國土空間規(guī)劃學(xué)-第10章-國土空間用途管制

國土空間規(guī)劃學(xué)國土空間規(guī)劃學(xué)新編21世紀(jì)土地資源管理系列教材國土空間規(guī)劃學(xué)第10章國土空間用途管制本章要點(diǎn)01國土空間用途管制的內(nèi)涵及特點(diǎn)02國土空間用途管制的實(shí)施手段及實(shí)施途徑03國土空間用途管制的目標(biāo)及范圍三類空間用途管制的內(nèi)容04國土空間用途管制未來的發(fā)展方向05CONTENTS目錄10.1國土空間用途管制概述10.2國土空間用途管制的內(nèi)容10.3國土空間用途管制的實(shí)施10.4國土空間用途管制的規(guī)則10.5其他國家國土空間用途管制制度簡介10.6國土空間用途管制未來的發(fā)展方向10.1國土空間用途管制概述DesignbyZXSlidePage510.1.1國土空間用途管制的沿革中共中央、國務(wù)院在1997年發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》，首次提出“用途管制”這一概念。1998年修訂的《中華人民共和國土地管理法》總則第四條規(guī)定：“國家實(shí)行土地用途管制制度?！?015年4月，中共中央、國務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》，提出要健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度。2018年，國家進(jìn)行政府機(jī)構(gòu)改革，在原國土資源部的基礎(chǔ)上成立自然資源部，統(tǒng)一履行全民所有土地、礦產(chǎn)、森林、草原、濕地、水、海洋等自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)和所有國土空間用途管制職責(zé)。自此，我國的土地用途管制制度開始向林地、草地、河流、湖泊、濕地等所有生態(tài)空間擴(kuò)展，用途管制從一個(gè)平面概念向一個(gè)立體概念轉(zhuǎn)變，各自然生態(tài)空間得到統(tǒng)籌考慮，逐步實(shí)現(xiàn)整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)和綜合治理，形成統(tǒng)一的國土空間用途管制制度。86%DesignbyZXSlidePage610.1.2國土空間用途管制的內(nèi)涵國土空間用途管制制度是指國家為保證國土空間資源的合理利用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，通過編制國土空間利用規(guī)劃，依法規(guī)定國土空間用途，明確國土空間使用條件，并要求國土空間所有者、使用者必須嚴(yán)格按照規(guī)劃確定的用途和條件使用國土空間的強(qiáng)制性管理制度。國土空間用途管制是一種國土空間利用約束機(jī)制。國土空間用途管制劃定的具體用途必須經(jīng)過一定的科學(xué)程序和法定程序。國土空間用途變更實(shí)行申請?jiān)S可制。擅自變更國土空間用途要承擔(dān)責(zé)任。10.1國土空間用途管制概述86%2024/11/29DesignbyZXSlidePage710.1.3 國土空間用途管制的特點(diǎn)強(qiáng)制性國土空間用途管制就是國家依據(jù)國土空間利用規(guī)劃對國土空間使用上的限制和對國土空間用途轉(zhuǎn)變的許可、限制許可或不許可做出的規(guī)定，并通過法律或行政手段進(jìn)行約束的強(qiáng)制性措施。整體性規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的全部國土空間資源是國土空間用途管制的對象，要把規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的國土空間資源作為一個(gè)整體來考慮，統(tǒng)籌安排社會(huì)各行業(yè)、各部門和各個(gè)國土空間使用者的需求，使國土空間利用系統(tǒng)的整體功能最佳，綜合安排國土空間資源的開發(fā)和利用。行政性各級人民政府是實(shí)行國土空間用途管制的主體。10.1國土空間用途管制概述2024/11/29DesignbyZXSlidePage810.1.3 國土空間用途管制的特點(diǎn)法律性國土空間利用規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn)即具有法律效力，必須嚴(yán)格執(zhí)行。任何單位和個(gè)人都必須按規(guī)定用途使用國土空間，否則就屬違法行為，要承擔(dān)法律的責(zé)任。穩(wěn)定性國土空間用途管制是對動(dòng)態(tài)行為的具體規(guī)范，一方面為國土空間使用者提供行為規(guī)范，另一方面為國土空間管理者提供管理依據(jù)，因此穩(wěn)定性是實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)的前提條件。但是，國土空間用途管制因時(shí)因地而異，其穩(wěn)定性是相對的，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件的變化，國土空間的用途和使用條件等方面可以依法律程序適時(shí)做出相應(yīng)的調(diào)整與變化。10.1國土空間用途管制概述2024/11/29DesignbyZXSlidePage910.1.4 國土空間用途管制的目標(biāo)國土空間利用整體效率最大化協(xié)調(diào)“吃飯”與“建設(shè)”的矛盾消除不利外部性影響，保護(hù)生態(tài)實(shí)施國土空間用途管制的依據(jù)是國土空間規(guī)劃，落實(shí)國土空間規(guī)劃的手段和措施是國土空間用途管制規(guī)則。國土空間規(guī)劃編制和實(shí)施的前提是建立有效的國土空間用途管制制度。國土空間用途管制制度是實(shí)施國土空間規(guī)劃的基本法律手段，并且可以實(shí)現(xiàn)國土空間規(guī)劃的法律地位。10.1國土空間用途管制概述10.1.5 國土空間用途管制與國土空間規(guī)劃的關(guān)系2024/11/29DesignbyZXSlidePage1010.2.1 國土空間用途管制制度的要求完善用途管制理念方法拓展用途管制空間范圍豐富用途管制手段和工具直觀意義上的空間范圍依照《自然生態(tài)空間用途管制辦法(試行)》第二條，國土空間用途管制的空間范圍包括具有自然屬性、以提供生態(tài)產(chǎn)品或生態(tài)服務(wù)為主導(dǎo)功能的國土空間，涵蓋需要保護(hù)和合理利用的森林、草原、濕地、河流、湖泊、灘涂、岸線、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山凍原、無居民海島等。實(shí)踐意義上的人為活動(dòng)范圍依照《自然生態(tài)空間用途管制辦法(試行)》第三條，凡涉及生態(tài)空間的城鄉(xiāng)建設(shè)、工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、資源開發(fā)利用和整治修復(fù)活動(dòng)，都需要遵守國土空間用途管制制度。但鑒于海洋國土空間的特殊性，目前海洋生態(tài)空間用途管制相關(guān)規(guī)定另行制定。10.2國土空間用途管制的內(nèi)容10.2.2 國土空間用途管制的范圍DesignbyZXSlidePage1110.2.3國土空間用途管制的對象國土空間用途管制的直接對象是“國土空間”，即一切自然資源與生態(tài)環(huán)境要素的集成系統(tǒng)、承載人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的物理載體和國家行使主權(quán)的權(quán)利范圍，包括耕地、林地、城鎮(zhèn)用地、草原、江河湖泊、濕地、海洋、無居民海島等各類國土空間；國土空間用途管制對象的本質(zhì)與核心是人類圍繞著國土空間的開發(fā)利用與保護(hù)行為。國土空間用途管制對象的屬性是人類行為與國土空間交互作用內(nèi)涵的呈現(xiàn)。在此基礎(chǔ)上，有兩位學(xué)者提出了國土空間用途管制對象是“空間—屬性—行為”的三位一體，即空間是載體、屬性是表現(xiàn)、行為是本質(zhì)(見圖10-1)。10.2國土空間用途管制的內(nèi)容圖10-1國土空間用途管制對象：“空間—屬性—行為”的三位一體DesignbyZXSlidePage1210.2.4國土空間用途管制的基本依據(jù)2019年11月，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實(shí)三條控制線的指導(dǎo)意見》，明確指出生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線是國土空間用途管制的基本依據(jù)。10.2國土空間用途管制的內(nèi)容表10-1國土空間規(guī)劃用途分類框架10.2.5國土空間規(guī)劃用途分類根據(jù)《市縣國土空間規(guī)劃分區(qū)與用途分類指南》，國土空間規(guī)劃用途分類依據(jù)國土空間規(guī)劃戰(zhàn)略意圖、按照資源利用的主導(dǎo)方式劃分為農(nóng)林用地、建設(shè)用地、自然保護(hù)與保留用地、海洋利用、海洋保護(hù)與保留5種類型，對應(yīng)28種一級類、102種二級類及24種三級類。2024/11/29DesignbyZXSlidePage1310.2.6 國土空間用途管制的管制方式宏觀層面：區(qū)劃+定性引導(dǎo)微觀層面：片區(qū)+管控指標(biāo)在國土空間利用規(guī)劃的編制過程中，應(yīng)充分考慮到國土空間利用的動(dòng)態(tài)變化，預(yù)測未來各種社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可能發(fā)展趨勢，提出國土空間用途管制下的動(dòng)態(tài)國土空間利用規(guī)劃10.2國土空間用途管制的內(nèi)容10.2.7 國土空間用途管制的動(dòng)態(tài)調(diào)整通過建立全國性的國土空間用途管制信息監(jiān)管系統(tǒng)，跟蹤國土空間用途變更狀況，監(jiān)控國土空間用途規(guī)劃和國土空間用途管制實(shí)施的全過程。運(yùn)用行政、經(jīng)濟(jì)、法律等措施，對符合規(guī)定的國土空間利用行為給予獎(jiǎng)勵(lì)，反之則給予嚴(yán)厲的處罰。充分利用社會(huì)公眾的監(jiān)督作用，為國土空間用途管制的正確實(shí)施提供社會(huì)保障。10.2.8 國土空間用途管制的監(jiān)督管理2024/11/29DesignbyZXSlidePage1410.3.1 國土空間用途管制的實(shí)施手段直接管制直接管制就是政府采取限額、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)定等方法對國土空間利用的數(shù)量和方式等進(jìn)行直接干預(yù)和控制。直接管制的一種有效方式是制定正負(fù)面清單。正面清單是指政府將允許的國土空間利用行為以清單方式列明，只有列于正面清單的國土空間利用行為才可以在區(qū)域范圍內(nèi)實(shí)施；負(fù)面清單是相對于正面清單而言的，是指政府將明確限制、禁止的國土空間利用行為以清單方式列明，屬于負(fù)面清單的國土空間利用行為在區(qū)域范圍內(nèi)不可實(shí)施。稅費(fèi)制度稅費(fèi)制度就是根據(jù)國土空間資源使用者占用國土空間資源數(shù)量的情況收取一定量的稅金或費(fèi)用，其標(biāo)準(zhǔn)等于使用者增加國土空間占用所增加的社會(huì)成本。產(chǎn)權(quán)安排——許可證制度政府通過向國土空間資源使用者發(fā)放可以交易的國土空間資源許可證，可以提高國土空間用途管制制度實(shí)施管理效率。10.3國土空間用途管制的實(shí)施DesignbyZXSlidePage1510.3.2國土空間用途管制的實(shí)施途徑國土空間規(guī)劃規(guī)定國土空間用途不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記注冊國土空間用途國土空間用途變更實(shí)行審批對違反國土空間用途管制制度使用國土空間的行為進(jìn)行處罰86%10.3國土空間用途管制的實(shí)施DesignbyZXSlidePage1610.4.1三類空間用途管制生態(tài)空間生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)管控一般生態(tài)區(qū)管控農(nóng)業(yè)空間永久基本農(nóng)田管控一般農(nóng)業(yè)區(qū)管控城鎮(zhèn)空間城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)管控城鎮(zhèn)預(yù)留區(qū)管控86%10.4國土空間用途管制的規(guī)則我國國土空間用途管制實(shí)行分級管制：一級為三類空間用途管制，二級為八類規(guī)劃分區(qū)用途管制，三級為土地用途管制。DesignbyZXSlidePage1710.4.2八類規(guī)劃分區(qū)用途管制生態(tài)保護(hù)與預(yù)留區(qū)核心生態(tài)保護(hù)區(qū)生態(tài)保護(hù)修復(fù)區(qū)自然保留區(qū)海洋特殊保護(hù)與漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)區(qū)海洋特殊保護(hù)區(qū)海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)區(qū)永久基本農(nóng)田集中保護(hù)區(qū)古跡遺址保護(hù)區(qū)86%10.4國土空間用途管制的規(guī)則根據(jù)《市縣國土空間規(guī)劃分區(qū)與用途分類指南》，我國市級國土空間規(guī)劃分為8類分區(qū)，在此基礎(chǔ)上縣級(市區(qū))國土空間規(guī)劃分為15類分區(qū)，并針對不同分區(qū)設(shè)立對應(yīng)的用途管制規(guī)定。5.城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)區(qū)城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)城鎮(zhèn)有條件建設(shè)區(qū)特別用途區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展區(qū)海洋利用與保留區(qū)海域利用區(qū)無居民海島利用區(qū)海洋保留區(qū)8.礦產(chǎn)與能源發(fā)展區(qū)2024/11/29DesignbyZXSlidePage1810.5其他國家國土空間用途管制制度簡介美國美國的國土空間用途管制措施主要包括劃定城市增長邊界、分區(qū)管制、分期分區(qū)發(fā)展、建筑許可總量控制、農(nóng)地分級分區(qū)管控、制定土地發(fā)展權(quán)制度等。新加坡新加坡的國土空間用途管制主要有兩個(gè)途徑：總體規(guī)劃和彈性政策。其中彈性政策包括這類政策包括“白地”計(jì)劃、“商務(wù)地段”計(jì)劃等。英國英國的國土空間用途管制主要有三個(gè)特點(diǎn)：一是規(guī)劃立法；二是開發(fā)許可；三是發(fā)展權(quán)收益歸公。日本日本制定了較為嚴(yán)格的國土空間用途管制制度。制定農(nóng)業(yè)振興區(qū)域、劃定農(nóng)地等級、分區(qū)管制、實(shí)行嚴(yán)格的開發(fā)行為許可等對農(nóng)地進(jìn)行保護(hù)；制定了《城市規(guī)劃法》控制城市擴(kuò)張；還構(gòu)建了土地交易審批制度來對地價(jià)水平和土地交易目的進(jìn)行直接控制。法國法國的國土空間用途管制主要有兩個(gè)措施：一是設(shè)定法定密度極限（容積率上限），二是設(shè)置土地干預(yù)區(qū)。DesignbyZXSlidePage19制度頂層設(shè)計(jì)完成，法律法規(guī)體系統(tǒng)一完善全面統(tǒng)一登記完成，國土空間產(chǎn)權(quán)制度確立指標(biāo)管控范圍擴(kuò)大，國土空間總量嚴(yán)格管控信息技術(shù)廣泛應(yīng)用，全國統(tǒng)一信息平臺(tái)建立86%10.6國土空間用途管制未來的發(fā)展方向本章小結(jié)2024/11/29DesignbyZXSlidePage20

本章從國土空間用途管制的內(nèi)涵開始，從五個(gè)角度敘述了國土空間用途管制的特點(diǎn)。接著闡述了國土空間用途管制的目標(biāo)、內(nèi)容、實(shí)施等。從經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)、生態(tài)學(xué)三個(gè)方面加以理解，國土空間用途管制的本質(zhì)就是國家從法律的角度對國土空間用途及變更規(guī)定并實(shí)施管理的一種制度。接下來，詳細(xì)介紹了國土空間用途管制的規(guī)則，并簡要介紹了部分國家的國土空間用途管制制度。最后，對我國國土空間用途管制未來的發(fā)展進(jìn)行了展望。關(guān)鍵術(shù)語2024/