高等教育分權的悖論

高等教育分權的悖高等教育分權已經成為一種國際流行的高等教育管理改革趨勢，20世紀80年代以來中國在推進高等教育分權方面走過了曲折的發(fā)展道路。高等教育分權中的一些基本理論問題有待澄清，積累的主要國際經驗值得總結。本文闡述高等教育分權的涵義、類型與實踐，重點從高等教育分權過程中的政府地位、高校自主權、教育質量和效率三個方面分析其中一、高等教育分權的涵義、類型與實踐英國著名教育家、原劍橋大學校長阿什比（EricAshby）在《科技發(fā)達時代的大學教育》（AdaptingUniversitiestoaTechnologicalSociety）一書中寫道：“大學的興旺與否，取決于其內部由誰控制。”[1]實際上，大學是否興旺發(fā)達，不本文由論文聯盟http://www.LWlm.cOm收集整理但取決于其內部由誰控制而且取決于是誰在從外部控制大學。大學由誰控制，是一個涉及權力來源的問題。權力無處不在，在高等教育領域存在各種形式和各種等級的權力。一般而言，高等教育權力或學術權力從低到高分布于六個層次：幾個運行單位結合而成；第三層次為大學或作為獨立實體機構的學院；第四層次為多校區(qū)的學術管理組織，如多校區(qū)大學；第五層次為州、省一級政府；第六層次為中央政府，包括行政、立法和司法機構。在擁有高等教育權力的六個層次的組織中，第四至六級層次為各種行政管理實體，被稱為學術權力的“上層結構”。[2]在高等教育權力問題上，權力的來源十分重要，權力的配置也同樣重要。大學內部由誰控制以及誰從外部控制大學，涉及的是高等教育的權力來源問題；高等教育權力在不同層級之間的分配，則屬于高等教育權力的配置問題。分權（decentralization）又稱分權化，與集權（centralization）相對應。分權是一個政治學概念，20世紀60年代初以后在政治學和行政學界開始有較多的探討[3]536-566，后來逐漸受到其他學科學者的關注。一些學者先后對教育分權的概念進行了界定。布朗（D.J.Brown）指出，教育分權是指權力從較高的管理層轉移到較低的組織層。[4]漢森（E.MarkHanson）認為，教育分權指決策權威、責任和任務在組織之間從較高的層次轉向較低的層次的轉移。[5]112在卡諾依（MartinCarnoy）看來，教育分權則是指將更多的教育決策權下放給地方或學校。[6]4參考上述定義，可以將高等教育分權理解為高等教育權力從較高的層次轉向較低的層次。高等教育分權包括兩個向度，一是政府向高校分權，二是在政府內部從中央向地方分權。分權是一個復雜的過程，包括多種類型。整體而言，從功能與空間的維度進行劃分，分權包括職能分權（functionaldecentralization）與地域分權（territorialdecentralization）兩種主要類型。教育領域同樣存在這兩種類型的分權。[7]204-228（DfES）分成兒童、學校與家庭部（DCSF）和創(chuàng)新、大學與技能部（DIUS）兩個部，屬于職能分權。政府與民間舉辦高等教育的松散管理也屬于職能分權。地域分權是指政府權力從較高層次向較低層次的轉移，例如從國家、州（?。⒍嘈^(qū)大學向大學（學院）、學部（學院）、系（講座、研究所）的轉移。地域分權包括三種類型：權力分散（deconcentration）；權力委托（delegation）；權力下放（devolution）。權力分散典型地指在組織內部的任務和工作而不是權威的轉移。權力委托包括決策權威從高層單位向低層單位的轉移，但在委托單位的仔細考慮后權威有可能被收回。權力下放指將權威向獨立運作的自治單位的轉移，也指下級單位可以在不事先征求意見的條件下采取行動。[7]204-228英國高等教育質量保障署（QualityAssuranceAgency，簡稱QAA）從高等教育資助委員會（HigherEducationFundingCouncil，簡稱HEFC）中獨立出來，專門負責管理高等教育質量保障工作，就屬于高等教育權力分散；中國教育部高等教育司負責高校教學評估的機構從高等教育司獨立出來，成立作為教育部下屬事業(yè)單位的高等教育教學評估中心，也屬于權力分散。在權力委托形式的分權中，委托體制內的權力基本上仍掌握在上級部門，只是上級部門將權力“借”給了下級部門；下級部門如不按規(guī)則行事，權力就會被收回。與權力分散和權力委托相比，權力下放是地域分權中分權程度最高的一種類型。早在20世紀60年代，美國政治學家、行政學家費斯勒（JamesFesler）就指出“分權”是一個有著豐富的理論和經驗意義的術語，既指靜態(tài)事實也指動態(tài)過程，既包括理想類型也包括漸進變化，但語言上的缺陷往往導致人們將集權與分權相對立。他還指出，在看待分權上要避免極端的觀點。[3]536-566按照這種理解，高等教育分權是相對而言的，既沒有純粹的集權，也沒有純粹的分權。事實上，典型的教育分權制國家，如美國，在高等教育管理中也有集權，近年來聯邦政府進一步加大了對高等教育的介入；典型的教育集權制國家，如法國，在高等教育管理中也有分權，在1968年改革中政府賦予高校以更大的自主權。由于分權和集權各有優(yōu)勢，幾乎所有國家在高等教育管理中都采取了“混合型權威”，也就是采取集權權威與分權權威的結合20世紀80年代以來，分權成為一種流行的政府改革形式，在許多國家的多個公共部門推行開來。90年代后期，世界銀行與四十多個國家合作，推動這些國家的教育分權。[5]127受其他公共部門改革和國際組織的影響，高等教育分權也受到許多國家的歡迎，成為許多發(fā)達國家和發(fā)展中國家較廣泛采用的一項教育政策。一些傳統(tǒng)上的教育集權國家，如日本、法國、俄羅斯、荷蘭等國，在高等教育的某些方面實施了不同程度的分權。即便是傳統(tǒng)上主要依靠市場力量、地方權威和學術人員自治來控制和協(xié)調高等教育的美國，也存在一些不可否認的分權趨勢，即許多州將決策權從州高層移向州低層或多校區(qū)系統(tǒng)。[8]161戴爾（RogerDale）指出，在全球化背景下政府與教育的關系發(fā)生了重構，政府對教育的監(jiān)管從管理（administration）轉向治理（governance），一般采取的兩種主要治理方式是分權和民營化（privatization）。[9]273-282在推進高等教育分權的國家中，荷蘭、日本堪稱典型。20世紀80年代中期以來荷蘭政府引入“遠程控制”方式以管理大學，擴大大學自主權，日本則在90年代醞釀、21世紀初正式實施國立大學法人化改革。20世紀80年代以來，我國在推進高等教育分權方面走過了曲折的發(fā)展道路。鑒于教育管理權限過于集中，1985年頒布的《中共中央關于教育體制改革的決定》明確指出“當前高等教育體制改革的關鍵是改變政府對高等學校統(tǒng)得過多的管理體制，在國家統(tǒng)一的教育方針和計劃指導下，擴大高等學校的辦學自主權，加強高等學校同社會各方面的聯系?！盵10]25年后，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》進一步要求“健全統(tǒng)籌有力、權責明確的教育管理體制。以轉變政府職能和簡政放權為重點，深化教育管理體制改革，提高公共教育服務水平?！盵11]我國新一輪高等教育分權與政府部門“簡政放權、轉變職能、管理創(chuàng)新”的理念和政策是相契合的。從理論上說，在高等教育分權過程中，高校和地方政府獲得了比過去更多的決策權。相應地，政府特別是中央政府管理高等教育的權力削弱了，高校辦學自主權增強了，高等教育質量和效率會獲得提高。但是，許多國家的實踐表明，在高等教育分權過程中存在一些并沒有得到解決的悖論，主要體現為政府在高等教育管理中仍然保持強勢地位，高校普遍沒有獲得更大的自主權，分權并不必然帶來高等教育質量和效率的提高。二、高等教育分權過程中的政府地位從字面上看，分權意味著政府將更多的權力賦予高校，以及中央政府將更多的高等教育權力分配給地方。由于高校和地方政府獲得了比過去更多的權力，政府特別是中央政府的權力就會相應地下降。據此，有研究者認為在高等教育分權過程中政府的權力削弱了，將其稱為政府“撤退”（retreat）或“衰退”（decline）。這種觀點與極端全球主義者的政府觀是一致的，后者認為隨著全球化的深入發(fā)展，國家正在失去控制和權威。[12]高等教育權力“政府撤退論”的一個理論依據是，集權與分權二元分割，它們互為反向運動，兩個過程不可能同時發(fā)生。[13]11在高等教育分權過程中，政府的權力是否必然受到削弱？分權之后，政府如何協(xié)調和控制高等教育？政府在高等教育管理中處于一個什么樣的地位？對這些問題的回答，要結合一些代表性國家的高等教育實踐進行分析。20世紀80年代中后期，西歐國家如英國、法國、荷蘭、瑞典、德國等國政府實行財政緊縮政策，啟動了不同形式和不同程度的高等教育分權，高校在經費使用、招生、課程等方面獲得了比過去更多的自主權。在這一過程中，政府是否將權力實質性地下放給了高校，政府又如何保持其既有的強勢地位？英國學者尼夫（GuyNeave）對上述國家的比較研究揭示，在所謂的高等教育分權過程中，政府的力量并沒有削弱，評估型政府（evaluativestate）興起成為高等教育政策改革的核心。通過各種形式的評估，政府進行遠程控制，能夠保證本國高等教育朝政府預期的方向發(fā)展。尼夫還指出，評估型政府的興起，既有可能推動分權高等教育系統(tǒng)的集權，也有可能給集權高等教育系統(tǒng)帶來更靈活的體制和更多的分權。[13]1180年代中期以來荷蘭的高等教育分權經驗表明，大學的自主權有所增加，但政府的權威沒有任何削弱，反而能通過績效資助、質量評估、認證等方式加強對大學辦學的引導。特別是進入21世紀以來，荷蘭政府在對大學的教學撥款上實施“績效資助模式”，在科研資助上加大競爭性撥款的力度，設立了負責評估高等教育質量評估體系的程序和產出的高等教育督導署（InspectorateforHigherEducation建立了國家高等教育認證體系，并且將高等教育質量評估和認證同資助緊密結合起來。在日本國立大學法人化過程中，文部科學省一直處于主導地位。政府保留了核心的管理權，對大學獲得的公共經費進行嚴格的監(jiān)督，通過外部評估保持其對大學的強制性監(jiān)管功能。雖然文部科學省的管理方式變得比過去較為間接化，但是監(jiān)管的力度并沒有削弱。法人化改革前，國立大學在管理和財政上的自主權比較有限，但享有比較大的學術自由。在法人化改革過程中，政府建立了外部評估制度。有學者擔心，在政府通過所轄機構組織的評估的背后，隱藏了政府利用間接干預方式對大學的管理自主權進行約束并且限制教學和科研自由的風險。[15]從這方面看，日本政府在管理大學中的地位不但沒有下降反而20世紀80年代初開始，美國一些州推動公立高等教育治理的分權，也就是將決策權從州高層移向州低層或多校區(qū)系統(tǒng)。在這個過程中，人們可以看到州決策權威的放松管制、分權和權力下放，以及更多的決策從州政府轉向地方政府和高校。但是，在這一“分權”過程中州政府普遍加強了對高校的廣泛控制，設計新的財政激勵方式，建立報告制度（reportingsystems），加強問責（accountability），這些可以看做是高等教育權力向政府的集中。[8]165-167高等教育分權過程充滿了矛盾，分權與集權相互交織。即便是在分權趨勢比集權趨勢更明顯的一些國家的教育改革中，政府并沒有從教育領域撤退，發(fā)生變化了的只是政府工作的性質。正如惠迪（GeoffWhitty）所指出的，政府在教育中的角色發(fā)生了變化，從自己承擔大多數工作轉向決定在哪里工作和由誰來工作。[16]其他一些學者發(fā)現，在以分權化、市場化、民營化為重點的教育治理改革中，政府在教育中的作用實際上加強了而不是削弱了。[9]273-282一系列比較教育研究也揭示，雖然分權通常被視為一種中央政府的撤退形式，但是它實際上是一種加強中央對外圍的控制而不是給基層政府賦予更大決策權的機制。在分權政策下，政府作為監(jiān)管者和整體上服務協(xié)調者的角色得到了加強而不是削弱。[17]政府采取多種管理形式，通過建立各種規(guī)范框架、機制或評估制度、質量保障制度，對高等教育實進行“遙控”。在分權過程中，政府采取的核心政策是評估。在一些實施高等教育分權的國家和地區(qū)，政府通過評估重新奪回或加強了對高等教育政策的話三、高等教育分權過程中的高校自主權高校自主權又稱院校自治（institutionalautonomy）、大學自治或學術自治（academicautonomy），包括程序自治（proceduralautonomy）與實質自治（substantialautonomy）兩種形式。如果一所學院或大學要有效地界定其目標并且選擇或發(fā)現實現其目標的方法，它就必須具有充分的自主權。[18]69教育學史學者帕金斯（HaroldPerkins）指出：“從中世紀大學到20世紀的大學，自治或自我管理一直是高等教育機構的思想體系中的一個重要成分。”[19]院校自治是西方高校的傳統(tǒng)，也是高校的核心價值觀之一。學術自治與學術自由、學術中立的首字母均為A，它們在西方并稱為大學的三大核心價值觀，即3A原則。鑒于高校自主權或院校自治是如此的重要，1966年阿什比和安德森（MaryAnderson）對院校自治的要素做出了經典闡釋。根據他們的理解，院校具有六種權力或自由1）免于政府的非學術干預的自由2）進行自己認為的適當資金分配的自由3）聘任教師并決定其工作條件的自由；（4）選擇學生的自由；（5）設計和傳輸課程的自由；（6）設定標準和決定評估方法的自由。[20]沿用這一框架，泰特（MalcolmTight）提出了院校自治的六個維度：院校管理；財政控制；教師聘任；招生；課程；評估。[21]雖然院校自治很重要，但是從來沒有完全的院校自治，原因在于院校不可能在資金上自足，它們總是要從外界獲得資源。事實上，完全院校自治不但不現實而且有害?！敖虒W和科研在成為完全自治的活動或受到嚴厲監(jiān)督的時候，它們都會受到損害”。[22]為什么高校需要自主權？著名社會學家布迪厄（PierreBourdieu）指出，高等教育場域（filedofhighereducation）是一種擁有高度自主權的場域，自主權使得大學的習性（habitus）、文化和價值形式成為可能，并且保護了高等教育場域中最有價值的資本即學術資本（academiccapital）和科學資本（scientificcapital）。[23]根據布迪厄的觀點，大學自治不只是大學的自我管理，它還是大學發(fā)展獨特生活方式的能力；如果大學失去了決定自身事務的權力，而是變成跟隨他人的議事日程，那就是最糟糕的事情。[24]在斯密德林（FrankA.SchmidtlEin）和伯達爾（RobertO.Berdahl）看來，學習和研究都是微妙的過程，有著巨大的個體差異；由于學習與研究二者的錯綜復雜性和不可預測性，如果一所高校要有效地運作，就需要具備高度的自由，以理智地限制外力的介入和控制。[18]69組織理論家埃茲歐尼（AmitaiEtzioni）從組織權威的角度對這個問題進行了解釋。他將組織權威分為專業(yè)性較弱的組織權威與專業(yè)性較強的組織權威。在專業(yè)性較弱的組織中，存在明顯的權力等級，權力高者控制和協(xié)調權力低者；在主要由專業(yè)人員組成的組織中，創(chuàng)造基本上是個體的，只能在很有限的范圍內被上級協(xié)調和控制，給予專業(yè)人員自治是保證有效的專業(yè)工作所必需的，專業(yè)人員對自己的良知負責。[25]由于這兩類組織的權威不同，其管理原則也就不同。高校是主要由專業(yè)人員組成的組織，需要擁有較大的自主權，無論是政府對高校還是高校對學術人員的控制都不能過于嚴格。按照上述邏輯，高等教育分權最核心的應當是政府向高校分權，賦予高校以充分的或比以往更大的辦學自主權。但是，從有關國家高等教育分權的實踐看，只有少數國家如荷蘭的大學擴大了辦學自主權，多數國家高校的辦學自主權并沒有明顯的變化。從內容上看，高校在經費使用、教師聘任、招生、課程方面獲得了更多的權力，但是政府保留了核心權力。在許多國家，與其說政府是在下放權力，不如說政府是在下放責任特別是財政責任。并且，在原本屬于高校的評估權中，最主要的權力轉移到了政府或政府所轄機構的手中。例如，在分權過程中，荷蘭政府成立了高等教育督導署，負責評估高等教育質量評估體系的程序和產出；日本政府通過外部評估管理大學，國立大學法人須向政府管轄的國立大學法人評估委員會和獨立行政法人評估委員會提交規(guī)劃實施報告書，向前一個委員會提交年度報告書，并接受其中期評估。評估是問責的主要形式，有學者認為政府加強教育問責可以看做是一種教育集權。鑒于美國許多州存在著州政府向高校分權的趨勢但在分權過程中州政府又普遍加強了問責，他們認為這種分權不能算真正的分權，因而將其加上了引號。[8]161克拉克（BurtonR.Clark）對世界各地高等教育的長時段觀察表明，不斷強化的問責制使高等教育界屈從于官僚控制，削弱了高校自主權。[26]還有一些研究者發(fā)現，當前高校一方面被給予了更多的“自主權”，另一方面在質量保障和問責制的名義下受到了嚴格的監(jiān)管。[27]2010年7月對日本廣島大學（HiroshimaUniversity）120余名管理人員和教師所做問卷調查的結果顯示，絕大多數受調查人員認為國立大學法人自主權的變化主要體現在對職員管理和考核上（87%）以及決策機構上（72%），半數以上的回答是在財務管理和法人化（64%）和行政程序方面（53%），相比而言在學術課程以及招生和學生管理等方面的變化并不顯著。[28]23可以說，在高等教育分權過程中，高校獲得了更多的企業(yè)意義上自主權（表現為政府要求高校承擔更多的財政責任，允許高校在一定程度上擴大財政自主權），但是失去了更多的學術意義上自主四、高等教育分權過程中的質量和效率雖然許多國家高等教育分權的主要目的是為了將財政責任下放，緩解政府的財政緊張，但是不可否認，增強高校的靈活性從而提高高等教育的質量和效率也是分權的重要目的。日本國立大學法人化改革就包括了增進大學運作的合理化和效率化，提高效率和績效的目的。其他國家一般也都將提高高等教育質量和效率納入分權的目的之中。在分權對高等教育質量和效率的影響方面，國際上現有的證據和研究還比較零散。荷蘭政府從20世紀80年代中期開始對大學實施“遠程控制”政策，賦予大學以更多的自主權。數據顯示，1992年以來荷蘭的生均高等教育成本下降了40%，但研究生數量翻了一番，學位論文數量增加了兩倍；與此同時，荷蘭科學家在國際科技界的表現不斷提升，特別是在全球國際論文發(fā)表排名中有所提前，1999年烏得勒支大學兩位教授獲得諾貝爾物理獎。據此，有學者認為荷蘭高等教育分權增強了大學的活力，提高了教育質量和效率。[14]899-918如果從在更少成本的條件下卻大大提高了就讀和畢業(yè)研究生的數量以及國際科技論文發(fā)表排名位序提前來看，荷蘭的高等教育效率的確得到了提高。但是，烏得勒支大學（UtrechtUniversity）兩位教授獲得諾貝爾科學獎并不能說明該國高等教育或科研質量就得到了提高。獲獎本身不能僅僅歸功于大學自主權的擴大，并且在擴大自主權之前荷蘭大學在獲得諾貝爾科學獎方面表現同樣突出，甚至更加卓越，萊頓大學（LEidenUniversity）、烏得勒支大學、阿姆斯特丹大學（UniversityofAmsterdam）在歷史上均獲得多項諾貝爾科學獎。根據日本國立大學財務經營中心2006年對所有國立大學校長的問卷調查，大多數（70%以上）國立大學校長對法人化改革的效果持肯定態(tài)度，而認為法人化增進了國立大學管理運營合理