我國預(yù)算外資金管理的歷史發(fā)展與未來趨勢

2012級經(jīng)管系公共事業(yè)管理專業(yè)人力01班張從明2012082234我國預(yù)算外資金管理的歷史發(fā)展與未來趨勢預(yù)算外資金，是指根據(jù)國家財政制度和財務(wù)制度的規(guī)定，不納入預(yù)算管理，由地方各部門，各企事業(yè)單位自收自支的資金。它是國家預(yù)算資金的必要補充，具有分散性、自主性、專用性的特點。。我國預(yù)算外資金形成于建國初期，改革開放后，特別是市場經(jīng)濟體制建立以來，政府職能和社會分配格局發(fā)生了巨大變化，預(yù)算外資金迅速增長，而對預(yù)算外資金認識上的滯后和政策、管理手段的缺位，造成預(yù)算外資金游離于政府控制之外，并一再膨脹，既扭曲了收入分配結(jié)構(gòu)，分散了國家財力，又滋生了腐敗現(xiàn)象。近年來隨著“收入兩條線”管理改革的實行，逐步縮小了資金規(guī)模，增加了政府宏觀調(diào)控能力，但仍缺乏具體有效的法規(guī)制度以及運行機制的保障，財政管理尚未完全到位。因此，正確認識并解決預(yù)算外資金管理缺位，仍是財政管理改革中亟待解決的問題。我國預(yù)算外資金管理的歷史發(fā)展我國預(yù)算外資金由來已久,解放伊始就存在。1958年,我國對財政體制進行了較大的改革,財權(quán)大幅度下放,國家財政部明確提出了預(yù)算外資金的概念,從此,預(yù)算外資金就基本上形成了三大塊,即由地方財政部門管理、行政事業(yè)單位管理和國營企業(yè)管理的三個部分。1978年黨的十一屆三中全會以后,為改變以往過分集中的經(jīng)濟體制,國家采取了一系列簡政放權(quán)的措施,預(yù)算外資金的項目迅速增加,規(guī)模迅速擴大。針對預(yù)算外資金的膨脹,1993年國家財政部對預(yù)算外資金作了一次大的調(diào)整,國有企業(yè)折舊基金和稅后留用資金不再作為預(yù)算外資金管理,因而,預(yù)算外資金口徑及其范圍縮小了。1996年,中央開始對預(yù)算外資金進行治理整頓,將13項數(shù)額較大的政府性基金(收費)納入預(yù)算,并將地方財政按規(guī)定收取的各項費、附加納入預(yù)算,不再作為預(yù)算外資金管理。1997年底,財政部會同國家經(jīng)貿(mào)委、計委、審計署、監(jiān)察部和糾風(fēng)辦聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于第一批取消的各種基金(附加、收費)項目的通知》,首批取消了217項預(yù)算外資金項目。由此可見,預(yù)算外資金范圍界定的變化是與我國經(jīng)濟體制改革的推進分不開的。預(yù)算外資金雖然對緩解財政支出壓力、促進經(jīng)濟發(fā)展和社會進步等方面起到了一定作用，但由于預(yù)算外資金項目繁多、數(shù)額巨大、管理不規(guī)范和監(jiān)督不力等也帶來了一系列的政治、經(jīng)濟問題，它擴大了部門之間的收入差距，造成苦樂不均，沖擊收入分配，脫離財政監(jiān)管，加劇了固定資產(chǎn)投資規(guī)模和消費基金雙膨脹，其消極作用顯而易見。2007年6月27日，審計署公布了2006年度政府審計工作報告。其中，預(yù)算外資金在管理、使用中出現(xiàn)的問題尤為突出。近年來，隨著國民經(jīng)濟的迅速發(fā)展和財政收入分配格局的變化，預(yù)算外資金(包括行政事業(yè)性收費、基金和罰沒收入)大幅度增加，目前有大約3000—4000億元，成為預(yù)算內(nèi)資金的重要補充，對減輕財政負擔、促進經(jīng)濟建設(shè)和社會事業(yè)發(fā)展起到了一定的積極作用。然而，由于缺乏統(tǒng)一管理和監(jiān)督，預(yù)算外資金的籌措、分配使用上不斷出現(xiàn)問題。主要表現(xiàn)在：一些地區(qū)、部門弄虛作假，大量隱瞞財政收入；一些部門和單位擅自設(shè)立基金(包括各種專項資金及附加)、行政事業(yè)性收費項目或隨意擴大基金征收范圍和提高收費標準；預(yù)算外資金收的問題，有助于切合實際，找到妥善解決預(yù)算外資金管理的辦法?？偟膩碚f，當前預(yù)算外資金管理中存在的問題可以歸納如下：1、單位對預(yù)算外資金的概念和性質(zhì)認識不清。長期以來，在預(yù)算外資金問題上，由于性質(zhì)不明、概念不清，制度不全，從而產(chǎn)生了三種錯誤觀念。第一種觀念認為預(yù)算外資金是單位自行組織、自行提取的、所有權(quán)理應(yīng)屬單位；第二種觀念認為，既然預(yù)算外資金是單位組織的收入，那么政府無權(quán)調(diào)控，更不能上繳財政預(yù)算外專戶；第三種觀念認為，預(yù)算外資金是單位的自有資金，因此，可不受財政、財務(wù)制度的約束，可以任意地自由支配使用。在這些錯誤的觀念引導(dǎo)下，預(yù)算外資金的使用容易出現(xiàn)違規(guī)現(xiàn)象。2、監(jiān)督檢查機制不健全。目前預(yù)算外資金的監(jiān)督檢查普遍存在著重收入輕支出的現(xiàn)象，一味強調(diào)納入財政專戶管理和繳存比例，忽視了支出上存在的問題。雖然財政在撥付資金時，根據(jù)用款單位上報的用款計劃進行了核定，但財政資金劃出以后，用款單位怎樣使用、用到什么地方都不得而知。事實上有的單位常常以事業(yè)發(fā)展、專項經(jīng)費為名申請撥款，但實際上多用于人頭經(jīng)費，事業(yè)發(fā)展無從談起，資金使用效益十分低下。這種監(jiān)督管理方式，從一定程度上講是走了過場，沒有起到應(yīng)有的作用。這可以從近幾年審計查處的一些單位擅自擴大行政開支范圍、亂發(fā)津貼、私費公付等問題中得到印證。同時由于收費經(jīng)費化，資金支出向個人傾斜，使部門間存在分配不公、苦樂不均的問題。從更深層次看，它還造成財政支出結(jié)構(gòu)不合理，降低了國家基礎(chǔ)設(shè)施投資效率。3、資金征繳模式陳舊、征繳程序不科學(xué)。盡管近幾年各地都積極推行預(yù)算外資金“單位開票、銀行代收、財政統(tǒng)管”的征管體制。但由于種種原因，一些地區(qū)仍處于自存自繳的狀態(tài)。而預(yù)算外資金收入過渡戶的存在，給個別單位截留預(yù)算內(nèi)外收入、坐收坐支預(yù)算內(nèi)外資金提供了可能。另外，由于征繳程序不嚴密、不科學(xué)，也容易導(dǎo)致部分資金逃避財政監(jiān)督，形成資金體外循環(huán)。如一些地方出臺的行政事業(yè)性收費屬于省、地(州、市)、縣(市、區(qū))三級預(yù)算收入，應(yīng)按比例納入同級財政預(yù)算管理。但其具體征管模式是，由地縣基層單位負責收繳資金，由省級部門歸集資金、報批手續(xù)，待審批后，再由省級部門按比例逐級返還原單位，然后各自繳入國庫。這種方法雖有利于資金到位，但對按級次入庫的資金，由于征繳過程涉及多個環(huán)節(jié)，又沒有必要的財政監(jiān)督手段，容易形成既不解繳當?shù)貒鴰?，又不納入專戶儲存的體外循環(huán)資金。4、相關(guān)政策和配套措施缺位影響國家財經(jīng)法規(guī)的貫徹落實。根據(jù)財政部《預(yù)算外資金管理實施辦法》，行政主管機構(gòu)可以按照國家規(guī)定從所屬企事業(yè)單位和社會團體集中一部分管理費。但該辦法對管理費的收取方式、標準、票據(jù)使用、支出范圍及資金管理都沒有作出具體明確的規(guī)定。目前，一些地方迫于強大的財政壓力，不得不要求預(yù)算部門自行解決一些財政支出，因此一些主管部門就以各種名義向下屬單位收取管理費。由于沒有具體的政策規(guī)定，一些單位超標準收費、使用不合法票據(jù)以及白條收費，進而逃避專戶管理、違規(guī)投資基建，甚至隱瞞收入、私設(shè)小金庫等問題時有發(fā)生。此外，一些國家收費命令取消，但由于沒有及時理順和解決相關(guān)的單位經(jīng)費，致使一些旨在建立政府與民間良性關(guān)系、規(guī)范行政行為、減輕企業(yè)負擔的國家政策無法落到實處。（三）、加強和完善預(yù)算外資金管理的對策針對預(yù)算外資金管理工作的發(fā)展現(xiàn)狀和存在問題，我們在財政會計工作中，應(yīng)該圍繞財政綜合預(yù)算的總體目標，在各方面加強管理，逐步實現(xiàn)預(yù)算內(nèi)外資金統(tǒng)管。1、改變觀念，提高認識。其實，從理論上講，預(yù)算外資金是國家財力的重要組成分，是國家財政性資金；從形式來看，預(yù)算外資金是一部分社會產(chǎn)品價值的轉(zhuǎn)移，是憑借政府的職權(quán)參與國民收入和再分配所取得的資金，如果沒有國家法律法規(guī)授予的權(quán)力，任何部門和單位都不可能取得預(yù)算外收入。預(yù)算外資金是國家財力的重要組成部分，無論是從理論上講，還是從形式來看，都必須把預(yù)算外資金所有權(quán)、調(diào)控權(quán)、管理權(quán)分別歸還于國家、政府、財政。2、加強票據(jù)管理，從源頭上把關(guān)。要完善票據(jù)管理模式，使用新的票據(jù)管理軟件，通過控制、管理、電腦繳銷和銀行聯(lián)網(wǎng)的方式進行票據(jù)管理，把票據(jù)管理與資金管理科學(xué)有效結(jié)合起來，真正做到“驗舊換新，票款同行”，進一步規(guī)范預(yù)算外資金征管行為，有效地防止收入不進專戶和截留，隱瞞收入等現(xiàn)象。但目前財政預(yù)算外專戶還沒有使用票據(jù)管理軟件，并且只有一個人操作，對于預(yù)算外資金的管理缺乏力度。3、積極借助科技手段以及高效、智能的網(wǎng)絡(luò)管理系統(tǒng)，徹底改革預(yù)算外資金收繳制度。規(guī)范預(yù)算外資金管理，首先是堵塞收入方面的漏洞，做到應(yīng)收盡收。由于所有收費通過銀行代收，不僅便于財政性資金集中納入財政管理，增強財政調(diào)控能力，使財政專戶發(fā)揮“準國庫”的功能，而且通過銀行代收，還構(gòu)建了財政部門與執(zhí)收單位間高效的收費票據(jù)領(lǐng)購、核銷管理模式，大大提高了財政部門對執(zhí)收單位收取預(yù)算外資金的監(jiān)控力度，有力地遏止了自立收費項目、自定收費標準等亂收費行為。4、充分發(fā)揮財政部門對各單位會計工作的指導(dǎo)和監(jiān)督作用。各級財政首先要將國家明確規(guī)定應(yīng)納入預(yù)算管理的行政事業(yè)性收費和政府性基金不折不扣地全部納入預(yù)管管理，相應(yīng)支出通過預(yù)算予以安排。其次對有預(yù)算外資金收入的單位必須自下而上地編制預(yù)算外資金收支計劃，并將其納入單位的財務(wù)收支計劃和財政的綜合預(yù)算;預(yù)算外收入要全部納入專戶管理，相應(yīng)支出由財政統(tǒng)籌安排，要逐步改變按照收入比例提取經(jīng)費的作法，要按照部門預(yù)算的統(tǒng)一要求核定經(jīng)費支出，實行“預(yù)算制”，進而促進執(zhí)收執(zhí)罰部門依法行政。5、強化綜合預(yù)算管理，逐步推行“陽光工程”。嚴格預(yù)算管理，認真編制年度綜合收支預(yù)算，統(tǒng)籌考慮預(yù)算內(nèi)外收支，將預(yù)算內(nèi)外資金捆綁一起，支出按定額統(tǒng)籌安排，作為預(yù)算內(nèi)資金的補充，以彌補人員經(jīng)費公用經(jīng)費的不足，充分發(fā)揮財政資金的整體效益。用于工資、獎金、補貼、津貼和福利等方面支出，應(yīng)嚴格執(zhí)行財政部門核定的項目、范圍和標準，在條件成熟情況下，逐步推行“陽光工程”，統(tǒng)一各部門、單位獎金、福利發(fā)放標準，做到透明化。6、建立健全財政法制體系。近年來盡管我國出臺了大量的財政法規(guī)，但相對于我國市場經(jīng)濟發(fā)展而言仍處滯后狀態(tài)，加之財政法規(guī)層次較低，財政法律、法規(guī)之間，以及同其他法律之間在涉及財政經(jīng)費投入和財務(wù)管理方面存在沖突和矛盾，影響了法律的嚴肅性。7、完善相關(guān)配套措施，提高預(yù)算外資金管理效率。預(yù)算外資金管理改革是一項政策性強、難度大的工作，它不僅關(guān)系到單位原有權(quán)力、利益調(diào)整，而且涉及單位性質(zhì)、經(jīng)費供給以及內(nèi)部減員等現(xiàn)實問題。建立公共財政收入征管體系和國庫集中收付制度是我國財政體制改革的一項重要內(nèi)容。實行真正的綜合財政預(yù)算，是將預(yù)算內(nèi)外資金統(tǒng)一安排使用，將預(yù)算外資金全部納入預(yù)算管理，并最終取消預(yù)算外資金。根據(jù)國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)財政部深化收支兩條線的改革意見，目前我國總體上是依照與人民群眾生活相關(guān)程度，采取逐步將預(yù)算外資金納入