基層綜合行政執(zhí)法改革的問題分析與對策建議

基層綜合行政執(zhí)法改革的問題分析與對策建議摘要：目前我國信息技術和城市化的快速發(fā)展，現(xiàn)階段的綜合行政執(zhí)法既是對行政管理機制的巨大改革，又是對行政管理模式做出的一種深化革新。近些年來，綜合行政執(zhí)法也初見成效，并且積累了一定的寶貴經驗。這在后續(xù)強化行政效能、優(yōu)化行政管理環(huán)境上均意義深遠。但是，在具體推進中，也暴露出一定的問題，尤其是跨部門協(xié)作方面還存在很明顯的問題，而帶給綜合行政執(zhí)法不容小覷的影響。為此，本文研究了綜合行政執(zhí)法強化跨部門協(xié)作的緊迫性，并針對其中的問題，提出了相應的解決措施，僅供參考。關鍵詞：綜合行政執(zhí)法;行政處罰;大部門制引言綜合執(zhí)法改革試點以來已經歷三個階段，目前正處在整合審批服務執(zhí)法資源下沉街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)階段?；诨鶎诱{研梳理綜合執(zhí)法改革中遇到的職責邊界不清、集中處罰事項過多、“小馬拉大車”、案件移交不到位、查處取證難、配合保障機制不健全等矛盾和問題，推出優(yōu)先采取配合大部門制改革的部門領域內綜合執(zhí)法為主要路徑的改革建議，提出綜合執(zhí)法行政處罰職權劃轉應遵循依法劃轉、管理權與行政處罰權相統(tǒng)一、執(zhí)法高效、有限集中等原則，集中與下方行政處罰權要注重適宜性，重點是針對面上的、處罰簡單易行的、技術含量不高的、易反復行為的行政處罰權。1基層綜合執(zhí)法改革遇到的問題及原因分析1.1管理與執(zhí)法職責邊界不明，運行不協(xié)調改革劃轉的是部分行政處罰權，與此對應的審批權、監(jiān)管權仍舊保留在劃轉部門。在綜合執(zhí)法改革實踐中，行政權力行使出現(xiàn)新的不協(xié)調的問題：一是管理、執(zhí)法分離帶來的不協(xié)調問題。有的部門認為處罰權轉移就是監(jiān)管權轉移，因而只審批不監(jiān)管的情況時有發(fā)生，既加重了綜合執(zhí)法部門的執(zhí)法負擔，也導致以罰代管。很多管理可以解決的問題，一旦管理和執(zhí)法分開，監(jiān)管部門就不再負起監(jiān)管責任，造成違法情況越來越多。比如偷盜礦產資源，執(zhí)法權移交后，監(jiān)管部門基本不再涉足管理，執(zhí)法局為避免更多違法情況發(fā)生，花了大量人力物力進行管理和執(zhí)法。二是處罰環(huán)節(jié)的不協(xié)調問題。一部分需要技術手段來確定當事人是否違法的劃轉案件，執(zhí)法權移交后，電話及信訪投訴也都移至執(zhí)法局。而執(zhí)法局執(zhí)法人員由于缺乏專業(yè)資質和技術，又需要發(fā)函至監(jiān)管部門進行認定，監(jiān)管部門認定完畢，再移交至執(zhí)法局進行處罰，一來二去造成案件辦理時間過長，群眾滿意度低。三是部門職責交叉的問題仍然存在。實施相對集中行政處罰權后，行政處罰權只是一定程度的歸并，原來多個部門行使的處罰事項，只是一部分轉移給了綜合執(zhí)法部門，還有一些部門的一些事項并未轉移，導致部門職責交叉的情況仍然存在。比如戶外廣告監(jiān)管涉及規(guī)劃、工商、城管等部門，垃圾焚燒涉及環(huán)保、城管、農業(yè)等部門，渣土傾倒涉及城管、水利、環(huán)保、港航等部門，容易出現(xiàn)處罰權行使過程中踢皮球的現(xiàn)象。四是信息共享機制不夠暢通。信息共享平臺尚沒有真正建立，綜合執(zhí)法部門無法及時獲知與執(zhí)法有關的審批情況，職能部門也不能及時掌握城管部門的處罰資料。上級部門在布置工作、發(fā)布文件時，一般都是布置到下級部門，而有關處罰權已經轉移給綜合執(zhí)法局，綜合執(zhí)法局不能及時掌握上級的要求。1.2依靠領導處理協(xié)作問題意識強于依賴制度處理問題意識縱觀各地綜合行政執(zhí)法試點經驗可知，均十分強調領導的推進作用。在國內的國情及行政管理機制下，推進綜合行政執(zhí)法事宜無疑需要依賴領導尤其是主要領導的支持。但是，在依法治國機制下，則更需要強化制度化、規(guī)范化、程序化的管理模式，當今的綜合行政執(zhí)法展開的跨部門協(xié)作也一樣。如果刻意讓行政首長負責，要求一把手對綜合行政執(zhí)法親力親為，則其實就是重權力而輕法律治理的一種舊思想。如果本能地在工作中向權力、上級轉移，則就會對跨部門協(xié)作的功能、制度、程序信心不足，而不主動協(xié)作，難以正常啟動協(xié)作程序。同時，部分協(xié)作義務單位普遍保護意識過強，明顯協(xié)作無作為，而且強管理、弱服務的思維也很普遍。2優(yōu)化基層綜合行政執(zhí)法改革的思路和建議2.1與大部門制改革相配合的領域內綜合執(zhí)法為主現(xiàn)階段，應采取與大部門制改革相互配合的部門、領域內綜合執(zhí)法改革為主要路徑，在具備條件的情況探索跨部門、跨領域綜合執(zhí)法。大部門制下的部門管理領域與部門執(zhí)法領域直接對應，有利于實現(xiàn)職能有機統(tǒng)一。除城市管理領域之外，這一輪黨政機構改革明確了在市場監(jiān)管、生態(tài)環(huán)保、文化市場、交通運輸和農業(yè)五個領域推行綜合執(zhí)法。新修訂的《行政處罰法》也對在城市管理等六個領域實行綜合執(zhí)法進行了確認。六大部門、領域包括的細分行業(yè)相當多，執(zhí)法事項數量很多，自身理順整合都很不容易。以城市管理領域為例，城管執(zhí)法事項涉及27個大類908項，涉及中央二十個部門職責。根據《住房城鄉(xiāng)建設稽查執(zhí)法實務全書》整理，住房城鄉(xiāng)建設領域共有800多項行政處罰事項，可見城市管理領域綜合執(zhí)法事項相當多。2.2政府職能統(tǒng)一原則整體治理理論強調政府職能的有機統(tǒng)一，并認為這是確保行政權力運行順暢的前提。城市管理綜合行政執(zhí)法的本質在于實現(xiàn)政府職能的整合統(tǒng)一，確保權力運行的順暢平穩(wěn)，而不是簡單地將相關職能部門進行增減或撤并。整體治理理論強調政府職能在所屬職能部門之間的配置必須遵循職能統(tǒng)一的原則，每一個職能模塊必須對應一個大部門制的職能部門。原則上，應當將相同或相似的職能配置給一個大職能部門統(tǒng)一行使，以避免政出多門或多頭管理。但是，如果某一領域的職能確實難以由一個部門統(tǒng)一行使，而是需要多個職能部門共同行使的，則必須明確牽頭職能部門和協(xié)作職能部門，區(qū)分其主次，制定權力運行流程圖，并建立健全跨部門行政協(xié)調機制。2.3強化跨部門協(xié)作教育與培訓，有效培養(yǎng)跨部門展開協(xié)作的意識就當前的綜合行政執(zhí)法缺失專門的跨部門協(xié)作教育與培訓的現(xiàn)狀，要求各級黨委管理部在行政學院、黨校等培訓機構，積極組織跨部門協(xié)作領域的培訓班次，并積極研討跨部門協(xié)作領域的依法協(xié)作等問題。同時，政府法制部門也需要在年度法制教育中，增加關乎綜合行政執(zhí)法有關跨部門協(xié)作的培訓教育內容。在綜合行政執(zhí)法部、業(yè)務主管部、別的職能部門也需要自主有序地專門安排培訓學習內容。2.4效率優(yōu)先原則整體治理理論認為，評價政府改革是否成功的主要指標，在于其能否切實提高行政管理效能。城市管理綜合行政執(zhí)法體制改革是否成功，主要取決于能否提高城市綜合治理的效能和實現(xiàn)城市公共管理的目標。只有建立統(tǒng)一的職能體系、合理的組織結構體系和權力運行保障體系，才能發(fā)揮城市綜合治理的整體性效能。城市管理綜合行政執(zhí)法體制改革的方法在于優(yōu)化其組織結構，以提高城市治理效能。可見，城市管理綜合行政執(zhí)法與整體治理的目標都是為了實現(xiàn)政府組織結構的優(yōu)化和權力的運行順暢，進而為城市經濟社會發(fā)展提供強有力的保障。結語總之，在創(chuàng)新改革綜合行政執(zhí)法時，暴露出很突出的跨部門協(xié)作方面的問題。所以，針對當前的綜合行政執(zhí)法形勢，需要結合跨部門協(xié)作的需要及優(yōu)勢，從國內實際實施綜合行政執(zhí)法的現(xiàn)狀出發(fā)，全面創(chuàng)新發(fā)展綜合行政執(zhí)法體系的體制改革方針，以強化跨部門協(xié)作效果，進一步提升綜合行政執(zhí)法的質量。參考文獻［1］羅清華，黃術．我國綜合行政執(zhí)法體制改革的問題與對策［J］．2021，34（2）：98-101．［