2-土地管理原理與過程

第二章土地管理原理與過程內(nèi)容提要：

土地管理原理土地管理的一般過程我國土地管理的演變歷程一、土地管理原理

土地管理是在一定的環(huán)境條件下，為實(shí)現(xiàn)預(yù)定目標(biāo)，對(duì)土地利用過程中人與人的關(guān)系、人與地的關(guān)系施加影響的過程。整個(gè)管理過程包括管理者、被管理者和管理環(huán)境三個(gè)要素。所以：土地管理原理可以歸結(jié)為四大類：人本原理系統(tǒng)原理動(dòng)態(tài)原理效益原理二、土地管理的一般過程土地管理的一般過程包括政府在土地管理中的行為模式、管理目標(biāo)的設(shè)置、管理組織的設(shè)計(jì)、管理職能的運(yùn)作四部分。1、政府在土地管理中的行為模式（1）政府對(duì)土地實(shí)施宏觀管理的必要性土地是人類生存不可缺少的自然資源公有制土地的存在土地利用外部性的存在土地市場存在失靈現(xiàn)象1、政府在土地管理中的行為模式（2）政府在土地管理中的行為模式保障土地市場機(jī)制的正常運(yùn)行，糾正市場失靈作為公共利益的代表，為社會(huì)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)消除土地利用的外部性協(xié)調(diào)各土地使用者之間的利益，保障土地配置的公平和效率1、政府在土地管理中的行為模式（3）政府失靈與對(duì)策政府失靈的原因公共決策失誤政府龐大行政機(jī)構(gòu)運(yùn)行的低效率和“內(nèi)部效應(yīng)”尋租活動(dòng)對(duì)策強(qiáng)化政府對(duì)土地的公共管理職能加強(qiáng)公共決策科學(xué)化、民主化建立良好的地方政府與中央政府的互動(dòng)合作關(guān)系強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制與反饋機(jī)制建立健全土地法律體系和加大執(zhí)法力度2．土地管理目標(biāo)的設(shè)置1、管理具有明顯的目標(biāo)性。管理實(shí)質(zhì)上就是有效的實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)的活動(dòng)。2、目標(biāo)在管理活動(dòng)中的作用：方向作用激勵(lì)作用凝聚作用考核作用3、管理目標(biāo)的屬性目標(biāo)的共通性目標(biāo)的層次性目標(biāo)的時(shí)間性目標(biāo)的可考核性4、土地管理的目標(biāo)設(shè)置定義：在一定時(shí)期內(nèi)土地管理活動(dòng)預(yù)期達(dá)到的目的就是土地管理的目標(biāo)。按管理層次不同，分為宏觀管理目標(biāo)（全國）、中觀管理目標(biāo)（地區(qū)）和微觀管理目標(biāo)（縣級(jí)）。按實(shí)現(xiàn)時(shí)間的幅度可分為長期目標(biāo)（10年以上）、中期目標(biāo)（5年左右）和年度目標(biāo)。2．土地管理目標(biāo)的設(shè)置3．我國土地管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置我國土地管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置采取垂直統(tǒng)一管理的方式，在中央成立國土資源部，下設(shè)國土資源廳、局等等，由上至下統(tǒng)一管理?，F(xiàn)行土地管理體制是指在《中華人民共和國土地管理法》頒布，1986年國家土地管理局成立之后，由黨中央、全國人大常委會(huì)、國務(wù)院所確定實(shí)行的全國土地統(tǒng)一管理的體制。1986年，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)土地管理制止亂占耕地的通知》中明確指出：“為了加強(qiáng)對(duì)全國土地的統(tǒng)一管理，決定成立國家土地管理局，作為國務(wù)院的直屬機(jī)構(gòu)。”《中華人民共和國土地管理法》第五條也明確規(guī)定：“國務(wù)院土地行政主管部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)全國土地的管理和監(jiān)督工作”。1998年，國務(wù)院組建了國土資源部，實(shí)行陸地與海洋，土地與礦產(chǎn)的統(tǒng)一管理，更體現(xiàn)全國土地統(tǒng)一管理的力度。3．我國土地管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置全國城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一管理的體制，是由我國的具體國情所決定的。一是我國人地矛盾的內(nèi)在需求。我國人多地少，人地矛盾十分突出，土地管理首先要解決的根本問題就是保證有限的土地養(yǎng)活眾多的人口，切實(shí)保護(hù)耕地。耕地的保護(hù)實(shí)質(zhì)就是協(xié)調(diào)好吃飯與建設(shè)，做到一要吃飯，二要建設(shè)，三要保護(hù)環(huán)境。吃飯與建設(shè)的關(guān)系協(xié)調(diào)，就要求對(duì)全國土地實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理、統(tǒng)籌兼顧、合理配置。二是維持我國土地公有制的客觀需要。土地公有制是我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本保證，要維持和鞏固土地公有制，就必須堅(jiān)持土地統(tǒng)一管理，分散或分割管理會(huì)導(dǎo)致公有制的名存實(shí)亡，統(tǒng)一管理有利于土地的合理配置和土地利益的合理分配，兼顧國家和集體的利益與發(fā)展，從而發(fā)揮土地公有制的優(yōu)越性。3．我國土地管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置歷史的實(shí)踐也證明，土地由各部門分管，或統(tǒng)管與分管相結(jié)合體制，不但不能發(fā)揮各部門的作用，反而造成政出多門、相互扯皮和土地管理的無序狀態(tài)。過去，由于國家和各級(jí)政府未設(shè)置統(tǒng)一的土地管理機(jī)構(gòu)，各部門自己管地，各自為政，自立條例、規(guī)定。凡涉及征地、批地的部門，都插手地政工作，要管都管，要不管都不管。所以，土地分散多頭管理，不能有力地貫徹、執(zhí)行國家制訂的土地法規(guī)、條例和政策，不能強(qiáng)有力地制止亂占耕地和濫用土地的行為發(fā)生，致使國家土地資源不斷遭到浪費(fèi)和破壞，社會(huì)主義土地公有制也不斷受到侵犯。3．我國土地管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置根據(jù)1998年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，國土資源部代表國務(wù)院負(fù)責(zé)全國土地管理工作。全國地方各級(jí)政府從1986年開始已按《土地管理法》的規(guī)定成立了具有統(tǒng)管職能的土地管理機(jī)構(gòu)。一般各省、自治區(qū)級(jí)的土地管理機(jī)關(guān)為廳級(jí)；地、市級(jí)土地管理機(jī)構(gòu)為處級(jí)單位；縣級(jí)土地管理機(jī)構(gòu)為科級(jí)單位。根據(jù)國土資源部的“三定”方案和國土資源部《關(guān)于印發(fā)國土資源部各司局職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制的通知》。國土資源部設(shè)14個(gè)職能司(廳、局)。其中有6個(gè)職能司(廳、局)與土地管理直接相關(guān)，承擔(dān)著相應(yīng)的土地管理職責(zé)。3．我國土地管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置（1）政策法規(guī)司。組織起草有關(guān)土地資源的法律法規(guī)草案；組織協(xié)調(diào)部內(nèi)有關(guān)立法工作；組織有關(guān)法律法規(guī)的宣傳教育；辦理有關(guān)行政復(fù)議事宜；調(diào)研和起草綜合性的土地資源政策。（2）規(guī)劃司。組織研究全國和重點(diǎn)地區(qū)國土綜合開發(fā)整治的政策措施，起草編制全國性及區(qū)域性的國土規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃；擬定土地供應(yīng)政策；指導(dǎo)和審核基本農(nóng)田保護(hù)規(guī)劃、土地復(fù)墾規(guī)劃、土地整理規(guī)劃、未利用土地開發(fā)規(guī)劃等專項(xiàng)規(guī)劃和地方土地利用總體規(guī)劃，參與報(bào)國務(wù)院審批的城市總體規(guī)劃的審核工作。3．我國土地管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置（3）耕地保護(hù)司。擬定耕地特殊保護(hù)和鼓勵(lì)耕地開發(fā)政策、農(nóng)地保護(hù)和土地整治政策、農(nóng)地轉(zhuǎn)用管理辦法，擬定未利用土地開發(fā)、土地整理、土地復(fù)墾和開發(fā)耕地規(guī)定；指導(dǎo)農(nóng)地用途管制、組織基本農(nóng)田保護(hù)。（4）地籍管理司。擬定地籍管理辦法，擬定土地調(diào)查、動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、地籍調(diào)查和統(tǒng)計(jì)的技術(shù)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)并組織這些千作；擬定土地確權(quán)、登記、發(fā)證和權(quán)屬糾紛調(diào)處規(guī)則和權(quán)屬管理辦法，承擔(dān)調(diào)處重大土地權(quán)屬糾紛。3．我國土地管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置（5）土地利用管理司。擬定土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的管理辦法，指導(dǎo)基準(zhǔn)地價(jià)、標(biāo)定地價(jià)評(píng)測(cè)。（6）執(zhí)法監(jiān)察司。組織對(duì)執(zhí)行和遵守國土資源法律法規(guī)情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，擬定土地執(zhí)法監(jiān)督和土地違法案件查處的規(guī)定，組織開展對(duì)土地利用規(guī)劃、農(nóng)地轉(zhuǎn)用、土地征用、土地資產(chǎn)處置、土地使用權(quán)交易行為的監(jiān)督監(jiān)察，依法組織查處重大土地違法案件。三、新中國成立以來我國土地管理的演變歷程1．1949一1978年，重要法律《農(nóng)村人民公社工作條例》。1949年7月，全國人民政治協(xié)商會(huì)議制定了《中央人民政府組織法》，在中央人民政府政務(wù)院下設(shè)內(nèi)務(wù)部。內(nèi)務(wù)部下設(shè)地政司，作為全國土地管理機(jī)關(guān)，主要負(fù)責(zé)地籍測(cè)量、地籍管理、城市房地產(chǎn)管理、土地征用和房地產(chǎn)交易管理、土地租稅、城市管理規(guī)劃及考核等。之后，土地管理逐步向各部門分散。1952年，城市營建規(guī)劃及考核移交新成立的建筑工程部；1954年，撤銷了地政司，在農(nóng)業(yè)部設(shè)土地利用總局；1956年，在土地利用總局的基礎(chǔ)上成立農(nóng)墾部，主管全國所有荒地和國營農(nóng)場建設(shè)工作；城市房地產(chǎn)管理工作移交新成立的城市服務(wù)部，內(nèi)務(wù)部僅保留土地遺留問題處理和部分征地劃撥等工作。1962年頒發(fā)了《農(nóng)村人民公社工作條例修正案草案》，明確了農(nóng)村集體土地的范圍，基本形成了適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)需要的土地管理體制。三、新中國成立以來我國土地管理的演變歷程2．1979一1986年，重要法律《土地管理法》文革時(shí)期，許多地方的土地管理機(jī)構(gòu)被解散，土地管理工作基本處于癱瘓狀態(tài)。1979年，國務(wù)院設(shè)立全國農(nóng)業(yè)區(qū)劃委員會(huì)，下設(shè)土地資源組，由農(nóng)業(yè)部牽頭起草土地利用分類標(biāo)準(zhǔn)、調(diào)查規(guī)程，并開展土地詳查試點(diǎn)，在試點(diǎn)實(shí)踐基礎(chǔ)上修改并頒布土地調(diào)查的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，提出進(jìn)一步加強(qiáng)土地資源調(diào)查的報(bào)告。1984年，國務(wù)院批準(zhǔn)部署在全國開展土地調(diào)查工作。1982年修訂了《國家建設(shè)征用土地條例》、《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》。同年，改革土地管理體制，1982—1986年國家實(shí)行所謂城鄉(xiāng)分管的體制，地方的農(nóng)業(yè)部門建立了土地管理部門，而城市內(nèi)部則保留了房地產(chǎn)管理局，部分恢復(fù)了地政管理職能。1986年，發(fā)布了《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地管理、制止亂占耕地的通知》，要求強(qiáng)化土地管理，剎住亂占耕地之風(fēng)。同年，六屆全國人大常委會(huì)通過并發(fā)布《中華人民共和國土地管理法》，明確了全國地政和城鄉(xiāng)地政統(tǒng)一管理的原則。三、新中國成立以來我國土地管理的演變歷程3．1987一1990年，重要法律《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，直屬國務(wù)院的國家土地管理局正式成立，接著地方各級(jí)政府的土地管理部門也相繼成立。1988年，修改《土地管理法》，確定了土地所有權(quán)與土地使用權(quán)相分離的原則；土地使用權(quán)可依法轉(zhuǎn)讓的原則；實(shí)行國有土地有償使用制度。1990年，頒布了《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，城鎮(zhèn)土地有償使用走上法制化的軌道。三、新中國成立以來我國土地管理的演變歷程4．1990年以后1990年以來，我國土地管理工作取得了巨大成就。以市場配置土地資源為主的土地有償使用制度改革進(jìn)一步推進(jìn)，土地市場秩序逐步規(guī)范，土地法律法規(guī)體系更加健全，耕地保護(hù)制度逐步完善，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征用進(jìn)一步規(guī)范，土地利用規(guī)劃和用途管制得到落實(shí)。1995年1月1日起施行的《城市房地產(chǎn)管理法》規(guī)定：國家依法實(shí)行國有土地有償、有限期使用制度。土地使用權(quán)可以出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押。從1997年起，黨中央國務(wù)院決心用世界上最嚴(yán)格的措施來管理土地、保護(hù)耕地。三、新中國成立以來我國土地管理的演變歷程1998年修訂的《土地管理法》進(jìn)一步明確規(guī)定：國家依法實(shí)行國有土地有償使用制度，土地使用權(quán)有償使用包括出讓、租賃、作價(jià)出資（入股）等方式。應(yīng)該說，憲法的修改和幾部重要法律法規(guī)的出臺(tái)，為國有土地有償使用制度在我國的確立奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)?？偟膩砜?，這一時(shí)期土地使用制度變革的主要內(nèi)容是變無償、無限期、無流轉(zhuǎn)的行政劃撥供地，為有償、有限期、有流轉(zhuǎn)的出讓供地。但基于我國的現(xiàn)實(shí)，大量的建設(shè)用地仍然實(shí)行劃撥供地。因此，這一階段的國有土地使用制度的突出特點(diǎn)在于，制度格局上的劃撥制度與有償使用制度并存，且劃撥制度作用的覆蓋面大于有償制度。2004年，中央政府決定在全國實(shí)行省以下土地垂直管理體制，以進(jìn)一步加強(qiáng)國家對(duì)國土資源的宏觀調(diào)控，