沿海港口城市適應性治理探究

［提要］本文結合我國沿海港口城市演化實際，梳理港口城市存在的治理困境；明晰港口城市要遵從治理主體多元性、治理方式復合性、治理目標綜合性等適應性治理原則；并提出提高對港口城市的社會認識和社會學習能力、建立港城系統(tǒng)多元化的社會互動系統(tǒng)、多方面提升港城系統(tǒng)的結構彈力等適應性治理對策。2022年發(fā)布《水運“十四五”發(fā)展規(guī)劃》，明確了進一步打造高能級港口樞紐、推動聯(lián)運高質量發(fā)展、引領智慧水運新發(fā)展、提升管理能力與水平等發(fā)展目標。由此可見，在新發(fā)展格局下，沿海港城融合發(fā)展是沿海港口城市的必由之路，精確地識別出沿海港城互動關系，總結好沿海港口城市的發(fā)展特征，確立好新格局下沿海港口城市的治理體系，是沿海港口城市可持續(xù)發(fā)展課題研究的重中之重。一、沿海港口城市演化的治理困境（一）難以適應多方多樣化需求。其一，沿海港口城市治理難以滿足多個利益相關者共同治理的需求。沿海港口城市治理涉及多個利益相關者，包括港口管理機構、城市政府、居民社區(qū)、行業(yè)代表等。不同利益相關者之間可能存在利益沖突或權力分配的問題，導致治理過程中出現(xiàn)沖突或難以達成共識的局面。其二，沿海港口城市治理難以識別人民群眾多樣化的需求，難以平衡人民群眾多樣化的需求和經(jīng)濟高質量增長的關系。人民的美好生活需求日益增長且越來越多樣化，在港口城市中主要體現(xiàn)在兩個方面：一是隨著城市人口不斷增多，人民對居住需求、交通需求、環(huán)境需求等不斷提高；二是隨著社會意識觀念的發(fā)展，社會公眾對港口區(qū)域的親海需求、綠色發(fā)展需求也在提升。港口城市的治理不僅要兼顧經(jīng)濟發(fā)展，也要重視公眾的切身感受，根據(jù)人民需求施政施策，增強人民群眾的幸福感。（二）沿海港口城市矛盾難解決。習近平多次強調要立足“陸海一盤棋”基本理念與“陸海一體化”基本規(guī)律，探索統(tǒng)籌陸海資源配置、產業(yè)布局、生態(tài)環(huán)境保護的有效路徑。但目前沿海城市規(guī)模和沿海港口規(guī)模的擴張導致港城邊界矛盾增強，城市市區(qū)的外溢、港口集疏運網(wǎng)絡的擴張、環(huán)境發(fā)展壓力等問題交織在港城邊界區(qū)域，部分港口與城市在引入產業(yè)、升級產業(yè)、遷移產業(yè)等方面難以達成共識。沿海港口城市在治理過程中，需要平衡經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護目標，尋找協(xié)同可持續(xù)發(fā)展的方案。此外，港口和港口城市雖處于同一環(huán)境中，但都具有經(jīng)濟發(fā)展的獨立性。我國的港口規(guī)劃和港口城市規(guī)劃隸屬于不同的行政機構，港口規(guī)模擴張和城市規(guī)模擴張未有統(tǒng)一規(guī)劃和共識，建設目標時常不一致，難以實現(xiàn)協(xié)調或同步發(fā)展。而二者差異化的目標常會導致港口或城市極端現(xiàn)象的產生，如港口作用被夸大，港口運量規(guī)模高估，港區(qū)建設盲目擴張，造成港口產能過剩等，亦或是城市建設以城市自增長為中心，當?shù)卣畠A向于快速收益的產業(yè)，盲目引入新產業(yè)，缺少對港口發(fā)展長遠性規(guī)劃，造成港口產業(yè)的轉移和流失等?，F(xiàn)有治理體系對港城目標協(xié)調問題尚難以形成有效治理方案。（三）港口城市演化路徑差異化。不同區(qū)位沿海港口城市演化進程不同，演化趨勢各異，面臨的發(fā)展阻礙不同。部分沿海港口城市處于港城協(xié)調發(fā)展階段，如福州、廈門等，但并非理想的互惠共生模式，如果長期處于偏利共生的互動關系，港口和城市仍有向極端發(fā)展的可能性。部分以煤炭鋼鐵、金屬礦石運輸為主的資源型港口城市在我國發(fā)展初期港口占據(jù)先發(fā)優(yōu)勢，迅速擴張完善建設，成長為大型港口，推動了城市發(fā)展，但隨著對外貿結構調整和資源優(yōu)勢下降，這類港口對城市的推動作用不斷減弱，甚至由于前期的過度擴張建設而逐漸阻礙城市的發(fā)展。部分港口城市的城市基礎薄弱，一直依賴港口貿易和港口產業(yè)的發(fā)展，如寧波、防城港等，港口城市對環(huán)境變化和風險沖擊的適應能力很小。部分港口城市的港口規(guī)模較小，港口對城市的推動作用一直難以顯現(xiàn)等?？梢?，我國沿海港口城市的演化路徑差異化明顯，港口城市的治理必須充分考慮發(fā)展實際，針對自身的發(fā)展阻礙進行深入治理。二、沿海港口城市適應性治理原則（一）治理主體多元性。適應性治理以多元治理主體為原則，要求治理主體要涵蓋政府、市場和社會組織等。多元主體共同參與使得治理過程具有社會性、自組織性和相對獨立性，更容易滿足當下多樣化、專業(yè)化的社會需求，彌補政府監(jiān)督和管理的社會空白地帶。多元化的沿海港口城市治理主體應涵蓋各種參與港口城市治理的組織和利益相關方，至少分為以下六方：（1）政府部門：包括中央政府、地方政府和港口管理機構等，負責制定政策、規(guī)劃城市發(fā)展、監(jiān)管港口運營等；（2）港口經(jīng)營者：包括港口運營公司、港務局和港口綜合管理機構等，負責港口設施的建設、運營和維護，以及港口服務的提供；（3）城市居民和社區(qū)組織：包括居民、社區(qū)機構、非政府組織等，代表和維護居民和社區(qū)利益，在城市發(fā)展和港口建設中發(fā)揮著監(jiān)督和反饋治理策略的重要作用；（4）產業(yè)和商業(yè)利益相關方：包括港口相關產業(yè)、物流企業(yè)、商業(yè)機構等，在港口城市的經(jīng)濟發(fā)展和商業(yè)活動中發(fā)揮著重要作用；（5）學術界和研究機構：包括大學、研究機構和智庫等，提供專業(yè)知識、研究成果和政策建議，為港口城市的發(fā)展和治理提供理論支持；（6）國際組織和合作伙伴：包括國際港口組織、國際開發(fā)機構和其他國際合作伙伴等，提供資金、技術和經(jīng)驗，支持港口城市的發(fā)展和治理。通過以上六方治理主體的共同參與，實現(xiàn)不同利益相關者之間的協(xié)調合作，形成治理共識，共同推動港口城市的可持續(xù)發(fā)展。（二）治理方式復合性。治理方式復合性原則強調構建多層級、多路徑的治理結構。一方面復合的治理結構能夠打破傳統(tǒng)的以政府為單一中心的治理模式，構建有多個權利中心和服務中心并存的治理模式，通過單元的交叉、自發(fā)的秩序、復合的層級促進社會群體相互協(xié)作、相互適應，有效應對復雜性、多樣性和不確定性的前景。另一方面強調通過反復溝通、決策和談判等途徑，打破信息隔離和信息不對稱的局限，促進政府、市場和社會組織基于共同利益的相互合作，對共同目標進行集體行動。在港口城市的治理中，面對不同的問題，使用適合的治理方式才能做到高效治理。如，在港城目標協(xié)調上，涉及的治理主體主要有政府和社會組織，不同職能的政府行政單位負責從國家、省際和城市完成對港口和港口城市的政策性規(guī)劃，社會組織負責形成港城問題代表，反饋治理意愿，監(jiān)督治理效果。則在治理方式上可以選擇多元化治理，由政府和問題代表作為治理主體，其他利益相關者作為補充，形成政府層面和社會層面共同參與的治理方式，對港城規(guī)劃目標協(xié)調建立適宜的交流機制進行治理。在港口演化路徑差異化問題中，治理過程中更加側重治理的信息差異和反饋，可以采用網(wǎng)格化治理的方式，通過增強信息平臺建設和促進利益相關者們發(fā)表不同的觀點，納入多方參與者對現(xiàn)有港口城市建設進行討論，監(jiān)督已經(jīng)采取治理策略的實施效果等?？傊煌膯栴}涉及港口城市系統(tǒng)中的利益層級不同，利益相關者不同，要結合具體的問題采用具體的治理方式。（三）治理目標綜合性。傳統(tǒng)的治理方式主要由治理目標引導，然后實施具體的治理策略。適應性治理理論的治理目標是在系統(tǒng)穩(wěn)定時促進系統(tǒng)優(yōu)化發(fā)展，在系統(tǒng)不穩(wěn)定時強調對風險的有效應對，即適應性治理的治理目標不單單應對一個問題，而是應對整個系統(tǒng)現(xiàn)有的和潛在的問題。沿海港口城市的適應性治理要兼顧以下目標：一是綜合利益平衡，要求政府部門、港口經(jīng)營者、城市居民和產業(yè)利益相關方等各方都能夠參與決策過程，共同制定發(fā)展目標和政策，從而更好地協(xié)調各方的需求；二是提升治理效能，促進各利益相關方的參與，提供更多的信息和資源，促進問題的識別和解決，加強政策的實施和監(jiān)督，從而提升港口城市治理的效能；三是促進可持續(xù)發(fā)展，通過多方參與和合作，綜合考慮經(jīng)濟、環(huán)境和社會的因素，制定和實施可持續(xù)發(fā)展的政策和措施，平衡港口發(fā)展和城市生態(tài)、社會的需求，實現(xiàn)經(jīng)濟效益、環(huán)境保護和社會公平的協(xié)同發(fā)展；四是建立社會凝聚力，通過各方的參與和合作，增強各利益相關方對港口城市發(fā)展的認同感和參與感，促進社會的凝聚力和穩(wěn)定性，形成共建共享的社會共識。三、沿海港口城市適應性治理對策（一）提高沿海港口城市社會學習能力1、理清港城共生關系，引導社會客觀認識。港口與城市的互動關系并非一成不變、始終如一的，利益相關者對港口關系的認識很難全面。沿海港口城市要加大對港城關系的宣傳，引導社會公眾客觀準確認識當下港城關系的互動情況，讓社會公眾對港城關系所處發(fā)展階段充分了解，破除信息差和認識觀念所帶來的治理屏障。培育社會對港城關系理解具有常態(tài)-非常態(tài)社會轉換思維，提高社會公眾對環(huán)境沖擊的接受能力和適應能力，港口城市的共生環(huán)境發(fā)生改變時，比如政策環(huán)境、貿易環(huán)境、產業(yè)環(huán)境影響了港口城市發(fā)展時，港口城市的社會公眾不會執(zhí)著于原有產業(yè)的難以維系，而是快速尋找新的發(fā)展機會，這將大大提高港口城市對風險的適應能力。2、培養(yǎng)綠色可持續(xù)發(fā)展觀念，緩解港城矛盾。港城界面的矛盾已經(jīng)是港口城市發(fā)展的阻礙之一，港口規(guī)劃和城市規(guī)劃的沖突難以避免，各層級的利益相關者對港城矛盾的處理方式難以統(tǒng)一，原因在于對港口城市長期可持續(xù)發(fā)展理念的認識不夠深入，由此港口城市要提升可持續(xù)發(fā)展理念和綠色發(fā)展理念的培育。一是加強港區(qū)生態(tài)環(huán)境保護工作，開展節(jié)能減排及保護生態(tài)環(huán)境宣傳活動，提高港區(qū)各行業(yè)的生態(tài)保護及節(jié)能減排意識，促使生態(tài)保護與節(jié)能減排逐漸成為企業(yè)的自覺行為；二是對污染排放制定排污收費制度，制定合理的排放標準，對排放污染物較少的船舶、港口、企業(yè)給予稅收減免，對環(huán)保設施給予低息或無息貸款的優(yōu)惠。（二）建立沿海港城系統(tǒng)多元化互動機制1、吸納多元主體參與。港口城市演化處于動態(tài)發(fā)展之中，僅靠政府的政策引導和規(guī)定制約是遠遠不夠的。適應性治理最大的特點就是突破了傳統(tǒng)的自上而下的治理體系，參與主體除了中央、省市以及基層政府的縱向主體參與，還要充分吸納個人、社會、市場以及更多的非正式組織的參與，形成多元化的合作治理網(wǎng)絡，在治理過程中，達到治理主體的建設組織化和多元主體參與的協(xié)同合作治理效果。港口城市的城市建設管理者和港口建設管理者要明確自身在多元治理擔任的角色是引導者、組織者和協(xié)調者，此基礎上促進利益相關者群體一起合作形成良性互動，對于港口城市演化的趨勢和內容進行廣泛的協(xié)商和交流，加強透明度，提供公眾參與的機會，確保居民的關切和愿望得到考慮。2、建立多方參與合作機制。首先，要建立多方參與和合作的機制，包括政府部門、港口經(jīng)營者、城市居民、產業(yè)利益相關方和社會組織等?？梢酝ㄟ^定期的會議、研討會和工作組等形式，促進各利益相關方的參與和協(xié)商，共同制定決策和解決方案。鼓勵社區(qū)居民的參與自治，建立社區(qū)組織和居民代表機制，通過社區(qū)會議、公眾聽證會和社區(qū)活動等形式，促進社區(qū)居民的參與和意見表達，使他們能夠直接參與港城系統(tǒng)的決策和管理。其次，鼓勵港口經(jīng)營者和企業(yè)承擔社會責任，與社會組織建立伙伴關系?？梢酝ㄟ^開展社會公益活動、環(huán)境保護項目和社會投資等，增強港口經(jīng)營者與城市社區(qū)之間的互動與合作。再次，建立相應的制度和政策支持，為港城系統(tǒng)的多元化社會互動提供法律依據(jù)和政策指導。例如，制定促進社會參與和合作的法規(guī)和政策，鼓勵各利益相關方的參與和協(xié)作。最后，加強綜合規(guī)劃和協(xié)調，通過建立涉及港口管理機構、城市政府、當?shù)厣鐓^(qū)和相關行業(yè)代表的綜合規(guī)劃機制。促進這些利益相關者之間的協(xié)調合作，確保港口發(fā)展與城市發(fā)展目標相一致，滿足當?shù)厣鐓^(qū)的需求和愿景。（三）多方面提升沿海港城系統(tǒng)結構彈力1、構建多主體多層級的治理機制。我國港口治理主要以省級港口集團為主體進行規(guī)劃和管理，城市建設則是以城市行政區(qū)域為中心，由此在港城治理機制上存在管理者不統(tǒng)一、治理層級不一致、治理主體不相同等問題。首先，應構建省級港口集團、港口建設、城市建設三者之間的協(xié)調治理機制，促進三者實現(xiàn)多主體多層級的規(guī)劃銜接、運營溝通和智力共享，促進沿海港口與城市之間的互動關系。其次，建立三者聯(lián)合的港城錯位發(fā)展機制，引導共生發(fā)展要素的合理流動，實現(xiàn)港城資源優(yōu)勢互補，鼓勵港城深挖自身優(yōu)勢功能、產業(yè)，探索港城優(yōu)勢發(fā)展資源，尋找港城合作重點。最后，以政府、市場和非政府組織為依托，共同制定產業(yè)、土地、資源等發(fā)展政策，引導有限資源的高效使用。2、優(yōu)化港城物質與信息的交流界面。沿海港城共生演化重塑港城互動關系，是實現(xiàn)港城協(xié)調發(fā)展的前提。優(yōu)化港城共生系統(tǒng)的共生環(huán)境，促進