淺析PPP項(xiàng)目合同履約管理

淺析PPP項(xiàng)目合同履約管理上海二十冶建設(shè)有限公司上海2019002．上海交通大學(xué)政府和社會(huì)資本合作（PPP）研究中心上海200240摘要本文結(jié)合PPP項(xiàng)目管理的要求，分析總結(jié)了PPP項(xiàng)目合同履約管理的特點(diǎn)，指出PPP合同履約具有明顯的不穩(wěn)定性；結(jié)合PPP合同履約的特點(diǎn)筆者總結(jié)了PPP合同履約管理的原則和動(dòng)態(tài)管理要點(diǎn)，最后結(jié)合PPP合同履約管理的特點(diǎn)和要點(diǎn)，筆者描述了PPP項(xiàng)目公司基本的合同管理體系及動(dòng)態(tài)化管理流程，同時(shí)也提出了做好PPP合同履約管理需要把握的幾個(gè)要素。本文為進(jìn)行PPP項(xiàng)目合同履約管理提供了很好的參考，具有較強(qiáng)的實(shí)用性。關(guān)鍵詞PPP，履約管理，項(xiàng)目合同PPP合同履約管理的特點(diǎn)PPP項(xiàng)目公司的使命就是項(xiàng)目履約，其本身就是PPP合同履行的載體，其唯一職責(zé)就是按照PPP合同約定實(shí)施項(xiàng)目。PPP合同管理對(duì)于項(xiàng)目公司來(lái)說(shuō)具有有別于普通公司的特殊意義，即一切遵循PPP合同約定、一切為了PPP合同目的和一切圍繞PPP合同履約。PPP合同相關(guān)的主體特殊，結(jié)構(gòu)組成復(fù)雜，涉及的內(nèi)容復(fù)雜，合作周期長(zhǎng)，其具有明顯的不穩(wěn)定性特點(diǎn)，見(jiàn)圖一所示。1.1特殊的法人治理結(jié)構(gòu)：PPP合同須參與“三會(huì)”（股東大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)），需把握一權(quán)（特許經(jīng)營(yíng)權(quán)），需重點(diǎn)關(guān)注管理責(zé)任、經(jīng)營(yíng)成果、經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。1.2很強(qiáng)的政策性：PPP合同具有社會(huì)公益性質(zhì)，其必須按照國(guó)家相關(guān)規(guī)定開(kāi)展物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證，必須編制實(shí)施方案。1.3帶有濃厚的行政合同色彩：PPP合同中涉及征地拆遷、土地使用、對(duì)公眾的服務(wù)義務(wù)等內(nèi)容，同時(shí)也涉及到政府方在合作中的規(guī)劃、管理、監(jiān)督等職能。1.4PPP合同的付費(fèi)者、消費(fèi)者、決策者三者異化。圖一：PPP合同關(guān)系簡(jiǎn)圖PPP合同履約管理的要點(diǎn)PPP項(xiàng)目履約是一個(gè)動(dòng)態(tài)調(diào)整的管理過(guò)程，履約各方不一定也不可能對(duì)所有的合同約定都滿(mǎn)意，但是既然能夠簽約達(dá)成共識(shí)，各方應(yīng)該均能夠接受各項(xiàng)條款。合同的各履約方均應(yīng)保證全面履約、全過(guò)程履約，一切以實(shí)現(xiàn)合同目的為出發(fā)點(diǎn)。在合同履約過(guò)程中存在不同階段的資源調(diào)度、權(quán)利義務(wù)的再平衡、細(xì)化合同體系、化解項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)、提供履約保障等內(nèi)容。2.1管理原則：動(dòng)態(tài)、全過(guò)程管理，風(fēng)險(xiǎn)分解分擔(dān)、嫁接轉(zhuǎn)化。2.1.1以“PPP合同”為總綱，保持“上下游”合同的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一。在PPP合同管理體系中，“PPP合同”約定的權(quán)利義務(wù)必須滲透、落實(shí)到各種性質(zhì)的具體細(xì)化的履約條款中，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目參與各方在不同側(cè)面和不同階段的權(quán)利義務(wù)“傳導(dǎo)”，故注重權(quán)利義務(wù)、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)在相互轉(zhuǎn)化過(guò)程中的協(xié)調(diào)和配合至關(guān)重要，不能出現(xiàn)脫節(jié)或沖突。這要求金融投融資、政府行政管理、建設(shè)工程管理、項(xiàng)目公司管理各方面的管理人員要整體協(xié)調(diào)配合，把握住PPP項(xiàng)目體系內(nèi)在的四梁八柱，建立執(zhí)行流暢、高度協(xié)調(diào)的合同體系。2.1.2項(xiàng)目全生命周期的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一，一切圍繞實(shí)現(xiàn)合同整體目標(biāo)。PPP合同履約管理要追求在設(shè)計(jì)、融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、保險(xiǎn)、資產(chǎn)證券化、股權(quán)轉(zhuǎn)讓與并購(gòu)等過(guò)程中的和諧統(tǒng)一，要時(shí)刻抓住合同的整體目標(biāo)，要注意到不同項(xiàng)目階段的目標(biāo)的不同，防止出現(xiàn)階段性目標(biāo)與項(xiàng)目整體目標(biāo)的背離。2.1.3PPP合同具有開(kāi)放性特點(diǎn)，要關(guān)注涉及非合同簽署主體的內(nèi)容。在PPP合同履約管理過(guò)程中要關(guān)注簽約各方履約因素，也需要關(guān)注社會(huì)公眾、服務(wù)使用者、利益驅(qū)動(dòng)團(tuán)體、國(guó)家政策、技術(shù)進(jìn)步等因素。2.2動(dòng)態(tài)管理的要點(diǎn)PPP合同動(dòng)態(tài)管理的要點(diǎn)主要是合同主體的適格性管理，包括投資計(jì)劃及融資方案審批、調(diào)整，項(xiàng)目前期工作配合、政府移交資產(chǎn)，技術(shù)工藝選擇及替換升級(jí)、工程建設(shè)管理，運(yùn)營(yíng)和服務(wù)管理、考核績(jī)效管理及績(jī)效的使用管理，收入和回報(bào)管理（價(jià)格調(diào)整、財(cái)務(wù)監(jiān)管、財(cái)政承受能力評(píng)估及預(yù)算調(diào)整），項(xiàng)目移交管理（過(guò)程中的控制權(quán)轉(zhuǎn)移、股權(quán)變更，項(xiàng)目最終移交清算），化解違約風(fēng)險(xiǎn)、爭(zhēng)議解決機(jī)制管理，項(xiàng)目應(yīng)急處置、臨時(shí)接管和提前終止，不可抗力和法律變更以及項(xiàng)目合同變更、展期、改建擴(kuò)建，合同解除等。PPP項(xiàng)目公司合同管理體系及動(dòng)態(tài)化管理流程合同管理體系建設(shè)（見(jiàn)下表一所示）序號(hào)類(lèi)似合同名稱(chēng)簽約甲方簽約乙方關(guān)鍵內(nèi)容1合作協(xié)議政府實(shí)施機(jī)構(gòu)中標(biāo)和會(huì)資本方社會(huì)資本投資設(shè)立項(xiàng)目公司，提供融資、技術(shù)、管理等支持2項(xiàng)目投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)服務(wù)協(xié)議政府實(shí)施機(jī)構(gòu)項(xiàng)目公司融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)、收費(fèi)、移交3股東協(xié)議中標(biāo)社會(huì)資本方及政府出資方（如有）投資設(shè)立項(xiàng)目公司4公司章程項(xiàng)目公司股東設(shè)立項(xiàng)目公司及法人治理結(jié)構(gòu)5融資合同項(xiàng)目公司債務(wù)資金提供方融資6設(shè)計(jì)合同項(xiàng)目公司設(shè)計(jì)單位設(shè)計(jì)7施工合同項(xiàng)目公司施工單位施工建設(shè)及交付8采購(gòu)合同項(xiàng)目公司供應(yīng)商貨物和服務(wù)提供9保險(xiǎn)合同項(xiàng)目公司保險(xiǎn)公司相關(guān)保險(xiǎn)施工單位保險(xiǎn)公司建設(shè)過(guò)程中各項(xiàng)保險(xiǎn)表一：常規(guī)PPP合同管理體系3.1.1法人治理結(jié)構(gòu)管理體系（1）股東管理：包括股東資格審查（非社會(huì)中標(biāo)人的股東資格、社會(huì)中標(biāo)人的退出）、股東變更（程序）、政府方出資代表的一票否決權(quán)、財(cái)務(wù)投資人股東權(quán)利義務(wù)。（2）董（監(jiān)）事會(huì)管理：包括董（監(jiān)）事委派程序、董（監(jiān)）事資格審查、董（監(jiān)）事會(huì)議事規(guī)則。（3）經(jīng)營(yíng)層管理：包括總經(jīng)理工作細(xì)則。（4）重大事項(xiàng)管理：包括股東會(huì)、董事會(huì)、經(jīng)營(yíng)層的管理權(quán)限劃分，股東內(nèi)部報(bào)批事項(xiàng)的審查（凡是涉及到PPP合同層面的調(diào)整，全部納入重大事項(xiàng)管理）。3.1.2經(jīng)營(yíng)、業(yè)務(wù)合同管理體系（1）融資、資金合同體系管理：主要涉及財(cái)務(wù)管理部門(mén)。（2）前期合同管理體系：主要涉及前期項(xiàng)目規(guī)劃、項(xiàng)目報(bào)建立項(xiàng)、土地合同、監(jiān)理合同管理部門(mén)。（3）建設(shè)合同管理體系：主要涉及工程技術(shù)部門(mén)，其主要職責(zé)包括建設(shè)期績(jī)效考核，工藝技術(shù)管理，建設(shè)施工管理，試運(yùn)行、竣工驗(yàn)收管理等內(nèi)容。（4）運(yùn)維合同管理體系：主要涉及負(fù)責(zé)運(yùn)維期績(jī)效考核管理的運(yùn)維部門(mén)。（5）收費(fèi)合同管理體系：主要涉及到工程部門(mén)、運(yùn)維部門(mén)和財(cái)務(wù)部門(mén)，其職責(zé)主要包括對(duì)績(jī)效考核結(jié)果的應(yīng)用，與政府財(cái)政預(yù)算部門(mén)的配合。（6）移交合同管理體系：主要涉及移交、清算小組。（7）勞動(dòng)合同管理體系：主要包括以項(xiàng)目為周期的勞動(dòng)合同管理，管理責(zé)任書(shū)、績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)的管理。3.2合同動(dòng)態(tài)化管理合同動(dòng)態(tài)化管理是一個(gè)包括合同談判、合同評(píng)審、合同簽訂、合同交底、履約管理等的動(dòng)態(tài)過(guò)程。3.2.1合同談判及評(píng)審

（1）合同談判1）發(fā)出中標(biāo)通知后，主責(zé)部門(mén)組織起草合同，成立合同談判小組，結(jié)合投標(biāo)文件和實(shí)際情況制定談判方案和談判策略。2）談判的內(nèi)容包括：合同條款是否公平、履約義務(wù)、追索權(quán)利、保證金或保函的形式、額度與返還約定、工程款回款保障、企業(yè)聲譽(yù)和經(jīng)濟(jì)利益、合同計(jì)量計(jì)價(jià)依據(jù)及規(guī)則、工程款的支付與結(jié)算、工期、創(chuàng)獎(jiǎng)要求、項(xiàng)目建設(shè)的合法合規(guī)性等，談判小組填寫(xiě)合同談判記錄。3）談判人員不得對(duì)合同評(píng)審?fù)ㄟ^(guò)的主要條款作更改和承諾，如：技術(shù)參數(shù)、工期、價(jià)格、付款、違約等條款，如確需對(duì)主要條款作更改，需重新提起合同評(píng)審。4）對(duì)于重大事項(xiàng)談判，合同內(nèi)容不能違背股東會(huì)、董事會(huì)、風(fēng)控領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議通過(guò)的評(píng)審內(nèi)容和決策意見(jiàn)。5）公司法務(wù)部門(mén)對(duì)合同整體和重大事項(xiàng)進(jìn)行把握，防止合同條款背離合同目的或出現(xiàn)各合同體系之間的沖突。（2）合同評(píng)審1）合同執(zhí)行“先評(píng)審后簽訂”原則。2）所有合同（包括合同變更或補(bǔ)充協(xié)議）經(jīng)公司合同評(píng)審小組評(píng)審后方可簽訂，主管部門(mén)負(fù)責(zé)為公司評(píng)審小組提供評(píng)審方案，經(jīng)公司技術(shù)、財(cái)務(wù)、經(jīng)營(yíng)商務(wù)分管領(lǐng)導(dǎo)審核通過(guò)，總經(jīng)理審批后簽訂。3）合同評(píng)審要填寫(xiě)合同評(píng)審表，反映出評(píng)審意見(jiàn)和要求。4）根據(jù)評(píng)審意見(jiàn)完成合同修改并經(jīng)分管領(lǐng)導(dǎo)復(fù)核后，辦理用印審批。5）各部門(mén)評(píng)審重點(diǎn)如下表二所示：序號(hào)涉及部門(mén)評(píng)審重點(diǎn)1主責(zé)部門(mén)合同相對(duì)方的資信及合同履約能力，合同文本與招標(biāo)文件、投標(biāo)文件、承諾、澄清或說(shuō)明等要求是否一致，整體評(píng)估合約的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)和法律風(fēng)險(xiǎn)等。2法務(wù)部門(mén)合同體系的整體協(xié)調(diào)統(tǒng)一，合同法律責(zé)任劃分是否明確，是否符合國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定。3財(cái)務(wù)部門(mén)預(yù)付款及預(yù)付款保函（保證金）條件，履約保函（保證金）條件，付款條件、稅負(fù)情況及稅務(wù)業(yè)務(wù)合規(guī)性。4工程技術(shù)部門(mén)工期、質(zhì)量、技術(shù)是否符合國(guó)家規(guī)范要求和PPP合同約定，技術(shù)的可行性，質(zhì)量保證金回收條件是否明確、合理，安全管理、環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容是否明確合理。5經(jīng)營(yíng)部門(mén)對(duì)合同整體的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)（結(jié)算方式及時(shí)間約定、計(jì)價(jià)方式、利潤(rùn)測(cè)算）進(jìn)行評(píng)估。表二：PPP合同評(píng)審重點(diǎn)情況表6）合同評(píng)審資料：包括但不限于招標(biāo)文件、投標(biāo)文件、答疑和澄清、承諾、擬定合同文本、擬簽合同的收入、成本、利潤(rùn)測(cè)算說(shuō)明、主責(zé)單位內(nèi)部評(píng)審意見(jiàn)等。評(píng)審資料未達(dá)到評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)的，由主責(zé)單位進(jìn)行補(bǔ)充、完善，主責(zé)單位應(yīng)對(duì)提交資料的真實(shí)性負(fù)責(zé)。3.3合同簽訂3.3.1合同評(píng)審?fù)ㄟ^(guò)后，責(zé)任單位向公司經(jīng)營(yíng)部門(mén)申請(qǐng)合同編號(hào)。合同文本及編號(hào)確定后，到印章管理部門(mén)（一般為辦公室）用?。ê贤瑢?zhuān)用章、法定代表人印章）。3.3.2合同簽訂后10個(gè)工作日內(nèi)，公司主責(zé)部門(mén)收集、匯總合同原件（附最終不可編輯電子版或掃描件文件）、調(diào)研分析報(bào)告（不限于包含對(duì)合同相對(duì)人主體資格、經(jīng)營(yíng)權(quán)限、償債能力、擔(dān)保情況、訴訟情況等資信履約能力等的分析）、招投標(biāo)文件、談判記錄、中標(biāo)通知書(shū)、答疑、澄清、承諾、合同評(píng)審表等相關(guān)資料，并向公司合同管理部門(mén)移交存檔。3.3.3涉及重大事項(xiàng)的合同，主責(zé)部門(mén)應(yīng)在合同簽訂次日，將重大事項(xiàng)有關(guān)情況匯總說(shuō)明，報(bào)公司董事會(huì)辦公室。3.3.4公司經(jīng)營(yíng)部門(mén)建立《年度合同臺(tái)帳》，每月匯總并更新《年度合同臺(tái)帳》及《合同發(fā)放登記表》，確保合同存放安全，保持合同整潔完整。3.3.5合同文件屬商業(yè)秘密的，責(zé)任單位和參與合同評(píng)審的人員均應(yīng)簽署保密協(xié)議。3.4合同交底合同交底分為一次合同交底和二次合同交底，一次交底由主責(zé)部門(mén)牽頭組織，向相關(guān)部門(mén)及履約責(zé)任人交底。二次交底由履約責(zé)任人牽頭組織，向履約相關(guān)全體管理人員交底。合同交底應(yīng)通過(guò)專(zhuān)題會(huì)議進(jìn)行并形成會(huì)議紀(jì)要，保留交底記錄。3.5合同履約過(guò)程動(dòng)態(tài)化管理3.5.1風(fēng)險(xiǎn)管理主責(zé)部門(mén)及履約責(zé)任人在合同交底時(shí)負(fù)責(zé)識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)并制定化解措施，明確責(zé)任人、獎(jiǎng)罰措施，要制定明確的化解風(fēng)險(xiǎn)時(shí)間表。對(duì)合同履約過(guò)程中新出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，履約責(zé)任人應(yīng)及時(shí)報(bào)告經(jīng)營(yíng)部門(mén)和風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)部門(mén)，并制定化解措施，明確責(zé)任人和完成時(shí)間。合同履約團(tuán)隊(duì)?wèi)?yīng)對(duì)合同風(fēng)險(xiǎn)化解工作實(shí)行常態(tài)化管理，對(duì)合同風(fēng)險(xiǎn)化解情況進(jìn)行檢查、評(píng)價(jià)、調(diào)整、執(zhí)行等閉環(huán)管理。3.5.2合同的變更在合同履行過(guò)程中，如需補(bǔ)充、變更、解除、中止、終止合同時(shí)，履約責(zé)任人在法律規(guī)定或合同約定期限內(nèi)報(bào)告經(jīng)營(yíng)部門(mén)，由經(jīng)營(yíng)部門(mén)負(fù)責(zé)組織相關(guān)人員及合同相對(duì)方協(xié)商，補(bǔ)充、變更協(xié)議均執(zhí)行合同評(píng)審、簽訂程序。3.5.3履約定期評(píng)價(jià)履約責(zé)任部門(mén)每季度對(duì)合同履約情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，填寫(xiě)合同履約情況季度評(píng)價(jià)表，報(bào)經(jīng)營(yíng)部門(mén)，并附履約偏差情況說(shuō)明。評(píng)價(jià)內(nèi)容主要包括合同主要目標(biāo)完成情況及偏差分析、合同管理資料情況、合同交底確定的合同風(fēng)險(xiǎn)及采取措施的執(zhí)行情況等。3.5.4合同后評(píng)價(jià)合同后評(píng)價(jià)包括合同履約評(píng)價(jià)和供應(yīng)方履約評(píng)價(jià)。一般合同履行完成后1個(gè)月內(nèi)，履約責(zé)任人填寫(xiě)合同履約情況完成評(píng)價(jià)表，報(bào)經(jīng)營(yíng)部門(mén)考核、備案。合同結(jié)算后、尾款結(jié)清前，經(jīng)營(yíng)部門(mén)填寫(xiě)供應(yīng)方履約評(píng)價(jià)表，重點(diǎn)評(píng)價(jià)供應(yīng)方的守約情況，經(jīng)營(yíng)部門(mén)收集后報(bào)主責(zé)部門(mén)備案。PPP項(xiàng)目合同履約管理的建議為了全面理解準(zhǔn)確把握PPP合同的本質(zhì)，全面實(shí)現(xiàn)合同目的，筆者認(rèn)為項(xiàng)目公司在動(dòng)態(tài)管理過(guò)程中，需要處理好以下四個(gè)方面：（1）充分認(rèn)識(shí)公共屬性，合理把握商業(yè)屬性。（2）積極發(fā)揮創(chuàng)新性，嚴(yán)格把握合規(guī)性。（3）強(qiáng)化參與方的自律性、堅(jiān)守契約性，保持管理的連續(xù)性和各管理部門(mén)的協(xié)同性。（4）客觀看待對(duì)地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要性，有效防控地方政