阿拉善盟地方政府融資平臺建設(shè)與風(fēng)險控制問題

/阿拉善盟地方政府融資平臺建設(shè)與風(fēng)險控制問題一、地方政府融資平臺構(gòu)建的原則和模式（一）地方政府融資的概念顧名思義，“融資〞就是貨幣資金的融通。從最一般意義上講，它是指資金從資金供應(yīng)者向資金需求者轉(zhuǎn)移的過程。融資包括資金融入和融出兩個同時存在的方面，即它是“資金雙向互動過程〞。從狹義講，融資主要是指資金的融入，即經(jīng)濟(jì)組織（主要是企業(yè)）從自身經(jīng)濟(jì)活動現(xiàn)狀及資金使用情況出發(fā)，根據(jù)未來開展需要，經(jīng)過科學(xué)的決策，通過一定的渠道，采用一定的方式，利用內(nèi)部積累或向外部資金供應(yīng)者籌集資金，以保證經(jīng)濟(jì)活動對資金的需要。本文所指的融資主要是指狹義上講的融資。地方政府融資就是政府為了促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)開展和改善人民生活在非競爭性領(lǐng)域或競爭性較弱的領(lǐng)域而進(jìn)行的投融資行為。一般來說，地方政府投融資活動所涉及的主要領(lǐng)域是基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如道路、交通、學(xué)校、公共衛(wèi)生、市政設(shè)施等。廣義的講，地方政府融資指地方政府通過法律的、行政的、市場經(jīng)濟(jì)的等手段為本地融資活動創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。不光指地方政府融到資金，還包括為本地企業(yè)融資創(chuàng)造條件。本文主要是從地方政府為基礎(chǔ)設(shè)施等公用事業(yè)建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等融資。在現(xiàn)實生活中，政府融資的范圍被擴(kuò)大了，它幾乎涵蓋了企業(yè)所有的融資方式。比方直接融資、間接融資、民間融資、涉外融資、租賃融資等，但凡與當(dāng)前現(xiàn)存法律不相違背的都可以借鑒。其實地方政府融資范圍人為的擴(kuò)大有其必然，主要原因在于地方政府沒錢干自己想干而又必須干的事，即地方政府應(yīng)有的地方財權(quán)與事權(quán)的不對等，地方政府財務(wù)匱乏，以及大規(guī)模公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要巨額資金，各級地方政府的預(yù)算內(nèi)財力難以確保。為彌補(bǔ)這方面的缺乏，地方政府及其所屬各部門往往通過各種途徑負(fù)債融資用于相關(guān)方面的投入。（二）地方政府融資的主要方式1、地方政府直接融資這類融資主要以地方政府為融資主體而獲得的用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金。具體表現(xiàn)為：①財政資本金投入而獲得的股權(quán)收益；②由財政投入一些城市基礎(chǔ)設(shè)施工程而帶動外資和民營資本的投入；③獲得中央轉(zhuǎn)貸的由中央政府發(fā)行的國內(nèi)外政府債券；④向世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等國際和地區(qū)金融機(jī)構(gòu)貸款；⑤獲得中央轉(zhuǎn)貸的由中央政府向外國政府的貸款；⑥外國政府援助贈款。2、地方政府間接融資是當(dāng)前地方政府主要采取的融資方式，政府授權(quán)一些承當(dāng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)的國有投資公司向銀行貸款。財政采取還款納入以后年度財政預(yù)算、向國有投資公司讓渡土地等收入、進(jìn)行財政補(bǔ)貼以及國有投資公司自身經(jīng)營收益等方式保證還款來源。（1）銀行融資銀行融資是一種負(fù)債融資，是一種比較傳統(tǒng)但也是當(dāng)前地方政府使用最多的融資方式。主要有以下形式：①信用貸款。包括固定資產(chǎn)貸款、流動資金貸款、外匯貸款，專項貸款、信托貸款、委托貸款、及其他貸款。②擔(dān)保貸款。包括保證貸款、質(zhì)押貸款、抵押貸款三種。保證貸款是指借款企業(yè)以第三方作為還款擔(dān)保人的貸款形式。質(zhì)押權(quán)是一種特別授予的所有權(quán)。在質(zhì)押方式下，受質(zhì)押人在債務(wù)全部清償以前擁有債務(wù)人用作抵押財產(chǎn)的權(quán)利，而且在某些情況下，受質(zhì)押人還有出賣該財產(chǎn)的權(quán)利。以《擔(dān)保法》中規(guī)定的質(zhì)押方式發(fā)放的貸款稱為質(zhì)押貸款。抵押貸款是指借款企業(yè)以一定的抵押品作為物質(zhì)保證向銀行借款的一種貸款形式。其抵押物包括不動產(chǎn)、貨物提單、股票、國庫券和其他有價證券等。③政策性銀行貸款。主要指中國進(jìn)出口銀行、中國農(nóng)業(yè)開展銀行和國家開發(fā)銀行的貸款。自2004年起阿拉善盟共從政策性銀行獲得基礎(chǔ)設(shè)施貸款51.05億元，有利地支持了阿拉善盟基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。但由于政策性銀行對城市基礎(chǔ)設(shè)施工程的貸款是根據(jù)工程效益、借款人的償債能力和地方財政綜合能力等條件確定具體貸款額度（一般不超過工程總投資的70％），所以有一定的局限性。（2）證券融資證券融資方式主要包括股票融資和債券融資兩大類。此外，證券融資方式還應(yīng)該包括投資基金。就利用股票融資而言，無論是在興旺國家還是開展中國家，大局部都是通過已有的城市基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行股份化來實現(xiàn)；就利用債券融資而言，主要是利用市政債券和城市基礎(chǔ)設(shè)施企業(yè)債券進(jìn)行融資；就利用證券投資基金而言，主要是通過市政債券和公用事業(yè)股票基金等可以間接投資于城市基礎(chǔ)設(shè)施的證券投資基金擴(kuò)大資金來源渠道。①股票融資，股票融資是世界各國城市基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)的一個重要融資方式，而在我國除上海等興旺地區(qū)外，其他地區(qū)使用較少。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的股票融資是指將城市道路、橋梁等盈利性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程組成股份有限公司，面向社會公眾發(fā)行上市股票，吸引社會閑散資金，募集基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金。相對于其它融資方式，股票市場為企業(yè)融資效勞的能力是資本市場中最強(qiáng)大的。無論在興旺國家還是在開展中國家，這種融資方式都即將成為或正在被很好地用于為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)效勞，并在城市基礎(chǔ)設(shè)施融資中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。②債券融資，是指社會經(jīng)濟(jì)主體為籌集負(fù)債性資金而向投資人出具的，承諾按一定利率定期支付利息，并到期歸還本金的債權(quán)債務(wù)憑證。是當(dāng)前各地正在興起融資方式。債券融資具有很多其它融資方式無法比擬的優(yōu)勢，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)通過發(fā)行債券進(jìn)行融資，會在很大程度上解決其在融資中遇到的困難。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有普遍存在的收益穩(wěn)定但收益率較低的特點，因此要求融入的資金必須本錢低廉。而債券融資無論相對于股權(quán)融資還是銀行貸款，都具有融資本錢較低的特點。還可以保持政府對城市基礎(chǔ)設(shè)施的有力控制，又由于公眾的監(jiān)督使所籌資金的運(yùn)用和設(shè)施的建設(shè)、運(yùn)營、管理具有更高的透明度，促使資金運(yùn)用效率的提高。③證券投資基金，是指一種利益共享、風(fēng)險共擔(dān)的集合證券投資方式。即通過發(fā)行基金單位，集中投資者的資金，由基金托管人托管，由基金管理人管理和運(yùn)用資金，從事股票、債券等金融工具的投資，并將投資收益按基金投資者的投資比例進(jìn)行分配的一種間接投資方式。把投資基金單獨列為一種證券融資模式，對此學(xué)術(shù)界有不同的看法。持不同觀點的學(xué)者認(rèn)為，投資基金本身就是一種股票，應(yīng)該分類于股票。這是有一定道理的，特別是在我國。在這里為突出投資基金作為證券融資方式的重要性而單獨進(jìn)行說明，以示融資方式的多樣化。（3）工程融資所謂工程融資，是指工程發(fā)起人為了某一特定工程成立工程公司，并依賴于工程的現(xiàn)金流量和資產(chǎn)的資信安排融資。也就是說，工程資金籌措方將工程產(chǎn)生的現(xiàn)金流量形式的收益用于歸還工程貸款并以工程資產(chǎn)作為貸款的抵押。從定義可以看出，貸款人給工程提供的貸款是建立在以工程產(chǎn)生的現(xiàn)金流量和工程資產(chǎn)作為抵押的基礎(chǔ)上，但是對工程發(fā)起人的其它財產(chǎn)無權(quán)追索。因此，貸款人只具有有限追索權(quán)或無追索權(quán)，即僅具有對工程現(xiàn)金流量和工程資產(chǎn)的追索權(quán)。在實際中，除非工程有異常明朗的獲利前景，否則極少采用“無追索權(quán)〞的工程融資，而通常采用有限追索的工程融資方式。對地方政府而言，采用工程融資的方式，主要是利用政府各種特殊資源，為到達(dá)政府的特定目的，采用各種市場手段而獲得的用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和改造的資金。主要包括BOT、TOT、BOST、融資租賃、盈利與非盈利工程“捆綁〞等方式。（三）我國地方政府融資平臺構(gòu)建的原則和模式地方融資平臺是地方政府或國有資產(chǎn)管理部門發(fā)起設(shè)立并授權(quán)進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或土地開發(fā)的投資公司。所謂地方政府融資平臺，是地方政府組建的不同類型的公司，包括城市建設(shè)投資公司、城建開發(fā)公司、城建資產(chǎn)經(jīng)營公司等；政府通過劃撥土地等，組建一個資產(chǎn)和現(xiàn)金流大致可以到達(dá)融資標(biāo)準(zhǔn)的公司，必要時輔之以財政補(bǔ)貼等作為還款保證，融入資金后重點投向市政建設(shè)、公用事業(yè)等工程。改革開放以后，隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資體制改革也在逐步展開。特別是在1988年國務(wù)院《關(guān)于投資管理體制的近期改革方案》公發(fā)后，為了提高城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資能力和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的使用效益，城市建設(shè)領(lǐng)域?qū)嵭小罢蠓珠_〞，各地區(qū)和各大城市相繼組建了政策性城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資公司，初步形成了以政策性投融資公司為主體的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資平臺的雛形。其職能可概括為：融資平臺主體是國有投融資公司，代表政府集中行使管理職能、融資職能、投資職能，并統(tǒng)籌進(jìn)行所轄資產(chǎn)的資金運(yùn)作。地方政府組建融資平臺進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施和城市建設(shè)方面的融資由來已久，但是融資平臺發(fā)揮主導(dǎo)作用則有兩個時點，一個是1998年以來，在國家擴(kuò)大投資拉動內(nèi)需的背景下，在國家開發(fā)銀行倡導(dǎo)下，開啟了中國新一輪地方政府融資平臺建設(shè)，建設(shè)重點是地市級。另一個是2008年以來在應(yīng)對金融危機(jī)時期，為配合4萬億元建設(shè)工程的地方融資配套需要，2009年初中國人民銀行與中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快開展的指導(dǎo)意見》，提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，拓寬中央政府投資工程的配套資金融資渠道〞，這被地方政府視為對地方政府融資平臺的肯定和鼓勵。地方政府融資平臺的數(shù)量和融資規(guī)模呈現(xiàn)飛速開展的趨勢，由最初的幾百家開展到8000多家。2010年，國務(wù)院頒發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》（國發(fā)〔2010〕19號文），從而如何標(biāo)準(zhǔn)地方融資平臺成為中國經(jīng)濟(jì)社會開展的一個重要焦點。1、我國地方政府融資平臺構(gòu)建的根本原則我國的地方融資平臺還處于開展階段，在實施融資過程中，存在法人治理結(jié)構(gòu)不完善、融資責(zé)任主體不清晰、融資操作程序不標(biāo)準(zhǔn)等問題，一旦融資工程投資收益不能覆蓋本錢，就會給地方政府財政造成巨大壓力。此外，還存在信息不透明、缺乏公共監(jiān)督、融資風(fēng)險難以控制等缺陷，融資平臺建設(shè)亟需進(jìn)一步優(yōu)化改良。建立標(biāo)準(zhǔn)的地方政府融資平臺必須堅持以下幾個根本原則：第一，要符合國家的宏觀調(diào)控政策和產(chǎn)業(yè)開展政策要求。地方政府融資作為政府行為，要實現(xiàn)政府的宏觀調(diào)控目標(biāo)，所涉及的不僅是財政金融方面的專業(yè)問題，而且是我國經(jīng)濟(jì)開展和經(jīng)濟(jì)改革全局的重大政策問題。任何地方的政府融資都不可能脫離國家經(jīng)濟(jì)運(yùn)行而孤立存在，因此，各地方政府在開展本地區(qū)地方融資時，一定要和國家的宏觀調(diào)控政策和產(chǎn)業(yè)開展政策緊密結(jié)合。第二，要堅持規(guī)模適度，量力而行的原則。地方政府融資平在在融資規(guī)模受制于地方財政實力，必須把地方政府的融資數(shù)量和規(guī)模限定在地方相應(yīng)水平上，使其既能實現(xiàn)宏觀調(diào)控目標(biāo)，又能防范政府債務(wù)危機(jī)，保持自身的良性開展。首先地方政府融資規(guī)模要與財政的歸還能力相適應(yīng)。眾所周知，無論哪種融資模式，所憑借的都是政府的信譽(yù)，所以投資風(fēng)險的最后負(fù)責(zé)人是政府。因此，要保證每個投資工程都要有相應(yīng)的歸還能力，又要保證融資總體規(guī)模與地方財政歸還能力相適應(yīng)。其次，地方政府融資規(guī)模要與社會應(yīng)債能力相適應(yīng)。隨著資本市場的進(jìn)一步擴(kuò)大，可以更多的運(yùn)用直接融資模式，如發(fā)行地方政府債券、重點建設(shè)債券。以滿足蓄積已久的居民投資轉(zhuǎn)化需求和城市基礎(chǔ)設(shè)施投資需求。第三，要堅持融資結(jié)構(gòu)均衡化，促進(jìn)政府融資合理有效配置資源地方融資主要是依靠政府的資信，在此信用基礎(chǔ)上進(jìn)行的間接融資。而群眾化的直接融資品種和渠道都很少。據(jù)統(tǒng)計，2011年我國全社會固定資產(chǎn)投資總額311022億元，全年上市公司通過境內(nèi)市場累計籌資6780億元，發(fā)行非上市公司企業(yè)（公司）債券3485億元，企業(yè)發(fā)行短期融資券8029億元。這種融資機(jī)構(gòu)與國際資本市場的融資趨勢不相吻合。從20世紀(jì)80年代起，債券融資就成為了興旺國家政府和企業(yè)融資的主要手段。我國城鄉(xiāng)居民儲蓄存款日益增長，2011年到達(dá)343635.9億元，現(xiàn)有的融資結(jié)構(gòu)使過剩的居民儲蓄難以轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)投資，難以支持地方基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的開展。第四，地方政府要真正轉(zhuǎn)變職能，做好“分內(nèi)的事〞。地方政府融資是地方政府為彌補(bǔ)市場調(diào)節(jié)機(jī)制的缺乏和缺陷，加快地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一項經(jīng)濟(jì)活動，具有政策性和非營利性的特征，對那些風(fēng)險大、期限長、利潤低但社會效益明顯的基礎(chǔ)性工程給予支持，這是必須的。在政府融資工程選擇中要想表達(dá)政府職能的轉(zhuǎn)變，地方政府必須退出競爭性生產(chǎn)領(lǐng)域，回歸自己的位置，把“自己分內(nèi)的事情〞做好。2、我國地方政府融資平臺構(gòu)建模式根據(jù)銀監(jiān)會的定義，地方政府融資平臺是指地方政府出資設(shè)立，授權(quán)進(jìn)行公共基礎(chǔ)設(shè)施類工程的建設(shè)開發(fā)、經(jīng)營管理和對外融資活動，主要以經(jīng)營收入、公共設(shè)施收費和財政資金等作為還款來源的企(事)業(yè)法人機(jī)構(gòu)。地方政府融資平臺應(yīng)該包括以下幾個方面的特征：一是政府主導(dǎo)或絕對控制；二是主要業(yè)務(wù)是融入資金；三是融資行為全部或局部由地方財政直接或間接承當(dāng)償債責(zé)任或提供擔(dān)保；四是所籌資金主要用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或準(zhǔn)公益性投資工程。一般來說，地方政府為城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)融資，所組建的城市建設(shè)投資公司、城建開發(fā)公司、城建資產(chǎn)經(jīng)營公司等都屬于地方政府融資平臺的范疇。這些公司通過地方政府所劃撥的土地等資產(chǎn)組建一個資產(chǎn)和現(xiàn)金流大致可以到達(dá)融資標(biāo)準(zhǔn)的公司，必要時再輔之以財政補(bǔ)貼等作為還款承諾，重點將融入的資金投入市政建設(shè)、公用事業(yè)等工程之中。地方政府融資平臺其類型包括：(1)各類開發(fā)區(qū)、園區(qū)投融資平臺；(2)國有資產(chǎn)管理公司；(3)土地儲藏中心類公司；(4)城市投資建設(shè)公司；(5)財政部門設(shè)立的稅費中心；(6)交通運(yùn)輸類政府投融資平臺；(7)其他類型。大局部商業(yè)銀行根據(jù)地方政府融資平臺還款來源將其劃分為兩類：第一類以財政資金為主要還款來源。該類融資主體多為投資公益性質(zhì)較強(qiáng)的領(lǐng)域，工程自身缺乏現(xiàn)金流，一般實行財政收支兩條線管理，如城市基建、開發(fā)區(qū)基建、土地儲藏中心等。第二類以自有現(xiàn)金流為主要還款來源。其投資活動多形成經(jīng)營性資產(chǎn)，工程運(yùn)營市場化程度較高且能產(chǎn)生相對充裕的現(xiàn)金流，如電力、經(jīng)營性公路、供水、污水、物業(yè)租賃等。一般來說，我們目前所提及的“政府融資平臺風(fēng)險〞主要集中于第一類，第二類按照常規(guī)公司類貸款進(jìn)行管理。我國地方政府融資平臺最早出現(xiàn)在20世紀(jì)九十年代，為了配合當(dāng)時的積極財政政策，地方政府開始通過各類平臺公司為地方政府建設(shè)工程融資。此后，在城鎮(zhèn)化過程中，國家開發(fā)銀行就開創(chuàng)了以其大額貸款支持城市基礎(chǔ)設(shè)施的模式，主要是提供軟貸款充當(dāng)?shù)胤饺谫Y平臺的資本金，為城市建設(shè)提供了比較多的貸款。3、國內(nèi)經(jīng)驗及評述與借鑒我國的預(yù)算法要求地方政府必須平衡預(yù)算，不允許地方政府發(fā)債。近年來我國雖然已經(jīng)開始發(fā)行地方債券，但也是通過中央政府代為發(fā)行。為了擺脫預(yù)算法的限制，我國的一些地方政開始通過組建融資平臺，通過融資平臺舉債或出售權(quán)益來為公共基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行融資、建設(shè)和管理經(jīng)營。這些融資平臺模式主要有：重慶平臺模式。把原來由政府直接舉債為主的投資方式，轉(zhuǎn)變?yōu)橛山ㄔO(shè)性投資集團(tuán)向社會融資為主的市場化方式，從根本上改變了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資機(jī)制，形成了政府主導(dǎo)、市場運(yùn)作、社會參與的多元化投資格局。其運(yùn)作模式歸納為：政府把城市資產(chǎn)無償劃撥給融資平臺（投資公司），使公司的資產(chǎn)規(guī)模符合貸款條件，公司根據(jù)政府建設(shè)的要求籌措資金后再以“代建制〞方式將資金交由工程法人進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。重慶城投模式的關(guān)鍵是“四化〞，即公司化、集團(tuán)化、規(guī)模化、專業(yè)化，保證城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，也保證融資平臺自身投融資能力。上海平臺模式。上海市為解決建設(shè)資金問題，成立了城市建設(shè)投資開發(fā)總公司，作為融資平臺，由市政府授權(quán)對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和維護(hù)資金進(jìn)行籌措、使用管理，使城市基礎(chǔ)設(shè)施由政府直接投資轉(zhuǎn)為通過政府性融資平臺間接投資。上海的融資模式涉及兩個方面，一是通過向海外金融機(jī)構(gòu)借款和土地批租方式加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。二是通過上海城市建設(shè)投資開發(fā)總公司通過發(fā)行股票和建設(shè)債券。三是上海市政府大力開展工程融資，通過與投資者簽署“特許權(quán)協(xié)議〞的BOT方式，利用公開招標(biāo)方式來選擇投資者，對缺乏現(xiàn)金流量的城市基礎(chǔ)設(shè)施工程給予投資者現(xiàn)金流量補(bǔ)貼，以吸引和保證投資者的利益。天津平臺模式。與上海市的融資平臺類似，天津于2004年11月正式對外掛牌成立了天津市的融資平臺－－城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資集團(tuán)有限公司（天津城投）。作為一家國有獨資的國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營的大型國有獨資集團(tuán)公司，天津城投更重要的意義在于成為一個負(fù)債主體。它最主要的融資功能是以城市基礎(chǔ)設(shè)施和土地增值收益作為還貸保證，成為一個承貸主體，從而克服《預(yù)算法》對地方政府負(fù)債的限制。除此之外，我國的其它一些地方政府融資平臺也各具特色，如甘肅省慶陽市的“慶陽模式〞，在行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理上不斷地進(jìn)行探索實踐，成立專門機(jī)構(gòu)，制定相關(guān)的管理方法，為地方經(jīng)濟(jì)開展提供融資擔(dān)保，形成了特點鮮明的“慶陽模式〞，充分發(fā)揮了國有資產(chǎn)對經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)中的重要作用。浙江省鐵路投資集團(tuán)有限公司獨特的“浙鐵模式〞。浙鐵主要通過銀行貸款和發(fā)行中期票據(jù)進(jìn)行融資，通過開展輔業(yè)來補(bǔ)貼鐵路主業(yè)，同時還利用其控制的上市公司直接在資本市場上進(jìn)行權(quán)益融資。總的來說，國內(nèi)的融資平臺中，上海模式最接近于興旺國家的公共基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式。上海城投的建設(shè)債券類似于興旺國家地方政府的一般責(zé)任債券。而工程融資方式也同興旺國家的PPP模式相一致。選擇上海模式從長遠(yuǎn)看，公共基礎(chǔ)設(shè)施的融資平臺效率最高，融資本錢最低。但上海模式的成功運(yùn)用需要一系列的條件：①財政收入雄厚并且持續(xù)增加。2005年，30億元的上海城投建設(shè)債券之所以可以成功發(fā)行，離不開上海市財政收入與經(jīng)濟(jì)開展所形成的良性互動，公共財政財力的不斷提升，才可以使其杠桿的作用不斷的加強(qiáng)。離開了具體收益工程的支持，投資者和債權(quán)人只能根據(jù)地方政府的財政收入和已經(jīng)擁有的資產(chǎn)評估地方政府的融資能力。②PPP方式的運(yùn)用要有完善的產(chǎn)權(quán)交易市場、專業(yè)的投資效勞機(jī)構(gòu)（投資銀行）、興旺的銀行信貸市場和不同風(fēng)險等級和風(fēng)險偏好的投資者隊伍。PPP方式運(yùn)用涉及比較復(fù)雜的合約設(shè)計，其中的財務(wù)風(fēng)險評估至關(guān)重要，離開了專業(yè)的金融效勞機(jī)構(gòu)和專業(yè)的投資者難以成功地進(jìn)行。③政府的大力支持。上海市投融資平臺要求政府由直接管理轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接管理、由微觀經(jīng)營轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^調(diào)控、由經(jīng)營轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)管，政府由市場的直接參與者轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌龅闹俨谜?。這一觀念的不斷轉(zhuǎn)變和創(chuàng)新的過程，也是政府管理模式按市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律重構(gòu)的過程。天津模式主要的是為克服《預(yù)算法》限制，其融資來源更多的還是依靠國家開發(fā)銀行等傳統(tǒng)的間接融資渠道。如果有國家政策性銀行支持，那么這種模式應(yīng)當(dāng)是最易于施行的模式。只需將地方政府所擁有的各類資產(chǎn)裝入一個統(tǒng)一的投資公司，然后利用這些資產(chǎn)形成杠桿向銀行借貸即可。而籌集來的資金也可以較為方便地統(tǒng)一籌劃使用。但是，這種模式一方面要看地方政府所擁有的資產(chǎn)數(shù)量和質(zhì)量，另一方面也要看國家政策性銀行和其它商業(yè)銀行是否對地方的建設(shè)給予大力支持。重慶模式則比較特殊，其八大投資公司之間的關(guān)系是競爭性的，融資來源主要依靠城市土地在基礎(chǔ)設(shè)施建成后的增殖收益，以“渝富模式〞為代表。但“渝富模式〞卻是一種粗放地利用國有土地資源的模式。政府的資產(chǎn)在劃歸八大投資公司的同時不可防止地面臨著各公司的競爭，但是這種競爭卻難以通過市場化方式來進(jìn)行。在重慶八大投資公司的投資領(lǐng)域內(nèi)，許多工程在未來可以具有良好的現(xiàn)金流量。這些工程若能吸引私人部門的投資則不必過多地依賴于政府的土地資源。土地資源作為政府所擁有的一項優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，更應(yīng)當(dāng)為那些缺乏未來現(xiàn)金流的純粹的公共品工程進(jìn)行融資，這樣才能充分地利用政府掌控的資源。重慶模式的優(yōu)點在于可以在較短的時期內(nèi)迅速地為公共基礎(chǔ)設(shè)施籌集大量的資金，對于現(xiàn)代金融效勞業(yè)不夠興旺的內(nèi)陸地區(qū)更具有操作上的可行性。對上海模式的借鑒：具體來說，可以通過建立一個全面接管地方省屬資產(chǎn)的投資公司，履行地方政府的融資和投資事務(wù)。這個公司的主要職能是以所擁有的資產(chǎn)做抵押，向金融機(jī)構(gòu)借貸，為一般性的無特定工程現(xiàn)金流支持的公共基礎(chǔ)設(shè)施的投資和維護(hù)進(jìn)行融資；同時，這個公司也應(yīng)當(dāng)是省屬資產(chǎn)證券化的主體，向社會發(fā)行企業(yè)債，其性質(zhì)類似于興旺國家地方政府的一般責(zé)任債券。這樣不僅有利于充分利用杠桿向商業(yè)銀行借貸的間接融資，也有利于通過資產(chǎn)證券化向社會直接融資。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來考慮，這一融資平臺有利于充分利用規(guī)模效益，極大化地發(fā)揮存量資產(chǎn)的融資杠桿作用。此外，新組建的投資公司不宜直接參與具體工程的投資建設(shè)，而應(yīng)當(dāng)組建以工程為核心的公用事業(yè)公司。投資公司通過控股這些公用事業(yè)公司參與到具體工程的融資、投資和經(jīng)營中去。組建以工程為核心的公用事業(yè)公司的原因主要是許多公共基礎(chǔ)設(shè)施工程在未來存在持續(xù)的現(xiàn)金流，存在持續(xù)現(xiàn)金流的工程為公私合作提供了基礎(chǔ)。此類的工程有利于大力開展PPP模式，從而最大可能地調(diào)動社會資源為公共基礎(chǔ)設(shè)施工程融資。對重慶模式的借鑒：以工程為核心組建公用事業(yè)公司，并不能完全以專營權(quán)和一定水平的財政補(bǔ)貼來吸引投資者，因為目前我國各省地方缺乏上述的一系列條件。考慮到各地區(qū)的實際開展水平和條件，為了加快開展，可以考慮向這些工程公司注入其它的一些優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)（比方土地），借鑒重慶的“儲地－融資－建設(shè)〞循環(huán)模式快速開展。借鑒重慶模式可能會帶來一些其它的風(fēng)險：注入了土地等優(yōu)良資產(chǎn)的工程公司價值難以評估，如果向社會公眾或者私有投資機(jī)構(gòu)進(jìn)行股權(quán)融資可能會招至國有資產(chǎn)流失的非議，這樣的公用事業(yè)工程公司往往需要100％國有控股。這樣不利于充分調(diào)動社會資源的融資目標(biāo)。另一個風(fēng)險是公司可能不再關(guān)注于公用事業(yè)工程本身，而更加關(guān)注于那些注入的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)的投資經(jīng)營，從而浪費了政府所授予的專營權(quán)，不利于公共效勞水平的提高。

二、阿拉善盟地方政府融資平臺建設(shè)現(xiàn)狀及存在的問題（一）阿拉善盟地方經(jīng)濟(jì)開展?fàn)顩r2011年，阿拉善盟實現(xiàn)生產(chǎn)總值392.63億元，比上年增長19.5%。其中：第一產(chǎn)業(yè)增加值9.87億元，第二產(chǎn)業(yè)增加值323.49億元，第三產(chǎn)業(yè)增加值59.27億元，分別增長4.8%、21.0%和14.4%。第一產(chǎn)業(yè)對經(jīng)濟(jì)增長的奉獻(xiàn)率為0.68%，第二產(chǎn)業(yè)對經(jīng)濟(jì)增長的奉獻(xiàn)率為87.35%，第三產(chǎn)業(yè)對經(jīng)濟(jì)增長的奉獻(xiàn)率為11.97%。三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的比例由上年的3:81:16調(diào)整為3:82:15。按常住人口計算，人均地區(qū)生產(chǎn)總值168094元，比上年增長17.6%，按年平均匯率折算，達(dá)26026美元。地方財政總收入完成53.12億元，比上年增長24.7%，地方財政支出64.34億元，比上年增長24.0%。全年全社會固定資產(chǎn)投資總額196.20億元，比上年增長11.86%。全年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入21622元，比上年增加2511元，增長13.14%。全年農(nóng)牧民人均純收入9058元，比上年增加1222元，增長15.60%。全年對外貿(mào)易進(jìn)出口總額65022萬美元，比上年增長48.2%。其中，出口額6836萬美元，增長50.7%；進(jìn)口額58186萬美元，增長47.9%，全年進(jìn)出口總額創(chuàng)歷史新高。策克口岸過貨量1033.68萬噸，比上年增長19.4%，其中，進(jìn)口原煤1016萬噸，增長17.9%。全年實際利用外資720萬美元，增長24.1%。全年實現(xiàn)旅游總收入15.08億元，比上年增長37.09%。接待國內(nèi)外游客210.04萬人次（含一日游游客），增長20.71%。年末全盟金融機(jī)構(gòu)人民幣存款余額192.12億元，比上年末增長23.21%。其中，個人存款82.00億元，比上年增長7.59%。年末全盟金融機(jī)構(gòu)人民幣貸款余額221.85億元，比上年末增長17.66%。其中，短期貸款109.00億元，增長49.62%；中長期貸款112.22億元，下降0.30%。（二）阿拉善盟地方政府融資平臺建設(shè)現(xiàn)狀阿拉善盟共有五家地方政府融資平臺，分布在阿拉善盟本級及所屬三旗兩區(qū)，到2011年末，資產(chǎn)總計69.2億元，增長9.8%;負(fù)債總計32.02億元，增長13.2%,其中,融資貸款余額為23.01億元，增長11.4%。信用等級一般為B級，資產(chǎn)負(fù)債率總體為46.3%，資產(chǎn)負(fù)債率相對較低，但具體到各個平臺公司后，最好的為30.6%，最差的到達(dá)81%，償債風(fēng)險不容樂觀。五家地方政府融資平臺貸款主要以農(nóng)業(yè)開展銀行、國家開發(fā)銀行等政策性銀行貸款為主，也存有局部建設(shè)銀行、中國銀行等國有商業(yè)銀行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)類貸款，但貸款時間都是在2009年以前。自2011年以來，各融資平臺貸款來源開始轉(zhuǎn)向信托、融資租賃方式，僅2011年，此類貸款就新增2.4億元。阿拉善盟地方政府融資平臺成立開展到現(xiàn)在，大約經(jīng)過了以下兩個階段：1、松散型階段該階段為2005年—2009年。阿拉善盟地廣人稀，偏居西北，屬落后地區(qū)，經(jīng)濟(jì)總量偏小，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一，財政收入偏低，各項基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后，建設(shè)資金嚴(yán)重缺乏。為解決建設(shè)資金缺乏，阿拉善盟所屬各旗自2005起先后開始學(xué)習(xí)興旺地區(qū)做法，將各類城市給排水、供熱等設(shè)施和局部土地集中在一起組建融資平臺，但不夠標(biāo)準(zhǔn)，公司董事長一般由旗政府分管副旗長兼任，總經(jīng)理由城建或財政局長兼任，幾個工作人員一本賬，只是借平臺的殼為政府解決資金短缺的問題，沒有形成有效的公司法人治理結(jié)構(gòu)。由于銀行信貸政策寬松，準(zhǔn)入門檻較低，阿拉善盟做為落后地區(qū)，金融開展領(lǐng)域人才尤其缺乏，而此時隨著經(jīng)濟(jì)的快速開展，阿拉善盟做為后發(fā)地區(qū)所具有的資源資源富集、土地承載力大的優(yōu)勢開始顯現(xiàn)。阿拉善盟及所屬各旗區(qū)抓住這一難得的開展機(jī)遇，大力推進(jìn)以改善生態(tài)環(huán)境、投資環(huán)境、人居環(huán)境，提高二、三產(chǎn)比例，人口向城鎮(zhèn)集中、工業(yè)向園區(qū)集中的轉(zhuǎn)移開展戰(zhàn)略。交通、市政、生態(tài)等各方面基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金需求驟增，向各個銀行貸款成為各級政府除財政性投資之外的不二選擇，只要能較快的融到資就是最好的政績。相對于欠興旺地區(qū)各項建設(shè)投資規(guī)模不大和金融意識滯后的現(xiàn)實，單筆幾千萬的貸款已讓各級政府欣喜不已，所以整體上缺乏對政府融資平臺的長遠(yuǎn)規(guī)劃和完善的管理制度，對于融資平臺的認(rèn)識大局部還停留在僅是個貸款公司的認(rèn)識上。這一時期的阿拉善盟政府融資平臺的特點是：公司資產(chǎn)規(guī)模小且結(jié)構(gòu)不合理，自身沒有經(jīng)營收入，沒有現(xiàn)金流，承貸能力弱，貸款規(guī)模較小，抵押物完全任依賴土地，貸款本息的歸還完全依賴地方財政預(yù)算安排。而且開展水平參差不齊，某旗直到2009年末才成立融資平臺公司，而此時4萬億投資所引發(fā)的地方政府債務(wù)潛在風(fēng)險和中國經(jīng)濟(jì)日益面臨的通貨膨脹壓力以及來自于歐洲的主權(quán)債務(wù)危機(jī)正在持續(xù)發(fā)酵。2、改良型階段該階段為2010年至今。2010年隨著4萬億投資所引發(fā)的地方政府債務(wù)潛在風(fēng)險和中國經(jīng)濟(jì)日益面臨的通貨膨脹壓力以及來自于歐洲的主權(quán)債務(wù)危機(jī)爆發(fā)，國務(wù)院頒發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》（國發(fā)[2010]19號文），地方政府融資平臺進(jìn)入到了開展的寒冬。在此形式下，國內(nèi)興旺地區(qū)及阿拉善盟周邊開展較快地區(qū)的政府融資平臺通過多年開展實際已經(jīng)具備了國發(fā)[2010]19號文的要求，一些與文件要求有差距的政府融資平臺在政府主導(dǎo)下，通過兼并重組和當(dāng)?shù)卣畬⒍嗄觊_展形成的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)的劃入，很快完成了自我完善，也到達(dá)了國發(fā)[2010]19號文的要求。反觀阿拉善盟各個政府融資平臺，才剛剛起步就遇到重挫。通過短暫的學(xué)習(xí)后，將大量土地、近年開展形成的一些收費公路、城市燃?xì)?、政府在國企改革過程保存的局部礦權(quán)和股份，以及政府經(jīng)營的賓館等資產(chǎn)或劃入平臺公司，或?qū)⒃\(yùn)營的公司做為平臺公司的子公司合并報表，以滿足國發(fā)[2010]19號文對平臺公司有現(xiàn)金流，有經(jīng)營收入覆蓋貸款本息的要求。進(jìn)一步完善公司法人結(jié)構(gòu)，提升公司經(jīng)營管理水平。面對國有商業(yè)銀行和政策性銀行貸款的高門檻，在積極爭取這些銀行貸款的同時，面對不斷增長政府資金需求，不得不把目光投向了利息更高、但要求條件較低、相對快捷的城市商業(yè)銀行、股份制銀行貸款和各類信托、融資租賃方式。這一時期阿拉善盟政府融資平臺的特點是：改革但不徹底，實體不實，母子公司間更多的只表達(dá)于報表，公司管理亟待創(chuàng)新。資產(chǎn)規(guī)模依然較小，最大的盟級平臺資產(chǎn)也不過50億元而已。同時貸款增長較快，融資渠道趨向多元，償債風(fēng)險加大。土地、財政補(bǔ)貼依然唱主角。（三）阿拉善盟地方融資平臺建設(shè)存在的問題1、融資渠道單一該融資平臺解決資金需求主要依靠政策性銀行和商業(yè)銀行貸款，并沒有發(fā)行市政（企業(yè)）債券，股票融資等其他融資方式，缺乏多元化的融資渠道，而單純依靠銀行貸款的融資方式，受國家宏觀調(diào)控的影響大，不具備可持續(xù)開展的能力?，F(xiàn)階段國內(nèi)外比較先進(jìn)的工程融資方式如BOT、TOT、PPP中，僅有過BOT融資方式的嘗試。應(yīng)該說，在城市基礎(chǔ)設(shè)施的融資方式方面，阿拉善盟已經(jīng)落后于國內(nèi)的其他興旺城市，這也是造成阿拉善盟城市基礎(chǔ)設(shè)施融資渠道不暢，資金供應(yīng)不穩(wěn)定的一個重要原因。2、政府資源分散目前，阿拉善盟各家城市投資公司作為融資平臺只履行融資功能，融到資金后立即投放到工程單位。而建成后形成的存量資產(chǎn)卻由政府分散在不同的部門來經(jīng)營管理，不能做到資產(chǎn)存量的積聚，甚至長期游離于賬外，無法保證這局部國有資產(chǎn)的保值、增值；另外，稅收返還、城建收費等收入分散在各部門手中自行管理、自由支配，形不成規(guī)模更談不上使用的效率。資金運(yùn)作、工程建設(shè)、經(jīng)營管理應(yīng)由一個部門歸口管理，才能保證城市建設(shè)的高效率。對于政府這個投資主體，現(xiàn)行的投融資體系不能給其帶來投資收益，相反，隨著存量資產(chǎn)規(guī)模的增大，政府的包袱越發(fā)沉重。從阿拉善盟融資平臺自身看，全盟只有五個旗區(qū)，加上盟本級才六個行政區(qū)，但全盟融資平臺就有五家，且各個融資平臺自身資產(chǎn)小，可變現(xiàn)能力弱，經(jīng)營水平低，盈利水平低，難以將各自平臺做大做強(qiáng)。但有限的政府資源又分散于五家，無法形成合力。而且盟內(nèi)依據(jù)自身的資源優(yōu)勢，從加大融資能力的角度出發(fā)，單獨組建了礦產(chǎn)能源開發(fā)公司和金沙生態(tài)公司，利用盟內(nèi)礦產(chǎn)資源和生態(tài)開發(fā)土地進(jìn)行融資建設(shè)，無形中進(jìn)一步分散了有效優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)。3、融資風(fēng)險加大2011年底各公司的資產(chǎn)負(fù)債表顯示，融資平臺公司的資產(chǎn)負(fù)債率平均到達(dá)46.3％，最高的為81%。從財務(wù)學(xué)的角度看，我國公司理想化的資產(chǎn)負(fù)債率一般是40％左右，因此平臺公司的資產(chǎn)負(fù)債率遠(yuǎn)高于正常水平。這種資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)一方面使企業(yè)承當(dāng)了較高的財務(wù)費用，另一方面也影響其為政府工程所進(jìn)行的進(jìn)一步融資。再者雖然實際上如此高的貸款是由政府提供隱形擔(dān)保，但由于我國地方政府負(fù)債以及提供擔(dān)保沒有明確的法律保障，如果出現(xiàn)地方政府財政收入增長緩慢或者其他無法歸還貸款的情況，平臺公司憑借自身的實力難以歸還，就會出現(xiàn)財務(wù)風(fēng)險。4、償債風(fēng)險加劇在實際經(jīng)營過程中，阿拉善盟地方政府融資平臺貸款約80%以上都用于公益性或半公益性城鎮(zhèn)建設(shè)或涉及民生的工程中，這局部是沒有盈利可言的，像市政道路、鎮(zhèn)區(qū)綠化、環(huán)境整治，約10%-20%用于諸如熱力、醫(yī)院、學(xué)校、給水污水處理廠及管網(wǎng)等工程，雖然獨家經(jīng)營，但關(guān)系民生，定價機(jī)制不適用于市場反映，盈利能力很弱，甚至還要靠財政補(bǔ)貼度日。在日常經(jīng)營過程中，貸款本息的歸還首先依靠財政撥款，再就是依靠之前以較低價格拿到的土地進(jìn)行出讓后的收益，實際也是財政對土地預(yù)期收益的讓渡。由于阿拉善盟地方財力有限，財政對政府融資平臺的投入有限，經(jīng)營收入微缺乏道、建設(shè)投入持續(xù)增加，利息支付壓力很大。如某旗融資平臺，2011年應(yīng)還本息為3.2億元，其中應(yīng)付利息就0.8億元，而其當(dāng)年經(jīng)營收益為負(fù)數(shù)。在此情況下，融資平臺將處于了“借新還舊〞的惡性循環(huán)中，這些風(fēng)險如果不能得到有效的改善，最終必將會轉(zhuǎn)嫁到地方財政，成為財政風(fēng)險的焦點。

三、改善阿拉善盟地方政府融資平臺建設(shè)與風(fēng)險控制的對策及建議（一）阿拉善盟地方融資平臺模式探索阿拉善盟要完善現(xiàn)有融資平臺公司，使其成為真正具有資本運(yùn)營能力的平臺公司，而不能僅具企業(yè)外殼卻沒有真正的資本金和獨立法人實體地位，從而實現(xiàn)投融資主體的權(quán)、責(zé)、利統(tǒng)一。由政府授權(quán)或委托投資主體統(tǒng)一負(fù)責(zé)城建資金的籌集、使用、歸還，從政府各職能部門分散投融資的政府行為，轉(zhuǎn)變?yōu)楣炯度谫Y、建設(shè)和經(jīng)營相結(jié)合的統(tǒng)一的企業(yè)行為，實行企業(yè)化管理與運(yùn)作，從而實現(xiàn)城建投融資、建設(shè)和運(yùn)營的高效率。綜合國內(nèi)現(xiàn)有的經(jīng)驗，我們認(rèn)為適合地方的融資平臺應(yīng)當(dāng)是對上海模式和重慶模式的綜合。具體如下：（1）政府以出資人身份參與間接管理政府進(jìn)行統(tǒng)一管理，將城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金注入融資平臺，并將城市基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)委托融資平臺經(jīng)營，注入的資金和資產(chǎn)包括城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程國家撥劃的國債資金和專項建設(shè)資金，將儲存的土地以資產(chǎn)的形式注入，將積累的城市基礎(chǔ)設(shè)施存量注入等。在這一過程中政府開始實現(xiàn)由城市基礎(chǔ)設(shè)施的直接管理者轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接管理者。（2）融資平臺代表政府成為城市基礎(chǔ)設(shè)施投資主體減少條塊分割，大力推行融資平臺代表政府的投資意志，接受政府委托，實行對城市基礎(chǔ)設(shè)施國有資產(chǎn)的運(yùn)作、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程的投資和建設(shè)管理，并運(yùn)用政府增量投資和城市基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)，充分利用國內(nèi)外資本市場，多渠道籌集社會資金，加速區(qū)域城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促使城市基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)合理配置和保值增值，成為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資主體。融資平臺的建設(shè)資金來源方式除政府直接的工程投資外，主要依靠運(yùn)用政府增量投資和城市基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)作為資本金，在政府支持下向金融機(jī)構(gòu)融資。由于融資公司的政策性特點以及其資產(chǎn)總量普遍較大的特征，它往往可以較為方便的得到金融機(jī)構(gòu)的巨額授信和貸款支持。除此之外，融資公司還可以在中介機(jī)構(gòu)和金融機(jī)構(gòu)的幫助下，運(yùn)用權(quán)益轉(zhuǎn)讓融資、股權(quán)融資、債務(wù)融資、工程融資等多種方式吸收社會資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。投融資公司的經(jīng)營性工程的收益也將在上繳政府后經(jīng)返還用作其他城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項日的投資。進(jìn)一步整合本區(qū)域內(nèi)各融資平臺，將融資平臺由五家減少為兩家，將單獨設(shè)立的礦產(chǎn)能源公司、金沙生態(tài)公司及其他諸如此類的公司通過法律手段打包形成有效的集團(tuán)公司，增加融資平臺資產(chǎn)規(guī)模，擴(kuò)大實體經(jīng)營，提高盈利水平，實現(xiàn)自我開展。（3）金融機(jī)構(gòu)和中介機(jī)構(gòu)的市場化介入各金融機(jī)構(gòu)包括政策性銀行、商業(yè)銀行和非銀行金融機(jī)構(gòu)等，通過政策信貸、商業(yè)信貸、信托、債券、股票等方式，按照市場化運(yùn)作機(jī)制，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資集團(tuán)的投融資運(yùn)作，為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供資金融通和吸納，并使社會資本參與城市華礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實現(xiàn)城市基礎(chǔ)設(shè)施投資由單一的政府行為逐步向多元投資過渡；財務(wù)參謀公司、會計師事務(wù)所、審計師事務(wù)所、律師事務(wù)所、資金和資信評估機(jī)構(gòu)、信息效勞機(jī)構(gòu)、工程監(jiān)理機(jī)構(gòu)等單位作為投融資活動的中介機(jī)構(gòu)，為城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資公司提供融資參謀、工程工程監(jiān)理、項日商業(yè)擔(dān)保、工程審計等中介效勞。（4）城市基礎(chǔ)設(shè)施工程的投資決策和產(chǎn)權(quán)歸屬原則上，融資平臺按照“誰投資誰擁有產(chǎn)權(quán)，誰投資誰決策〞的原則實施對城市基礎(chǔ)設(shè)施投資工程的決策權(quán)并實現(xiàn)對城市基礎(chǔ)設(shè)施工程的所有權(quán)。但由于國資委或各建設(shè)主管部門作為投融資公司的出資人，投融資公司與政府自身存在隸屬關(guān)系，投融資平臺主體的決策權(quán)和城市基礎(chǔ)設(shè)施的所有權(quán)得不到保障。政府本質(zhì)上仍然是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程的投資主體，這是融資平臺存在的制度性缺陷。（二）設(shè)立股權(quán)投資基金1、股權(quán)投資基金概念私募基金是指以非公開方式向特定投資者募集基金資金，并以所募資金進(jìn)行股權(quán)投資或證券投資的基金。根據(jù)私募基金的投資對象的不同，私募基金可分為私募股權(quán)投資基金和私募證券投資基金。私募股權(quán)投資基金是指以非公開方式向特定投資者募集基金資金，并以所募資金投資于具有高成長性的非上市公司的股權(quán)的基金。其投資對象主要是非上市公司的股權(quán)，私募證券投資基金的投資對象是上市公司股票、金融衍生工具等有價證券。從廣義上說，私募股權(quán)投資是指對未上市公司所進(jìn)行的股權(quán)投資。從狹義上說，私募股權(quán)投資通常是指投資者購置一個未上市公司股權(quán)，并且參與公司的經(jīng)營管理，以提升公司的實力，經(jīng)過一段時期之后（通常是幾年），再將公司的股權(quán)以更高的價格出售，以獲取投資收益。私募股權(quán)投資基金的根本運(yùn)作程序是：基金管理人向特定的投資者定向募集初始資金，通過高杠桿融資獲得后續(xù)資金，購置具有較高成長性的未上市公司的股權(quán)，并參與被投資公司的管理運(yùn)作，待所持股份增值后，私募股權(quán)投資基金通過轉(zhuǎn)讓股權(quán)、管理層收購、IPO等方式退出投資，獲取較高收益。2、股權(quán)投資基金的積極作用（1）有助于完善資本市場、優(yōu)化金融資源配置：①完善資本市場。私募股權(quán)基金的投資周期達(dá)3－5年，受經(jīng)濟(jì)周期的影響較小，可以確保整個社會投資總量的穩(wěn)定，一定程度上緩解經(jīng)濟(jì)周期引起的資本市場的劇烈變化，提高資本市場的穩(wěn)定性。私募股權(quán)基金是真正市場化運(yùn)作的資金，基金管理者完全以企業(yè)成長潛力和效率作為投資選擇原則，投資者用自己的資金作為選票，將社會稀缺生產(chǎn)資源使用權(quán)投給社會最需要開展的產(chǎn)業(yè)，投給這個行業(yè)中最有效率的企業(yè)，只要產(chǎn)品有市場、開展有潛力，不管這個企業(yè)是小企業(yè)還是民營企業(yè)，都可以獲得足夠的資金支持，這樣整個社會的稀缺生產(chǎn)資源的配置效率可以大幅度提高。②消除投資風(fēng)險、提高投資效率。私募股權(quán)基金作為專業(yè)化的投資中介，能夠有效地緩解信息不對稱引發(fā)的逆向選擇與道德風(fēng)險。私募股權(quán)基金的管理人通常由對特定行業(yè)富有專業(yè)知識和經(jīng)驗的產(chǎn)業(yè)界和金融界的精英組成，他們所擁有的專業(yè)技能與經(jīng)驗積累使他們在篩選、評估、監(jiān)管被投資企業(yè)方面具有很大優(yōu)勢。因此，他們在信息生產(chǎn)與處理上的優(yōu)勢使得他們能夠成為投資者的代理人。他們通過投資前對企業(yè)進(jìn)行深入的考察和投資后的監(jiān)管，可以縮小信息差距，并且可以利用自身的信息優(yōu)勢和規(guī)模效應(yīng)降低監(jiān)督本錢。（2）幫助有潛力的企業(yè)成長：①提供不可替代的資金支持。企業(yè)在初創(chuàng)期，私募股權(quán)基金能對其提供資金支持，提供從種子期、成長期、擴(kuò)展期以及上市前所需要的資金流，時間跨度通常3－5年。這樣，引入私募股權(quán)投資的企業(yè)有穩(wěn)定的資金來源，不用擔(dān)憂短期內(nèi)不能盈利就會死掉，可以將投資用于開發(fā)新產(chǎn)品、新業(yè)務(wù)、人力資源建設(shè)等方面，而不用太注重短期的盈利，確保企業(yè)穩(wěn)健的成長。②優(yōu)化企業(yè)的管理。私募股權(quán)基金在對企業(yè)融資后，會積極介入公司的管理，這是私募股權(quán)投資基金區(qū)別于其它投資的重要特征之一，如果私募股權(quán)投資基金在提供資金后坐等盈利，不參與公司的管理，那么，這世界將沒有一家私募股權(quán)投資基金可以盈利。初創(chuàng)期和成長期的企業(yè)，其管理層多是技術(shù)型的人才，缺乏足夠的管理經(jīng)驗和能力，并且，股東和管理層的利益目標(biāo)在這一階段常常會有沖突，企業(yè)常常由于內(nèi)訌而在技術(shù)和市場都絕對占優(yōu)的情況突然死亡?；鸬慕槿?，可以利用自身的管理經(jīng)驗做好企業(yè)的管理工作，同時可以利用第三方的優(yōu)勢幫助企業(yè)協(xié)調(diào)好股東和管理層的利益，使得股東和管理層能夠齊心協(xié)力，共同促進(jìn)企業(yè)成長。③改善企業(yè)的長期規(guī)劃。在決定是否對一個企業(yè)進(jìn)行投資時，基金管理人要對企業(yè)進(jìn)行細(xì)致全面和客觀的調(diào)查，這些調(diào)查可以確保投資的平安性，也能幫助企業(yè)明確自身的市場定位，明確開展方向。在詳細(xì)的盡職調(diào)查之后，作為企業(yè)的新的股東，私募股權(quán)投資基金就能為企業(yè)制定出詳細(xì)全面的長期開展規(guī)劃，以提升企業(yè)的價值、管理水平和改善企業(yè)的經(jīng)營，為企業(yè)獲取高額收益提供了保證。（3）拓寬投融資渠道、提高資本利用率私募股權(quán)基金既能從實體經(jīng)濟(jì)層面，推動那些有開展空間和前景的企業(yè)快速成長，增強(qiáng)中國企業(yè)的實力，扶持國內(nèi)產(chǎn)業(yè)開展；也能從金融層面，增加有效組合市場各種要素的金融工具，實現(xiàn)國內(nèi)資金充分利用，化解銀行風(fēng)險，疏導(dǎo)流動性進(jìn)入抵補(bǔ)風(fēng)險后收益更高的投資領(lǐng)域，減緩資產(chǎn)泡沫生成壓力，另一方面可培育更多更好的上市企業(yè)，供投資者公眾選擇，使投資者通過可持續(xù)投資高收益來分享中國經(jīng)濟(jì)高速增長的成果。3、設(shè)立股權(quán)投資基金的可行性（1）設(shè)立股權(quán)投資基金是阿拉善盟政府融資平臺的戰(zhàn)略選擇：①有利于降低融資平臺負(fù)債風(fēng)險。股權(quán)投資基金是一種權(quán)益性投資，在資產(chǎn)負(fù)債表上表達(dá)為權(quán)益性資產(chǎn)，設(shè)立股權(quán)投資基金有利于改善地方政府融資平臺的資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，降低資產(chǎn)負(fù)債率和負(fù)債風(fēng)險。②能夠給阿拉善盟帶來先進(jìn)的管理理念。股權(quán)投資基金不僅幫助被投資企業(yè)獲得開展所需的貨幣資本，同時也要介入被投資企業(yè)的決策和管理。股權(quán)投資基金通過基金管理公司實現(xiàn)“集合投資，專家理財〞的功能，基金管理公司通過利用自身管理學(xué)、金融學(xué)、市場學(xué)等多層次的專業(yè)知識幫助被投資企業(yè)穩(wěn)健有序地開展，提高經(jīng)營效率，取得高的投資回報。③有利于降低融資平臺的財務(wù)費用。阿拉善盟融資平臺本身沒有盈利能力，除去政府補(bǔ)貼，根本處于虧損的邊緣。高額利息支出和支付給金融機(jī)構(gòu)的手續(xù)費所導(dǎo)致的財務(wù)費用高是主要的原因之一。在阿拉善盟設(shè)立股權(quán)投資基金，能夠吸引社會資金投向城市基礎(chǔ)設(shè)施，可以改善資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，降低融資平臺的財務(wù)費用。④有利于緩解資金壓力。當(dāng)前阿拉善盟正處于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的頂峰期，黃河沿線1000平方公里生態(tài)開發(fā)，引黃工程、市政基礎(chǔ)設(shè)施提升工程、通旗高等級公路、通勤機(jī)場、以進(jìn)口蒙古國煤炭等資源為主的策克口岸和烏力吉口岸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)開發(fā)急需資金的支持。這些大型工程工程，投資期限長、資金需求量大，單靠銀行貸款也不能滿足資金需求。而股權(quán)投資基金是一種中長期投資，一般可到達(dá)3到5年或更長期限，如果基金投資人投資收益理想，可以選擇不退出，甚至還可能追加投資。股權(quán)投資基金是一種權(quán)益性投資，無需抵押擔(dān)保，可以突破融資平臺的融資“瓶頸〞，改善資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)，吸引銀行增加貸款。⑤股權(quán)投資基金資金來源廣泛。阿拉善盟民間資金非常豐富，居民存款余額連創(chuàng)新高，富有的個人、民營企業(yè)，局部國有企業(yè)可以成為股權(quán)投資基金的認(rèn)購人。盡管目前銀行、證券、保險不能直接作為股權(quán)投資基金的認(rèn)購人，但可以通過它們的投資公司進(jìn)行直接股權(quán)投資，或通過它們對高端客戶發(fā)行理財產(chǎn)品、集合信托、集合資產(chǎn)管理方案進(jìn)行直接股權(quán)投資。一旦金融機(jī)構(gòu)作為股權(quán)投資基金合格投資人的政策出臺，股權(quán)投資基金將迎來高速開展的時期。⑥操作流程方便快捷。設(shè)立股權(quán)投資基金一般采用合伙制，只需在地方政府發(fā)改委、工商局登記備案即可。涉及工程選擇、推介、組建股權(quán)投資基金、委托基金管理公司管理、基金托管人幾個環(huán)節(jié)，周期短，操作流程方便快捷。（2）阿拉善盟融資平臺對股權(quán)投資人具有較強(qiáng)的吸引力：①可靠的政府支持。阿拉善盟融資平臺（投資公司）是基于政府擁有的優(yōu)質(zhì)資源建立的，是政府實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)調(diào)整、解決開展難題、推動經(jīng)濟(jì)可持續(xù)開展的重要舉措。融資平臺采用市場化的運(yùn)作手段進(jìn)行內(nèi)部經(jīng)營管理，其主要職能受到政府標(biāo)準(zhǔn)的約束，也將得到政府賦予的大量優(yōu)質(zhì)資源和經(jīng)營性資產(chǎn)，在未來經(jīng)營開展方面得到了政府的大力支持；其主要的投資決策將遵循地方產(chǎn)業(yè)政策，集中于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、重大工程配套和先導(dǎo)產(chǎn)業(yè)投資等，得到了政府的指導(dǎo)，在其職能定位上也將充分顯示政府的宏觀調(diào)控意圖。②優(yōu)質(zhì)的工程資源。融資平臺的工程資源包括但不限于口岸、公路、機(jī)場基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、重大工程配套和高科技工程，其中，有些工程投資回報穩(wěn)定、行業(yè)整合空間較大，有利于做強(qiáng)做大，對股權(quán)投資人有較強(qiáng)的吸引力。③高效率的管理團(tuán)隊。阿拉善盟融資平臺公司實行企業(yè)化管理，設(shè)立董事、監(jiān)事制度，專業(yè)人才集中，素質(zhì)較高，有豐富的工程開發(fā)、風(fēng)險管理、資本運(yùn)作、外部合作經(jīng)驗，是股權(quán)投資人較好的合作伙伴。④完善的退出渠道。股權(quán)投資基金主要通過上市、并購或管理層回購（MBO）等方式退出投資。阿拉善盟開發(fā)投資公司作為融資平臺，下屬有資產(chǎn)管理公司、賓館、礦產(chǎn)能源公司等實體公司，還有多家控股企業(yè)，完全有實現(xiàn)地方政府宏觀調(diào)控、把企業(yè)做強(qiáng)做大意圖，有利于股權(quán)投資基金的順利退出。（三）風(fēng)險控制的對策及建議1、著眼長遠(yuǎn)、穩(wěn)妥開展，做實做強(qiáng)地方政府融資平臺當(dāng)前地方政府融資平臺主要是政府融資的工具，僅承當(dāng)公益性工程融資任務(wù)而不承當(dāng)建設(shè)任務(wù)，主要依靠財政性資金和借新還舊方式歸還債務(wù)，缺乏穩(wěn)定的工程經(jīng)營收入來源。從長遠(yuǎn)來看，融資平臺公司也應(yīng)進(jìn)行戰(zhàn)略調(diào)整，在資金投向上向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)、高科技企業(yè)和創(chuàng)新型企業(yè)傾斜，加快市場化運(yùn)作，引導(dǎo)民間資金投入，實現(xiàn)由輸血功能到造血功能的轉(zhuǎn)變，從而緩解財政還款壓力，有效降低投融資風(fēng)險。同時，政府融資平臺要不斷創(chuàng)新融資渠道，創(chuàng)新融資方式，在繼續(xù)爭取各大銀行貸款支持的基礎(chǔ)上，積極拓展市政債券、企業(yè)債券、企業(yè)中期票據(jù)等形式的融資渠道。政府融資平臺要在地方政府主導(dǎo)下，明確市場定位、整合政府資源，標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)部運(yùn)作，強(qiáng)化外部監(jiān)管。建議將阿拉善盟政府下屬各行政事業(yè)單位所有的土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)、經(jīng)營性資產(chǎn)，以及由地方政府出資購置的各類設(shè)備、建設(shè)的公共設(shè)施產(chǎn)權(quán)劃轉(zhuǎn)至融資平臺公司名下，進(jìn)一步整合各類有效資產(chǎn)，增大融資平臺資產(chǎn)規(guī)模，優(yōu)化資源配置，降低資產(chǎn)負(fù)債率，提升融資平臺信用評級，增加信用額度。同時，創(chuàng)新融資理念，按照“政府主導(dǎo)、市場化運(yùn)作、企業(yè)化經(jīng)營〞的總體思路，堅持政企分開，完善法人治理結(jié)構(gòu)，由“融資平臺〞向“經(jīng)營實體〞轉(zhuǎn)變，建立健全融資平臺借、用、管、還制度、信貸資金管理等一系列制度和方法，增強(qiáng)融資平臺的造血功能和償債能力，確保融資平臺有穩(wěn)定的收入與利潤來源，實現(xiàn)融資平臺良性循環(huán)和可持續(xù)開展。2、構(gòu)建科學(xué)合理的債務(wù)管理機(jī)制當(dāng)前地方政府融資平臺融資規(guī)模大，