論我國的稅權(quán)劃分

論我國的稅權(quán)劃分論我國的稅權(quán)劃分論我國的稅權(quán)劃分 論我國的稅權(quán)劃分

（一）中央與地方政府的經(jīng)濟職能分工不同

眾所周知，現(xiàn)代國家政府具有穩(wěn)定、分配、配置的職能。按照公共財政的原理，促進經(jīng)濟和社會穩(wěn)定，實現(xiàn)收入公平分配涉及國家利益、受益范圍普遍，其涉及的事權(quán)和財政收支權(quán)限應(yīng)主要劃歸中央政府；配置資源、區(qū)域范圍受益顯著的事權(quán)和財政收支權(quán)限應(yīng)主要劃歸地方。如果地方性公共產(chǎn)品和服務(wù)會產(chǎn)生跨地區(qū)外部效應(yīng)和規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)，應(yīng)由盡可能低的一級政府負責將外部效應(yīng)內(nèi)部化，并充分實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)。只有地方各級政府都無法實現(xiàn)這個目標時，該項職能才由中央政府承擔，這樣的職能分工適合中央政府有能力把握全局和地方政府有條件因地制宜的要求。事權(quán)的劃分必然伴隨著財權(quán)的劃分，它要求各級政府應(yīng)有與各自事權(quán)相對應(yīng)的財權(quán)和財力，從而必然引起稅權(quán)在中央與地方政府間的縱向劃分。

（二）公共產(chǎn)品和服務(wù)的受益范圍不同附圖

圖1中央政府統(tǒng)一提供公共產(chǎn)品的效率損失

因此，只有中央政府和地方政府作為不同的公共產(chǎn)品提供主體，才能適應(yīng)公共產(chǎn)品的多層次性、差異性需要，達到公共產(chǎn)品配置的帕累托最優(yōu)狀態(tài)。而要保證各級政府合理、穩(wěn)定、有效地提供公共產(chǎn)品，各級政府除了要有穩(wěn)定的財政收入來源外，還必須有相應(yīng)的稅權(quán)作保證。

二、稅權(quán)劃分模式的國際比較分析與借鑒

從國外情況看，因受政治、經(jīng)濟、法律以及歷史等諸多因素的影響，各國稅權(quán)劃分并不一致，甚至存在很大的差別。目前國際上通行的稅權(quán)劃分有三種模式：

（一）以美國為代表的稅權(quán)分散模式

美國是聯(lián)邦制國家，政府機構(gòu)分聯(lián)邦、州、地方三個層次，聯(lián)邦、州、地方均有各自相對獨立完整的稅收體系，并享有各自相對獨立的稅收立法權(quán)和征管權(quán)。各級政府都有明確的事權(quán)、財權(quán)，實行以分別立法、財源共享、自上而下的政府間轉(zhuǎn)移支付制度為特征的分稅制。聯(lián)邦政府的主體稅種是個人所得稅，州政府的主體稅種是銷售稅，地方政府的主體稅種是財產(chǎn)稅。美國聯(lián)邦、州、地方三級政府雖然各有相對獨立的稅收立法權(quán)和征收管理權(quán)，但實際上是受到上級法律的監(jiān)督和制約的，即它既可以控制下級政府稅收權(quán)限的范圍，又可以使下級政府在一定幅度內(nèi)較為靈活地行使必要的職責。在稅權(quán)分散模式下，地方政府擁有較充裕的本級稅收固定收入來源，對中央財政的依賴性較小。

（二）以日本為代表的適度分權(quán)模式

日本是單一制國家，稅收權(quán)限分為中央、都道府縣和市町村三級。日本稅制中的一個突出特征便是稅款征收上的中央集權(quán)和稅收權(quán)限上的地方分權(quán)或稱稅收立法權(quán)、征收權(quán)相對集中，管理權(quán)、使用權(quán)相對分散。原則上，日本的中央稅和地方稅均由國會統(tǒng)一立法，其中地方稅是以《地方稅法》的形式加以確定的。地方政府根據(jù)國會頒布的法律制定屬于地方稅種的條例，并擁有決定開征和停征一些法定外普通稅種的權(quán)力。日本稅權(quán)劃分的另一個特點是中央對地方實行較嚴格的管理，即“課稅否決制度。”該制度可以在一定程度上限制地方政府擅自開征稅種，同時對地方稅率給予適當限制。在稅收收入劃分方面，中央政府征收國稅，地方政府分別征收各自的地方稅收，各級政府均有自己的固定收入。在稅收總額中，地方政府的固定稅收收入占35%。從事權(quán)和財權(quán)相對統(tǒng)一的角度看，地方政府稅收收入仍相對不足，需要中央政府實行再調(diào)劑制度，但對中央政府的依賴性較弱。

（三）以法國為代表的高度集權(quán)模式

法國實行的是較為明顯的集權(quán)式分稅制，其稅收權(quán)限主要集中于中央，一般稅權(quán)則分散于地方。中央對全國稅收擁有立法權(quán)，并對中央稅行使征收權(quán)；地方在中央立法的范圍內(nèi)只能對屬于本級政府的地方稅行使征收權(quán)，并對其擁有一定的稅率調(diào)整權(quán)和稅收減免權(quán)。在中央授權(quán)的范圍內(nèi)，地方也可以開征某些零星的稅種。由于中央集權(quán)程度較高，地方政府的稅收管理權(quán)限十分有限，收入份額較小，財政支出規(guī)模取決于中央政府的補助規(guī)模，地方對中央政府的依賴性較強。

綜合以上比較分析，可以得出以下幾點重要結(jié)論和啟示：

第一，中央稅權(quán)的主導(dǎo)性與適度賦予地方稅權(quán)相結(jié)合。雖然各國從自身國情出發(fā)選擇的稅權(quán)劃分模式存在較大差異，但都不同程度地賦予地方一定的稅權(quán)。而且無論強調(diào)稅權(quán)集中，還是強調(diào)稅權(quán)分散，各國大致上都將中央稅權(quán)置于地方稅權(quán)之上，使地方稅權(quán)受到中央稅權(quán)的制衡，確保中央政府的宏觀調(diào)控能力。

第二，稅權(quán)劃分的規(guī)范性和科學性相結(jié)合。各國嚴密、健全的法律體系是維持稅權(quán)劃分順利進行的有力保障。同時，各國稅權(quán)劃分的形式、結(jié)構(gòu)等也不是一成不變的，而是按照一定的條件進行調(diào)整，使稅權(quán)劃分的法制化和彈性化有機的結(jié)合。

第三，稅權(quán)劃分要考慮地方政府的事權(quán)與財政支出需求。政府分權(quán)的重要方面是財政分權(quán)，政府提供公共產(chǎn)品的過程也就是財政承擔支出責任的過程，只有在中央政府與地方政府之間合理劃分稅權(quán)，才能保證地方政府提供地方性公共產(chǎn)品的可能性和可行性。無論采用那種模式都必須充分考慮各級政府提供公共產(chǎn)品的范圍及其財政能力。

第四，稅權(quán)劃分要注重調(diào)動地方政府征稅的積極性。雖然地方政府通過某種方式能夠獲得財政收入，但地方政府由于有自身的利益需求，而這種需求又是中央政府難以準確判斷與估算的，只有讓地方政府擁有一定的財力自主權(quán)，才能既有利于強化中央政府的宏觀調(diào)控能力，又有利于分清政府之間的財力分配范圍，使各級政府各司其職，發(fā)揮資源配置的最佳效率。正因為如此，各國均注重發(fā)揮地方政府征稅的積極性，賦予地方一定的征稅權(quán)限甚至一定的立法權(quán)限。

三、當前我國稅權(quán)劃分方面存在的主要問題

1994年我國實行的分稅制財政體制改革，初步確立了我國政府間稅收權(quán)限劃分的雛形，向著公共財政的目標邁進了一大步，并已經(jīng)在實踐中顯示出其積極作用。但是也應(yīng)該看到，由于當時的改革主要是出于中央加強宏觀調(diào)控的需要，在稅權(quán)劃分上具有過渡性，使現(xiàn)行分稅制保留了舊體制的痕跡，存在著明顯的缺陷和不足。主要表現(xiàn)在：

（一）稅收立法權(quán)過分集中于中央

我國憲法規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市的人大及其常委會在不同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性稅收法規(guī)。但在實際操作中，這項規(guī)定并未實現(xiàn)。例如，國務(wù)院國發(fā)[1993]第85號文件規(guī)定，“中央稅、共享稅以及地方稅的立法權(quán)都要集中在中央”，國發(fā)[1993]第90號文件規(guī)定，“中央稅和全國統(tǒng)一實行的地方稅的立法權(quán)集中在中央”等等。按照這些規(guī)定的要求，目前幾乎所有地方稅種的稅法、條例及其實施細則都是由中央制定與頒發(fā)的，地方稅的其他稅權(quán)，如稅收優(yōu)惠政策和減免政策也完全集中在中央。

（二）稅權(quán)的劃分缺乏規(guī)范性

在法治化水平較高的國家，稅權(quán)的縱向分配一般通過憲法予以明確規(guī)定，或至少由最高立法機構(gòu)通過的基本法予以規(guī)范，而我國稅權(quán)的縱向劃分一直沒有一個統(tǒng)一的、穩(wěn)定的規(guī)則。其實際劃分是由中央政府，即國務(wù)院通過頒布行政法規(guī)來加以規(guī)定的。此種處理方式使得稅權(quán)劃分的過程成為中央與地方博弈的過程，從而使集權(quán)一放權(quán)一集權(quán)的循環(huán)變得不可避免。

（三）不利于分稅制財政體制的實施，有悖于我國建立公共財政的目標要求

規(guī)范的分稅制應(yīng)在合理界定中央和地方事權(quán)的基礎(chǔ)上劃分中央和地方之間的財權(quán)，要求各級政府應(yīng)有與各自事權(quán)相對應(yīng)的財權(quán)和財力，并以此在中央與地方政府間進行稅權(quán)的縱向劃分。現(xiàn)行分稅制沒有賦予地方政府獨立取得收入的權(quán)力，尤其是沒有獨立開征稅收的權(quán)力，而是按照中央統(tǒng)一制定的稅收制度去組織收入，這就從根本上否定了地方政府財政的獨立主體地位。盡管地方難以從地方稅中籌集足夠的收入來滿足其支出需要，擁有一定的地方稅權(quán)對地方政府來說仍至關(guān)重要。通過地方稅，地方政府可以決定是否需要增加（或減少）稅收以提高（或降低）公共服務(wù)水平，這是公共財政對各級政府的起碼要求。我國現(xiàn)行分稅制的稅權(quán)劃分沒有考慮地方政府的需求，有悖于我國建立公共財政的目標要求。

（四）地方越權(quán)、濫權(quán)現(xiàn)象嚴重，與市場經(jīng)濟下政府通行的規(guī)范化分配方式相悖

從國外市場經(jīng)濟國家的情況看，政府分配歷來以稅收分配為主、收費分配為輔，而且將政府收費納入政府統(tǒng)一的預(yù)算管理。而我國當前的現(xiàn)實是，在稅權(quán)高度集中、地方缺乏必要稅權(quán)、而且地方財政收支矛盾日益突出的情況下，地方的收費權(quán)限和收費規(guī)模卻在膨脹。近年來地方各級政府以各種行政性收費方式參與社會收入分配的現(xiàn)象日益嚴重，表1反映了地方財政收入中稅收與非稅收入狀況。一些本應(yīng)以稅收形式征收的地方性收費或基金項目，由于地方?jīng)]有稅收立法權(quán)而不能征稅，形成了“稅不夠，費來湊”的現(xiàn)象。

表1地方預(yù)算內(nèi)外收入中稅收與非稅收入的比重(%)

附圖

資源來源：根據(jù)《2000中國財政年鑒》計算

我國地方收費擴大化的趨勢是在我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期伴生的一種獨特分配現(xiàn)象，具有一定的客觀背景，但從某種程度上講，地方收費權(quán)的擴張也是地方缺乏必要稅權(quán)的必然結(jié)果。

四、完善我國稅權(quán)劃分的基本思路和建議

中央與地方的稅權(quán)劃分不僅是稅收制度體系的一個重要內(nèi)容，而且是正確處理政府間分配關(guān)系，建立公共財政機制的一個重要基礎(chǔ)。根據(jù)當前我國的現(xiàn)狀及國際經(jīng)驗借鑒，完善我國稅權(quán)劃分應(yīng)主要把握以下五個方面：

（一）選擇合理的稅權(quán)劃分模式

稅權(quán)劃分的本質(zhì)問題是解決稅權(quán)集中還是分散，以及集中或者分散的程度。一國稅權(quán)模式的選擇，客觀上說，是由一個國家的生產(chǎn)力發(fā)展水平、政治經(jīng)濟制度、宏觀經(jīng)濟管理水平?jīng)Q定的。

從國外情況看，雖然各國的國情不同，稅權(quán)下劃的程度不同，但大多數(shù)國家的中央政府對地方稅權(quán)處于絕對支配地位。從我國的具體情況來看，一方面我國是單一制的集權(quán)國家，客觀上要求中央宏觀調(diào)控有主動權(quán)，就稅權(quán)而言，必須確保相當?shù)亩悪?quán)集中。同時，我國正處于向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的關(guān)鍵時期，中央一定程度的稅權(quán)集中有利于在全國范圍內(nèi)實現(xiàn)公平稅負，消除地方之間稅收的惡性競爭和攀比。另一方面，我國又是一個大國，各地自然條件及經(jīng)濟發(fā)展水平很不平衡，財政能力和稅源情況也有很大差別。在這種情況下，只有適度分權(quán)，將必要的稅權(quán)賦予地方，才能促使地方政府根據(jù)本地資源情況，挖掘稅收潛力，改善財政狀況，促進經(jīng)濟發(fā)展，實現(xiàn)地方政府職能。另外，現(xiàn)有不少稅種有明顯的地方特色，無法在全國范圍內(nèi)普遍開征，只有適度分權(quán)，才能促使地方因地制宜開辟本地稅源，規(guī)范收費行為，建立符合現(xiàn)代市場經(jīng)濟運行特點的分稅制體系。

根據(jù)我國的國情及借鑒國際經(jīng)驗，我國宜實行分權(quán)與集權(quán)相結(jié)合的稅權(quán)劃分模式，即中央適當集中與地方分級管理相結(jié)合的模式。這種模式符合現(xiàn)代市場經(jīng)濟運行的特點和現(xiàn)代政府分級管理的要求，區(qū)別公共產(chǎn)品的層次，深化稅費改革，最終建立起能夠獨立運行的中央稅收體系與地方稅收體系。

（二）通過完善的稅收法律體系規(guī)范稅權(quán)劃分

（三）按照公共財政的要求進一步明晰中央與地方政府的事權(quán)財權(quán)劃分

從國外情況看，各國無論采用那種稅權(quán)劃分模式都充分考慮了各級政府提供公共產(chǎn)品的范圍及其財政支出需求。合理界定中央和地方政府事權(quán)是中央和地方之間劃分財權(quán)，進而進行稅權(quán)縱向劃分的基礎(chǔ)。按照公共財政的原理，國家的職能應(yīng)僅限于市場經(jīng)濟不能有效解決的問題上，主要承擔宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定收入再分配以及市場無法高效率供應(yīng)的公共品的提供方面。按照這一原則，我國各級政府的事權(quán)和支出職責的劃分必須作相應(yīng)的調(diào)整。一方面，根據(jù)政府職能的轉(zhuǎn)換對財政職責范圍重新界定。對過去缺位的支出，例如基礎(chǔ)教育、基礎(chǔ)科學、衛(wèi)生保健、社會保障以及農(nóng)業(yè)投入等要適當增加；而對越位的部分，例如企業(yè)挖潛改造支出、企業(yè)虧損補貼和價格補貼等，要逐步減少或退出。另一方面，著力解決投資支出的職責劃分，逐步退出競爭性行業(yè)。這是我國事權(quán)劃分和支出職責劃分的關(guān)鍵。在政府間事權(quán)劃分上應(yīng)該按照“比較優(yōu)勢”的原則，凡是地方政府具有比較優(yōu)勢的事權(quán)項目，原則上都應(yīng)該劃給地方政府。中央政府的投資應(yīng)側(cè)重全國性能源、交通、電訊投資，大江大河治理和水利設(shè)施投資，自然資源和環(huán)境保護投資以及新興產(chǎn)業(yè)和高科技產(chǎn)業(yè)投資等；地方政府側(cè)重教育、衛(wèi)生保健、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)建設(shè)，公共設(shè)施以及地方性基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)投資。

與之相適應(yīng)，在稅權(quán)劃分上對收入較多、影響較大的全國普遍開征的稅種，中央享有立法權(quán)和解釋權(quán)；對全國普遍開征但經(jīng)濟影響小的稅種，立法權(quán)在中央，稅收政策解釋權(quán)在地方；對收入規(guī)模小，不宜在全國普遍開征的稅種，立法權(quán)和解釋權(quán)均在地方。這樣，一方面可以確保中央宏觀調(diào)控的主動權(quán)，另一方面也有利于調(diào)動地方政府的積極性。

（四）賦予地方一定的稅收立法權(quán)對稅收立法權(quán)進行以上劃分，一方面可以保證中央的權(quán)威，強化中央政府的宏觀調(diào)控，避免因地方各自為政而可能引起的地區(qū)間低稅競爭扭曲資源配置從而造成效率損失的現(xiàn)象；另一方面亦可以調(diào)動地方的積極性，使地方政府可以因地制宜地運用稅收政策調(diào)節(jié)本地的社會經(jīng)濟，合理配置當?shù)刭Y源，提供符合本地居民需要的公共產(chǎn)品。

（五）構(gòu)建地方稅權(quán)的“公共選擇”制度約束【參考文獻】[2]寇鐵軍.中央與地方財政關(guān)系研究[M].大連：東北財經(jīng)大學出版社，1996.

[3]“稅權(quán)劃分問題”課題組.關(guān)于稅權(quán)劃分問題的研究報告[J].財政與稅務(wù)，2001,

(4).

[4]單學勇.合理分