加強(qiáng)和改進(jìn)人大預(yù)算審查監(jiān)督的思考

加強(qiáng)和改進(jìn)人大預(yù)算審查監(jiān)督的思考郭志強(qiáng)

人大預(yù)算審查監(jiān)督是指各級人大及縣級以上人大常委會按照憲法和法律規(guī)定，對本級政府財政預(yù)算及其調(diào)整方案、決算進(jìn)行審查、批準(zhǔn)，對預(yù)算執(zhí)行全過程進(jìn)行監(jiān)督。隨著我國民主法制進(jìn)程的加快，各級人大及其常委會越來越重視預(yù)算審查監(jiān)督工作，進(jìn)行了積極的探索和實踐，取得了新的成效。但是客觀地講，當(dāng)前人大預(yù)算審查監(jiān)督還存在一些問題，需要得到進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)。筆者結(jié)合工作實際，就這個問題進(jìn)行一些探討。

一、目前人大預(yù)算審查監(jiān)督中存在的主要問題

（一）預(yù)算編制方面

預(yù)算編制是預(yù)算管理的核心環(huán)節(jié)，也是黨和政府的方針政策和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展戰(zhàn)略在預(yù)算中的集中體現(xiàn)。它明確反映一個財政年度內(nèi)政府的工作重點以及財政部門的工作任務(wù)，是指導(dǎo)財政工作的總體規(guī)劃和部署。目前的預(yù)算編制還不適應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)督的要求，存在以下問題。

1、預(yù)算內(nèi)容不完整。長期以來，我國財政性資金存在著預(yù)算內(nèi)外之分，財政預(yù)算只對預(yù)算內(nèi)資金的分配產(chǎn)生作用，大量預(yù)算外資金游離于財政預(yù)算之外，這些資金成為預(yù)算內(nèi)不準(zhǔn)搞的項目的資金來源，使各級人大難以對一些重大建設(shè)項目實施有效的監(jiān)督。預(yù)算外資金也往往成為不正之風(fēng)和腐敗現(xiàn)象的經(jīng)濟(jì)源頭。部門掌握的預(yù)算外資金有的甚至成為部門“小金庫”。

2、預(yù)算編制時間短。目前從本級預(yù)算編制到人大表決通過，一般只有六個月左右時間。在這么短的時間內(nèi)，財政部門很難拿出完整、準(zhǔn)確的本級政府預(yù)算草案（包括本級各部門預(yù)算，上解上級、上級補助、下級上解、補助下級等），因而本級政府預(yù)算內(nèi)容粗略、不具體、不準(zhǔn)確，預(yù)算質(zhì)量不高，影響到人大對預(yù)算的審批。從總預(yù)算的編制來看，自國務(wù)院向省級政府和中央各部門下達(dá)編制下一年度預(yù)算草案的指示，到下一年度1月10日前省級財政部門匯總本級總預(yù)算草案并報財政部，一般只有2－4個月時間，期間需經(jīng)歷五級政府層層下達(dá)、各級政府財政部門編制本級預(yù)算、匯總下一級總預(yù)算、同級政府審定、報上一級政府審核并聽取意見等環(huán)節(jié)。實際上很難做到由基層編制匯總，而是層層代編預(yù)算。

3、預(yù)算編制不夠細(xì)化。目前政府向人大報告的總預(yù)算和本級預(yù)算草案是按功能分類的收支總帳，一般只列到大類，在本級總預(yù)算中，補助下級支出數(shù)通常只是一個大數(shù)。從預(yù)算編制的內(nèi)容來看，編制項目不細(xì)，預(yù)算報表所列的科目級次太少，所列內(nèi)容太粗，每個科目數(shù)額太大，透明度太低。人大代表在審議預(yù)算報告時看到的一般是20多個“類級”收支總數(shù)，而具體體現(xiàn)其使用的300多個“款級”、500多個“項級”的財政資金，則完全由政府主導(dǎo)支配，人大無法接觸明細(xì)數(shù)字，甚至連一些部門究竟有多少編制、需多少經(jīng)費都無從知曉。代表只知道教育要用多少錢、醫(yī)療要用多少錢，卻不知道它們分別要花在哪里。面對這些沒有收支明細(xì)表及其詳細(xì)說明的數(shù)字，代表既看不出每筆收入來源是否合理、可靠，也看不出重大建設(shè)項目有多少，更談不上審查這些項目是否合理、預(yù)算是否科學(xué)，更無法審查這些支出是否能帶來相應(yīng)的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益。因而難以對預(yù)算草案進(jìn)行深入的審查，“魔鬼在細(xì)節(jié)當(dāng)中”，預(yù)算不細(xì)化，人大審查監(jiān)督就難以落到實處。

（二）預(yù)算審批方面

我國憲法確立了各級人大預(yù)算審批制度，預(yù)算法明確了各級人大預(yù)算審批的范圍和重點。目前，人大預(yù)算審批在審查時間、審批程序方面還存在不少問題。

1、預(yù)算審查時間短。一是初審時間短。按照現(xiàn)行預(yù)算法規(guī)定，人大的相關(guān)部門在人代會一個月前開始初審預(yù)算。在一個月時間內(nèi)，要審查所有預(yù)算，從目前各級人大尤其是地方人大配備的人員來看，無法做到實質(zhì)性審查。事實上，目前大多數(shù)地方在一個月前很難完整地提供預(yù)算草案詳細(xì)情況。初審時看到的預(yù)算草案，許多內(nèi)容都只列了項目，沒有數(shù)字，大多是上年預(yù)算執(zhí)行情況和當(dāng)年預(yù)算安排的一些設(shè)想，難以進(jìn)行實質(zhì)性審查。二是大會審查時間短。目前預(yù)算草案提交各級人大的時間都比較晚，一般在人代會召開時，預(yù)算草案和上年度預(yù)算執(zhí)行情況的報告才正式印發(fā)代表。在這么短的時間內(nèi)，代表沒有足夠的時間、精力閱讀預(yù)算草案。人代會上，代表審查預(yù)算的時間長短，現(xiàn)行法律未作明確規(guī)定，從實際操作情況看，通常只有半天時間。而且，從2005年開始，財政預(yù)算在人代會上只作書面報告，在這樣短的時間里，要保質(zhì)保量審議規(guī)模龐大、內(nèi)容繁雜的預(yù)算草案，實際操作很困難。

2、審批程序不完備。預(yù)算審批程序的完備與否，直接影響著審批的質(zhì)量。我國人大目前審批預(yù)算一般有兩道程序:審查程序和表決程序。從審查程序來看，一般是大會上由財政部門負(fù)責(zé)人向代表們報告新年度預(yù)算草案的基本內(nèi)容和為實現(xiàn)預(yù)算所采取的措施，然后由代表分組討論。代表的意見和建議，一般較為分散，有可能采納，也有可能不采納，沒有一個較為完備的審議意見處理程序。從表決程序來看，目前我國人大預(yù)算表決方式實行的是綜合審批，一次性表決通過。即，所有的預(yù)算收支全部集中在一件預(yù)算審批提案中由人大代表投票通過。這種做法雖然簡化了預(yù)算審批程序，但是，預(yù)算草案局部的不合理將影響整體的效果。如果這種不合理的局部內(nèi)容得以通過，自然會損害下一年度預(yù)算執(zhí)行效果。倘若整個預(yù)算草案都被否決，同樣會影響下一年度預(yù)算執(zhí)行，導(dǎo)致人大代表一般不行使預(yù)算否決權(quán)。如果要求就所有的方案要么全部贊成，要么全部反對，對人大代表而言，確實難以取舍；對整個社會而言，也承受著過大的不必要的風(fēng)險。

（三）預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督方面

監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行是人大的一項重要工作。目前，在預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督方面存在的主要問題是：

1、預(yù)算約束力不強(qiáng)。目前，各級人代會審查批準(zhǔn)的預(yù)算在執(zhí)行中追加較多，預(yù)算約束力不強(qiáng)。其主要原因：一是在提交人代會審查批準(zhǔn)的本級支出預(yù)算中，只有當(dāng)年可用財力安排的支出，而上級專項補助資金和上年結(jié)轉(zhuǎn)資金沒有編入年初預(yù)算，這些資金在執(zhí)行中追加；二是人代會審查批準(zhǔn)的本級預(yù)算只是大數(shù)，其中有相當(dāng)一部分資金并沒有落實到具體的部門和項目上，作為保留預(yù)算，在執(zhí)行中由主管部門追加到具體使用的部門和項目。這就使得人代會批準(zhǔn)的預(yù)算（包括部門預(yù)算）是一個數(shù)，到常委會審查決算時，是另外一個數(shù)。

2、對重點資金監(jiān)督乏力。一是預(yù)留資金（保留預(yù)算）。預(yù)留資金的存在，一方面使基層部門每年都盯著上級各部門的預(yù)留資金，造成“跑部錢進(jìn)”，加大了資金使用成本；另一方面由于基層各部門把執(zhí)行中爭取到上級追加資金當(dāng)作額外資金，在上報項目時沒有經(jīng)過認(rèn)真論證，常常是草率立項，使得資金使用效益不高，損失浪費嚴(yán)重；而且，這些資金的使用也缺乏有效監(jiān)督，容易引發(fā)腐敗問題。二是專項轉(zhuǎn)移支付資金。目前切塊由部門管理和使用的專項資金項目繁多，各類專項資金形成的歷史時期跨度較大，原因復(fù)雜且政出多門。存在部門年初預(yù)算未全部落實到具體項目，造成資金滯留閑置，影響使用效益；補助地方項目標(biāo)準(zhǔn)不明確，項目過多過細(xì)、安排不完全符合相關(guān)政策目標(biāo)要求等問題。三是超收收入。政府有關(guān)部門在編制收入預(yù)算時，指標(biāo)經(jīng)常被壓低，執(zhí)行下來，收入超收較多。目前，超收收入安排支出未報人大審批，超收收入的大量存在及使用上的不規(guī)范，一方面反映政府預(yù)算編制質(zhì)量不高、準(zhǔn)確性差，另一方面也影響了人大批準(zhǔn)預(yù)算的嚴(yán)肅性、權(quán)威性。

3、預(yù)算透明度不高。多年來，通過報刊公布的政府預(yù)算,一般就只有幾個收支大類的數(shù)據(jù)，不要說普通老百姓和非專業(yè)的人大代表,就是財政預(yù)算部門的工作人員,要弄清楚也是比較困難的。這遠(yuǎn)未達(dá)到預(yù)算公開的要求。有的甚至還將預(yù)算草案列為機(jī)密文件，會后收回。預(yù)算的透明度不高，是財政活動中一系列浪費、失誤、低效等現(xiàn)象存在的重要誘因。審計部門每年都審計出大量問題，這與預(yù)算的不公開透明有著直接的聯(lián)系。

（四）審計監(jiān)督方面

我國實行的是行政型審計體制，這種體制的好處在于，它建立的時候比較迅速，很快就能開展工作，方便服務(wù)于政府中心工作；審計所需的人力、物力資源都在政府的掌控之內(nèi)，政府能支持審計工作很快展開；審計提出的改進(jìn)建議容易落實。但這種體制也存在一些問題。第一，審計機(jī)關(guān)依法獨立行使職責(zé)還不夠。按規(guī)定，預(yù)算審計報告要向人大提供，人大也是審計機(jī)關(guān)的服務(wù)對象，但在現(xiàn)行審計制度下，審計機(jī)關(guān)要把審計結(jié)果首先報告給政府，在得到政府同意后，才能對外披露。披露什么、如何披露往往都不是審計機(jī)關(guān)自己所能決定的。提交給人大的審計報告已經(jīng)不是第一手的審計結(jié)果。第二，人大與政府是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，這就難免出現(xiàn)審計機(jī)關(guān)既要為監(jiān)督者服務(wù)，又要受被監(jiān)督者直接領(lǐng)導(dǎo)的矛盾。第三，由于人大不能直接行使審計監(jiān)督權(quán)，只能把審計作為一個間接的外部監(jiān)督機(jī)制去監(jiān)督財政預(yù)算，這樣人大對財政預(yù)算監(jiān)督就缺乏實質(zhì)性直接介入的途徑和手段，人大監(jiān)督的實際效果就打了折扣。

（五）人大自身的監(jiān)督能力方面

盡管部分地方人大已成立了預(yù)算審查監(jiān)督機(jī)構(gòu)，但總體上看各級人大及其常委會預(yù)算審查監(jiān)督力量仍然十分薄弱。從已經(jīng)成立預(yù)算工委的全國人大和部分省級人大的人員配備情況看，全國人大預(yù)工委也就20多人，省級一般只有幾個人。省以下的預(yù)算審查監(jiān)督日常工作，大多數(shù)仍由財經(jīng)委承擔(dān)。市、縣人大財經(jīng)工委一般都只有幾個人，難以具備提前介入和初審的能力。從各級人大代表構(gòu)成來看，代表來自社會各階層，其中不乏精通財政的專業(yè)人員。但就總體而言，目前，人大預(yù)算監(jiān)督的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備等方面還需要加強(qiáng)，以增強(qiáng)人大監(jiān)督的能力。

二、加強(qiáng)和改進(jìn)人大預(yù)算審查監(jiān)督的對策建議

中央提出，要“加強(qiáng)各級人民代表大會對本級政府預(yù)算的審查和監(jiān)督”，“增強(qiáng)監(jiān)督的針對性和實效性”。加強(qiáng)和改進(jìn)人大預(yù)算審查監(jiān)督,應(yīng)從以下幾個方面努力。

（一）改進(jìn)預(yù)算編制

1、按照預(yù)算完整性原則，將所有政府收支納入預(yù)算管理。公共財政框架的構(gòu)建，需要建立在全部政府收支納入預(yù)算的基礎(chǔ)之上。只有全部政府收支納入預(yù)算，在建立完整統(tǒng)一的公共預(yù)算體系的前提下，人民代表大會以及廣大人民群眾才能談得上對政府收支的監(jiān)督。按照預(yù)算的完整性原則，各級政府分別編制統(tǒng)一、全面的財政預(yù)算，充分反映以政府為主體的資金收支活動的全貌，既為實現(xiàn)政府決策的科學(xué)化提供完備的數(shù)據(jù)資料，以利于政府控制、調(diào)節(jié)各類財政性資金的流向和流量，完善財政的分配、調(diào)節(jié)與監(jiān)督職能，又便于人大代表和全體納稅人監(jiān)督政府的理財活動，防止政府部門出現(xiàn)各種經(jīng)濟(jì)浪費和腐敗現(xiàn)象。

2、增加預(yù)算編制時間，編制滾動預(yù)算。政府預(yù)算規(guī)范和安排著財政活動，直接體現(xiàn)著政府的政策意向，直接關(guān)系到社會經(jīng)濟(jì)運作狀況的好壞，因而必須預(yù)先進(jìn)行周密地計劃。目前，我國每年都是在預(yù)算年度開始后，才完成政府預(yù)算的法律程序。嚴(yán)格地說此前是在沒有“預(yù)算”的狀態(tài)下開展財政活動的。而西方的政府預(yù)算在預(yù)算年度開始之前就必須制訂完畢，否則政府無權(quán)開展財政活動。安排充足的預(yù)算編制時間，是細(xì)化預(yù)算的前提，是提高預(yù)算編制科學(xué)性、準(zhǔn)確性和透明度的重要條件，同時也為新年度正式啟動預(yù)算執(zhí)行奠定堅實的基礎(chǔ)。從國外情況來看，許多國家的預(yù)算編制要經(jīng)過10個月到1年的時間，短的也有半年。借鑒主要市場經(jīng)濟(jì)國家的做法，結(jié)合我國實際，筆者認(rèn)為，應(yīng)以法律的形式將我國預(yù)算編制提前半年至一年，并規(guī)定各級人代會每年的召開時間自下而上逐級推遲，從根本上解決代編預(yù)算的問題。作為一項過渡措施，當(dāng)前可采取的辦法是，本級預(yù)算草案在新的預(yù)算年度開始前未獲得批準(zhǔn)的，由本級政府編制臨時預(yù)算草案，并在新預(yù)算年度開始前報本級人大常委會批準(zhǔn)后執(zhí)行。預(yù)算草案經(jīng)人代會批準(zhǔn)后，按照批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行。

為使社會各項事業(yè)前后的發(fā)展在預(yù)算中得到較好的銜接，應(yīng)按標(biāo)準(zhǔn)周期編制滾動預(yù)算。我國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展五年規(guī)劃已經(jīng)存在，但未有與之相結(jié)合的財政五年概算。五年概算的安排，主要是考慮一些長期立法，如義務(wù)教育法、科技進(jìn)步法、農(nóng)業(yè)法和社會保障及相關(guān)法定支出的要求，同時又要考慮一些跨年度發(fā)展項目。在五年概算基礎(chǔ)上形成年度預(yù)算綱要。根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)國家的經(jīng)驗，最初編制時，往前作3-5年的預(yù)算安排，之后每次編制時都往前滾一年，并調(diào)整原預(yù)算中所剩2-4年的預(yù)測內(nèi)容和財力安排的內(nèi)容。這種滾動預(yù)算能體現(xiàn)瞻前顧后、綜合平衡的要求。

3、完善預(yù)算編制方法，規(guī)范預(yù)算編制程序。一是采用科學(xué)的方法測算預(yù)算收支，提高預(yù)算的準(zhǔn)確性。運用“標(biāo)準(zhǔn)收入測算法”編制收入預(yù)算，采用“零基預(yù)算”的方法，編制支出預(yù)算。二是規(guī)范部門預(yù)算編制程序。在延長預(yù)算編制時間的基礎(chǔ)上，部門預(yù)算編制實行“三上三下”程序?！耙簧稀保?月底前各單位報送基本支出、項目支出等部門預(yù)算基礎(chǔ)信息；“一下”，6月底前，財政向部門下達(dá)預(yù)算編報限額；“二上”，7月底前，部門編制完整的建議預(yù)算草案上報財政部門；“二下”，10月底前，財政部門下達(dá)部門預(yù)算控制數(shù)；“三上”，11月10日前，部門向財政部門反饋修改、完善的預(yù)算安排意見；“三下”，本級人代會批準(zhǔn)預(yù)算后，財政部門和一級主管部門分別在規(guī)定時間內(nèi)批復(fù)部門和下級單位預(yù)算。目前已有部分省市采用“三上三下”的程序，并且效果不錯。

（二）完善預(yù)算審批

預(yù)算審批程序是保障和規(guī)范預(yù)算審批機(jī)關(guān)依法行使權(quán)力的重要依據(jù)。筆者認(rèn)為，應(yīng)對我國人大預(yù)算審查程序作以下三方面的完善。

1、健全人大初審程序。

第一，提前介入預(yù)算編制。為確保預(yù)算審查機(jī)構(gòu)提前介入預(yù)算編制過程，可以通過安排專業(yè)技術(shù)人員或人大代表，參加同級黨委、政府召開的經(jīng)濟(jì)工作和財稅工作會議等形式介入，收集各種信息資料，了解預(yù)算編制情況，掌握預(yù)算草案的基本內(nèi)容和重點，并就完善預(yù)算編制和報送內(nèi)容與財政部門進(jìn)行溝通。

第二，規(guī)范和加強(qiáng)人大預(yù)算工作機(jī)構(gòu)對預(yù)算草案的預(yù)審工作。由于人代會上審查預(yù)算時間有限，人大預(yù)算工作機(jī)構(gòu)在人代會前加強(qiáng)預(yù)算草案預(yù)審工作十分重要。目前應(yīng)通過多種方式加強(qiáng)機(jī)構(gòu)和組織建設(shè)，可以成立專家咨詢小組或預(yù)審工作小組，邀請人大有關(guān)專門委員會和工作委員會、政府有關(guān)部門的業(yè)務(wù)骨干以及專家顧問參加預(yù)審工作。四川省人大2009年在全國率先建立人大代表計劃和預(yù)算審查監(jiān)督聯(lián)絡(luò)員制度，請省人大代表提前參與預(yù)算的預(yù)審工作，得到代表充分肯定。預(yù)審可以采取延伸審查，對較大的項目可以調(diào)閱其審批手續(xù)、可行性報告等資料。對預(yù)審中發(fā)現(xiàn)的問題及時與財政部門溝通，也可請財政預(yù)算部門負(fù)責(zé)人說明情況。財政部門根據(jù)預(yù)審意見對預(yù)算草案進(jìn)行修改。

第三，預(yù)算初審要把依靠人大代表放在重要的位置。一要提前將預(yù)算草案的主要內(nèi)容寄送代表，請他們提出意見；二要根據(jù)情況適時組織代表對某些預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行座談、專題視察或調(diào)研，使代表深入了解掌握各方面的情況。三要充分發(fā)揮人大常委會組成人員的作用，盡量在常委會上安排對預(yù)算草案進(jìn)行初審，以彌補人代會審議時間短的問題。常委會組成人員既要參加常委會審議，又要參加人代會審議，每年還要審議預(yù)算執(zhí)行情況和決算，情況比較了解，應(yīng)安排充分的時間組織集中審議，將需要修改完善的重要內(nèi)容力爭解決在人代會之前。同時，由于常委會組成人員是人大代表，部分還是人代會主席團(tuán)成員，能夠?qū)⒊Ｎ瘯恍┍容^集中的審議意見帶入人代會和主席團(tuán)會議，保證預(yù)算草案初審和人代會審議的連續(xù)性。

第四，對預(yù)算草案及其報告內(nèi)容的初步審查，應(yīng)抓住重點。一是預(yù)算口徑的一致性。初審預(yù)算草案及其報告，應(yīng)同政府、計劃報告結(jié)合起來；二是預(yù)算收支的平衡性。要重點審查收支的真實性、準(zhǔn)確性和平衡性，防止赤字預(yù)算；三是預(yù)算保障措施的可行性。要著重分析預(yù)算收入的來源及其增減預(yù)測是否可靠，預(yù)算支出的安排重點是否適當(dāng)，實施預(yù)算的措施是否有利于強(qiáng)化預(yù)算單位的自我制約機(jī)制。初步審查意見，特別是建議對預(yù)算草案中不合法或不合理要求修改的內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)連同預(yù)算編制部門最后形成的預(yù)算草案，在人代會一個月前發(fā)給代表。對于初審意見，政府財政部門應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究，提出明確答復(fù)，不采納的要說明理由，一并提交代表大會，作為代表審查預(yù)算草案的參考。

2、健全人代會審查程序。

第一，強(qiáng)化人代會上的預(yù)算專題審議。為提高預(yù)算審查的針對性、實效性，有必要在大會期間組織召開預(yù)算專題審議會，由各代表團(tuán)推薦一名代表，代表本團(tuán)參加專題審議會。會前，參會代表要認(rèn)真閱讀財政報告、預(yù)算草案等有關(guān)文件，收集本團(tuán)代表的意見，作好發(fā)言準(zhǔn)備，為代表深入審查預(yù)算創(chuàng)造條件。四川、廣東、河北、安徽等省近年在這方面進(jìn)行了有益的探索，并積累了豐富的經(jīng)驗。在總結(jié)完善的基礎(chǔ)上，可以將預(yù)算專題審議作為人代會一項法定程序固定下來，以強(qiáng)化代表大會對預(yù)算的審查。建議預(yù)算恢復(fù)口頭報告，且應(yīng)附有更多的書面和口頭說明，以進(jìn)一步加強(qiáng)人大對預(yù)算的審查，確保人大代表和人民群眾對預(yù)算的知情權(quán)和決定權(quán)。

第二，建立和完善代表審議意見的反饋制度。對代表在人代會期間提出的預(yù)算審議意見，政府有關(guān)部門應(yīng)及時向代表反饋，并作為一項制度。規(guī)定政府就代表審議意見向大會做出相應(yīng)的說明(或提交書面報告)，主要內(nèi)容包括:對代表審議意見的基本態(tài)度，哪些意見目前暫不采納及其原因，哪些意見可放到下年度預(yù)算或更長的時期內(nèi)考慮，逐步解決等等，使代表心中有數(shù)，以進(jìn)一步強(qiáng)化代表大會審議效力。在人代會正式投票表決前，預(yù)算編制部門要根據(jù)預(yù)算委員會的提議、人大代表的意見，對預(yù)算草案進(jìn)行修改。

第三，積極創(chuàng)造條件，實行預(yù)算分項審批。根據(jù)開支的部門和性質(zhì)將預(yù)算草案分解為若干個預(yù)算審批議案。預(yù)算編制部門分別就各個議案做出說明，預(yù)算委員會分別就各個議案提交初步審議報告和正式審議報告，人大代表對各個議案分別投票表決。這種審批方式雖然程序繁瑣一些，但相比綜合審批方式卻具有無可比擬的優(yōu)勢，可以減輕人大代表對預(yù)算草案遭到否決的嚴(yán)重后果的擔(dān)心和顧慮，他們可以只對明顯不合理的預(yù)算議案投反對票，而其余的議案則能順利通過。同時，對某一項預(yù)算的否決，不僅會影響下一年該項預(yù)算執(zhí)行，而且法律要求對相關(guān)機(jī)構(gòu)和人員進(jìn)行處罰。這就增加預(yù)算編制部門的工作壓力，督促其盡量優(yōu)化預(yù)算草案，科學(xué)合理地編制預(yù)算。通過這種分別對待的審批方式，不僅可以督促預(yù)算編制部門盡職盡責(zé)地優(yōu)化預(yù)算編制，還有利于人大拓展預(yù)算審批監(jiān)督的范圍和深度。被否決的預(yù)算草案經(jīng)預(yù)算編制部門修改后由預(yù)算委員會對預(yù)算修改的情況簽署書面審查意見，由人大常委會會議表決通過。

第四，賦予人大預(yù)算修正權(quán)。由于預(yù)算草案編制的粗糙，以及人代會會期制度本身的原因，目前人大事實上很難判斷預(yù)算支出的合理與否，預(yù)算的審批流于形式，即使實行預(yù)算分項審批，也不可能細(xì)致到每一個具體的項目。如果能夠賦予人大預(yù)算修正權(quán)，一方面可以加大權(quán)力機(jī)關(guān)的預(yù)算職責(zé)，另一方面對明顯不合理的預(yù)算開支也多了一條制約途徑?？紤]到預(yù)算編制、審批和執(zhí)行之間的平衡，特別是考慮到人大目前在預(yù)算信息方面的欠缺，以及政府缺乏相應(yīng)的預(yù)算制衡權(quán)，為防止預(yù)算審批機(jī)關(guān)濫用權(quán)力，應(yīng)對人大預(yù)算修正權(quán)進(jìn)行限制。目前，廣東、海南省人大已有這方面的實踐。

3、簡化預(yù)算審批程序，取消審議下級總預(yù)算。目前縣級以上各級人代會除了審批本級預(yù)算外，還要審議下級總預(yù)算。審議不同于審批，經(jīng)過審議的下級總預(yù)算并不能對下級預(yù)算審批和執(zhí)行機(jī)關(guān)產(chǎn)生約束力。而且，上級人大審議的下級總預(yù)算所包含的信息并不準(zhǔn)確。上級人大對并不準(zhǔn)確的下級政府預(yù)算進(jìn)行審議，又不發(fā)生任何法律效力，極大地浪費了預(yù)算編制和審批部門尤其是預(yù)算編制部門的人力、物力和財力。同時，也有損權(quán)力機(jī)關(guān)的威信和尊嚴(yán)。而且，審議下級總預(yù)算還存在一個問題：各級經(jīng)本級人代會批準(zhǔn)的預(yù)算匯總數(shù)與代編預(yù)算不一致，甚至差額還相當(dāng)大，在考核執(zhí)行情況時應(yīng)以哪一種預(yù)算為準(zhǔn)？兩種預(yù)算若不一致（事實上兩種預(yù)算通常都有較大的差異），在考核執(zhí)行情況時就可能出現(xiàn)，地方各級實際已完成預(yù)算，而總預(yù)算未完成，或總預(yù)算完成而匯編預(yù)算未完成，造成了人大監(jiān)督與預(yù)算實際執(zhí)行相脫節(jié)的現(xiàn)象。

（三）加強(qiáng)人大預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督，強(qiáng)化預(yù)算約束力

經(jīng)本級人代會批準(zhǔn)預(yù)算的實現(xiàn)過程，稱為預(yù)算執(zhí)行。預(yù)算執(zhí)行的主體是本級政府，預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督主體是本級人大常委會。應(yīng)從以下三個方面來加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督。

1、嚴(yán)格預(yù)算調(diào)整。世界各國對預(yù)算調(diào)整，法律上有嚴(yán)格規(guī)定。我國預(yù)算收支內(nèi)容的變動及項目的調(diào)整是否構(gòu)成法定意義上的預(yù)算調(diào)整，關(guān)鍵之處在于是否需要履行向權(quán)力機(jī)關(guān)的報批手續(xù)。從實際執(zhí)行情況看，超收收入安排支出、上級補助的財力比年初增加部分所安排的支出等重要的預(yù)算調(diào)整，未報人大審批，這是預(yù)算約束力不強(qiáng)的一個重要原因，同時，也是與預(yù)算法規(guī)定的“經(jīng)本級人民代表大會批準(zhǔn)的預(yù)算，非經(jīng)法定程序，不得改變”相違背。為增強(qiáng)預(yù)算的法律效力，結(jié)合我國的具體情況，應(yīng)當(dāng)對預(yù)算調(diào)整進(jìn)行規(guī)范。首先，明確預(yù)算調(diào)整在預(yù)算執(zhí)行中的特殊性。在預(yù)算法中明確“預(yù)算審批通過以后，除非發(fā)生關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國防安全的特別重要的事由，一般情況下不允許調(diào)整”，即預(yù)算調(diào)整的理由分為兩類，一類是特殊情況，如經(jīng)濟(jì)明顯過熱或衰退、國民經(jīng)濟(jì)重大比例關(guān)系不協(xié)調(diào)等；另一類是緊急情況，如爆發(fā)戰(zhàn)爭、內(nèi)亂、重大自然災(zāi)害等。針對不同原因設(shè)置相應(yīng)不同的審批程序。其次，嚴(yán)格預(yù)算調(diào)整的審批程序。預(yù)算調(diào)整方案應(yīng)當(dāng)在本級人大常委會全體會議一個月前提交預(yù)算委員會進(jìn)行初步審查，形成初步審查報告。人大常委會全體會議半個月前將預(yù)算調(diào)整方案及預(yù)算委員會的初步審查報告發(fā)給常委會委員。如果發(fā)生緊急情況，人大常委會“兩月一會”制度的確無法適應(yīng)需要，應(yīng)規(guī)定緊急情況下批準(zhǔn)預(yù)算調(diào)整的特別程序。可由主任會議原則批準(zhǔn)，下一次常委會按正常程序追認(rèn)。第三，規(guī)范預(yù)算變更的審批標(biāo)準(zhǔn)和程序。將預(yù)算調(diào)整之外的一切預(yù)算內(nèi)容和項目的變動稱之為預(yù)算變更，包括預(yù)備費動用、科目調(diào)劑、預(yù)算劃轉(zhuǎn)等，這些雖不需要權(quán)力機(jī)關(guān)審批，但在政府機(jī)關(guān)內(nèi)部應(yīng)該有明確的標(biāo)準(zhǔn)和程序，并報人大常委會備案。第四，超收收入當(dāng)年一般不安排支出，作為凈結(jié)余，第二年編制預(yù)算報人代會批準(zhǔn)后再作支出。特殊情況下，若要安排當(dāng)年支出，則按調(diào)整預(yù)算的程序報人大常委會審批。

2、加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督。

第一，加強(qiáng)對政府財稅行為的監(jiān)督。加強(qiáng)對政府制訂具有普遍約束力的財經(jīng)規(guī)定、財經(jīng)政策等抽象行政行為的監(jiān)督，因為這是導(dǎo)致預(yù)算變更的主要原因。加強(qiáng)對政府抽象行政行為的監(jiān)督，應(yīng)建立重要財稅政策（如財政體制調(diào)整，轉(zhuǎn)移支付辦法制定等）和重大支出行為的審查批準(zhǔn)制度和備案制度，尤其是對一些可能影響預(yù)算執(zhí)行的重大政府支出行為，應(yīng)強(qiáng)化制約機(jī)制，杜絕政府的不規(guī)范行為。

第二，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督。一是依法執(zhí)行備案審查制度。人大的監(jiān)督首先要解決知情問題，政府及有關(guān)部門應(yīng)向人大常委會報送有關(guān)預(yù)算的規(guī)章制度、轉(zhuǎn)移支付、部門預(yù)決算、匯總預(yù)算等文件和資料。二是全面掌握預(yù)算執(zhí)行情況。在日常工作中，人大財經(jīng)委、預(yù)算工委要通過深入調(diào)研、聽取工作匯報等方式了解預(yù)算執(zhí)行中存在的問題，并及時與有關(guān)部門交換意見，督促其改進(jìn)工作。三是開展對專項資金安排項目進(jìn)行抽查。在調(diào)研中，要不斷創(chuàng)新方式方法，探索開展對基本建設(shè)、科技三項、農(nóng)業(yè)開發(fā)等專項資金安排的重點項目進(jìn)行隨機(jī)抽查。通過抽查，發(fā)現(xiàn)預(yù)算管理及執(zhí)行中存在的問題，督促政府及有關(guān)部門改進(jìn)工作、加強(qiáng)管理。這是提高預(yù)算監(jiān)督針對性和實效性的有效途徑。四是對預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行在線監(jiān)督。目前四川省及部分市縣，廣東省及所有地級市，遼寧省，浙江的嘉興市，河南的河原市、焦作市，福建的汕頭市等人大都已開展預(yù)算執(zhí)行在線監(jiān)督，并取得了明顯的效果。四川省人大實施的在線監(jiān)督，得到中央編譯局、中央黨校、北京大學(xué)有關(guān)專家的充分肯定，該項目還獲得了2008年第9屆“中國地方政府創(chuàng)新獎”入圍獎。對這種成本低、效率高、成效好的監(jiān)督方式，筆者認(rèn)為可以在更大范圍進(jìn)行推廣。

第三，預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督中應(yīng)突出四個重點。一是突出對預(yù)留資金的監(jiān)督。督促政府財政部門嚴(yán)格編制預(yù)算，逐步提高年初預(yù)算到位率，按照“先有預(yù)算、后有支出”的原則，除了預(yù)備費以外，逐步取消其他各種形式的沒有法律依據(jù)的預(yù)留資金。二是突出對專項資金的監(jiān)督。規(guī)范專項資金分配,完善轉(zhuǎn)移支付制度，提高一般性轉(zhuǎn)移支付比重，對確需保留的專項資金，要明確使用范圍和條件。督促政府及有關(guān)部門將專項資金安排的詳細(xì)情況報送人大常委會，人大要建立嚴(yán)格的審查制度。三是突出對公共支出的監(jiān)督。人大審查監(jiān)督預(yù)算支出，要嚴(yán)格審查哪些符合公共支出范疇，哪些不符合公共支出范疇，符合的予以支持和保障，不符合的進(jìn)行修改和調(diào)整，大力強(qiáng)化財政公共支出功能，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，推進(jìn)社會主義公共財政體制的建立。四是突出對超收收入的監(jiān)督。嚴(yán)格實行超收收入使用的審批制度，即超收收入使用前，政府財政部門編制超收收入使用方案，報人大常委會審查批準(zhǔn)。

3、增強(qiáng)預(yù)算的透明度。公共財政就是民主化、法制化的財政，這意味著每一個公民都可以參與政府的財政決策過程，每一個公民具有平等的權(quán)利影響最終的集體結(jié)果。政府為實現(xiàn)職能所需的財政支出，為保證支出所需要強(qiáng)制征收的收入，都應(yīng)代表公民的共同意志，經(jīng)過一定的法律程序來進(jìn)行公共選擇。政府的一切收入都要取之有道，須獲得納稅人的同意并嚴(yán)格遵照法律規(guī)定執(zhí)行；政府的每一筆支出都要公開透明，受納稅人及其代表機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和約束。當(dāng)前應(yīng)做好幾項具體工作：一是增加發(fā)給每個代表團(tuán)的預(yù)算（包括部門預(yù)算）草案數(shù)量，力爭達(dá)到每個代表人手一份。二是完善“預(yù)算草案計算機(jī)查詢系統(tǒng)”，逐步將計算機(jī)終端延伸到代表團(tuán)駐地直至每一位代表房間。三是取消預(yù)算草案上的“會后收回”，以便代表帶回去有充足的時間作進(jìn)一步的研究。四是向社會公布預(yù)算。從長遠(yuǎn)來看，還應(yīng)公布預(yù)算總指導(dǎo)原則和功能預(yù)算，以便人大代表了解和研究討論；公布細(xì)化到一定程度的部門預(yù)算，以便人大代表對照監(jiān)督；公布?xì)v史數(shù)據(jù)和對比情況；公布面向納稅人的