2022年對修訂《發(fā)票管理辦法（征求意見稿）》的思考

本文格式為Word版下載后可任意編輯和復(fù)制第第頁2022年對修訂《發(fā)票管理辦法（征求意見稿）》的思考為增加立法透亮度，提高立法質(zhì)量，國務(wù)院法制辦公室公布了《中華人民共和國發(fā)票管理方法（修訂草案）（征求看法稿）》，向社會各界廣泛征求看法，筆者結(jié)合基層工作實踐就征求看法稿的部分條款做了些思索。

一、部分條款與新修訂的有關(guān)規(guī)定存在明顯差異

第四十四條（原文）：增值稅一般納稅人之間銷售貨物和應(yīng)稅勞務(wù)時，應(yīng)當(dāng)向購買方開具增值稅專用發(fā)票。但有下列情形的不得開具：

(一)購買方未供應(yīng)其增值稅一般納稅人資格證明的；

(二)銷售免稅項目貨物的(國家另有規(guī)定的除外)；

(三)銷售其他根據(jù)規(guī)定不準(zhǔn)抵扣稅款的貨物或者勞務(wù)的。

分析理由：第四十四條與新修訂的《增值稅專用發(fā)票使用規(guī)定》（國稅發(fā)【2022】第156號）第十條規(guī)定有明顯差異。

第十條：一般納稅人銷售貨物或者供應(yīng)應(yīng)稅勞務(wù)，應(yīng)向購買方開具專用發(fā)票。

商業(yè)企業(yè)一般納稅人零售的煙、酒、食品、服裝、鞋帽（不包括勞保專用部分）、化妝品等消費(fèi)品不得開具專用發(fā)票。

增值稅小規(guī)模納稅人（以下簡稱小規(guī)模納稅人）需要開具專用發(fā)票的，可向主管稅務(wù)機(jī)關(guān)申請代開。

銷售免稅貨物不得開具專用發(fā)票，法律、法規(guī)及國家稅務(wù)總局另有規(guī)定的除外。

建議：將四十四條和《增值稅專用發(fā)票使用規(guī)定》第十條的規(guī)定進(jìn)行整合：

增值稅一般納稅人之間銷售貨物和應(yīng)稅勞務(wù)時，應(yīng)當(dāng)向購買方開具增值稅專用發(fā)票。但有下列情形的不得開具：

(一)購買方未供應(yīng)其增值稅一般納稅人資格證明的；

(二)銷售免稅貨物不得開具專用發(fā)票，法律、法規(guī)及國家稅務(wù)總局另有規(guī)定的除外。

(三)一般納稅人零售的煙、酒、食品、服裝、鞋帽（不包括勞保專用部分）、化妝品等消費(fèi)品或銷售其他根據(jù)規(guī)定不準(zhǔn)抵扣稅款的貨物或者勞務(wù)的。

第四十五條（原文）：增值稅一般納稅人取得的增值稅專用發(fā)票，應(yīng)當(dāng)根據(jù)規(guī)定的期限到稅務(wù)機(jī)關(guān)認(rèn)證，經(jīng)稅務(wù)機(jī)關(guān)認(rèn)證相符后，方可作為抵扣憑證。

增值稅專用發(fā)票有下列情形之一的，不得作為抵扣憑證：

(一)認(rèn)證不符，密文有誤的；

(二)屬于虛開發(fā)票的；

(三)其他未根據(jù)規(guī)定開具發(fā)票的。

分析理由：目前增值稅專用發(fā)票的認(rèn)證有兩種形式，一是納稅人到稅務(wù)機(jī)關(guān)認(rèn)證，二是納稅人使用經(jīng)稅務(wù)部門批準(zhǔn)的網(wǎng)上認(rèn)證系統(tǒng)進(jìn)行自行認(rèn)證。其次，第四十五條與《增值稅專用發(fā)票使用規(guī)定》其次十七條的規(guī)定也有明顯差異。

其次十七條：經(jīng)認(rèn)證，有下列情形之一的，暫不得作為增值稅進(jìn)項稅額的抵扣憑證，稅務(wù)機(jī)關(guān)扣留原件，查明緣由，分別狀況進(jìn)行處理。

（一）重復(fù)認(rèn)證。

（二）密文有誤。

（三）認(rèn)證不符。

（四）列為失控專用發(fā)票。

建議：將四十五條和《增值稅專用發(fā)票使用規(guī)定》第十條的規(guī)定進(jìn)行整合：

增值稅一般納稅人取得的增值稅專用發(fā)票，在規(guī)定期限內(nèi)經(jīng)稅務(wù)機(jī)關(guān)指定的發(fā)票認(rèn)證系統(tǒng)認(rèn)證相符后，方可作為抵扣憑證。

增值稅專用發(fā)票有下列情形之一的，不得作為抵扣憑證：

(一)重復(fù)認(rèn)證、認(rèn)證不符、密文有誤的和已被稅務(wù)機(jī)關(guān)列為失控的專用票

(二)屬于虛開發(fā)票的；

(三)其他未根據(jù)規(guī)定開具發(fā)票的。

二、部分條款之間可簡化合并

第八條（原文）：申請印制發(fā)票的企業(yè)應(yīng)當(dāng)具備以下條件：

(一)設(shè)備、技術(shù)水平能滿意印制發(fā)票的需要；

(二)能夠根據(jù)稅務(wù)機(jī)關(guān)的要求保證供應(yīng)；

(三)管理規(guī)范，有嚴(yán)格的質(zhì)量監(jiān)督制度；

(四)有特地車間生產(chǎn)、專用倉庫保管、專人負(fù)責(zé)管理；

(五)能嚴(yán)格遵守發(fā)票印制的規(guī)定。

稅務(wù)機(jī)關(guān)收到申請后，應(yīng)當(dāng)以招標(biāo)方式確定印制發(fā)票的企業(yè)，并發(fā)給發(fā)票準(zhǔn)印證。

第九條（原文）：印制發(fā)票的企業(yè)必需根據(jù)稅務(wù)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的式樣和數(shù)量印制發(fā)票。禁止非法印制發(fā)票。禁止偽造、變造發(fā)票。

第十一條（原文）：申請生產(chǎn)發(fā)票防偽專用品的企業(yè)應(yīng)當(dāng)具備以下條件：

(一)設(shè)備、技術(shù)水平能滿意生產(chǎn)發(fā)票防偽專用品的需要；

(二)能夠根據(jù)稅務(wù)機(jī)關(guān)的要求保證供應(yīng)；

(三)管理規(guī)范，有嚴(yán)格的質(zhì)量監(jiān)督制度；

(四)有特地車間生產(chǎn)、專用倉庫保管、專人負(fù)責(zé)管理；

(五)能嚴(yán)格遵守生產(chǎn)發(fā)票防偽專用品的規(guī)定。

稅務(wù)機(jī)關(guān)收到申請后，應(yīng)當(dāng)以招標(biāo)方式確定生產(chǎn)發(fā)票防偽專用品的企業(yè)，并發(fā)給發(fā)票防偽專用品準(zhǔn)產(chǎn)證。禁止非法生產(chǎn)、偽造、非法出售、非法取得、非法使用發(fā)票防偽專用品。

分析理由：第八條與第十一條對申請印制發(fā)票的企業(yè)和申請生產(chǎn)發(fā)票防偽專用品的企業(yè)應(yīng)當(dāng)具備的條件二者完全相同，在不影響原文意思表達(dá)的前提下，可簡化合并。

建議：第八條、第九條與第十一條合并：

申請印制發(fā)票的企業(yè)和申請生產(chǎn)發(fā)票防偽專用品的企業(yè)應(yīng)當(dāng)具備以下條件：

(一)設(shè)備、技術(shù)水平能滿意印制發(fā)票的需要；

(二)能夠根據(jù)稅務(wù)機(jī)關(guān)的要求保證供應(yīng)；

(三)管理規(guī)范，有嚴(yán)格的質(zhì)量監(jiān)督制度；

(四)有特地車間生產(chǎn)、專用倉庫保管、專人負(fù)責(zé)管理；

(五)能嚴(yán)格遵守發(fā)票印制的規(guī)定。

符合上述條件的申請企業(yè)應(yīng)向稅務(wù)機(jī)關(guān)提出書面申請，稅務(wù)機(jī)關(guān)收到申請后，應(yīng)當(dāng)以招標(biāo)方式確定印制發(fā)票的企業(yè)和生產(chǎn)發(fā)票防偽專用品的企業(yè)，并發(fā)給相應(yīng)的發(fā)票準(zhǔn)印證或發(fā)票防偽專用品準(zhǔn)產(chǎn)證。

印制發(fā)票的企業(yè)必需根據(jù)稅務(wù)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的式樣和數(shù)量印制發(fā)票，禁止任何企業(yè)非法印制、偽造、變造發(fā)票，禁止任何企業(yè)非法生產(chǎn)、偽造、非法出售、非法取得、非法使用發(fā)票防偽專用品。

三、部分條款的規(guī)定執(zhí)行時簡單相互混淆

其次十一條（原文）：依法不需要辦理稅務(wù)登記的單位和個人，憑發(fā)生購銷業(yè)務(wù)、供應(yīng)或者接受經(jīng)營服務(wù)或者其他經(jīng)營活動的書面證明，可以直接向稅務(wù)機(jī)關(guān)申請領(lǐng)購或者開具發(fā)票。

其次十二條（原文）：臨時到本省、自治區(qū)、直轄市以外從事經(jīng)營活動的營業(yè)稅納稅人，應(yīng)當(dāng)憑所在地稅務(wù)機(jī)關(guān)證明，向經(jīng)營地稅務(wù)機(jī)關(guān)申請領(lǐng)購或者開具經(jīng)營地的一般發(fā)票；增值稅納稅人憑所在地稅務(wù)機(jī)關(guān)的證明回原地開具，或者由經(jīng)營地稅務(wù)機(jī)關(guān)開具。

其次十三條無固定場所從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的單位和個人，以及外省、自治區(qū)、直轄市來本轄區(qū)臨時從事經(jīng)營活動的單位和個人，可以向經(jīng)營地稅務(wù)機(jī)關(guān)申請領(lǐng)購或者開具發(fā)票。

分析理由：其次十一條、二十二條、二十三條對四類納稅人領(lǐng)購或開具發(fā)票做出了不同規(guī)定。一類是依法不需要辦理稅務(wù)登記的單位和個人；二類是臨時到本省、自治區(qū)、直轄市以外從事經(jīng)營活動的營業(yè)稅納稅人、增值稅納稅人；三類是無固定場所從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的單位和個人；四類是外省、自治區(qū)、直轄市來本轄區(qū)臨時從事經(jīng)營活動的單位和個人。由于沒有統(tǒng)一的劃分標(biāo)準(zhǔn)，在執(zhí)行規(guī)定時簡單發(fā)生混淆的狀況，不便于稅務(wù)部門管理。比如一個在全國各地流淌跑運(yùn)輸?shù)膫€體戶，他同時符合二類、三類、三類的劃分范圍。

建議：屬地管理是稅收的基本管理原則之一，為既便于稅務(wù)部門管理、保障稅收收入又能便利納稅人，可根據(jù)是否已辦理稅務(wù)登記對領(lǐng)購或開具發(fā)票的納稅人進(jìn)行劃分，其中未辦理稅務(wù)登記戶包括應(yīng)辦而未辦稅務(wù)登記戶和依法不需要辦理稅務(wù)登記戶。

未辦理稅務(wù)登記的納稅人原則上向由經(jīng)營地稅務(wù)機(jī)關(guān)申請領(lǐng)購和開具發(fā)票，其中對應(yīng)辦而未辦稅務(wù)登記戶，經(jīng)營地稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)同時要求納稅人就地補(bǔ)辦稅務(wù)登記或通知其戶籍地（或居住地）稅務(wù)機(jī)關(guān)辦理；

已辦理稅務(wù)登記的納稅人原則上向登記地稅務(wù)機(jī)關(guān)申請領(lǐng)購發(fā)票，對臨時跨本省、自治區(qū)、直轄市以外從事經(jīng)營活動的納稅人，開票數(shù)額較小的，可向經(jīng)營地稅務(wù)機(jī)關(guān)申請代開肯定數(shù)額以下的發(fā)票，但開票數(shù)額較大或一個納稅年度累計開票額達(dá)到肯定標(biāo)準(zhǔn)的納稅人應(yīng)向登記地稅務(wù)機(jī)關(guān)申請領(lǐng)購發(fā)票。這是主要考慮防止達(dá)到一般納稅人認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)銷售額的納稅人實行分散異地開票的方式躲避一般納稅人管理以及利用異地開票重復(fù)享受最低免征額待遇。

四、部分條款的概念不夠明確

第三條（原文）：本方法所稱發(fā)票，是指在購銷商品、供應(yīng)或者接受經(jīng)營服務(wù)以及從事其他經(jīng)營活動中，開具、取得的用以摘記經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動并具有稅源監(jiān)控功能的收付款(商事)憑證。

分析理由：從發(fā)票的形式上看，全國統(tǒng)一發(fā)票監(jiān)制章是區(qū)分發(fā)票和收據(jù)以及其他票據(jù)的最顯著標(biāo)志。

建議：第三條調(diào)整為，本方法所稱發(fā)票，是指套印有全國統(tǒng)一發(fā)票監(jiān)制章，在購銷商品、供應(yīng)或者接受經(jīng)營服務(wù)以及從事其他經(jīng)營活動中，開具、取得的用以摘記經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動并具有稅源監(jiān)控功能的收付款(商事)憑證。

五、部分條款的執(zhí)法彈性較大

對違反本方法的第五十三條規(guī)定情形之一的，由稅務(wù)機(jī)關(guān)責(zé)令限期改正，沒收違法所得，可以并處1萬元以下的罰款。

分析理由：加大懲罰力度是本次《發(fā)票管理方法》修訂的主要特點(diǎn)之一，但是懲罰力度不僅僅表現(xiàn)在罰款最高數(shù)額的大小，執(zhí)法彈性的大小也會影響懲罰力度的強(qiáng)弱。本條對1萬元以下罰款，有上限沒下限，執(zhí)法彈性較大會影響懲罰力度。

建議：對罰款設(shè)定一個最低限額，“并處1萬元以下的罰款”調(diào)整為并處500元以上1萬元以下的罰款：

六、部分條款的規(guī)定缺乏公正性

對未根據(jù)規(guī)定逐筆開具發(fā)票、拒不開具發(fā)票或者以其他憑證代替發(fā)票使用的情形，依據(jù)第五十四條的規(guī)定，“由稅務(wù)機(jī)關(guān)責(zé)令限期改正，沒收違法所得，并處1萬元以上3萬元以下的罰款；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”。

分析理由：加大懲罰力度還需要考慮客觀狀況，對同一性質(zhì)的違法行為，違法程度和造成的后果不同，其懲罰標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)有所區(qū)分，假如僅僅以違法行為作為劃分懲罰的標(biāo)準(zhǔn)，那么會影響懲罰的公正性。目前未根據(jù)規(guī)定逐筆開具發(fā)票、拒不開具發(fā)票或者以其他憑證代替發(fā)票使用等現(xiàn)象在數(shù)量眾多的個體、私營企業(yè)尤其是非增值稅一般納稅人企業(yè)中比較普遍。由于該款規(guī)定涉及面較廣，對長期形成的、客觀普遍存在的現(xiàn)象，短期內(nèi)不宜實行一刀切的