我國(guó)財(cái)政資金與銀行資金的運(yùn)行矛盾分析

我國(guó)財(cái)政資金與銀行資金的運(yùn)行矛盾分析"摘要：我國(guó)目前正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期，歷史上和體制上的種種原因使得財(cái)政資金和銀行資金在運(yùn)行中矛盾重重，磨擦不斷。為此，應(yīng)采取增加國(guó)家財(cái)力，重新界定財(cái)政資金的范疇，調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，徹底改變國(guó)家財(cái)政、國(guó)有銀行、國(guó)有企業(yè)“三位一體”的國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)等措施，使財(cái)政資金和銀行資金得以有效協(xié)調(diào)運(yùn)行。

關(guān)鍵詞：財(cái)政資金；銀行資金；運(yùn)行矛盾

財(cái)政和銀行是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下政府執(zhí)行宏觀調(diào)控職能、主管社會(huì)資金配置的兩個(gè)重要部門(mén)。它們從不同角度，運(yùn)用不同手段，集中和分配著貨幣資金，形成各具特色的財(cái)政資金和銀行資金運(yùn)行機(jī)制。從作用范圍上來(lái)講，財(cái)政資金的作用范圍主要是公共需要、公共產(chǎn)品和市場(chǎng)失靈等。銀行資金的作用機(jī)制則是通過(guò)信用和貨幣銜接社會(huì)再生產(chǎn)各環(huán)節(jié)的循環(huán)，為社會(huì)總供求的實(shí)現(xiàn)提供載體和手段。雖然在某些領(lǐng)域財(cái)政資金與銀行資金也會(huì)有交叉，但是在更多的情況下，信貸資金與財(cái)政資金是不能混淆的。從作用目的來(lái)看，財(cái)政資金的作用目的主要在于滿足國(guó)家公共權(quán)力實(shí)現(xiàn)的需要和宏觀經(jīng)濟(jì)的需要，調(diào)節(jié)社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，糾正市場(chǎng)失靈。銀行資金的作用目的在于滿足社會(huì)生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)對(duì)貨幣和信用的借貸需求，并以這種對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的資金借貸來(lái)謀取回報(bào)———貸款利息。

雖然從理論上講財(cái)政資金和銀行資金在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活當(dāng)中各自扮演著不同的角色，各自有著不同的運(yùn)行機(jī)制，然而，由于我國(guó)目前正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期，歷史上、體制上的種種原因使得我國(guó)現(xiàn)階段財(cái)政資金和銀行資金的運(yùn)行中存在著種種不合理的現(xiàn)象，資金運(yùn)用的不規(guī)范導(dǎo)致了兩種資金運(yùn)行的矛盾，摩擦不斷。

一、經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌造成了資金配置方式的轉(zhuǎn)變

在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，財(cái)政一直處于社會(huì)資金配置的主導(dǎo)地位，扮演著主要角色。財(cái)政實(shí)行統(tǒng)收統(tǒng)支，整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的資金運(yùn)行處于高度集中的狀態(tài)之中，社會(huì)經(jīng)濟(jì)的微觀主體———國(guó)有企業(yè)的大部分生產(chǎn)成果，甚至固定資產(chǎn)的折舊，都集中到國(guó)家財(cái)政掌握，企業(yè)與個(gè)人除滿足自身必須的支出外不會(huì)有任何資金積累。相應(yīng)的，財(cái)政要承擔(dān)為國(guó)有企業(yè)供應(yīng)經(jīng)營(yíng)性資金、擴(kuò)大再生產(chǎn)資金以及彌補(bǔ)企業(yè)虧損的責(zé)任，甚至要為國(guó)有企業(yè)負(fù)擔(dān)諸如職工住房、醫(yī)療服務(wù)、子弟學(xué)校、幼兒園和其他屬于集體福利設(shè)施的投資提供補(bǔ)貼等?？梢哉f(shuō)當(dāng)時(shí)財(cái)政資金的運(yùn)用范圍帶有事無(wú)巨細(xì)、包攬一切的特征。而銀行只能在整個(gè)社會(huì)資金的配置中處于補(bǔ)充的次要地位，它主要承擔(dān)了國(guó)有企業(yè)單位的社會(huì)資金結(jié)算、社會(huì)少量暫時(shí)閑置分散資金的吸收和為企業(yè)季節(jié)性、臨時(shí)性資金需要提供貸款等任務(wù)，完全沒(méi)有自主經(jīng)營(yíng)的權(quán)利，是政府和企業(yè)的“大出納”。很顯然，當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)體制特征決定了在整個(gè)社會(huì)資金總量中，財(cái)政資金與銀行資金的配置比例極不協(xié)調(diào)，從而導(dǎo)致了整體經(jīng)濟(jì)效率的低下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到抑制。

二、資金配置方式的轉(zhuǎn)變導(dǎo)致了財(cái)政資金和銀行資金的運(yùn)行矛盾

我國(guó)的經(jīng)濟(jì)改革是漸進(jìn)式的改革，在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)，各項(xiàng)制度和規(guī)則都處于不完善、不成熟的狀態(tài)，整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)出轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)的特征。資金的配置也必然呈現(xiàn)這種特點(diǎn)，其基本表現(xiàn)便是財(cái)政資金與銀行資金的運(yùn)行矛盾。具體而言，由于在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的國(guó)家包經(jīng)濟(jì)建設(shè)、包企業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)指導(dǎo)思想和傳統(tǒng)觀念在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型初期并沒(méi)有改變，同時(shí)，體制的轉(zhuǎn)軌并沒(méi)有形成財(cái)政收入與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度相應(yīng)增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)。因此，社會(huì)資金配置方式的改變使財(cái)政資金力量減弱、財(cái)政收入相對(duì)減少的同時(shí)，財(cái)政支出規(guī)模仍然龐大且剛性增加，當(dāng)財(cái)政確難維系國(guó)家的建設(shè)支出時(shí)，已經(jīng)擁有足夠資金力量的國(guó)有銀行必然被當(dāng)作“第二財(cái)政”，承擔(dān)起財(cái)政已無(wú)力單獨(dú)承擔(dān)的生產(chǎn)與建設(shè)資金供給重?fù)?dān)，充當(dāng)國(guó)家財(cái)政在經(jīng)濟(jì)建設(shè)上包打天下的工具。換句話說(shuō)，這種矛盾實(shí)際上是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期財(cái)政資金的日益短缺與銀行資金的相對(duì)“富余”之間的矛盾。具體分析如下：

衡量一個(gè)國(guó)家財(cái)政資金是否短缺，應(yīng)當(dāng)主要看它的赤字水平和債務(wù)規(guī)模。

從以上分析我們可以看到，我國(guó)在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期，財(cái)政資金短缺的問(wèn)題相當(dāng)突出。這種短缺現(xiàn)象的存在不僅使我國(guó)財(cái)政背負(fù)了沉重的債務(wù)壓力，財(cái)政資金運(yùn)行不能很好地執(zhí)行財(cái)政職能，財(cái)政政策對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控作用受到削弱，更為嚴(yán)重的是使整個(gè)財(cái)政體制潛伏著巨大的風(fēng)險(xiǎn)。

三、財(cái)政資金和銀行資金運(yùn)行矛盾的集中表現(xiàn)

通過(guò)前文的分析可知，在目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期財(cái)政資金和銀行資金的運(yùn)行存在突出的矛盾，而這一矛盾的集中表現(xiàn)筆者認(rèn)為是“銀行資金財(cái)政化”或稱“信貸資金財(cái)政化”。

所謂“銀行資金財(cái)政化”是指經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期，由于財(cái)政資金短缺而銀行資金相對(duì)“富余”，以及受長(zhǎng)久以來(lái)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思想的影響，銀行資金被用于財(cái)政性用途，從而使銀行資金改變了其應(yīng)有的資金運(yùn)行機(jī)制，具有了財(cái)政資金的運(yùn)行特點(diǎn)，銀行成為“第二財(cái)政”。銀行資金財(cái)政化主要表現(xiàn)在以下方面：

第一，財(cái)政出現(xiàn)赤字，通過(guò)向銀行借款彌補(bǔ)，占用了銀行的信貸資金，增加了貨幣發(fā)行，加劇了通貨膨脹。改革以來(lái)，財(cái)政大部分年度有赤字，靠財(cái)政自身無(wú)力解決，就采取向中央銀行借款解決。從貨幣供應(yīng)的角度看，在信貸資金一直較緊的情況下，財(cái)政借款具有無(wú)償還性，只能靠發(fā)行貨幣彌補(bǔ)，這種財(cái)政性貨幣發(fā)行會(huì)引起貨幣供應(yīng)量過(guò)多，通貨貶值，影響經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。當(dāng)然，1994年《中國(guó)人民銀行法》出臺(tái)以后，財(cái)政部已經(jīng)不得向中央銀行透支。

第二，隨著改革的不斷深入，部分應(yīng)該由財(cái)政負(fù)擔(dān)的保值補(bǔ)貼和應(yīng)由財(cái)政負(fù)擔(dān)的支出，在財(cái)政資金不足的情況下，各級(jí)政府基本上都?jí)恒y行墊付，占用了部分銀行信貸資金。此外，國(guó)內(nèi)農(nóng)副產(chǎn)品收購(gòu)的資金補(bǔ)貼和部分政策性虧損國(guó)有企業(yè)的資金補(bǔ)貼所需的財(cái)政資金一直不到位，這一部分由銀行墊付的資金很難歸還，導(dǎo)致銀行資金流動(dòng)性減弱，資金盈利率下降。

第三，財(cái)政實(shí)行“撥改貸”以后，企業(yè)大部分固定資產(chǎn)投資來(lái)源于銀行貸款，但財(cái)政并沒(méi)有把相應(yīng)的資金劃歸銀行以代行財(cái)政職能，同時(shí)也沒(méi)有為企業(yè)建立相應(yīng)的還貸機(jī)制，等于讓銀行為企業(yè)貸款增加國(guó)有資產(chǎn)，加重了企業(yè)負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致了銀行資金被長(zhǎng)期占用。

第四，政策性貸款成為財(cái)政撥款的變異形式，是一種更為強(qiáng)制性的銀行資金財(cái)政化。中國(guó)的政策性貸款與其他市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的政策性貸款有所不同，主要有以下幾點(diǎn)：一是所占比重大。20世紀(jì)90年代以來(lái)，政策性貸款占國(guó)家信用總量1/3以上。二是主要來(lái)源于社會(huì)公眾，即居民儲(chǔ)蓄，而不是財(cái)政撥付；政策性銀行的資金雖然來(lái)源于財(cái)政，但財(cái)政資金短缺的情況下，財(cái)政通常采取向商業(yè)銀行發(fā)行債券的方式解決，其最終來(lái)源還是社會(huì)公眾。

第五，用銀行貸款交稅。由于部分國(guó)有企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益差，無(wú)利甚至虧損經(jīng)營(yíng)，上繳的稅收額也必然呈下降趨勢(shì)，然而，地方政府的稅收任務(wù)卻連年增加。為了完成任務(wù)，個(gè)別地方政府采取違規(guī)行為，以政府為擔(dān)保，要求銀行為企業(yè)貸款交稅。如此，銀行資金轉(zhuǎn)化為財(cái)政資金，銀行資金的運(yùn)用成為財(cái)政資金的來(lái)源。

四、解決矛盾的方法與途徑

（一）提高“兩個(gè)比重”，增強(qiáng)國(guó)家財(cái)力

在我國(guó)，“財(cái)政收入比重過(guò)低，特別是中央財(cái)政收入的比重過(guò)低”的問(wèn)題幾乎涵蓋了中國(guó)財(cái)政困難的全部問(wèn)題。特別是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期，中國(guó)政府執(zhí)行著多種職能，客觀上要求國(guó)家財(cái)政在GDP的分配中占有相當(dāng)?shù)谋戎兀瑫r(shí)要求中央財(cái)政在總收入中占有較高的比重。兩個(gè)比重過(guò)低，社會(huì)財(cái)力分散，財(cái)政的宏觀調(diào)控職能必然削弱。因此，目前亟待解決的問(wèn)題是振興財(cái)政，健全職能，增強(qiáng)財(cái)力，其對(duì)策思路是讓財(cái)政集中必要的資金，即在當(dāng)前財(cái)政收支缺口較大的情況下，重新調(diào)整GDP分配格局，正確處理國(guó)家、企業(yè)、個(gè)人之間和中央地方之間的分配關(guān)系，逐步提高兩個(gè)比重。只有財(cái)政資金短缺的問(wèn)題得到根本解決，才能從源頭上減少甚至消除向銀行資金財(cái)政化。眾所周知，我國(guó)財(cái)政收入占國(guó)民生產(chǎn)總值的比率近年來(lái)扭轉(zhuǎn)了持續(xù)下滑的狀態(tài)，開(kāi)始回升，但是中央財(cái)政仍然保持較高的赤字增長(zhǎng)速度，國(guó)家財(cái)政并沒(méi)有徹底擺脫短缺的態(tài)勢(shì)。因此，提高“兩個(gè)比重”仍然具有現(xiàn)實(shí)意義。

（二）重新界定財(cái)政資金的范疇，集中社會(huì)財(cái)力發(fā)展經(jīng)濟(jì)

在現(xiàn)實(shí)的中國(guó)，財(cái)政資金不等于政府資金，已經(jīng)是公認(rèn)的事實(shí)。大量的政府收支，包括預(yù)算外資金、制度外資金等游離于預(yù)算之外，不僅人為加劇了財(cái)政收支本身運(yùn)作的困難，而且，使整個(gè)政府收支管理陷入無(wú)序狀態(tài)。更為甚者，在各方面的政府支出需求迅猛、規(guī)范化的稅收渠道不暢、財(cái)政部門(mén)所能提供的資金存在較大缺口的情況下，多年習(xí)慣于以行政命令的辦法、非稅的方式組織收入的各級(jí)政府部門(mén)，轉(zhuǎn)而使用非規(guī)范性的行政手段去另外找錢(qián)。于是，在“創(chuàng)收”的旗號(hào)下，各級(jí)政府部門(mén)開(kāi)始自立收費(fèi)項(xiàng)目，介入財(cái)政資金的分配。因此，要盡快規(guī)范政府收入機(jī)制，把一切與政府權(quán)力相聯(lián)系的收入項(xiàng)目全部納入財(cái)政預(yù)算管理，切實(shí)體現(xiàn)國(guó)家預(yù)算的完整性原則和統(tǒng)一性原則。制度外收入自不待言，或清理或撤銷(xiāo)或納入正途要盡快設(shè)定它們的歸宿。預(yù)算外資金就其實(shí)質(zhì)來(lái)說(shuō)，也是一種不規(guī)范的收入形式，它體現(xiàn)了政府對(duì)基本經(jīng)濟(jì)關(guān)系的不明晰、不自信、不透明，時(shí)刻準(zhǔn)備對(duì)經(jīng)濟(jì)管理模式進(jìn)行調(diào)整的心態(tài)。因此，也要隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的日漸成熟，將其合理的項(xiàng)目納入財(cái)政預(yù)算管理。

（三）調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，提高支出效率

其一，調(diào)整財(cái)政的支出結(jié)構(gòu)就要抓緊構(gòu)建公共財(cái)政框架，明晰財(cái)政職責(zé)范圍。對(duì)純公共物品和制度性公共物品，如公共服務(wù)、基礎(chǔ)教育、基礎(chǔ)科研、國(guó)防外交、環(huán)境保護(hù)等國(guó)家財(cái)政必須進(jìn)行全額保障，不留支出缺口；對(duì)準(zhǔn)公共物品如高等教育、某些基礎(chǔ)設(shè)施等要依據(jù)適當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)，劃定財(cái)政和市場(chǎng)的提供比例，國(guó)家財(cái)政要及時(shí)足額地承擔(dān)起自己應(yīng)付的資金供給責(zé)任；而對(duì)那些在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中國(guó)家不宜過(guò)多涉足的競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，國(guó)家財(cái)政要逐步撤出?？傊瑖?guó)家財(cái)政必須無(wú)保留地負(fù)起自己的支出責(zé)任，徹底避免將財(cái)政責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給國(guó)有商業(yè)銀行，消除銀行風(fēng)險(xiǎn)中的財(cái)政因素。其二，提高財(cái)政資金的支出效率，最重要的是提高國(guó)債資金的支出效率。政府投資與個(gè)人、企業(yè)一樣也必須考慮效益問(wèn)題，要考慮“所得”與“所費(fèi)”的對(duì)比關(guān)系，“少花錢(qián)，多辦事，辦好事”。總的原則是債務(wù)支出所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益可以償還債務(wù)的本息支出。這樣做，既可以增強(qiáng)國(guó)債還本付息的能力，又可以擴(kuò)大政府債務(wù)融資的空間。

（四）徹底改變國(guó)家財(cái)政、國(guó)有銀行、國(guó)有企業(yè)“三位一體”的國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)

其一，要明晰國(guó)家和國(guó)有商業(yè)銀行之間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，準(zhǔn)確界定國(guó)家財(cái)政在國(guó)有商業(yè)銀行運(yùn)營(yíng)中應(yīng)付的資金責(zé)任。國(guó)有銀行的法定注冊(cè)資本金財(cái)政必須足額撥付，與我國(guó)商業(yè)銀行經(jīng)營(yíng)水平相稱的壞賬準(zhǔn)備金必須讓銀行全額提存。財(cái)政應(yīng)妥善處理原先由指導(dǎo)性計(jì)劃所造成的銀行不良資產(chǎn)，對(duì)于由銀行自身經(jīng)營(yíng)所形成的不良資產(chǎn)應(yīng)有銀行自己承擔(dān)責(zé)任。同時(shí)可以借鑒市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制完善國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，政府在事前宣布銀行破產(chǎn)后由財(cái)政負(fù)責(zé)償還儲(chǔ)戶存款的比例，讓儲(chǔ)戶和銀行承擔(dān)部分風(fēng)險(xiǎn)。其二，通過(guò)產(chǎn)權(quán)制度改革，規(guī)范財(cái)政與企業(yè)的關(guān)系。讓企業(yè)切實(shí)擺脫政府機(jī)構(gòu)附屬地位，成為適應(yīng)市場(chǎng)的法人實(shí)體和競(jìng)爭(zhēng)主體。國(guó)家（財(cái)政）只能以社會(huì)管理者的身份征收稅收和以資產(chǎn)所有者的身份取得收益，不再干預(yù)企業(yè)的具體經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，不能無(wú)休止地指令銀行對(duì)企業(yè)貸款和對(duì)企業(yè)貸款提供擔(dān)保。同時(shí)對(duì)國(guó)有企業(yè)的債務(wù)也僅以企業(yè)所有的資產(chǎn)為限負(fù)有限責(zé)任。企業(yè)也不能不受所有者約束，損害所有者利益，