各國普遍實行的功績制即借鑒了這一原則。西方各國的文官制度和科舉制度一樣基本都規(guī)定了統(tǒng)一的考試科目，有著嚴格的報考標準。1.列寧說:“資產(chǎn)階級議會制的國家的全部歷史表明……實際的管理工作掌握在一支龐大的官吏隊伍手中。這支官吏隊伍滲透了反民主的意識,同地主和資產(chǎn)階級有千絲萬縷的聯(lián)系,在各方面都依附他們。”材料意在說明文官制度

(

)A.實現(xiàn)了政治與管理的區(qū)分B.保證了政府工作的連續(xù)性和穩(wěn)定性C.有利于提高政府管理能力

D.沒有觸及資本主義基本制度答案:D。解析:列寧認為資本主義國家的文官制度實際上維護了資產(chǎn)階級的利益,沒有觸及資本主義基本制度,D項正確。A、B、C三項雖然符合文官制度的特點,但是與列寧的觀點不符。高考模擬試題D2．1854年，英國財政部高級官員對英國文官進行了全面調(diào)查，提出了著名的《關于建立英國常任文官制度的報告》。報告建議設立常任文官制度