構(gòu)建公共財政應急反應機制

構(gòu)建公共財政應急反應機制"如何構(gòu)建公共財政應急反應機制，筑起國家公共安全的堅固防線，是中國公共財政建設的嶄新課題。本報告從公共風險與公共危機是現(xiàn)代社會的常態(tài)這一基本立論出發(fā)，認為應急反應機制是公共財政框架中不可缺少的重要組成部分。在總結(jié)國外公共財政應急措施，分析中國公共風險和公共危機的潛在性及當前應急機制的現(xiàn)狀與問題基礎上，本報告試圖勾畫出中國公共財政應急反應機制的基本框架。

一、引言

“非典”是一場突如其來的災難，給廣大人民群眾的生命健康帶來了嚴重的威脅?！胺堑洹币彩且幻骁R子，照出了我們生活中方方面面的不足和缺陷，尤其在公共衛(wèi)生管理機制方面，更是暴露出了一個重大的缺失——沒有建立起突發(fā)事件的應急反應機制?！胺堑洹蔽C來臨之際，公共衛(wèi)生部門反應遲鈍，應對匆忙。這是一個深刻的教訓。

由此及彼，這個教訓不是孤立的、特定的，而是有普適的意義。對照公共財政的建設進程，我國是否已經(jīng)把建立突發(fā)事件的應急反應機制納入其中呢？這是一個迫切需要研究的重大課題，我們可以從這場“非典”危機中得到一些啟示。

二、公共風險與公共危機是現(xiàn)代社會的常態(tài)

歷史上看，公共風險與公共危機與人類社會相伴而生。社會面臨的風險來自兩個方面的不確定性：自然環(huán)境的不確定性和社會發(fā)展過程內(nèi)部的不確定性。一旦各種不確定性轉(zhuǎn)為現(xiàn)實性，就演變?yōu)槲C。人類歷史上的各種社會形態(tài)，也可以說是人類在應對各種公共風險與危機過程中形成的。從一般意義上說，人類社會的各種制度的出現(xiàn)，都是公共風險與公共危機的產(chǎn)物。

在自給自足的自然經(jīng)濟社會，社會分工不發(fā)達，加之各種自然屏障的阻隔，社會內(nèi)部的相互依存性不強，社會成員之間的相互聯(lián)系主要局限在自然地理空間的范圍內(nèi)，如自然村落、自然集鎮(zhèn)。在經(jīng)濟、社會活動相對孤立和封閉的這種社會形態(tài)，公共風險與公共危機的傳染性相對較弱，時間上較慢，空間上較小，因而爆發(fā)的頻率也較低，尤其在經(jīng)濟方面，更不會出現(xiàn)什么經(jīng)濟危機。

在現(xiàn)代社會，自然界各種風險至今威脅著人類社會的生存與發(fā)展（一些疾病和地震等等），但真正的威脅卻來自社會經(jīng)濟運行過程內(nèi)部的不確定性及由此導致的各種危機.首先是各種自然的分工與差別，使互動過程中的社會成員之間難以溝通、協(xié)調(diào)，構(gòu)成各種社會矛盾和沖突的自然基礎。如男女之間、種族之間、地域之間以及每個人天然稟賦的差別等等，使社會運行變得撲朔迷離，使人類對自身社會的認識比對自然的認識更加困難。其次是社會分工使個別的生產(chǎn)過程社會化，勞動產(chǎn)品變成了社會產(chǎn)品，社會成員之間的相互依賴，使彼此協(xié)作變得須臾不可離開，不確定性由此產(chǎn)生。一旦協(xié)作過程中的某個環(huán)節(jié)出了問題，就有可能出現(xiàn)公共風險和公共危機。

公共風險和公共危機的擴大是由社會分工的發(fā)展所帶來的。社會分工帶來效率，計算機、通訊和網(wǎng)絡技術(shù)的發(fā)展又使社會分工日益技術(shù)化以及生產(chǎn)和貿(mào)易日益全球化，同時也使經(jīng)濟和社會發(fā)展運行過程的不確定性大大增加。而社會經(jīng)濟的市場化發(fā)展方式，使分工和技術(shù)所引致的經(jīng)濟運行內(nèi)部的不確定性達到了前所未有的程度，由此導致的公共風險也是無與倫比的。市場經(jīng)濟是高度貨幣化的經(jīng)濟。貨幣本來是一種交易的手段，但在貨幣化的經(jīng)濟中已經(jīng)變?yōu)橐环N目的。一旦成為一種目的，便使貨幣賦予了生命，變成了一種獨立的運動。這時，貨幣與整個經(jīng)濟脫節(jié)的可能性就產(chǎn)生了。經(jīng)濟的高度貨幣化帶來了經(jīng)濟的金融化。資本市場如股票市場、債券市場、期貨市場的發(fā)展，為資源的優(yōu)化配置確實起到了一種催化劑的作用，加快了要素的流動與重組，提高了資源的利用率和有效性。但資本自身一旦成為商品，成為交易的對象，將極易促使整個經(jīng)濟泡沫化和金融危機的形成。

政府的使命就是盡力防范和化解經(jīng)濟、社會改革和發(fā)展過程中的公共風險，使其最小化，避免使公共風險轉(zhuǎn)化成為公共危機。但由于公共風險具有隱蔽性特征，總是會有一些公共風險轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實，即變?yōu)楣参C，因此，對政府來說，需要有兩手準備：一是監(jiān)測、防范和化解不斷產(chǎn)生的公共風險；二是一旦當公共風險變成了公共危機，突發(fā)事件來臨時政府如何去沉著應對。經(jīng)濟、社會的“堤防”在各種壓力下總是存在潰決的風險，盛世要有憂患意識；可一旦真的出現(xiàn)了“潰決”，政府就應當有一套應急反應機制。今年5月12日由國務院頒布的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》就是在“非典”危機過程中采取的有力舉措，這顯示出政府危機管理能力在增強。

三、應急反應機制是公共財政框架中

不可缺少的重要組成部分

風險按其性質(zhì)可以劃分為兩大類：一是私人風險；二是公共風險。私人風險是指產(chǎn)生“孤立影響”的事件，即不會產(chǎn)生連帶性影響。這類風險可以明晰界定責任，由講求收益與風險對稱的市場機制來承擔和化解。例如保險市場，通過將風險在時空上分散、轉(zhuǎn)移，使企業(yè)和家庭的某種風險化解于無形。但公共風險的特點（傳染性、不可分割性和隱蔽性）決定了市場規(guī)則不可能發(fā)揮作用。因此，當公共風險超過其臨界點變成現(xiàn)實，即公共危機時，公共財政從邏輯上和結(jié)果上都負有應對公共危機的重任。

即使公共危機不是全面爆發(fā)，而只是在某一個鏈條上發(fā)生，國外公共財政的應急機制也發(fā)揮著作用，以免“全線崩潰”。例如，當銀行不良資產(chǎn)率過"高，動搖投資者的信心，導致股票下跌和經(jīng)濟衰退時，政府會出面援助。資料表明，在處理不良資產(chǎn)時，印度政府壓縮財政開支，用大量預算資金和其他資金對國有銀行進行資本重置，彌補貸款損失，提高資本充足率；波蘭財政部對國有銀行補充資本；1989年8月，美國政府實施了對金融機構(gòu)改革的救濟措施，政府用公共資金直接購買不良資產(chǎn).

隨著國家綜合實力的增強，國家財政實力也不斷壯大，拿出幾十或上百億元資金來抗擊“非典”似乎是小菜一碟，用預備費即可解決問題。但假如不是幾十億元，而是幾百億元甚至上千億元呢？我們不希望出現(xiàn)這樣的“假如”，但現(xiàn)實中顯露出來的公共風險在時刻提醒我們，不斷向我們發(fā)出警告，是到了該關(guān)注的時候了。

另外，我國經(jīng)濟運行中的公共風險，如國企的社會壓力、金融業(yè)的脆弱性、失業(yè)引起的貧困人口的增加、基礎教育的大量欠賬和生態(tài)環(huán)境的不斷惡化等等，都可能引發(fā)財政的突發(fā)性支出.這次非典危機所暴露的公共衛(wèi)生領(lǐng)域的脆弱性就是一個有力的例證。

1998年，我國經(jīng)濟增長出現(xiàn)了歷史性的轉(zhuǎn)折，從長期偏熱轉(zhuǎn)向偏冷，經(jīng)濟不斷滑坡，面對從未有過的這種情況，政府被迫調(diào)整預算，增發(fā)國債，當年增發(fā)的國債達到1000億元。這也是政府財政舒緩經(jīng)濟風險而采取的一項重大政策。以增發(fā)國債為核心的積極財政政策至今仍在執(zhí)行，當出現(xiàn)國債發(fā)行困難的情況時，這項政策就無法繼續(xù)實施下去了，而不管經(jīng)濟是否仍在下滑。若是面對這種境況，政府財政將如何應對？心存僥幸，恐怕是不行的。也許有人會認為，出現(xiàn)這種情況的可能性很小，不必過分擔心。但我們不能“賭”，因為這樣的情況一旦出現(xiàn)，其后果將不堪設想。

再如戰(zhàn)爭、不知名的傳染病、氣候反常引發(fā)的大澇、大旱、社會騷亂、國際恐怖主義等等，諸如此類的公共風險和公共危機在我國這樣一個快速轉(zhuǎn)型的現(xiàn)代社會不是在減少，而是在增加。同時，公共風險和公共危機所產(chǎn)生的影響在時間、空間上大大擴大了。不論出現(xiàn)任何類型的公共危機，都會影響到社會的各個方面，甚至觸發(fā)長期形成的社會隱疾，形成危機疊加效應，導致更大的公共危機，引發(fā)巨額的突發(fā)性支出。不言而喻，這對公共財政的應急反應能力提出了更高、更嚴格的要求。

相比之下，我國現(xiàn)有的公共財政應急反應方式明顯不適應新時期化解公共危機的需要。其最突出的表現(xiàn)是公共風險意識和公共危機意識不強，思想準備不足，機制建設更是滯后，缺少應急預案和應急管理程序，應急財力方面也談不上準備充分。雖然在這次非典危機中財政部門表現(xiàn)不錯，但主要是“人為”因素，而并非靠完善的應急反應機制來發(fā)揮作用。從長期來看，缺乏機制保障的應急反應能力再強也是靠不住的。具體分析，公共財政應對公共危機的能力不足，這體現(xiàn)在以下幾個方面：

1.預備費的功能弱小

另外，預備費與年度預算一同安排，實行的是流量式管理，而非基金式管理，不能在年度之間進行調(diào)度和平衡，大大限制了預備費在化解突發(fā)性支出方面的作用。由于預備費與年度預算綁在一起，沒有實行單獨管理，即使當年沒有發(fā)生突發(fā)性支出，當年安排的預備費只能當年花掉，不能單獨結(jié)轉(zhuǎn)到下一年度，這使預備費只能是小打小鬧，而難以成為財政的“穩(wěn)定器”。一旦真正發(fā)生了數(shù)額較大的突發(fā)性支出，當年安排的預備費也就只能是杯水車薪，最后還得靠調(diào)整預算來解決問題。這大大削弱了財政的穩(wěn)定性和可持續(xù)性。

2.應急能力的基礎薄弱

這表現(xiàn)在兩個方面：

一是制度基礎薄弱。也就是說，在政府財政方面缺乏一個風險成本分擔的法律框架，例如中央與地方之間、政府的各個部門之間、政府與社會公眾之間等等，在公共危機狀態(tài)下，如何分擔各自的風險成本?，F(xiàn)在的狀況是“風險大鍋飯”，誰也不知道在公共危機狀態(tài)下自己應該承擔多大的風險成本。如對地方來說，風險成本是由自己完全負擔，還是由中央與地方共同負擔；若是后者，各自分擔的比例是多少，與什么樣的條件相關(guān)。再如對企業(yè)來說，一旦面臨公共危機，政府在什么樣的情況下給予救助，獲得救助的具體條件是什么；在方式上是由企業(yè)提出申請，還是由政府直接決定，等等。在這些問題不明確的情況下，各個行為主體的就會行動遲緩，相互觀望。如此一來，不僅化解公共危機的效率會大大降低，甚至延長危機狀態(tài)，而且將會使中央財政在公共危機中陷入被動。雖然在我國具有政治動員的巨大優(yōu)勢，只要把事"情提到政治的高度，似乎問題就迎刃而解，但在強大的政治動員過程中暫時隱沒的分歧、矛盾和沖突在公共危機狀態(tài)過去之后依然會再現(xiàn)出來，甚至更加強化。公共部門內(nèi)部各單位之間、公共部門與社會之間的風險成本若有一個盡可能的明晰界定，則不僅有利于盡快地化解公共危機，而且也能起到防范公共風險的作用。

二是管理基礎薄弱。這突出表現(xiàn)在公共財政管理中“風險管理”缺位。公共危機是公共風險的產(chǎn)物或現(xiàn)實結(jié)果。要減少公共危機造成的突發(fā)性支出，關(guān)鍵在于防范和化解公共風險。這好比建筑物的防震性能，若在設計中被忽略了，則只要發(fā)生地震，建筑物必將坍塌，這時，無論防震的應急反應能力多強，也是無濟于事。這就是說，如果公共支出的安排不能以防范和化解公共風險為導向，那么，公共財政的應急反應能力將會喪失牢固的基礎，一旦出現(xiàn)公共危機，將難于應對。而我們面對的現(xiàn)實恰恰是公共支出的安排長期來未能體現(xiàn)化解公共風險的需要，當前的“非典”疫情就充分暴露出這一點。

其實，政府與生俱來的惟一使命就是防范和化解公共風險，除此以外，就是社會公眾的事情或者說是市場的事情。凡是所謂政府“缺位”的地方，實際上就是已經(jīng)和顯露出公共風險的地方，如公共衛(wèi)生就不用說了，“非典危機”已經(jīng)給證明了，其他的，如公共安全、公共秩序、生態(tài)環(huán)境、基礎教育、基本生活保障等等領(lǐng)域的公共風險早已萌生。公共財政的風險管理就是如何使這些公共風險最小化，這與微觀意義上的風險管理是根本不同的。

3.法律依據(jù)不足

當前我國亟須解決在應急狀態(tài)下法律依據(jù)不足的問題。多數(shù)現(xiàn)代法治國家，為了嚴格地規(guī)范在緊急狀態(tài)時期政府行使緊急權(quán)力，要么在《憲法》中規(guī)定政府的行政緊急權(quán)力，要么制定統(tǒng)一的《緊急狀態(tài)法》來詳細規(guī)范在緊急狀態(tài)時期政府與公民之間的關(guān)系.我國雖然制定了包括《戒嚴法》、《國防法》、《防洪法》、《防震減災法》和《傳染病防治法》等法律在內(nèi)的緊急狀態(tài)法律，但在《憲法》中沒有規(guī)定統(tǒng)一的緊急狀態(tài)法律制度，也沒有一部統(tǒng)一的《公共危機法》，結(jié)果是法律制度單一，影響統(tǒng)一指揮的效果，容易出現(xiàn)政府隨意擴大行政緊急權(quán)力和損害公民合法權(quán)利的現(xiàn)象，也很容易導致在公共危機狀態(tài)下政府大包大攬，過度提供救助。由于缺乏公共危機的基本大法，我國《預算法》在第七章只是對“預算調(diào)整”做出了一些規(guī)定，而沒有對公共危機狀態(tài)下的公共財政應急反應予以明確說明。這樣一來，在公共危機狀態(tài)下可能出現(xiàn)這樣的結(jié)果：政府主管部門的權(quán)力膨脹，財政部門被動撥款，有關(guān)部門即使乘機“獅子大開口”也難以約束，使預算的編制、執(zhí)行和監(jiān)督在公共危機下趨向一種無序狀態(tài)。

總之，面對永遠存在的公共風險和公共危機，迫切需要在政府公共財政框架中建立起應急反應機制，這是公共財政框架不可或缺的重要組成部分。

四、構(gòu)建公共財政應急反應機制的基本思路

公共財政的應急反應機制應當屬于國家應急反應機制的一個重要組成部分，或者說屬于國家危機管理系統(tǒng)的一個子系統(tǒng)，它不是獨立的。從財政的角度來說，主要是為及時化解公共危機提供財力保障，并輔以相應的政策調(diào)整和具體措施。構(gòu)建公共財政的應急反應機制是一個復雜的系統(tǒng)工程，涉及到方方面面，難以一蹴而就。重要的也許不在于能否馬上建成，而是現(xiàn)在就需要我們考慮，并列入我們的行動計劃。

理論設計

從理論設計的角度來看，公共財政的應急反應機制包括如下內(nèi)容：

——目標系統(tǒng)?？偟哪繕耸潜M快地化解危機和結(jié)束危機。但針對不同公共危機來說，其具體的目標是不同的，因而存在多個目標，構(gòu)成目標系統(tǒng)。公共危機分為三大類：一類是結(jié)構(gòu)良性危機，如不可抗拒的自然災害、流行性疫病等等，社會成員之間有共同利益，有利于形成社會凝集力，共渡難關(guān)。一類是結(jié)構(gòu)不良性危機，如各種暴力沖突，恐怖活動、社會騷亂等，社會成員之間沒有共同利益，不會產(chǎn)生社會凝聚力，難以通過形成共識來克服危機。再一類是介于兩者之間的危機，如金融危機、經(jīng)濟危機等，社會成員的共同利益是不確定的，存在向前兩類危機轉(zhuǎn)化的可能，視不同的條件而定。面對三類不同的危機，設定的具體目標也應該是不同的。

——公共財政應急決策系統(tǒng)。主要解決在危機狀態(tài)下財政權(quán)力的界定問題，如立法機構(gòu)對行政部門的授權(quán)和國務院對財政部的授權(quán)等。如調(diào)整預算的權(quán)力，平時狀態(tài)歸立法機構(gòu)，緊急狀態(tài)下應該授予行政部門。而在行政系統(tǒng)內(nèi)部，危機狀態(tài)下的財政權(quán)力無論是縱向還是橫向的都應趨向集中。

——公共財政應急動員系統(tǒng)。在危機狀態(tài)可用的公共財政手段或工具，針對不同的危機或根據(jù)不同的目標選擇不同的工具，并做不同的使用。一般地說，可供選擇的應急工具有以下10種：

1.預備費。依據(jù)緊急狀態(tài)下的權(quán)力動用預備費。

2.稅費。依據(jù)不同性質(zhì)的危機實行緊急減稅（費）或增稅。

3.內(nèi)債。緊急增發(fā)內(nèi)債，以應付突發(fā)性支出。

4.轉(zhuǎn)移支付。緊急狀態(tài)下的轉(zhuǎn)移支付是全方位的，例如中央向地方轉(zhuǎn)移；地方向中央轉(zhuǎn)移；地區(qū)之間橫向轉(zhuǎn)移；政府向居民轉(zhuǎn)移。

1.征用。這主要針對實物，如征用土地、房產(chǎn)、人員等

2.政府資產(chǎn)。動用政府資產(chǎn)，如拍賣、抵押、租讓等

3.透支。向中央銀行借款。

4.擔保。

5.外匯儲備。

6.外債。向國際金融機構(gòu)借款。

除了動用預備費以外，使用其他的應急工具都意味著調(diào)整預算。在抗擊“非典”過程中，財政部就選擇使用了預備費、稅費、轉(zhuǎn)移支付等應急工具，取得了良好效果。

——公共財政應急反饋系統(tǒng)。對公共危機狀態(tài)及其變化過程中的政府收支進行及時的監(jiān)測、分析和反饋，包括政府資金流動過程；企業(yè)、單位和居民等各行為主體的反應；政府救助的效果；政府財政行為的社會評價等等。針對不同的公共危機，需要監(jiān)測、分析和反饋的對象是不一樣的，如面對社會危機，社會各方的反應和評價是主要的監(jiān)測分析對象，而對金融危機，則主要監(jiān)測和分析居民心理和主要經(jīng)濟參數(shù)的變化。情況不同，財政應急反饋系統(tǒng)的運行方式也是不同的。

近期對策

在近期，可以著手考慮以下幾個方面的問題：

1.增強預備費的穩(wěn)定功能

預備費是最常規(guī)的應急手段，尤其對數(shù)額不大的突發(fā)性支出，一般動用預備費即可解決。在公共危機的初始階段，預備費是首位的應急手段，只有當危急狀態(tài)超出了預備費的能力時才需要動用其他的應急手段。在某種意義上說，預備費這個應急手段的強弱決定了是否需要啟用其他應急手段，以及其他應急手段啟用的時間。在預備費很少的情況下，可能一有風吹草動就需要全面調(diào)整預算，這不利于財政運行的穩(wěn)定，而且由此帶來的操作成本也很高。我們有“多留財政后備”的財政傳統(tǒng)，面對公共風險不斷增多的新的歷史時期，應發(fā)揚傳統(tǒng)，把會計學中的“謹慎原則”引入到財政領(lǐng)域中來。因此，我們建議強化預備費的功能。

一是在《預算法》修改以前，按照法律規(guī)定的上限提取預備費，而不論預算是赤字還盈余。

二是對預備費實行基金式管理。每年安排的預備費，在當年沒有突發(fā)性支出的情況下，或者用于突發(fā)性支出后的余額，不得用于其他預算開支，應進入預備費基金。在性質(zhì)上，預備費基金屬于風險準備金，與銀行的準備金功能類似。

三是擴大預備費基金的來源，如預算盈余、預算超收收入，原則上應進入預備費基金，不應用于追加其他的預算支出。

2.建立應急預算

換句話說，就是建立財政的應急計劃。其內(nèi)容是公共危機狀態(tài)下的公共收支安排，包括可能的突發(fā)性支出和應急的收入來"源。應急預算的編制應建立在深入分析和謹慎評估未來一個時期可能的突發(fā)性支出基礎上。應急預算在性質(zhì)上屬于預算，不是在公共危機到來的時候才編制，在形式上也屬于滾動預算，每年編制，滾動修改。平時所說的滾動預算主要側(cè)重于支出項目的連續(xù)性和年度之間的銜接。而應急預算偏重于可能的公共危機狀態(tài)下的特殊安排。其實，兩者可以結(jié)合起來，按照兩種情形（平常狀態(tài)和危機狀態(tài)）來編制預算即可。也就是兩手準備、兩套方案，出現(xiàn)不同的情況，執(zhí)行不同的計劃。因此，也可以這樣說，建立應急預算是滾動預算的進一步完善。

3.實施程序化管理

這分為兩個層次：一是指目標——決策——執(zhí)行（動員）——反饋——修正目標。這是財政運行在空間上的程序化管理。在任何一個時間段內(nèi)，財政運行都應處于這樣一個不斷循環(huán)的程序化狀態(tài)。在危機狀態(tài)下（特定時間段）不過是加入了一些新的要求和內(nèi)容，這個循環(huán)的程序不會改變。對財政整體來說是如此，對財政的某一個局部或某一個方面來說也應是如此。二是指預備（平常）——危機——結(jié)束（平常）。這是財政運行在時間上的程序化管理。在任何一個空間范圍內(nèi)，財政運行都是處于這樣一個不斷循環(huán)的程序化狀態(tài)。這是一個客觀存在的程序化狀態(tài)，只是我們平時可能沒有意識到這一點，因而財政管理沒有遵循這種循環(huán)程序。說白了，這是一個財政運行的周期，對經(jīng)濟的運行，我們現(xiàn)在承認這個周期的存在，但在財政上則未必很清醒地認識到了，多數(shù)時候是按照沒有公共風險和危機來考慮財政運作。在財政上建立第二層次的程序化管理，則意味著財政觀念的一種變化，也是財政運作方式的一種變化。對于我們平時理解的財政運行的所謂“正常狀態(tài)”，在時間上的程序化管理中，則只是一個“預備階段”而已，不是永恒的，而“危機階段”也不再是偶然的，而是必然的或必經(jīng)的一個階段。因此，所謂的財政正常狀態(tài)，應該是包含危機狀態(tài)的一個循環(huán)或周期。按照這種認識，財政管理就要轉(zhuǎn)變?yōu)樨斦闹芷诠芾砘蛘邥r間上的程序化管理。

稍微具體一點說，財政在時間上的程序化管理包括如下內(nèi)容：

（1）預備階段（平常狀態(tài)）

之所以把財政運行的平常狀態(tài)視為危機狀態(tài)的預備階段，旨在推遲危機狀態(tài)的到來，或使危機狀態(tài)變得平緩，從而延長平常狀態(tài)。因此，在這一個階段的任務是探測經(jīng)濟社會發(fā)展中的公共風險和對財政構(gòu)成突發(fā)性支出的壓力（亦即財政風險），及時化解公共風險，防止風險累積而轉(zhuǎn)化為公共危機。從這個角度來看，監(jiān)測、分析公共風險和財政風險是公共財政管理的日常工作內(nèi)容。

（2）啟動階段（危機狀態(tài)）

財政一旦面臨公共危機，也就意味著財政運行進入危機狀態(tài)。此時，公共財政應及時啟動應急反應機制。此階段的任務是選擇合適的財政應急工具及時地化解危機，盡可能縮短危機狀態(tài)。根據(jù)危機的起因、性質(zhì)和結(jié)構(gòu)（如利害相關(guān)者的多寡、單一性或復合性等）、可控性（如避免升級的可能性）等因素，將財政應急工具進行排隊，選擇最合適的財政應急工具進行干預。

（3）結(jié)束階段（平常狀態(tài)）

一旦危機過去，政府便可宣告公共財政應急機制的部分系統(tǒng)（如應急決策系統(tǒng)、應急動員系統(tǒng)）自動解除，宣布應急政策和措施停止實施。此時意味著財政管理程序進入預備階段，主要任務是日常的信息收集、處理、加工、分析，同時總結(jié)經(jīng)驗教訓，作好下一輪的化解公共風險和公共危機的準備工作。

長期措施

近期對策提出的是一些眼前可以動手去做的事情，也可以說是一些治標的對策；而長期措施主要是指眼前一下子還做不了的事情，卻是一些治本的東西，或者說是一些基礎性的工作。我們認為，建立公共財政的應急反應機制不是形式上的一套東西，實質(zhì)是公共財政的應急反應能力的增強。這種應急能力不完全是財力多少的問題，還包括認知能力、管理能力以及相應的制度建設等方面。具體而言，可以考慮以下幾點：

1.更新觀念，樹立風險意識和憂患意識

觀念是我們各項工作的基礎和前提，而觀念又恰恰是最難以改變的東西。因此，更新觀念須作長期準備，絕非一朝一夕可為。

從財政發(fā)展戰(zhàn)略來看，最重要的是要樹立風險意識和憂患意識，這是保持財政可持續(xù)性和穩(wěn)定性必不可少的。從財政管理的角度分析，最重要的是風險管理。從本質(zhì)上說，任何管理都是為了規(guī)避某種風險，也就是通過制定和實施某種規(guī)則來盡可能地減少未來的不確定性。如果我們以風險不存在為假設前提，那么可以說，管理就是多余的東西，如何保持財政穩(wěn)定性等諸如此類的問題也就不存在了。

風險管理不是獨立的，它蘊含于財政運行的整個過程及其各個環(huán)節(jié)?？梢哉f，風險管理是滲透性的、全局性的和系統(tǒng)性的，不只是某一個方面或環(huán)節(jié)。因此，風險管理意味著整個財政管理模式的轉(zhuǎn)變，也就是說，財政管理要