試論環(huán)境保護公眾參與制度研究

試論環(huán)境保護公眾參與制度研究論文摘要公眾參與制度是環(huán)境保護的重要制度之一，是法律賦予公民的權(quán)利，對彌補國家在環(huán)境保護工作中的不足，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標具有重要的意義，本文從環(huán)境保護公眾參與制度的理論基礎(chǔ)出發(fā)，借鑒國外環(huán)境保護公眾參與的立法特點，從公眾參與的現(xiàn)狀及存在的問題出發(fā)，對健全我國環(huán)境保護公眾參與制度提出了建議。論文關(guān)鍵詞環(huán)境保護環(huán)境權(quán)公眾參與伴隨著環(huán)境問題的日益嚴重，環(huán)境保護公眾制度參與被許多國家納入了法律軌道。普通民眾有權(quán)利參與一切與環(huán)境利益相關(guān)的決策活動，國家提供相應(yīng)的程序與途徑保障，如參與環(huán)境決策、監(jiān)督、請求救濟等。公眾參與制度為環(huán)境問題的解決提供了有效的制度路徑，也有力地促進了環(huán)境管理民主化的進程。因此，我們也常常稱其為“環(huán)境民主制度”或“依靠群眾保護環(huán)境的制度”。一、環(huán)境保護公眾參與制度的理論基礎(chǔ)（一）環(huán)境保護公眾參與的社會基礎(chǔ)現(xiàn)代民主政治理論的發(fā)展推動了公眾參與意識與行動。上世紀中后期，為實現(xiàn)公共權(quán)力的社會化和公共利益的最大化，西方國家開始大刀闊斧的政府職能變革，從管理型政府向服務(wù)型政府強轉(zhuǎn)變，還權(quán)于社會，擴大公民對公共事務(wù)管理的直接參與。多元民主論的代表人物羅伯特達爾曾提出了民主的五項標準，其中第一項標準就是“有效的參與?！笨梢?，在這樣一個民主的時代，通過單方權(quán)力方式來實行決策或做出決定，是不明智的，公眾參與政府環(huán)境保護行政決策無疑是一個令人矚目的發(fā)展趨勢。公眾普遍覺醒的環(huán)境意識是公眾參與環(huán)境保護的社會心理基礎(chǔ)。近年來，環(huán)境問題引發(fā)的自然災害在全球范圍頻發(fā)。公眾為了表達控制工業(yè)噪聲、反對水污染和土壤污染、反對修建化工廠和高速公路等要求，頻頻采取輿論、示威游行、請愿等方式，迫使政府在環(huán)境決策上不得不考慮公眾的意愿。隨著普通民眾環(huán)境意識的普遍提高與環(huán)境保護的熱情高漲，公眾參與有了日趨成熟的社會基礎(chǔ)。（二）環(huán)境保護公眾參與的法理基礎(chǔ)1.環(huán)境公共財產(chǎn)理論。1960年，美國密執(zhí)安大學的薩克斯教授提出空氣、陽光、水等人類生活所必須的環(huán)境要素是全體國民的“公共財產(chǎn)”，任何公民、法人或其他組織都無權(quán)對其占有、支配和損害。如果出現(xiàn)或可能出現(xiàn)上述行為，其他民眾都可以通過一定的法律程序和途徑進行救濟或防范。2.公共委托理論。該理論強調(diào)，環(huán)境是公共財產(chǎn)。為了實現(xiàn)對它的合理支配和保護，全體國民應(yīng)當以信托人的身份，將其委托給國家管理。作為受托人的國家，應(yīng)該秉承全體國民的意志，對環(huán)境進行妥善治理。鑒于環(huán)境問題的廣泛性和復雜性，賦予國家在行使委托權(quán)時享有廣泛的自由裁量權(quán)。為實現(xiàn)國家與公眾之間暢通的信息傳遞，對國家的自由裁量權(quán)的范圍和幅度加以限制，委托人有必要建立一種機制，來規(guī)范和監(jiān)督受托人的行為，約束其按委托人的利益來行事，公眾參與制度遂應(yīng)運而生。3.公民環(huán)境權(quán)理論。其最初的法律依據(jù)是1972年的《人類環(huán)境宣言》。宣言提出，全體社會成員都享有在健康，安全和舒適的環(huán)境中生活和工作的權(quán)利，并且負有保護和改善這一代和將來世世代代的環(huán)境的莊嚴責任。這意味著公民環(huán)境權(quán)已成為公民的一項基本權(quán)利，為公眾參與環(huán)境管理及其相關(guān)事務(wù)確定了權(quán)利來源。二、國外環(huán)境保護公眾參與制度的立法特點西方發(fā)達國家在此方面，立法起步比較早，制度比較健全，公眾參與制度在國家環(huán)保工作中的地位也更加重要。首先，通過立法將公民環(huán)境權(quán)細化，具體化和制度化。西方各國不僅明確規(guī)定環(huán)境權(quán)是公民的實體性權(quán)利，而且為保障公眾參與真正得以實現(xiàn)，往往還將其細化為一些程序性環(huán)境權(quán)，如獲得司法救濟權(quán)、參與決策權(quán)、知情權(quán)等等。其次，公眾參與的方式多樣，環(huán)境保護公眾參與的途徑和形式比較完備。發(fā)達國家一般都對公眾參與方式和程序方面有具體規(guī)定。例如美國，其通常采取以下做法：（1）通過新聞媒體發(fā)布擬建項目的廠址、內(nèi)容，讓公眾了解建設(shè)項目的情況；（2）由新聞媒體公布公眾聽證會的時間和地點，請公眾參加；（3）在聽證會上充分聽取公眾意見，并進行答辯；（4）環(huán)境影響報告書或?qū)徸h中，設(shè)專章論證公眾意見特別是不同意見。再次，在公眾參與環(huán)境影響評價活動的制度上，發(fā)達國家普遍比較健全。例如公開環(huán)境影響評價報告書，說明書等文件、回答公眾質(zhì)詢、聽取公眾的異議等等。最后，許多發(fā)達國家都明確規(guī)定了民間環(huán)保組織的法律地位。各國鼓勵公民依法成立旨在保護環(huán)境的社團組織。代表了各自群體環(huán)境利益的社團組織，對環(huán)境信息，科技手段和專業(yè)知識的掌握更全面，可以及時通報環(huán)境消息，甚至還可以為受害者提供技術(shù)咨詢、法律咨詢和幫助，因而擁有了從事環(huán)境保護活動更大的優(yōu)越性和更強的能力。在實踐中間，這些民間組織往往還可以代表公眾協(xié)助政府制定環(huán)境政策、方案以及相關(guān)規(guī)范并監(jiān)督其實施，與政府進行環(huán)境事務(wù)方面的有效合作，充分的參與環(huán)境保護的決策過程，尤其是在政府機關(guān)不履行環(huán)境立法規(guī)定或從事違法行政行為時，維護公眾的合法權(quán)益，在環(huán)境保護運動中展現(xiàn)出巨大的能量。三、我國環(huán)境保護公眾參與制度的立法現(xiàn)狀與問題《憲法》第2條明確規(guī)定：“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)?！睆亩?，在國家根本大法的層面上，為我國公民在環(huán)境保護方面的基本權(quán)利和公眾參與制度提供了法律依據(jù)。《環(huán)境保護法》規(guī)定：“一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進行檢舉和控告?！绷硗?，《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《海洋環(huán)境保護法》等環(huán)境保護單行法中也有關(guān)于公眾參與的條款規(guī)定?！董h(huán)境影響評價法》中國家鼓勵有關(guān)單位，專家和公眾以適當方式參與環(huán)境影響評價的條款，更是進一步明確了環(huán)境影響評價中的公眾參與權(quán)。在部門規(guī)章層面，《環(huán)境信訪辦法》規(guī)定了環(huán)境信訪人的諸多權(quán)利，如對違反環(huán)保法規(guī)和侵害公民合法環(huán)境權(quán)益行為的檢舉、揭發(fā)、控告權(quán)；對行政主管部門和工作人員的批評、建議和檢舉揭發(fā)權(quán)；對污染防治工作的建議權(quán)。國家環(huán)境保護總局2006年發(fā)布的《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》辦法不僅明確了公眾參與環(huán)評的權(quán)利，而且規(guī)定了參與環(huán)評的具體范圍、程序、方式和期限，切實保障公眾的環(huán)境知情權(quán)，是我國環(huán)保領(lǐng)域第一部公眾參與的規(guī)范性文件。但是，總體而言，我國現(xiàn)行的環(huán)境保護公眾參與制度的法律規(guī)定比較雜亂，還存在很多缺陷。（一）立法指導思想滯后，公眾參與權(quán)利基礎(chǔ)不明確參與權(quán)實際上是公民環(huán)境權(quán)的一項子權(quán)利。西方發(fā)達國家早已將公民環(huán)境權(quán)在憲法上給予了普遍承認。但是，我國還一直未能將環(huán)境權(quán)作為一項公民的基本權(quán)利載入憲法。沒有憲法中的環(huán)境權(quán)，公眾參與權(quán)利的基礎(chǔ)不甚明朗，各項單行法則無法據(jù)以制定有關(guān)公眾參與環(huán)境保護的規(guī)定。（二）公眾參與的方式和內(nèi)容在立法中過于抽象，缺乏可操作性縱觀我國環(huán)境保護的法律法規(guī)，除了與《環(huán)境影響評價法》配套的《環(huán)境影響評價公眾與暫行辦法》外，絕大多數(shù)的單行法僅僅規(guī)定了事后救濟如檢舉和控告相關(guān)污染的權(quán)利，而缺乏具體可行的公眾參與制度，如《水污染防治法》和《環(huán)境噪聲防治法》。此外，公眾以何種途徑參與、在多大范圍內(nèi)參與、組織者有何義務(wù)、公眾如何實施檢舉和控告等等諸多問題，在制度層面都沒有能夠得到解決。（三）公眾意見很難得到合理的聽取與表達我國現(xiàn)行的規(guī)章中對于如何確定公眾范圍，僅有一些原則性規(guī)定，使得公眾范圍具有相當?shù)牟淮_定性。以致于現(xiàn)實中一些部門利用此紕漏，選擇一些環(huán)境事項對其利益影響較小或?qū)υ摥h(huán)境事項沒有認識的公眾來采集意見，使得公眾參與流于形式。此外，對公眾意見如何處理，法律沒有強制性規(guī)定。缺乏合理的程序保證聽取過程的公正性，有些單位就隨意處理公眾意見，也導致公眾后續(xù)表達意見的權(quán)利被剝奪。（四）公眾參與不夠廣泛，權(quán)利意識淡薄從當代環(huán)境立法的趨勢來看，公眾參與的范圍無論是在深度上還是在廣度上，都得到了逐步的擴展。美國《國家環(huán)境政策法》的規(guī)定比較典型：“任何機關(guān)的行為，只要屬于對人類環(huán)境有重大影響的聯(lián)邦行為，公眾就可以參與、評價和監(jiān)督?！倍谖覈?，公眾可以參與的環(huán)境保護活動相對來說范圍狹小。例如規(guī)定建設(shè)項目和規(guī)劃這些具體領(lǐng)域的公眾參與，但在國家立法，政策以及替代方案等戰(zhàn)略方面的參與則常被忽略，而恰恰是這些宏觀領(lǐng)域決策失誤比率較高，很容易對環(huán)境造成巨大危害。另外，公眾參與的基礎(chǔ)或前提在于公眾具備相應(yīng)的知識水平，由于環(huán)境教育的缺乏，我國公民的環(huán)境保護意識和權(quán)利意識、環(huán)境科學知識與環(huán)境法法規(guī)的普及程度還很難適應(yīng)公眾參與的要求。（五）缺乏對環(huán)境公益訴訟制度的規(guī)定為更好的保護環(huán)境公共利益免受損害，從發(fā)達國家的立法來看，大都賦予了個人提起環(huán)境公益訴訟的資格與權(quán)利，規(guī)定了公益訴訟制度。而我國在不斷強調(diào)加強環(huán)境保護，促進可持續(xù)發(fā)展的背景下，立法相對滯后，在這方面的規(guī)定近乎空白，導致一些環(huán)境公益訴訟屢屢敗訴，反過來必然嚴重影響經(jīng)濟發(fā)展。四、我國環(huán)境保護公眾參與法律制度的健全與完善（一）構(gòu)筑環(huán)境保護公眾參與立法體系，創(chuàng)設(shè)權(quán)利來源確立公民環(huán)境權(quán)的憲法地位，不僅是理論和實踐發(fā)展的必然趨勢，也為公民環(huán)境權(quán)在其他法律中的規(guī)定有了明確的憲法依據(jù)?，F(xiàn)有公眾參與環(huán)境保護的法律規(guī)定過于零散，各單行法律，法規(guī)及規(guī)章之間呼應(yīng)不足，內(nèi)容殘缺不全，急迫需要制定有關(guān)公眾參與環(huán)境保護的專門法規(guī)。（二）保障公眾意見表達及被聽取1.細化并公示確定公眾范圍的規(guī)則及確定的公眾范圍，確定參與某環(huán)境事項公眾的范圍。細化法律法規(guī)規(guī)章中的指導性原則，任務(wù)在收集、聽取單位，關(guān)鍵是如何細化。筆者認為，應(yīng)當根據(jù)對該環(huán)境事項的受影響程度來確定，受環(huán)境影響越大的區(qū)域內(nèi)的公眾參與的權(quán)重也越大。通常情況下，應(yīng)該以環(huán)境事務(wù)發(fā)生地為中心向外擴散，沿著受影響的方向，區(qū)分受影響程度不同的各個區(qū)域，再劃定不同區(qū)域公眾參與的權(quán)重。與此同時，法律法規(guī)明確要求相關(guān)部門不僅要公開有關(guān)環(huán)境事項的有關(guān)信息，而且要公示公眾確定的具體規(guī)則、類型及所占權(quán)重等。更為關(guān)鍵的是，要明確賦予這些內(nèi)容具有可訴性。2.設(shè)定對公眾意見的處理程序。如何處理公眾意見，必須有明確的規(guī)定。收集，聽取單位不僅要對意見進行歸類整理，而且要將處理結(jié)果以書面形式公之于眾。哪些意見予以采納，哪些意見不予采納，為何不予采納，公眾對處理意見不服有何反映途徑；這些內(nèi)容都應(yīng)該在報告中予以詳細說明，便于公眾及時了解意見的采納情況。對于報告，相關(guān)單位也要備案。這樣做，才能切實改善有關(guān)單位對公眾意見的不重視現(xiàn)象，同時也便于公眾對環(huán)境事項的全程參與以及對相關(guān)單位的有效監(jiān)督。（三）拓寬公眾參與的途徑與范圍，使之具體化，制度化，法律化我國目前公眾參與積極性不高的一個主要原因是公眾沒有參與的法律依據(jù)或者可以參與的范圍很小，而環(huán)境立法中關(guān)于公眾參與的規(guī)定也大多是原則性的規(guī)定，缺乏可操作性。筆者認為，應(yīng)借鑒美國，日本等有關(guān)國家對公眾參與的立法經(jīng)驗，在相關(guān)法律法規(guī)中對涉及公眾參與機制的相關(guān)問題予以補充和完善。另外，公眾參與也是公民行使管理各種國家事務(wù)的一項重要的基本權(quán)利，建議盡快出臺《中華人民共和國公眾參與法》，以系統(tǒng)彌補立法不足。（四）確立公民獨立的環(huán)境訴訟資格，建立環(huán)境公益訴訟制度西方各國的環(huán)境法中的環(huán)境公益訴訟制度，立足于環(huán)境權(quán)益不僅僅屬于某一個個人或法人的利益，而是屬于全體社會及其成員的公共利益。那么，我國也應(yīng)該以這個思想為基礎(chǔ)，參照其有益的做法，進一步擴大環(huán)境訴訟的主體范圍，將環(huán)境問題的直接受害者、環(huán)保組織、個人甚至政府的環(huán)境