存款保險制度的國際經(jīng)驗與中國選擇

存款保險制度的國際經(jīng)驗與中國選擇

一、國內(nèi)外關(guān)于建立存款保險制度的研究現(xiàn)狀隨著中國金融體制改革的深入，銀行系統(tǒng)的風險日益嚴重。如果只有建立存款保險，就足夠了。在國外以Bryant、Diamond和Dibvig為代表的支持者認為,防止存款人擠兌的一個最優(yōu)政策就是建立存款保險制度;但Park認為存款保險加大了信息不對稱問題,導(dǎo)致銀行恐慌和危機的傳染;Dowd認為政府支持下的存款保險會弱化銀行的競爭力并使其更易失敗。Demirguc-Kunt、Asli和Detragiache的實證表明,存款保險制度增加了銀行體系的脆弱性。筆者以為,之所以會出現(xiàn)上述兩種截然不同的觀點,是因為他們各自站立的角度不同。在國內(nèi),楊勝剛、高陽等通過對國外存款保險制度的比較研究得出了在我國建立存款保險制度的啟示;賀瑛在對國外存款保險的實踐作了全面考查后,認為組建存款保險公司是現(xiàn)階段中國的理性選擇;陶存文認為最重要的是研究如何設(shè)計我國的存款保險制度;易誠論證了存款保險制度可以為我國金融運行提供安全保障;曹元濤通過構(gòu)建不同存款保險制度的替代模型,提出隱性和顯性存款保險制度并無優(yōu)劣之分;高建華認為,考慮到實施可能引發(fā)的逆向選擇和道德風險問題,我國目前不宜推行存款保險制度;王建軍認為,在資信評估缺位、信息不對稱以及存在監(jiān)管缺陷的前提下采納顯性存款保險制度是危險的;錢小安、蘇寧各自分析了有效存款保險制度需要具備的前提條件,并提出制度設(shè)計的初步框架。筆者以為,國內(nèi)外學(xué)者大都只是從必要性或可行性方面對建立存款保險制度進行了理論探討,這些研究都沒有系統(tǒng)的分析我國建立存款保險制度所需要的條件,以及在我國建立存款保險制度的現(xiàn)實困境。本文認為,如果建立存款保險制度的條件不具備,盲目建立存款保險制度將是十分危險的,因為它有可能導(dǎo)致我國信用體系的崩潰。所以與其盲目推出存款保險制度,不如為加速建立這一制度創(chuàng)造良好的條件。二、擠兌發(fā)生的假設(shè)及國家和居民的博弈空間從國際經(jīng)驗看,存款保險制度的初始基金有三種建立模式:政府全額投入、銀行等存款機構(gòu)全額投入和兩者共同投入。由于我國目前實際上實行的是一種中央政府的隱性存款擔保制度,在這種情況下,因為風險可以轉(zhuǎn)嫁,地方政府和存款機構(gòu)都沒有積極性建立顯性存款保險制度。這樣如果要建立顯性存款保險制度,其所需之初始保險基金中中央政府投入的部分將會占絕對比例。此外,如果建立顯性存款保險制度,只有在中央政府投入的初始保險基金數(shù)量超過維持公眾信心的最低數(shù)量界限時,才可能避免擠兌發(fā)生,因而我們假定:(1)維持居民信心的存款保險初始基金最低數(shù)量界限為T。(2)存款保險初始基金為B。(3)中央財政收入為N,B是N的增函數(shù),即B=5(N)。在B中,中央政府投入的部分將會占絕對比例。除了上述基本假定以外,本文還暗含如下假定:居民和國家都是理性的;在沒有顯性存款保險制度之前,我國實行的是國家信用基礎(chǔ)上的隱性擔保制度;由政府主導(dǎo)制度變遷。在做出上述假定以后,我們將構(gòu)建一個國家和居民的無限次重復(fù)博弈模型對我國存款保險制度的效率問題進行分析。模型參與人包括國家和居民;國家和居民的戰(zhàn)略空間分別為:實行或不實行存款保險制度;擠兌或不擠兌。由此,國家和居民各自的效用如表1所示。其中:A:國家信用擔保成本。該成本是國家隱含的承諾,為或有負債,一旦發(fā)生擠兌,就有數(shù)量變?yōu)楝F(xiàn)實的救助成本。C:因居民擠兌而給國家造成經(jīng)濟產(chǎn)出下降等一系列損失。D:在擠兌發(fā)生時國家的救助成本。E:存款保險最高限額。F:銀行破產(chǎn)清算后,居民能夠得以收回的清算價值。G:道德風險外溢和政策性業(yè)務(wù)造成的不良資產(chǎn)。G1和G2分別代表國家在顯性和隱性兩種存款保險制度下形成的不良資產(chǎn)數(shù)額,實行顯性存款保險制度必然要加強對銀行的監(jiān)督和完善銀行公司治理,所以本文認為,G1<G2。θ:居民的存款本金。i:名義利率。ω:國家保持宏觀經(jīng)濟金融穩(wěn)定所獲得收益。J:為國家監(jiān)管成本與干預(yù)成本(如干預(yù)造成的不良資產(chǎn)等)之和。J1和J2分別代表國家在顯性和隱性兩種存款保險制度下的J值。在顯性情況下,國家將減少對銀行具體經(jīng)營行為的干預(yù),相對J2成本下降,所以本文認為J1<J2。(一)不實行金融體系安全的規(guī)則從上述博弈模型可以看出,在不實行顯性存款保險制度的情況下,居民擠兌或不擠兌的效用都等于θ(1+t),所以此時重點要看國家效用。由于國家擁有強大的金融控制能力和信用能力,所以其控制成本G2+J2小于其控制收益,而A又是或有負債,由此在不實行顯性存款保險制度的情況下國家效用ω-A-G2-J2。假如擠兌發(fā)生,國家付出救助成本為D,所得效用-D<0,顯然ω-A-G2-J2>-D,所以國家選擇不實行是占優(yōu)策略。因此,(不實行,不擠兌)是一個納什均衡。但是,在不實行顯性存款保險制度的情況下,國家實際上提供著隱性的全額擔保,銀行一旦發(fā)生危機,國家必須救助,所以居民因無需考慮存款風險問題,也就缺少了對銀行的監(jiān)督。同時,國家的全額擔保也激勵了銀行的逆向選擇與道德風險,加上承擔政策性業(yè)務(wù)造成的不良資產(chǎn),導(dǎo)致銀行產(chǎn)生巨額不良資產(chǎn)(相關(guān)數(shù)據(jù)參見表4),使銀行風險不斷積聚。當風險累積到危及金融體系安全時,國家又不得不進行救助。由此,國家和居民(不實行,不擠兌)的解就是一個低效率的納什均衡解,是以大量資源的低效配置為代價的。(二)國家尋求隱性擔保制度的替代制度—擠兌發(fā)生的數(shù)量界限隨著改革的不斷深入,地方政府和銀行謀求自身利益最大化動機不斷增強,但是有效的金融控制體系卻一時難以確立,理論上,當控制成本超過收益時,國家就會選擇退出策略,可是在我國卻難以作出退出選擇,結(jié)果導(dǎo)致控制成本G2+J2的持續(xù)上升。假如控制成本G2+J2超過國家穩(wěn)定收益,國家效用ω-A-G2-J2<0,當ω-A-G2-J2<-D時,意味著國家不僅沒有凈收益,而且需要付出的救助成本超過了國家的承受能力,所以國家無力對居民的存款全額兌付,此時擠兌將會發(fā)生,信用體系將會崩潰。由此我們得出現(xiàn)階段國家可以承受的維持隱性擔保制度的最大數(shù)量界限為D,即國家將在(0,-D)這個效用區(qū)間內(nèi)有積極性尋求隱性擔保制度的替代制度。因為隱性擔保繼續(xù)存在,一方面將使得市場約束機制無法有效實施,另一方面,國家要面對循環(huán)上升的控制成本,因而有很大的積極性想從這種隱性擔保中退出去,變無限責任為有限責任。顯性的、有限的存款保險制度是一種比較理想的替代制度,符合國家效用最大化原則,因而國家有積極性推行這個制度以使自身從全額擔保中退出。(三)-b-3g-j1的現(xiàn)行政策如前所述,當ω-A-G2-J2=0時,國家開始尋求替代制度,且積極性會越來越大,而當救助成本超過國家承受能力時,擠兌發(fā)生,信用體系將面臨嚴峻的挑戰(zhàn)直至崩潰。信用體系崩潰后,國家效用→-∞。但是假如實行顯性存款保險制度,即使發(fā)生居民擠兌,國家僅支出B+D,其效用(-B-C)雖依然為負,但顯然大于-∞,因此實行顯性存款保險制度是占優(yōu)戰(zhàn)略。此時盡管居民的效用E+F<θ(1+i),但是對于國家而言(實行,擠兌)相對于(不實行,擠兌)是一個優(yōu)戰(zhàn)略,國家顯然會推行顯性存款保險制度。而在國家實行了顯性存款保險制度的前提下,居民選擇不擠兌顯然是占優(yōu)戰(zhàn)略。由此對于國家和居民雙方而言(實行,不擠兌)的解是雙方都追求的一個最優(yōu)解。然而對國家來說,從不實行到實行卻是驚險的一跳,這一跳能否成功取決于ω-B-G1-J1是否大于-B-C。因此,顯性存款保險制度下納什均衡解是存在的,但是有兩個條件:第一,必須滿足B>T;第二,G和J被控制在國家能夠承受的限度之內(nèi)。我們知道,只有在國家有充足的財政能力,銀行資本充足、治理結(jié)構(gòu)完善、資產(chǎn)質(zhì)量高、風險低,金融監(jiān)管有效、金融市場秩序良好的前提下才能同時滿足以上兩個條件。三、日本銀行公司的治理能力如前所述,要建立我國的存款保險制度,首先要有強大的財政能力以使初始基金的數(shù)額至少要達到,其次金融監(jiān)管必須有效,第三是銀行公司治理機制要完善,尤其是要解決好資本金和不良資產(chǎn)問題。但是,這幾個條件目前我們都還不完全具備。(一)部分國家和我國中央財政收入占gdp的比重較雖然我國財政收入一直在持續(xù)增長,但中央汲取財政的能力卻在不斷下降。從1978年的31.2%下降到2004年的19.3%。如果根據(jù)假設(shè)(3),我們建立存款保險的初始基金絕大部分需要由中央政府投入的話,我們目前基本不具備建立顯性存款保險制度的經(jīng)濟基礎(chǔ)。表2反映的是實行存款保險制度的部分國家與我國中央政府財政收入占GDP的比重。上表表明,我國中央財政收入占GDP的比重不僅低于發(fā)達國家,而且低于發(fā)展中國家,2003年只有法國或荷蘭的1/4,僅與孟加拉國持平。此外,由于我國是一個信用整體缺失的國家,除了國家信用外,似乎沒有任何一種信用足以維持居民信心,由此,在同等條件下,我國中央政府必須投入更多的資金建立存款保險基金才能替代國家信用。但是在我國“弱財政”的狀況下,一次投入大量資金顯然是不現(xiàn)實的。(二)道德風險較普遍建立存款保險制度要以有效的金融監(jiān)管為前提。但是我國現(xiàn)行金融監(jiān)管制度還不夠健全完善,主要表現(xiàn)為:監(jiān)管重點不明確、風險識別滯后、監(jiān)管手段不充分、監(jiān)管有效性低。加之國有金融機構(gòu)通常都承擔有一定的政策性任務(wù),道德風險較為普遍。監(jiān)管者對金融機構(gòu)優(yōu)劣的判斷通常都是以是否合規(guī)作為主要標準,風險監(jiān)管相對滯后,結(jié)果使大量的呆壞帳最終不得不由國家全部承擔。因此,如果不對監(jiān)管的目標和方式進行重新定位,即使建立了保險基金,結(jié)果仍會因為大量不良資產(chǎn)的侵蝕,最終歸于失敗。(三)我國金融業(yè)存在的問題良好的公司治理對于銀行業(yè)穩(wěn)健運營具有重要意義,而銀行業(yè)穩(wěn)健運營又是建立存款保險制度的前提條件,但是我國銀行業(yè)在公司治理方面普遍存在嚴重缺陷。我們知道,公司治理涉及很多方面的內(nèi)容,但限于篇幅本文僅選取較為重要的兩個方面加以分析。1.中國金融業(yè)的資本充足程度銀行的資本金是彌補虧損的底線,也是傳達其實力雄厚的一個信號,資本金嚴重缺乏勢必會造成存款人信心不足,容易引發(fā)擠兌。我國在1998年、2003年、2004年和2005年,分別多次向四大國有銀行注資,才使其主要指標達到或接近國際規(guī)定的標準。如表3所示,雖然2004年中國銀行業(yè)的資本充足率有了較大的提高,主要銀行達到或超過8%監(jiān)管要求,個別銀行達10%的穩(wěn)健水平。但是假如按照原資本監(jiān)管口徑計算,按照尹中立的測算,2003年底,我國商業(yè)銀行的加權(quán)平均資本充足率是5.75%,四家國有銀行為5.3%,11家股份制商業(yè)銀行為7.4%,都低于8%的最低監(jiān)管要求,更低于美國平均12%以上的水平。要達到8%的最低要求,需要補充3400億元,如果要達到10%的穩(wěn)健要求,則需要補充6300億元。如果按照新的資本金管理辦法的要求,存在的資本金缺口更是高達2萬億元以上?？梢?解決我國銀行資本金問題是長期的,企圖通過一兩次注資就能解決是不現(xiàn)實的(一方面國家財政能力弱,發(fā)行國債又有數(shù)量和比率控制,另一方面外匯儲備增長具有不穩(wěn)定性,不可能長期大量的投入),更何況隨著銀行資產(chǎn)規(guī)模的擴大,又會對資本金產(chǎn)生增量要求。2.控制性的不良資產(chǎn)銀行業(yè)的不良資產(chǎn)問題一直是我國的一大金融隱患。我國國有商業(yè)銀行的不良貸款情況詳見表4。雖然中央政府在1999年至2005年期間多次對國有銀行不良貸款進行過政策性剝離或核銷,但目前不良資產(chǎn)問題依然非常突出。從表4可以看出,經(jīng)過多次剝離與核銷后,國有銀行不良貸款率與不良貸款額并沒有實現(xiàn)雙降,依然徘徊在35%和3.5萬億左右,這說明金融機構(gòu)還在生成新的不良貸款。除了國有商業(yè)銀行,股份制商業(yè)銀行的不良貸款也在持續(xù)攀升,據(jù)中誠信國際信用評級公司的報告顯示,2004年深圳發(fā)展銀行,不良貸款余額較2003年大幅上升24.21%,不良貸款