我國現(xiàn)行預算體制的腐敗隱患及其原因分析-財政管理

我國現(xiàn)行預算體制的腐敗隱患及其原因分析_財政管理論文導讀:：國家預算是一個國家的中央政府和各級地方政府公共收支計劃的總和。從而有助于抑制腐敗。針對過去分散型財政管理的弊端。論文關鍵詞：國家預算，腐敗，財政管理國家預算是一個國家的中央政府和各級地方政府公共收支計劃的總和。它要求政府把其所有活動及其所需經(jīng)費全部納入計劃，并經(jīng)過立法機構審議批準方可執(zhí)行。隨著政府活動范圍的不斷擴大，世界各國的公共支出無論是絕對額還是占國民生產(chǎn)總值的比重都呈增長態(tài)勢，如何更好的控制政府規(guī)模成為社會各界關注的問題。預算便是控制公共支出的有效手段。通過預算，可以把握政府活動的內容、范圍和政策取向，約束和控制政府的收支活動，規(guī)范公共資金的使用，從而有助于抑制腐敗。自19世紀以來，現(xiàn)代國家開始利用預算來管理財政資源以實現(xiàn)經(jīng)濟、效率和責任性（JunMa,2009：10）。瓦爾達沃夫斯基（Wildavsky）的名言如果你不能預算，你如何治理道出了預算與治理之間的緊密聯(lián)系。近現(xiàn)代世界歷史發(fā)展也表明，一個良好的公共預算制度是建立高效、廉潔和公正的政府的必要條件（張光，2005）。1999年，中國開始進行預算改革，針對過去分散型財政管理的弊端，進行了部門預算改革、國庫集中收付制度改革和政府采購制度改革。這些改革使我國預算管理的統(tǒng)一性得到加強，但由于制度缺失和監(jiān)督失敗財政管理，我國現(xiàn)行預算體制中仍存在諸多滋生腐敗的隱患。一、我國現(xiàn)行預算體制中存在的腐敗隱患（一）預算過程中的腐敗隱患預算過程主要包括預算編制、預算審議批準、預算執(zhí)行和決算。一般而言，財政部門負責預算的編制，形成預算草案，經(jīng)立法機構審議批準之后，預算草案方以法律形式確立為正式預算。正式預算確立之后，開始新的預算年度，各行政部門分頭執(zhí)行預算，審計部門進行日常監(jiān)督。在預算年度結束之后，由行政部門提出決算報告，最終提交予立法機構審議批準。在我國，由于種種原因，預算過程的不同環(huán)節(jié)都存在一定的腐敗隱患論文格式范文。首先，預算編制粗糙。預算的編制內容主要是要確定各收支項目的具體數(shù)額、確定預算指標數(shù)。預算編制越詳細，越具體，對政府活動的約束能力就越強。我國的政府預算編制得非常粗糙且透明度低。中央政府和地方各級政府的具體預算指標并未公開，在中華人民共和國財政部網(wǎng)站上也僅能搜索到2010年的中央財政預算。此預算中的科目只是涉及收支大類，沒有明細科目。這種粗糙的預算編制和公開性的缺乏為虛報預算、挪用預算等不法行為提供了可乘之機。國家審計署《關于2009年度中央預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》指出，35個部門本級和83個所屬單位因項目預算編制不夠細化、執(zhí)行不嚴格等，造成擠占和挪用預算資金9.22億元[①]。其次，預算的審議批準流于形式。據(jù)國際上的成功經(jīng)驗，政府預算必須在財政年度開始之前進行編制，再經(jīng)過立法機構的審議、批準才確立為正式的預算。西方發(fā)達國家的議會要花費數(shù)月按政府職能分組逐一審議政府的收支，并且議會的議員對政府的運作和預算結構與分配都有較深的了解（樊勇明，杜莉，2001：147）。然而在我國，預算年度自每年的1月份開始，而全國人民代表大會于每年的3月份召開。因而出現(xiàn)了預算還未通過人大的審批即已開始執(zhí)行的先斬后奏的現(xiàn)象。對于政府提交的預算草案，人代會不要說否決或做重大修改，就是小修小改也是困難的（李一帆，2005：34）。并且，人民代表們來自各行各業(yè)，受時間、精力和專業(yè)知識的影響財政管理，他們難以很好地履行審議預算的職責。從而，人大對預算審批的象征意義大于實際意義，難以充分發(fā)揮規(guī)范和約束政府收支活動的作用，缺乏監(jiān)督使得腐敗行為的滋生在所難免。再次，預算執(zhí)行中存在違規(guī)失規(guī)的現(xiàn)象。預算執(zhí)行包括收入征繳、指標審核、支出資金撥付和預算調整幾個環(huán)節(jié)（楊志勇，張馨，2008：308）。在我國，一些部門存在長期掛賬、預算收入不上繳、不按收支兩條線管理等現(xiàn)象（郭劍鳴，2009：77）。根據(jù)國家審計署2009年的報告，56個部門中，有16個部門當年超預算支出8.74億元，占這些部門預算支出的3.38%[②]。事實上，自2003年至2009年，無論是全國財政收入還是全國財政支出，決算數(shù)都超過了預算數(shù)（見表1）。這說明預算對政府活動的約束力不足，預算執(zhí)行具有隨意性。然而，預算執(zhí)行中的變動，并未形成由人民代表大會或其常務委員會審議、批準的機制，基本上由財政部門或行政首長決定（李一帆，2005：34），這給一些人提供了利用撥款審批權尋租的機會。根據(jù)公婷2010年建立的腐敗案例數(shù)據(jù)庫，在2802個案例中，有152個案例與財政撥款權的濫用有關[③]。表1：全國財政收入與財政支出預決算：2003-2009（單位：億元）項目年份全國財政收入全國財政支出預算數(shù)決算數(shù)決算數(shù)為預算數(shù)的%預算數(shù)決算數(shù)決算數(shù)為預算數(shù)的%200320501.3221715.25105.9226555.5827868.78104.95200430442.9533267.82109.2826768.6428486.89106.42200529255.0331649.29108.1832255.0333930.28105.19200635423.3838760.2109.4238373.3840422.73105.34200744064.8551321.78116.4746514.8549781.35107.0220086138662592.66101.975848661330.4104.8620096623068518.3103.467623576299.9100.09數(shù)據(jù)來源：中華人民共和國預算司網(wǎng)站最后，決算與預算存在較大差異。政府決算，是指經(jīng)過法定程序批準的，對年度預算執(zhí)行結果的總結。據(jù)表一可知，自2003年至2009年，全國財政收入和支出的預算數(shù)與決算數(shù)之間存在一定的差距。部門決算(草案)的編報也不夠準確。據(jù)國家審計署2009年的審計報告，在決算(草案)審計中發(fā)現(xiàn)，有49個部門決算(草案)反映的收入、支出、結余不夠準確、資產(chǎn)不夠完整，涉及金額25.21億元，占報表反映資金總量的0.70%[④]。盡管如此財政管理，決算草案都得以批準通過，決算本應具有的評估考察預算執(zhí)行情況的作用幾乎流于形式論文格式范文。另一方面，我國政府決算中還缺少對政府資產(chǎn)負債信息的報告（鄧淑蓮、彭軍，2009:337）。這使得公眾對政府的具體、全面的現(xiàn)金流量情況、資產(chǎn)負債情況、收支明細狀況難以進行有效的監(jiān)督和審查，從而為腐敗埋下隱患。（二）預算外資金和制度外資金的存在容易滋生腐敗早在計劃經(jīng)濟時期，我國的財政資金就有預算內和預算外之分。預算內資金是列入財政預算的財政資金，而預算外資金的設立主要是為避免預算內資金的過度集中而影響財政資金的使用效率和充分調動政府各部門、地方各級政府、企業(yè)的積極性。我國《預算外資金管理實施辦法》將預算外資金定義為：國家機關、事業(yè)單位、社會團體、具有行政管理職能的企業(yè)主管部門（集團）和政府委托的其他機構，為履行或代行政府職能，依據(jù)國家法律法律和具有法律效力的規(guī)章而收取、提取、募集和安排使用，未納入財政預算管理的各種財政性資金。預算外資金存放在獨立于預算資金的銀行帳戶里，不經(jīng)常報告收支狀況，期末余額只能在該財政年度后一年多才能知道（黃佩華，2000：18）。并且無論是審批還是管理，預算外資金都是由財政部門操作，沒有外部監(jiān)督，從而政府之外的實體無法知曉預算外資金的來龍去脈（王家年，2010：124）。因此，預算外資金實際上是未納入預算管理、不受正規(guī)財政管理制度約束的財政資金。自20世紀80年代以來，預算外資金的規(guī)模不斷膨脹。1996年，預算外資金的規(guī)模相當于預算內收入的50%以上，占政府可用財力的比重略高于三分之一（黃佩華，2000：14）。在預算外規(guī)模不斷擴大的同時，還出現(xiàn)了體制外資金，即在制度之外運行的資金。制度外資金來源包括搭預算外資金征收的便車的超標準收費、自立名目的收費、攤派、自愿集資等，其中三亂（亂收費、亂罰款、亂攤派）是許多地方制度外收入的重要來源（楊志勇，張馨，2008:306）。這種自立名目、自收自支的體制外資金更是游離財政體制之外，幾乎不受任何監(jiān)督。于是，中國的公共資金出現(xiàn)了預算內、預算外和制度外三分天下的格局。這種公共資金的分布狀況完全違背了預算的完整性原則。預算外和制度外資金的存在為一些部門通過各種途徑將預算內資金轉為預算外資金、設立小金庫亂發(fā)財物、公款吃請打開了方便之門。二、現(xiàn)行預算體制存在腐敗隱患的原因分析（一）預算權力結構失衡導致監(jiān)督失敗我國現(xiàn)行預算體制存在腐敗隱患的根本原因在于預算權力結構的失衡。預算的權力結構由預算的編制力、預算執(zhí)行力和預算的監(jiān)督力構成。在我國，預算的編制和執(zhí)行主要由財政部門負責統(tǒng)一管理，各級政府具有對本級預算的編制權。中央預算、決算草案由國務院編制，具體由國務院財政部門負責；地方各級政府的本級預算、決算草案由地方各級政府編制財政管理，具體也由地方各級政府財政部門負責。國務院組織中央和地方預算的執(zhí)行，地方各級政府組織本級總預算的執(zhí)行。由于各級政府的財政部門與政府機構的其他部門處于平級關系，它們對預算編制的統(tǒng)一管理權是微弱的，難以對其他部門的預算提出質疑。因此，一些部門通過虛報預算、長期不辦理決算、不細化預算、挪用預算、自行調整公款用途、預算收入不上繳、向非預算單位或個人撥款等方式，不斷膨脹其對預算的二次分配權（郭劍鳴，2009:80），從而削弱了財政部門對預算編制的統(tǒng)一管理權。尤其是在政府機構中具有實權的部門，比如國家發(fā)改委，也具有很大的預算分配權，進一步分散了財政部門的預算管理權。在預算的監(jiān)督方面存在財政部門、審計部門和人大系統(tǒng)三分的局面。各級政府財政部門的監(jiān)督屬于事中監(jiān)督，負責監(jiān)督檢查本級各部門及其所屬各單位預算的執(zhí)行。各級政府審計部門監(jiān)督屬于事中、事后監(jiān)督，負責對