政府預算編制的管理流程與規(guī)則

政府預算編制的管理流程與規(guī)則一、政府預算收支總額的測算（一）政府預算收入規(guī)模的測算：地方政府財政層級存在著對上、對下和平行關系，預算收支中也存在上下級、同級財政間資金關系。從資金來源看，地方政府預算收入主要來源于四個方面：一是來自地方本級收入。二是來自上級政府對本級政府的轉移支出。三是來自下級政府的上解收入。四是來自同級政府的援助。按預算收入科目劃分，政府預算收入包括：本級收入、上級補助、下級下解、同級援助、上年結轉結余和債務收入。1.本級收入測算地方本級收入包括稅收收入和非稅收入。財政部門根據(jù)年度經(jīng)濟社會發(fā)展目標、國家宏觀調控總體要求等，測算本級政府的稅收收入。根據(jù)年度經(jīng)濟社會發(fā)展目標和事業(yè)發(fā)展計劃等，測算本級政府的非稅收入。政府非稅收入是政府財政收入的重要組成部分。黨的十五屆六中全會通過的《中共中央關于加強和改進黨的作風建設的決定》提出，要“推行和完善部門預算、國庫集中收付、政府采購、招投標等制度”“執(zhí)收執(zhí)罰部門要嚴格執(zhí)行收支兩條線制度”。2001年，《國務院辦公廳轉發(fā)財政部關于深化收支兩條線改革進一步加強財政管理意見的通知》（國辦發(fā)【2001】93號）提出，深化“收支兩條線”改革需要做好三個方面的工作：一是要將各部門的預算外收入全部納入財政專戶管理，有條件的納入預算管理，任何部門不得“坐收”“坐支”。二是部門預算要全面反映部門及所屬單位預算內(nèi)外資金收支狀況，提高各部門支出的透明度。同時，財政部門要合理核定支出標準，并按標準足額供給經(jīng)費。三是要根據(jù)新的情況，修訂、完善有關法規(guī)和規(guī)章制度，使“收支兩條線”管理工作法治化、制度化、規(guī)范化。從2002年起，中央財政逐步對預算外資金實行了納入預算管理或實行收支脫鉤等辦法。同時，按照財政國庫管理制度改革的要求，逐步建立了非稅收入“單位開票、銀行代收、財政統(tǒng)管”的非稅收入收繳制度，避免坐收坐支，從機制和源頭上防止亂收費亂罰款行為的發(fā)生。由財政部門設立預算外資金財政專戶，取消主管部門和執(zhí)行單位設立的收入過渡戶。2004年，《財政部關于加強政府非稅收入管理的通知》（財綜【2004】53號）明確了非稅收入的概念、管理范圍和基本管理原則。非稅收入中包括了事業(yè)單位依法利用政府權力、政府信譽、國家資源、國有資產(chǎn)或提供特定公共服務、準公共服務取得并用于滿足社會公共需要或準公共需要的財政資金。政府非稅收入分步納入財政預算，實行“收支兩條線”管理。2010年，《財政部關于將按預算外資金管理的收入納入預算管理的通知》（財預【2010】88號）規(guī)定從2011年1月1日起，將按預算外資金收入管理的收入（不含教育收費）全部納入預算管理。2016年，《財政部關于印發(fā)<政府非稅收入管理辦法>的通知》（財稅【2016】33號）明確規(guī)定“非稅收入是政府財政收入的重要組成部分，應當納入財政預算管理。2.轉移性收入測算轉移性預算包括轉移性收入預算和轉移性支出預算。轉移性收入是指政府間的轉移支付以及不同性質資金之間的調撥收入，包括上級轉移支付、下級上解收入、調入資金，以及按照財政部規(guī)定列入轉移性收入的無隸屬關系政府的無償援助等。（1）轉移支付收入測算轉移支付收入包括上級補助、下級上解、同級援助。根據(jù)上年政府的補助情況或者上級政府提前下達的補助數(shù)，測算下年上級政府給予的補助收入。其中，稅收返還根據(jù)體制改革時確定的固定返還數(shù)額編制。根據(jù)援助計劃、生態(tài)保護合作協(xié)議等，測算同級政府給予的援助、補償、捐贈等收入。根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展形勢和財政體制等，測算下級政府給予的上解收入。下級編制上級轉移支付預算時，原則上按照上級提前下達的預計數(shù)編列轉移支付收入預算。若上級提前下達的轉移支付預算無法滿足預算編制實際需要，下級可在上級上年實際下達預算內(nèi)預估編列。預估編列的轉移支付預算收入應分轉移支付項目單獨列示，待上級實際下達后沖減預估數(shù)。對上級市級下達數(shù)低于預估數(shù)而形成預估數(shù)余額，執(zhí)行中要通過壓縮支出等辦法予以沖減。下級上解收入包括體制上解收入和專項上解收入。體制上解收入應根據(jù)體制政策文件、上年度上解收入等測算編列。專項上解收入應根據(jù)已下達專項上解文件等編列。上級應與下級充分溝通，科學合理地預計下級上解收入預算，并將預計的分地區(qū)上解數(shù)告知下級。接受其他地區(qū)援助收入反映以受援方政府名義接受的、援助方政府安排且沒有限定用途的一般公共預算資金。（2）預算穩(wěn)定調節(jié)基金測算預算穩(wěn)定調節(jié)基金是指為實現(xiàn)公共調控目標，保持年度間政府預算的銜接穩(wěn)定，各級一般公共預算設置的儲備性資金。根據(jù)預算穩(wěn)定調節(jié)基金的存量規(guī)模、當年預算執(zhí)行情況以及經(jīng)濟發(fā)展形勢等，測算下年可動用的預算穩(wěn)定調節(jié)基金規(guī)模。合理控制預算穩(wěn)定調節(jié)基金規(guī)模，編制年度預算時，預算穩(wěn)定調節(jié)基金預計在調入使用后的規(guī)模一般不得超過當年本級一般公共預算支出總額（含對下級轉移支付）的5%。若超過5%，各級政府應當加大沖減赤字或化解政府債務支出力度。（3）上年結轉結余測算結轉資金是指預算安排項目的支出年終尚未執(zhí)行完畢，或者因故未執(zhí)行但下一年度需要按原用途繼續(xù)使用的資金。結余資金是指項目實施周期已結束、項目目標完成或項目提前終止，尚未列支的項目支出預算資金，或因項目實施計劃調整，不需要繼續(xù)支出的預算資金，或預算批復后連續(xù)兩年未用完的預算資金。3.債務收入測算（1）地方政府舉借債務的背景黨的十八屆三中全會決定提出“允許地方政府通過發(fā)債等多種方式拓寬城市建設融資渠道”“建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務管理及風險預警機制”。2014年修訂的《預算法》將原法關于地方政府預算“不列赤字”的規(guī)定修改為“除本法另有規(guī)定外，不列赤字”，并規(guī)定：“經(jīng)國務院批準的省、自治區(qū)、直轄市的預算中必需的建設投資的部分資金，可以在國務院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券舉借債務的方式籌措”，從法律層面規(guī)范地方政府舉債融資。2014年，國務院印發(fā)《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》，明確了地方政府債務管理改革的方向。（2）地方政府債務分類納入預算管理將地方政府債務分為一般債務、專項債務兩類，分類納入預算管理，一般債務納入一般公共預算管理，專項債務納入政府性基金預算管理。（3）地方政府債務實行限額管理財政部在全國人大或其常委會批準的債務限額內(nèi)，根據(jù)各地區(qū)債務風險、財力狀況等因素并統(tǒng)籌考慮國家調控政策、各地區(qū)公益性項目建設需求等，提出分地區(qū)債務限額及當年新增債務限額方案，報國務院批準后下達省級財政部門。省級財政部門在財政部下達的本地區(qū)債務限額內(nèi)，根據(jù)債務風險、財力狀況等因素并統(tǒng)籌考慮本地區(qū)公益性項目建設需求等，提出省本級所轄各市縣當年債務限額方案，報省級政府批準后下達市縣級財政部門。（4）地方政府債務與預算的銜接為加強預算的完整性，同時盡早發(fā)揮財政資金對經(jīng)濟發(fā)展的支持作用，《規(guī)范》要求，在財政部提前下達提前下達的部分新增地方政府債務限額內(nèi)，增加舉借的債務及其安排的本級支出和轉貸下級支出，應當編入年初預算草案，并可在地方債務限額正式下達前執(zhí)行。財政部正式下達的當年新增地方政府債務限額超過提前下達限額的部分，增加舉借的債務及其安排的本級支出和轉貸下級支出，屬于預算調整范圍，應當編制預算調整方案。做好債務轉貸收入和債務轉貸支出的銜接。市縣級政府確需舉借債務的由省、自治區(qū)、直轄市政府代為舉借，市縣政府的債務轉貸收入實際上是省級政府的債務轉貸支出，因此《規(guī)范》要求，政府債務轉貸收入與上級編列的政府債務轉貸支出原則上保持一致。地方政府舉借的債務，只能用于公益性資本支出（即用于公益性事業(yè)發(fā)展且能夠形成資本的支出）和償還存量債務，不得用于經(jīng)常性支出。4.政府總收入測算匯總上述預測的本級收入、轉移性收入和債務收入等各項收入，形成本級政府可動用的預算資源。地方本級收入即通常所說的線上收入，轉移性收入和債務收入即通常所說的線下收入。（二）政府預算支出規(guī)模的測算從資金支出去向看，地方政府預算支出主要包括四個方面，一是地方本級支出；二是對上級政府的上解支出；三是對下級政府的轉移支付；四是對同級政府的援助。按預算支出科目劃分，政府支出包括本級支出、補助下級、上解上級、援助同級、年終結轉結余和債務還本支除。按照“以收定支”的原則，結合部門申報的需求和轉移支付政策等，在收入額度內(nèi)確定各項支出的規(guī)模。根據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃綱要和年度計劃，結合上年的經(jīng)濟社會發(fā)展情況，預測下年度經(jīng)濟社會發(fā)展狀況、主要經(jīng)濟指標以及財政支出的情況。1.本級支出測算本級支出主要是部門預算支出。根據(jù)人員變動情況、工資調整計劃、存量資產(chǎn)情況、黨委、政府布置的工作任務以及各項支出標準，測算部門支出規(guī)模。除了部門預算的支出預算外，還包括財政部門代編的支出項目預算。代編項目預算，是指在預算編制時沒有明確到具體的項目，由財政部門代編，執(zhí)行中再細化到具體項目的預算。除財政部門代編預算外，部門預算不能編制需要二次分配的資金。2.預備費：按照本級一般公共預算支出額的1%~3%，編制預備費項目，用于當年預算執(zhí)行中的自然災害等突發(fā)事件處理增加的支出及其他難以預見的開支。3.轉移性支出測算轉移性支出，是指政府的轉移支付以及不同性質資金之間的調撥支出，包括上解上級支出，對下級的轉移支付、調出資金，以及按照財政部規(guī)定列入轉移性支出的給予無隸屬關系政府的無償援助等。按照現(xiàn)行政策，合理測算對下級民生支出、重大支出的補助政策；按照上解政策，合理測算上解規(guī)模；按照對口援助政策，合理預計援助其他地區(qū)支出；根據(jù)對經(jīng)濟形勢判斷及歷年項目支出情況，合理預計安排預算穩(wěn)定調節(jié)基金規(guī)模。4.債務還本支出測算：根據(jù)存量債務規(guī)模和債務期限等要素，準確測算下年度債務還本支出規(guī)模。5.政府總支出測算：匯總上述預測的本級支出、轉移性支出和債務還本支出等各項支出，形成本級政府的總支出。其中，地方本級支出和預備費即通常所說的線上支出，轉移性支出和債務還本支出即通常所說的線下支出。二、一般性公共預算編制（一）一般公共預算的編制原則中央一般公共預算中必需的部分資金，可以通過舉借國內(nèi)和國外債務等方式籌措，舉借債務應當控制適當?shù)囊?guī)模，保持合理的結構，即中央一般公共預算可以編列赤字。地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，編制一般公共預算時，先要測算一般公共預算總收入（含政府債務收入），再根據(jù)收入總額，按照輕重緩急原則安排項目預算支出，確保所有支出有對應的資金來源。（二）一般公共預算收入預算的編制1.收入預算內(nèi)容：收入預算包括一般公共預算收入（含稅收收入和非稅收入）、上級轉移支付收入、下級上解收入、從政府性基金預算調入資金、從國有資本經(jīng)營預算調入資金、其他調入資金、動用預算穩(wěn)定調節(jié)基金、政府一般債務收入及政府一般債務轉貸收入、上年結轉收入、上年結余收入等。2.按收入分類科目編制：政府收支分類科目，收入到款級，有條件地方，可到目級，實行更精細化管理。（三）一般公共預算支出預算的編制1.支出預算的內(nèi)容：本級一般公共預算支出、上解上級支出、對下級的轉移支付支出、政府一般債務轉貸支出、債務還本支出、安排預算穩(wěn)定調節(jié)基金。2.按支出科目編制支出預算：按支出功能分類編制到項級科目、按政府預算支出經(jīng)濟分類編制到款級科目。3.按項目編制預算：人員類項目、運轉類項目、特定目標類項目。其中，特定目標類有幾種特殊項目。（1）待分配項目：編制時暫無法明確。（2）增加舉借債務安排的支出：本級支出（線上）、轉貸下級支出。（3）債務利息支出和發(fā)行費支出：通過一般公共預算收入（包含調入預算穩(wěn)定調節(jié)基金和其他預算基金）等償還，不得通過發(fā)行一般債券償還。（4）補充預算穩(wěn)定調節(jié)基金：一般公共預算超收收入、一般公共預算結余資金、政府性基金預算結轉資金超30%部分、政府性基金預算連續(xù)結轉兩年仍未用完的資金。（5）預算周轉金：不超過本級一般公共預算支出總額1%，年度中隆收回補充預算穩(wěn)定調節(jié)基金。（6）預備費：按照一般公共預算支出額1%-3%。（7）債務還本支出：在一般公共預算支出合計線下反映。三、政府性基金預算編制（一）政府性基金預算編制：應當根據(jù)基金項目收入情況和實際支出需要，按基金項目編制，不同的基金項目分別編制，支出預算與收入預算按基金項目一一對應；支出不得大于收入。（二）政府性基金預算收入預算的編制：大體同一般公共預算（三）政府性基金預算支出預算的編制：大體同一般公共預算，不含補充預算穩(wěn)定調節(jié)基金、預算周轉金、預備費。四、國有資本經(jīng)營預算編制（一）國有資本經(jīng)營預算的編制原則：應按照收支平衡、講求績效的原則編制，不列赤字，并按一定比例安排資金調入一般公共預算，用于保障和改善民生等。（二）國有資本經(jīng)營預算收入預算的編制：底級為目級，編制時收入一般對應到具體的企業(yè)。（三）國有資本經(jīng)營預算支出預算的編制：按支出功能分類編制到項級科目，按政府預算支出經(jīng)濟分類編制到款級科目。五、轉移支付預算編制（一）轉移支付預算的概念轉移支付預算是指不同政府間財政資金的轉移，包括上級轉移支付，下級上解收入，以及按照財政部規(guī)定列入轉移性收入的無隸屬關系政府的無償援助等。上解上級支出，對下級的轉移支付，以及按照財政部規(guī)定列入轉移性支出的給予無隸屬關系政府的無償補助等。上級政府對下級政府的轉移支付按照是否指定專項用途分為一般性轉移支付和專項轉移支付。（二）分項目分地區(qū)編制轉移支付預算為加強預算的精細化管理，便于對下級的轉移支付的跟蹤，保持上下級間數(shù)據(jù)的嚴絲合縫，《規(guī)范》要求，不管是一般公共預算的轉移支付，還是政府性基金預算的轉移支付、國有資本經(jīng)營預算的轉移支付，都要分項目編制。上級財政部門編制的對下級的轉移支付預算暫時無法分解到具體實施項目或地區(qū)的，列入待分配項目。下級財政部門編制的上級轉移支付收入項目名稱應與上級財政部門下達的轉移支付支出項目保持一致。特別是按項目法分配的轉移支付，本級系統(tǒng)中的項目名稱、預算金額等要素應與上級下達的保持一致，并將本級的項目代碼和上級的項目代碼進行關聯(lián)，以便上級跟蹤；本級將轉移支付項目預算分解下達到部門預算時，項目也應與上級下達的項目保持一致，不得更改上級下達的項目名稱?！额A算法》規(guī)定，“專項轉移支付應當分地區(qū)、分項目編制”。（三）提前下達轉移支付預算1.提前下達時間《預算法》規(guī)定：“縣級以上各級政府應當對下級政府的轉移支付預計數(shù)提前下達下級政府。地方各級政府應當將上級政府提前下達的轉移支付預計數(shù)編入本級預算?！睘檫M一步提高地方預算的完整性，加快預算執(zhí)行進度，《規(guī)范》要求，不管是一般公共預算，還是政府性基金預算，國有資本經(jīng)營預算，中央財政10月底前，地方財政11月底前，要將下一年度預算數(shù)額相對固定的轉移支付指標提前下達下級財政，下級財政部門據(jù)此編制下年度預算。2.提前下達比例除據(jù)實結算等特殊項目的轉移支付外，縣級以上各級財政部門提前下達的一般性轉移支付預計數(shù)的比例一般不低于90%；提前下達的專項轉移支付預計數(shù)的比例一般不低于70%。其中固定數(shù)額補助支出應全部提前下達。按照項目法管理分配的專項轉移支付，應當一并明確下一年度組織實施的項目及項目績效目標。鑒于政府性基金和國有資本經(jīng)營預算要遵循以收定支的原則，因此上述提前下達的具體比例僅限于一般公共預算的一般性轉移支付和專項轉移支付，不包括政府性基金預算和國有資本經(jīng)營預算的轉移支付。3.提前下達的考核上級提前下達轉移支付預算，對下級編制年度預算的完整性、準確性至關重要，為加強對各級財政提前下達預算的管理，切實提高提前下達的規(guī)模?！兑?guī)范》規(guī)定，”提前下達的轉移支付占對下級的轉移支付的比例以及提前下達的時間納入績效考核范圍，實施獎優(yōu)罰劣。（四）轉移支付項目的跟蹤具有專項用途的轉移支付主要是配合實現(xiàn)上級政府的宏觀政策目標而設立，并具有明確的支出方向和目標，有對應的項目。1.追蹤項目的確定：《規(guī)范》要求，因共同事權轉移支付、專項轉移支付、政府性基金補助、國有資本經(jīng)營預算轉移支付都有專項用途，自動