城市化與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度

城市化與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度更新時間2006-8-2419:52:49打印此文點(diǎn)擊數(shù)2358改革開放以來，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為主的農(nóng)村工業(yè)迅速發(fā)展，1.5億-2億人的農(nóng)村勞動力開始進(jìn)入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。但是，與較快的工業(yè)化水平相比，我國的城市化水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后了。根據(jù)1999年年底的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，所有農(nóng)村人口中，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)和在農(nóng)村從事個體運(yùn)輸、商業(yè)、工業(yè)、服務(wù)業(yè)的勞動力全部包括在內(nèi)，我國從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的勞動力占總就業(yè)人口的比重約為53％，而包括外來常住人口在內(nèi)的城市人口，只占全部人口的32％。也就是說，我國工業(yè)化（非農(nóng)產(chǎn)業(yè)化）的比率比城市化比率高出21個百分點(diǎn)，而發(fā)達(dá)國家和多數(shù)發(fā)展中國家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中歷來是城市化水平高于工業(yè)化水平，與人均GDP水平同等的國家相比，我國城市化水平也大為落后。城市化水平過低，導(dǎo)致人口和產(chǎn)業(yè)聚集程度低，使得工業(yè)和其他非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需的基礎(chǔ)設(shè)施成本過高，交通成本也過高；人口聚集程度低，也阻礙了第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，增加了就業(yè)難度，減緩了農(nóng)業(yè)勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的進(jìn)程，制約了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，城市化將成為今后一段時期的戰(zhàn)略重點(diǎn)。

一、推進(jìn)城市化必須改革農(nóng)村土地制度

造成我國城市化水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于工業(yè)化水平的一個重要原因是，現(xiàn)行農(nóng)村土地制度對農(nóng)民的束縛。農(nóng)村勞動力無法真正擺脫農(nóng)民身份，不管從事何種非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)村勞動力最終都離不開土地?，F(xiàn)有的農(nóng)村土地制度為農(nóng)村人口提供了一種特殊的社會保障。由于中國農(nóng)村目前的現(xiàn)金收入水平很低，農(nóng)村短時期內(nèi)建立以個人付費(fèi)為基礎(chǔ)的社會保障制度是不可能的，由政府來承擔(dān)全部或部分費(fèi)用來實(shí)施涵蓋8億農(nóng)村人口的社會保障計(jì)劃也不現(xiàn)實(shí)，廣大的中國農(nóng)村幾乎沒有一個有效的社會保障制度，在大多數(shù)村莊，僅有的社會保障是以農(nóng)村“三提五統(tǒng)”為基礎(chǔ)的“五保戶”制度和低效的醫(yī)療保障制度，一般農(nóng)村地區(qū)都不存在養(yǎng)老保險，失業(yè)保險則更不用提了。

土地在某種程度上作為現(xiàn)金的替代品，為農(nóng)村人口提供了一定的社會保障。土地的社會保障功能主要體現(xiàn)在以下幾個方面：首先，提供給勞動者足夠的食品，也就是最低生活保障；其次，集體土地收人能為失去勞動能力的老年人提供養(yǎng)老保障；第三，為村莊提供公共物品；第四，非常重要的是，土地能起到失業(yè)保險的作用，能夠吸納大部分的農(nóng)村剩余勞動力。正是由于土地為農(nóng)民提供了農(nóng)民自己和國家都無力承擔(dān)的社會保障功能，農(nóng)民不能輕易放棄與土地的關(guān)系，只能在有限的程度上參與到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)中去，這就造成了中國城市化進(jìn)程跟不上工業(yè)化進(jìn)程的現(xiàn)狀。如果農(nóng)民能夠?qū)⑼恋厥褂脵?quán)有效流轉(zhuǎn)，將土地保障轉(zhuǎn)化為現(xiàn)金保障，農(nóng)村土地和勞動力這兩大生產(chǎn)要素就會得到更合理的配置，進(jìn)而推動城市化進(jìn)程。但是，現(xiàn)有農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度制約了農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。主要表現(xiàn)在：

（一）集體土地所有權(quán)主體不明，而土地出讓、轉(zhuǎn)讓、股份合作等經(jīng)濟(jì)行為都必須首先明確產(chǎn)權(quán)主體，這使得農(nóng)村土地使用制度改革困難重重。根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)主體可以有4種：村級農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會、村民小組以及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織。這樣，集體土地所有權(quán)的主體有了多種可能性，土地所有權(quán)處在可能的變動之中。事實(shí)上，改革初期，土地歸原人民公社生產(chǎn)隊(duì)（即后來的村民小組）所有的占99.3％（《中國統(tǒng)計(jì)年鑒，1981》），到1987年農(nóng)業(yè)部對1200個村進(jìn)行調(diào)查時，這個比重就只占65％了。另一方面，歷史上農(nóng)業(yè)集體化過程中，“集體”不穩(wěn)定，原有農(nóng)民集體組織變動頻繁，加上沒有相應(yīng)的土地統(tǒng)計(jì)、檔案、發(fā)證制度，留下了大量的爭論，從而增加了土地產(chǎn)權(quán)主體的復(fù)雜性。

（二）農(nóng)村集體土地所有權(quán)的殘缺使農(nóng)民集體不能充分行使土地權(quán)利。正如登姆塞茨所指出的那樣：“權(quán)利之所以常常會變得殘缺，是因?yàn)橐恍┐碚撸ㄈ鐕遥┇@得了允許其他人改變所有制安排的權(quán)利（《財(cái)產(chǎn)權(quán)利與制度變遷》188頁）?！鞭r(nóng)村集體土地所有權(quán)的殘缺主要表現(xiàn)在國家對集體土地的征用過程中。自1982年《國家建設(shè)征用土地條例》出臺起，國家就可以通過表面上非常簡單的手續(xù)，支付遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于市場價格的補(bǔ)償費(fèi)，使農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)發(fā)生變化。土地產(chǎn)權(quán)由集體變更為國有后，這塊土地就可以進(jìn)入土地市場，政府便能夠以超過補(bǔ)償費(fèi)幾倍的價格出讓土地使用權(quán)。巨大的經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使許多地方政府大量征用農(nóng)村集體土地，僅1986年至1994年，中國就凈減少耕地229.3萬公頃（3440萬畝），1997年減少耕地46.23萬公頃（693.5萬畝），1998年減少耕地57.04萬公頃（855.6萬畝），巨大的數(shù)字后面掩藏著農(nóng)民行使土地權(quán)利的受損。

（三）農(nóng)民承包權(quán)的不充分，弱化了農(nóng)民對土地的享用權(quán)利，減少了土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的可能性。首先是農(nóng)民土地承包權(quán)的不穩(wěn)定性。對于控制集體財(cái)產(chǎn)使用的農(nóng)村社區(qū)干部來說，如果調(diào)整和改革均田承包能夠增加集體財(cái)產(chǎn)，他們在調(diào)整承包權(quán)和所有權(quán)關(guān)系的人為操作中，往往弱化承包權(quán)，強(qiáng)化所有權(quán)。為了弱化農(nóng)民的土地承包權(quán)，社區(qū)干部一般不贊成穩(wěn)定的承包權(quán)，而熱衷于不斷調(diào)整土地承包權(quán)。結(jié)果導(dǎo)致發(fā)包權(quán)成為社區(qū)干部進(jìn)行利益擴(kuò)展的手段。其次，農(nóng)民承包權(quán)的不充分表現(xiàn)在，社區(qū)干部為了獲得更多的“承包費(fèi)”和掌握更多支配財(cái)產(chǎn)的權(quán)力，以各種形式強(qiáng)制推行并制定績效并不好甚至為負(fù)的承包制改革，如強(qiáng)制推行“兩田制”。根據(jù)1997年對全國23個省、自治區(qū)的統(tǒng)計(jì)，采取強(qiáng)制手段推進(jìn)“兩田制”的社區(qū)占實(shí)行“兩田制”社區(qū)總數(shù)的83.3％，條件成熟的農(nóng)民自愿實(shí)行的社區(qū)僅為16.7％。從這一點(diǎn)看來，“兩田制”表面上簡化了農(nóng)村社區(qū)干部和農(nóng)民之間的關(guān)系，降低了社區(qū)干部對政府的代理成本，但從長遠(yuǎn)來看，它大大增加了社區(qū)和農(nóng)民的合作成本，不利于農(nóng)村土地制度的健康運(yùn)行。第三，農(nóng)民土地承包權(quán)的不充分還表現(xiàn)在土地承包、經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容受到限制。例如，現(xiàn)行的制度安排下，農(nóng)民無法對自己承包的土地使用權(quán)進(jìn)行抵押貸款以獲得所需的資金。

（四）土地“集體提留”與土地承包費(fèi)關(guān)系不清，影響了土地市場的發(fā)育。名義上“集體提留”包括土地承包使用費(fèi)，但實(shí)際上“集體提留”與土地使用情況并不掛鉤，提留總量并不由控制農(nóng)民負(fù)擔(dān)的5％決定，提留多少與土地等級、質(zhì)量無關(guān)，并且提留款并沒有?？顚Ｓ?，這就造成了土地事實(shí)上的無價、無償使用，不利于土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。

現(xiàn)有農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的缺陷，使得土地流轉(zhuǎn)非常困難。在現(xiàn)有的制度安排下，土地所有權(quán)的流動只有國家征用這條途徑，而土地使用權(quán)的流動，只能通過兩種政策方式：農(nóng)民的轉(zhuǎn)包和集體的調(diào)整來流動。由于農(nóng)村土地的無償使用和基本上的無償轉(zhuǎn)包以及缺乏穩(wěn)定的預(yù)期，農(nóng)戶之間的轉(zhuǎn)包十分有限，而集體組織的調(diào)整也缺乏有效的機(jī)制，難以得到農(nóng)民的認(rèn)可。農(nóng)村土地使用權(quán)缺乏流轉(zhuǎn)機(jī)制，直接影響了資源配置效率，阻礙了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

從土地資源利用來看，目前的家庭承包制使得土地應(yīng)用碎化，阻礙了土地利用效率的提高，造成土地資源的浪費(fèi)。由于土地按人口均分，好壞、遠(yuǎn)近相搭配，造成耕地過于零散，農(nóng)民經(jīng)營過于分散。根據(jù)典型調(diào)查，目前我國每個農(nóng)民平均只經(jīng)營0.557公頃（8.35畝）耕地，平均分成9.7塊，每塊不到1畝。土地經(jīng)營規(guī)模如此狹小，又無法進(jìn)行有效流轉(zhuǎn)形成規(guī)模經(jīng)營，這必然從兩個方面制約我國農(nóng)地配置效率的提高。一是使得先進(jìn)的科技成果應(yīng)用困難，阻礙了技術(shù)變革對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的提高，導(dǎo)致農(nóng)民的生產(chǎn)積極性不高，土地經(jīng)營粗放，甚至出現(xiàn)土地荒蕪現(xiàn)象。二是現(xiàn)有農(nóng)戶家庭半自給性、小規(guī)模土地承包經(jīng)營基礎(chǔ)上的農(nóng)民兼業(yè)化，使土地蛻化為“生活保險手段”，導(dǎo)致土地經(jīng)營的目標(biāo)不是追求投入產(chǎn)出收益最大化，而是獲取穩(wěn)定的“口糧”保障，從而使土地配置失去效率原則。

從人力資源角度看，土地使用權(quán)的凝固化，導(dǎo)致我國農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移困難。根據(jù)阿瑟。劉易斯提出的“零值農(nóng)業(yè)勞動學(xué)說”，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)中有一部分勞動力處于隱蔽失業(yè)狀態(tài)，他們形式上是就業(yè)人口，但其實(shí)際生產(chǎn)率為零，把這部分勞動力從農(nóng)業(yè)中抽走，不會使生產(chǎn)減少。據(jù)估算，中國農(nóng)村的隱性失業(yè)人口有一億人，占農(nóng)村實(shí)有勞動力的近1／4.由于土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)困難，這些隱性失業(yè)人口被牢牢拴在了土地上，這種狀況既阻礙了農(nóng)業(yè)自身的發(fā)展，也成為推進(jìn)城市化戰(zhàn)略的一個“瓶頸”。

二、農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中的權(quán)利界定

加快農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，使農(nóng)民與土地使用權(quán)的關(guān)系不再凝固化，對城市化進(jìn)程將起到巨大的推動作用。在這個過程中，必須充分尊重農(nóng)民的權(quán)利，切實(shí)保障農(nóng)民的利益。

要使農(nóng)民對土地的權(quán)利在土地流轉(zhuǎn)過程中得到充分體現(xiàn)，最基本、也最重要的是：強(qiáng)化和穩(wěn)定農(nóng)戶的土地承包關(guān)系，進(jìn)一步明晰土地使用權(quán)的產(chǎn)權(quán)界定，把土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的決策權(quán)界定給農(nóng)民。所謂強(qiáng)化農(nóng)戶承包權(quán)，就是變農(nóng)戶單一的土地經(jīng)營權(quán)為占有、使用、收益、處分“四權(quán)統(tǒng)一”的農(nóng)戶土地承包權(quán)，包括土地出租、入股、抵押等權(quán)利。這樣，農(nóng)戶才能成為土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的主體。從‘’四荒“地使用權(quán)拍賣制度創(chuàng)新的成功經(jīng)驗(yàn)來看，賦予承包農(nóng)戶明確的土地處分權(quán)，使其行使轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押等權(quán)利，既維護(hù)了承包農(nóng)戶的利益，又有益于土地的合理配置。

實(shí)際上，土地承包權(quán)越穩(wěn)定，承包權(quán)就越能充分實(shí)現(xiàn)。家庭承包責(zé)任制的意義就在于，分割所有權(quán)來使僵化的所有權(quán)“名義化”，使集體所有權(quán)異化，從而產(chǎn)生效率。土地承包權(quán)越穩(wěn)定，土地公有就越接近“名義化”，能夠保證農(nóng)戶在承包合同期間對土地進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，也允許農(nóng)戶通過土地使用權(quán)入股或作為抵押品取得非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營權(quán)利。要穩(wěn)定農(nóng)戶的土地承包權(quán)，第一，要認(rèn)真落實(shí)土地承包期的延長政策，這是可行和有條件的。因?yàn)榻^大多數(shù)農(nóng)戶不希望土地頻繁調(diào)整，而非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展降低了農(nóng)戶對土地經(jīng)營的依存度，計(jì)劃生育政策的成功使得新增人口對土地的生存壓力逐漸減緩，土地調(diào)整的壓力也得以減輕。第二，在人地矛盾突出的地方，土地承包的調(diào)整一定要在“大穩(wěn)定”的前提下，進(jìn)行有嚴(yán)格限制條件的小調(diào)整。

保護(hù)農(nóng)民的權(quán)利，還有一點(diǎn)至關(guān)重要，那就是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的法律化。從政策規(guī)定到法律界定是質(zhì)的飛躍，需要一個較長時期的過程，但這又是中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)的最終出路。土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制的建立，逐漸面臨需要土地產(chǎn)權(quán)制度法制化的問題：一是土地所有權(quán)主體的模糊身份規(guī)定應(yīng)有明確界定；二是對政府關(guān)于承包期延長的政策明確用法律條文規(guī)定；三是國家對耕地的征用應(yīng)嚴(yán)格控制。出于商業(yè)目的的征地行為，必須征得土地所有權(quán)者和土地使用者同意，而且補(bǔ)償金額要體現(xiàn)土地使用權(quán)的市場價值。由于市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市化的推進(jìn)，浙江、福建泉州和廣東茂名等地都出現(xiàn)了土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象。在土地流轉(zhuǎn)的實(shí)際操作中，由于法律本身的不健全，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)也可能受到損害。例如，法律條例中明文規(guī)定：對個別承包經(jīng)營者之間承包土地進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整的，或者農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或個人承包經(jīng)營的，需經(jīng)村民會議2／3以上的成員或者2／3以上村民代表的同意。這樣，即使有村民反對，只要有2／3多數(shù)人表決，他們依法享有的土地承包經(jīng)營權(quán)就被“合法地”剝奪了，諸如此類的問題需要法律盡快解決。

三、加快農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移

建立健全完善的土地流轉(zhuǎn)制度，大力推進(jìn)城市化，將使得農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的權(quán)重不斷下降，農(nóng)業(yè)勞動人口被大量釋放出來，農(nóng)村勞動力將進(jìn)一步過剩，根據(jù)權(quán)威機(jī)構(gòu)提供的數(shù)據(jù)，5年后源自于鄉(xiāng)村的勞動力供給將進(jìn)入新的高峰期，每年新增加勞動力857萬人，其中800萬人為剩余勞動力，他們將加入本已龐大不堪的“打工者”隊(duì)伍。

大量農(nóng)業(yè)人口紛紛離土又離鄉(xiāng)，常年在城鄉(xiāng)輾轉(zhuǎn)的8000萬人，青年農(nóng)民就占了6000萬人，而在20世紀(jì)60年代的“上山下鄉(xiāng)”運(yùn)動中，全國青年大遷徒的總規(guī)模也只有1800萬人。

造成這種狀況的原因，一方面是不斷上升的農(nóng)業(yè)剩余勞動力，一方面卻是越來越困難的就業(yè)機(jī)會。無論任何國家，隨著工業(yè)化的發(fā)展和工業(yè)技術(shù)、管理水平及勞動生產(chǎn)率的提高，勞動就業(yè)發(fā)展的趨勢基本上都是從第一產(chǎn)業(yè)大量轉(zhuǎn)入第二產(chǎn)業(yè)，然后轉(zhuǎn)入第三產(chǎn)業(yè)。一些發(fā)達(dá)國家，第三產(chǎn)業(yè)中就業(yè)的比重一般都已達(dá)到60％-70％，甚至接近80％，不少發(fā)展中國家已占40％以上。我國因?yàn)槌鞘谢教?，主要依托城市發(fā)展的第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展不快，第三產(chǎn)業(yè)中就業(yè)的比重不到30％，致使每年減少數(shù)千萬個就業(yè)崗位。而為了保證城市的秩序以及下崗工人的就業(yè)，很多城市制定了護(hù)性措施，排斥甚至打擊外來人口的就業(yè)，定期不定期地用行政命令的辦法進(jìn)行強(qiáng)制性清理，把已經(jīng)進(jìn)城甚至有相對固定場所和正當(dāng)生活來源的農(nóng)民，因?yàn)闆]有城市戶口或居留證過期而被清理回鄉(xiāng)。與此同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)對農(nóng)村勞動力的吸納能力減弱，20世紀(jì)80年代中期是每年1300萬人，到90年代中期下降為300萬人，90年代的后期則每年排斥300萬人-400萬人。那些年富力強(qiáng)、對生活充