03 歐美國家公務(wù)員制度的產(chǎn)生和發(fā)展

講西方國家公務(wù)員制度的產(chǎn)生和發(fā)展

2021/6/271一、西方國家公務(wù)員制度的產(chǎn)生和演變（一）西方國家公務(wù)員制度產(chǎn)生的歷史背景西方公務(wù)員制度是在中世紀(jì)的特定環(huán)境中發(fā)展起來的。與中國秦朝以后高度集權(quán)、大一統(tǒng)的國家結(jié)構(gòu)不同，中世紀(jì)的歐洲是一個(gè)分散、諸侯割據(jù)的松散封建國家。2021/6/272一、西方國家公務(wù)員制度的產(chǎn)生和演變（一）西方國家公務(wù)員制度產(chǎn)生的歷史背景分散的社會(huì)結(jié)構(gòu)反映在西歐中世紀(jì)政府組織就表現(xiàn)為：君主力量薄弱、教會(huì)地位較高；封建邦國中諸侯權(quán)力巨大，各自為政，整個(gè)國家的政令無法統(tǒng)一；教會(huì)的政治影響力巨大，限制了社會(huì)思想的解放與發(fā)展；不存在專職的公共管理人員即文官：例如，英國的官吏都由教士和官吏兼任；法國的官吏則由封建諸侯的家臣擔(dān)任。2021/6/273一、西方國家公務(wù)員制度的產(chǎn)生和演變（一）西方國家公務(wù)員制度產(chǎn)生的歷史背景中世紀(jì)時(shí)期國家政府的職能與相當(dāng)簡單，只是承擔(dān)最基本的維護(hù)社會(huì)秩序和穩(wěn)定的功能，社會(huì)服務(wù)職能相當(dāng)有限；中世紀(jì)晚期之后，隨著資本主義生產(chǎn)方式的，政府的職能有所擴(kuò)張，例如市場管理職能，但是這些新職能的行使主要是以榮譽(yù)職位的形式表現(xiàn)出來。2021/6/274一、西方國家公務(wù)員制度的產(chǎn)生和演變（一）西方國家公務(wù)員制度產(chǎn)生的歷史背景

14世紀(jì)末以后，西歐的社會(huì)、政治和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)開始發(fā)生劇烈變化，城市手工業(yè)、商業(yè)、金融業(yè)開始發(fā)展，城市的地位開始上升，政府的管轄范圍也開始擴(kuò)大，政府的職能也開始擴(kuò)充，相應(yīng)的也產(chǎn)生了對新的政府組織結(jié)構(gòu)的要求；2021/6/275一、西方國家公務(wù)員制度的產(chǎn)生和演變（一）西方國家公務(wù)員制度產(chǎn)生的歷史背景在政治、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展對新的政府組織結(jié)構(gòu)的要求中，就出現(xiàn)了由君主直接任命和指揮、協(xié)助君主進(jìn)行統(tǒng)治、只對君主負(fù)責(zé)且依賴君主的俸祿的文官階層。資本主義生產(chǎn)方式的興起也打破了過去封建國家中基于身份才可以擔(dān)任官員的限制，普通民眾也可以加入官員的行列。1776年美國《獨(dú)立宣言》、1789年法國《人權(quán)宣言》都強(qiáng)調(diào)天賦人權(quán)、人人平等、公民是國家的主人。社會(huì)教育水平的提高，也使得越來越多的民眾具備了擔(dān)任公務(wù)員的基本素質(zhì)。2021/6/276一、西方國家公務(wù)員制度的產(chǎn)生和演變（二）西方文職官員制度的演變1、專制君主——恩賜制時(shí)期

14世紀(jì)末以后，在西歐國家中的英國最早出現(xiàn)文官階層，但是此時(shí)的這種文官階層被視為國王的私人奴仆（servant），其開支也是由國王恩賜，政府各部門的工作經(jīng)費(fèi)也被列在“宮廷開支”之中，因此這些文官也被稱作crownservant，這也是后來的publicservant的由來。法國的職業(yè)文官群體的出現(xiàn)也與法國的封建集權(quán)國家的建立有著密切關(guān)系，為了加強(qiáng)對軍隊(duì)和地方政府的控制，16世紀(jì)起，國王開始在軍隊(duì)和地方政府（?。┲信神v官員，其官職的獲得和俸祿都由國王負(fù)擔(dān)。德國的公務(wù)員制度發(fā)展起步較晚，但是發(fā)展迅速。在17世紀(jì)中葉的時(shí)候，普魯士國王開始將軍隊(duì)的管理制度應(yīng)用于政府的財(cái)政、郵政等行政事務(wù)中，這些文官同樣由國王任命，并且服從、效忠于國王。2021/6/277一、西方國家公務(wù)員制度的產(chǎn)生和演變（二）西方文職官員制度的演變2、資產(chǎn)階級權(quán)貴——個(gè)人贍恩時(shí)期

1688年“光榮革命”以后，英國最早確立了君主立憲制政體，官員的任免權(quán)開始由國王交到國會(huì)的手中，出現(xiàn)了議會(huì)和國王共同控制官員任免權(quán)的情況。但是在這一時(shí)期，因此私人關(guān)系任免官員甚至賣官鬻爵的現(xiàn)象開始出現(xiàn)，政府的官職成為了高級政治領(lǐng)導(dǎo)人個(gè)人贍恩的工具，個(gè)人關(guān)系成為了官員任命中的重要標(biāo)準(zhǔn)。這種現(xiàn)象很快也漫延到其它資產(chǎn)階級民主國家中。2021/6/278一、西方國家公務(wù)員制度的產(chǎn)生和演變（二）西方文職官員制度的演變3、政黨政治——政黨分贓時(shí)期進(jìn)入19世紀(jì)后，資產(chǎn)階級民主國家的議會(huì)民主政治進(jìn)一步深入發(fā)展，隨著議會(huì)在國家權(quán)力體系中的最高權(quán)力地位的建立，政黨政治也開始發(fā)展起來。在這種政黨民主政治的發(fā)展過程中，首先是英國的兩黨制開始形成。但是在這種兩黨制的政治體制中，如果在民主選舉過程中出現(xiàn)了執(zhí)政黨的變更，新當(dāng)選的執(zhí)政黨往往會(huì)將政府的行政人員進(jìn)行大規(guī)模的換班，新當(dāng)選的執(zhí)政黨將官職作為政治戰(zhàn)利品，公開地進(jìn)行職位分贓。這在造成了行政機(jī)關(guān)的人事組成和工作嚴(yán)重不穩(wěn)定現(xiàn)象的同時(shí)，也造成了行政機(jī)關(guān)工作人員素質(zhì)的嚴(yán)重下降。2021/6/279一、西方國家公務(wù)員制度的產(chǎn)生和演變（二）西方文職官員制度的演變3、政黨政治——政黨分贓時(shí)期政黨分贓制大規(guī)模的出現(xiàn)是在美國。例如美國第二任總統(tǒng)約翰·亞當(dāng)斯在下臺(tái)前幾個(gè)小時(shí)里任命了大量的聯(lián)邦黨官員（馬伯里訴麥迪遜案）。到了1829年安德魯·杰克遜任職的時(shí)候，在其八年任期內(nèi)，他用本黨黨員更換了五分之一的政府官員。類似的情況也發(fā)生在法國，但是當(dāng)時(shí)法國實(shí)行的是議會(huì)內(nèi)閣制，因此單個(gè)政黨控制議會(huì)多數(shù)因此控制政府的情況很少出現(xiàn)，所以相對于美國的政黨分贓制而言，法國的政黨分贓活動(dòng)不那么嚴(yán)重。但是執(zhí)政黨的議員甚至黨員還是有更好的機(jī)會(huì)擔(dān)任政府職位。2021/6/2710一、西方國家公務(wù)員制度的產(chǎn)生和演變（二）西方文職官員制度的演變3、政黨政治——政黨分贓時(shí)期西方文官制度政黨分贓制的興起有著其深厚的歷史背景。當(dāng)時(shí)的資本主義生產(chǎn)方式和資產(chǎn)階級對國家的統(tǒng)治權(quán)已經(jīng)得到了牢固的確立，封建貴族與資產(chǎn)階級之間的對立沖突已經(jīng)不再是國家政治生活中的主題，相反，資產(chǎn)階級內(nèi)部的政治沖突還是占據(jù)了主要的政治舞臺(tái)，政黨政治開始出現(xiàn)，政黨分贓制也有了其用武之地。政府的功能的大大擴(kuò)張，掌握政府職位也成為了保證相應(yīng)政黨政治影響力的有效手段，因此執(zhí)政黨對于在政府職位上安插自己信任的人員非常重視。隨著民主原則的深入人心、普選制度的確立，擔(dān)任政府職位被認(rèn)為不再像過去一樣需要高不可攀的個(gè)人素質(zhì)，相反，是人人都可以勝任的工作，因此政治競爭并且政治競爭的勝利者攫取公職一度被認(rèn)為是天經(jīng)地義的事情。2021/6/2711一、西方國家公務(wù)員制度的產(chǎn)生和演變（二）西方文職官員制度的演變3、政黨政治——政黨分贓時(shí)期政黨分贓制的盛行造成了官職嚴(yán)重腐敗的現(xiàn)象，買官賣官現(xiàn)象普遍存在，損害了政府的權(quán)威；政黨分贓制的過度實(shí)行擴(kuò)大的選舉活動(dòng)帶來的政治震蕩影響，甚至影響到政治秩序的穩(wěn)定。政黨分贓制的過度實(shí)行也使得政府工作尤其是行政工作缺乏效率甚至是人才。2021/6/2712二、西方主要國家公務(wù)員制度的建立過程在這種歷史背景下，尤其是在政黨分贓制過度發(fā)展的背景下，西方各國開始根據(jù)本國的具體情況建立現(xiàn)代公務(wù)員制度，其中兩個(gè)標(biāo)志性的制度設(shè)計(jì)是：政務(wù)官與事務(wù)官相分離制度考試擇優(yōu)錄用制度2021/6/2713二、西方主要國家公務(wù)員制度的建立過程（一）英國在資產(chǎn)階級革命以前，國王集立法與行政權(quán)于一身，所有的官員都是國王的臣仆而非國家的公仆。17世紀(jì)末，“光榮革命”之后，議會(huì)的政治統(tǒng)治地位獲得了實(shí)質(zhì)性地發(fā)展，為了防止國王通過官員任命權(quán)干涉議會(huì)活動(dòng)。第一個(gè)階段是限制行政機(jī)關(guān)的工作人員擔(dān)任議會(huì)職務(wù)，限制行政機(jī)關(guān)對立法機(jī)關(guān)工作的干涉。例如在1701年《王位繼承法》中規(guī)定，“凡受國王的任命及得到國王年金者，皆不能當(dāng)選為下院議員。”但是各部大臣例外，這樣可以使得議會(huì)更好地控制政府各部。政務(wù)官與事務(wù)官的區(qū)分濫觴于此。第二個(gè)階段從19世紀(jì)開始。當(dāng)時(shí)隨著議會(huì)制度的不斷完善，重要官員的任免皆為議會(huì)多數(shù)黨掌握，政黨分贓制同樣開始被運(yùn)用，帶來了一些負(fù)面效果，開始出現(xiàn)了改革政黨分贓制的呼聲。2021/6/2714二、西方主要國家公務(wù)員制度的建立過程（一）英國1805年，財(cái)政部設(shè)立第一個(gè)常務(wù)次官（事務(wù)官），其地位相當(dāng)于副大臣；1830年，重要的幾個(gè)政府部門都開始設(shè)立常務(wù)次官，很快所有的政府部分都接受了這種作用；英國政府官員正式被區(qū)分為兩大類：政務(wù)官與常任官員。政務(wù)官包括各部大臣、副大臣和政務(wù)次官，隨內(nèi)閣共進(jìn)退。常任官員包括常務(wù)次官、副常務(wù)次官等，不與內(nèi)閣共進(jìn)退。這種區(qū)分開始有利于新舊內(nèi)閣更替時(shí)政局的穩(wěn)定和工作的連續(xù)性，并提高政府的工作效率。英國政務(wù)官和事務(wù)官這兩種制度開始正式區(qū)分開來。2021/6/2715二、西方主要國家公務(wù)員制度的建立過程（一）英國1832年，英國通過了選舉法，對政治體制和公務(wù)員制度進(jìn)入了重大改革。1833年，政府正式開始實(shí)行官員的考試補(bǔ)缺制度，每有職位空缺便由四人參加考試，進(jìn)行擇優(yōu)錄取，這是英國建立公務(wù)員考試錄用制度的開始。1853年，英國議會(huì)對東印度公民進(jìn)行改革，改革當(dāng)時(shí)該公司的高層管理人員都是通過政治關(guān)系的影響而獲得職位的情況，確立了考任制的基本制度地位，并在對該公司情況進(jìn)行調(diào)查的基礎(chǔ)上形成了《麥考來調(diào)查報(bào)告》，為未來的英國文官制度改革確立了方向?！尔溈紒碚{(diào)查報(bào)告》的基本思想是通才教育、擇優(yōu)取官。它首先肯定了考任制的必要性；其次主張英國文官考試應(yīng)當(dāng)注重一般知識(shí)和能力，并且要以牛津大學(xué)和劍橋大學(xué)兩所大學(xué)的課程為標(biāo)準(zhǔn)，從而為日后英國高級文官都主要出自這兩所大學(xué)奠定了基礎(chǔ)。2021/6/2716二、西方主要國家公務(wù)員制度的建立過程（一）英國1854年，財(cái)政部對英國官史作任用情況進(jìn)行調(diào)查，做出《建立英國常任文官制度的報(bào)告》，提出了四項(xiàng)原則性建議：將政府的行政事務(wù)區(qū)分為智力工作和例行工作，其中前一類工作指行政領(lǐng)導(dǎo)和政治性職務(wù)，必須由大學(xué)生來擔(dān)任；例行工作人員也要考試，但是只要求具有中學(xué)文化程度。凡初任人員都應(yīng)按規(guī)定的年齡從學(xué)校畢業(yè)，并且通過進(jìn)一步的競爭考試表明其具有一定的通才智力后才能被擇優(yōu)錄用。建立功績晉升制，并且以年資為基礎(chǔ)穩(wěn)定上升；在政府各部之間建立統(tǒng)一的公務(wù)員制度，使得各部之間可以互相協(xié)調(diào)和提升，從而使得文官全國一體化，有利于人才的流動(dòng)和管理。2021/6/2717二、西方主要國家公務(wù)員制度的建立過程（一）英國在這些原則的基礎(chǔ)上，政府的官員因此被區(qū)分為兩大類，一類是隨內(nèi)閣更迭而進(jìn)退的政務(wù)官，另一任是常任的事務(wù)官即文官。事務(wù)官必須通過考試的方式錄用，錄用后若無過失即終身任職，年老退休依法享有領(lǐng)取退休金的權(quán)利，事務(wù)官任職期間不得參加政黨活動(dòng)，從而在當(dāng)時(shí)兩黨輪流執(zhí)政的條件下可以保證行政工作的效率和基本政策執(zhí)行的連貫性。1870年樞密院最終確定，除外交、內(nèi)政兩部以后，其他各部的職缺均應(yīng)由公開競爭、考試合格者擔(dān)任，否則無權(quán)享受退休金待遇，英國文官制度至此基本形成。2021/6/2718二、西方主要國家公務(wù)員制度的建立過程（二）美國

1829年，杰克遜總統(tǒng)倡導(dǎo)“官職輪換說”，認(rèn)為擔(dān)任政黨官職是選舉勝利者的權(quán)利，即所謂的政治分贓制。政黨分贓制實(shí)行三十多年以后，其弊端日益顯現(xiàn)出來：裙帶關(guān)系盛行，政治活動(dòng)不穩(wěn)定。在1872年大選的時(shí)候，兩黨都提出要實(shí)行功績制，反對分贓制。但是現(xiàn)實(shí)中的改革進(jìn)行非常緩慢。1881當(dāng)，當(dāng)時(shí)的加菲爾德總統(tǒng)被一名求職不成功者暗殺后，對文官制度的改革終于被擺上了政府議事日程。1883年，聯(lián)邦國會(huì)終于通過了《文官法》即《彭德爾頓法》，對美國的文官制度進(jìn)行了全面改革，確立了美國現(xiàn)代文官制度的基礎(chǔ)。2021/6/2719二、西方主要國家公務(wù)員制度的建立過程（二）美國《彭德爾頓法》的內(nèi)容：1、規(guī)定了政治任命官職與非政治性任命官職的區(qū)別。選舉性官員、非行政部門的官員須經(jīng)參議院同意而任命的官員以及政府雇用的一般工人，均不在文官之列。文官不得進(jìn)行政治性捐款和參與任何政治活動(dòng)，不得因拒絕從事這類活動(dòng)而被免職。2021/6/2720二、西方主要國家公務(wù)員制度的建立過程（二）美國《彭德爾頓法》的內(nèi)容：2、公開的競爭性考試為選拔文官的手段，且錄取官員須遵循從高分到低分的擇優(yōu)原則，在正式任命以前應(yīng)當(dāng)有一個(gè)試用期，應(yīng)該者不得提供參議員或眾議員寫的推薦信。必須有不少于10%的聯(lián)邦文官應(yīng)通過上述途徑產(chǎn)生，且總統(tǒng)可以視以后的發(fā)展情況不斷增加這類職位。2021/6/2721二、西方主要國家公務(wù)員制度的建立過程（二）美國《彭德爾頓法》的內(nèi)容：3、由總統(tǒng)提名經(jīng)參議院同意任命三人組成文官委員會(huì)，且不得來自于同一黨派，協(xié)助總統(tǒng)制定有關(guān)文官制度的規(guī)則，督促有關(guān)部門實(shí)行，各州也要設(shè)立成員數(shù)不少于三人的考試委員會(huì)，每年舉行兩次文官錄用考試，在整個(gè)聯(lián)邦內(nèi)的各種工作由文官委員會(huì)統(tǒng)籌進(jìn)行。2021/6/2722二、西方主要國家公務(wù)員制度的建立過程（三）德國德國早在19時(shí)期就形成了職業(yè)公務(wù)員制度，其中表現(xiàn)為以上三個(gè)特點(diǎn)：官吏的出版多是中產(chǎn)階級，封建貴族與大地方無法再操縱甚至壟斷對政府職位的壟斷；官吏視其職業(yè)為終身事業(yè)，并以專門知識(shí)為任職條件，使得公務(wù)員制度趨向于專業(yè)化與功績化；公務(wù)員最重要的義務(wù)被認(rèn)為是嚴(yán)格按照法律的規(guī)定辦事，遵章守法是公務(wù)員最重要的義務(wù)2021/6/2723二、西方主要國家公務(wù)員制度的建立過程（四）西方國家公務(wù)員在歷史發(fā)展中逐漸形成的一些基本組成制度：1、連續(xù)性和職業(yè)常任制度：凡通過考試被錄用的公務(wù)員無過失不受免職處分，也不受政黨內(nèi)閣更替的影響，其職務(wù)和工資具有永久性；2、中立性和兩官分離制度：政務(wù)官由選舉或政治任命產(chǎn)生，與政府共進(jìn)共退；事務(wù)官通過考試錄用任職，在政治上保持中立，公務(wù)員的政治權(quán)利還受到了法律的限制，例如不能參與黨派政治、不得參與罷工；3、功績性與注重實(shí)績的考評制度：強(qiáng)調(diào)公務(wù)員的工作業(yè)績，建議和完善考試考核制度，將公務(wù)員的業(yè)績與晉升、待遇和獎(jiǎng)懲想結(jié)合。2021/6/2724三、現(xiàn)代西方公務(wù)員制度的基本原則（一）公正原則1、錄用公開公務(wù)員招錄的全部過程與內(nèi)容都要向社會(huì)公開，其中包括錄用政策、錄用部門、職位和職位數(shù)、報(bào)考資格條件、報(bào)考方法和程序、考試時(shí)間、錄用標(biāo)準(zhǔn)和考試結(jié)果公開。2021/6/2725三、現(xiàn)代西方公務(wù)員制度的基本原則（一）公正原則2、晉升公開

公務(wù)員晉升更高一級職務(wù)的程序和過程要公開。但是是需要經(jīng)過公開的考試還是程序較簡單的考核過程就可以晉升，不同國家有著不同的規(guī)定，但是最終的晉升決定則一般必須要公開。2021/6/2726三、現(xiàn)代西方公務(wù)員制度的基本原則（二）公平原則1、公民平等地享有擔(dān)任公務(wù)員的權(quán)利；2、公務(wù)員享有公平地獲得晉升的權(quán)利；3、同類同職同級的公務(wù)員享受平等的待遇。何謂公平？比例公平與比較公平2021/6/2727三、現(xiàn)代西方公務(wù)員制度的基本原則（三）政治中立原則公務(wù)員應(yīng)當(dāng)為全體人民服務(wù)，而不是為某個(gè)黨派或社會(huì)團(tuán)體服務(wù)。美國《文官法》：“任何公務(wù)員都沒有權(quán)利利用職權(quán)或個(gè)人影響去強(qiáng)迫別人或別的團(tuán)體采取政治行動(dòng)?！钡聡豆賳T法》：“官員為全體人民服務(wù)，而不是為某一個(gè)政黨服務(wù)，官員在政治活動(dòng)方面應(yīng)當(dāng)采取克制和保留態(tài)度。”日本《國家公務(wù)員法》：“職員不得為政黨或政治目的謀求或接受捐款及其他利益，或者不得以任何方式參與這些行為。除行使選舉權(quán)外，不得搞人事院規(guī)則所禁止的政治行為。職員不得作公選公職的候選人，不得作政黨或政黨政治團(tuán)體的負(fù)責(zé)人、政治顧問或有同等作用的成員?！?021/6/2728三、現(xiàn)代西方公務(wù)員制度的基本原則（四）兩官分途原則對政務(wù)官和事務(wù)官的產(chǎn)生方式、任用條件、管理形式、職責(zé)范圍和職務(wù)履行等方面規(guī)定不同的標(biāo)準(zhǔn)和管理程序，兩類官員也不能交換、交替任職，其職能也不能代替履行。2021/6/2729四、西方主要國家公務(wù)員制度發(fā)展的新動(dòng)向（一）傳統(tǒng)公共行政中公務(wù)員政治中立的原則出現(xiàn)變通

目前在公務(wù)員制度的實(shí)踐中，公務(wù)員制度日趨政治化的問題日漸突出。這是因?yàn)橐环矫?，公?wù)員的確參與的政策的制定，而且實(shí)施有公務(wù)員參與制定的政策，可能會(huì)帶來更好的效果；另一方面，現(xiàn)代公共管理模式的發(fā)展已經(jīng)突破了過去簡單的政策制定與執(zhí)行的界限，兩者之間的聯(lián)系日益緊密。2021/6/2730四、西方主要國家公務(wù)員制度的現(xiàn)狀（二）國家公務(wù)員制度中的職業(yè)永久性與穩(wěn)定性傳統(tǒng)被打破，現(xiàn)實(shí)的公共人事實(shí)踐已經(jīng)從根本上影響了公共服務(wù)提供的方式

傳統(tǒng)公共行政的組織是一種官僚組織，公務(wù)員制度的目的就是保證這種官僚組成的高效運(yùn)作，從而提出了公務(wù)員職業(yè)的永久性和穩(wěn)定性要求，但是其后果是帶來了公務(wù)員組織的不斷擴(kuò)張以及低效。面對這些問題在實(shí)踐中開始出現(xiàn)利用一些替代性組織形式或機(jī)制來降低政府的壟斷性作用，其主要途徑是將原來由政府機(jī)構(gòu)直接提供公共服務(wù)的方式，轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^其它組織和方式提供。公共部門使用臨時(shí)性、兼職或季節(jié)性雇員的數(shù)量明顯增加，終身職位的數(shù)量也在不斷減少。2021/6/2731四、西方主要國家公務(wù)員制度的現(xiàn)狀（三）簡化關(guān)于公務(wù)員制度的各種規(guī)定，增強(qiáng)對公務(wù)員人力資源管理的靈活性，使得公務(wù)員制度朝著人力資源管理模式的方向發(fā)展。隨著現(xiàn)代國家的發(fā)展，過去的認(rèn)為對于公務(wù)部門的管理都需要按照嚴(yán)格的法治主義的精神進(jìn)行管理的思想開始發(fā)生了改變，有關(guān)公務(wù)員制度的法律規(guī)定開始簡化，對于各個(gè)具體的政府部門和行政組織的管理，人事管理的權(quán)力開始不斷下放，簡化制度，提高效率和靈活性，公務(wù)員的進(jìn)入和退出機(jī)制也更靈活。2021/6/2732四、西方主要國家公務(wù)員制度的現(xiàn)狀（四）公務(wù)員制度中原本非常強(qiáng)烈的官僚色彩也被削弱，行政管理體制開始向后官僚體制方向發(fā)展。西方主要國家在歷史上發(fā)展起來的公務(wù)員制度的一個(gè)特點(diǎn)是高度依賴龐大的、壟斷和、缺乏外部監(jiān)督制約的官僚機(jī)構(gòu)，高度重視規(guī)章制度和政府權(quán)力對行政活動(dòng)的指導(dǎo)，幾乎完全忽視市場需要和公務(wù)員的個(gè)人主觀能動(dòng)性。這在造成公務(wù)員制度運(yùn)作低效的同時(shí)，不能對市場和民眾的需要進(jìn)行充分的回應(yīng)。為了解決這兩個(gè)弊端，現(xiàn)代國家的公務(wù)員制度開始將過去龐大且呈金字塔狀的官僚組織拆分成各種相對獨(dú)立的小單位，更多地考慮運(yùn)營成本收益方面的要求，利用各種現(xiàn)代服務(wù)技術(shù)，將公眾真正視作公務(wù)部門的顧客而非被管理的對象。2021/6/2733四、西方主要國家公務(wù)員制度的現(xiàn)狀（五）德國的例子1、德國公務(wù)員制度的特點(diǎn)

首先，德國公務(wù)員數(shù)量多，覆蓋面廣，是德國社會(huì)的中堅(jiān)力量之一。從數(shù)量上講，目前（2005年）德國聯(lián)邦和州兩級政府共有公務(wù)員460萬，大約相當(dāng)于全國8200萬人口的5%、全國3000萬勞動(dòng)人口的15%；德國政府認(rèn)為，目前公務(wù)員隊(duì)伍人數(shù)比例太大，應(yīng)該逐步精簡。但是，由于《公務(wù)員法》的規(guī)定一般不能解雇，因此，目前主要靠自然減員來精簡。例如，兩德統(tǒng)一時(shí)柏林（州）內(nèi)政部有850人，目前只剩下有150人。2021/6/2734四、西方主要國家公務(wù)員制度的現(xiàn)狀（五）德國的例子1、德國公務(wù)員制度的特點(diǎn)其次，德國公務(wù)員職業(yè)種類多，涉及社會(huì)公共服務(wù)的各個(gè)方面。從職業(yè)分類上講，德國公務(wù)員既包括政府工作人員、事業(yè)單位工作人員、法院工作人員，也包括公立大中小學(xué)教師。大約90%的教師是公務(wù)員，還有10%為私人學(xué)校教師為公務(wù)員。所有的大專、大學(xué)教師都是公務(wù)員。德國的大學(xué)教師納入公務(wù)員管理是歷史傳統(tǒng)，不過，由于其教學(xué)科研工作確實(shí)并非法律意義上的公共事務(wù)，而且按照公務(wù)員管理也不符合教學(xué)科研規(guī)律，例如：教授的晉級首先也要看是否有職數(shù)，如果沒有“位子”，而不是看其學(xué)術(shù)水平，因此，即便一個(gè)人的科研教學(xué)水平再高，也不可能當(dāng)上教授。德國公務(wù)員這樣的職業(yè)覆蓋面接近于我國財(cái)政供養(yǎng)的全體政府機(jī)關(guān)及事業(yè)單位人員。與我國財(cái)政供養(yǎng)人員的區(qū)別是，德國政黨工作人員和私人協(xié)會(huì)人員不是公務(wù)員。2021/6/2735四、西方主要國家公務(wù)員制度的現(xiàn)狀（五）德國的例子1、德國公務(wù)員制度的特點(diǎn)再次，德國公務(wù)員根據(jù)類別享受不同的權(quán)利，承擔(dān)不同責(zé)任。根據(jù)工作性質(zhì)，德國公務(wù)員分為政府公務(wù)員、事業(yè)公務(wù)員和合約公務(wù)員三大類。其中政府公務(wù)員和其他兩類公務(wù)員之間區(qū)別比較大。為了保障政府的正常運(yùn)做，德國法律剝奪了政府公務(wù)員的罷工權(quán)利。這類公務(wù)員的總計(jì)170萬。而對于事業(yè)公務(wù)員和合約公務(wù)員則保留了他們罷工和組織工會(huì)的權(quán)利。因此政府公務(wù)員類似于我國的行政機(jī)關(guān)公務(wù)員和參照公務(wù)員管理的事業(yè)單位公務(wù)員，事業(yè)公務(wù)員類似于我國從事公共事務(wù)的全額撥款的事業(yè)單位，而合約公務(wù)員類似于工勤人員和政府雇員。后兩類公務(wù)員的權(quán)利基本與公司雇員相同，可以組織工會(huì)、談判工資等等。

2021/6/2736四、西方主要國家公務(wù)員制度的現(xiàn)狀（五）德國的例子1、德國公務(wù)員制度的特點(diǎn)

另一種分類方法是根據(jù)所服務(wù)的機(jī)構(gòu)的層級劃分的。即有聯(lián)邦（國家）公務(wù)員、州（地方）公務(wù)員和城鎮(zhèn)政府公務(wù)員。其中，聯(lián)邦政府公務(wù)員大約占全體公務(wù)員的10%（也就意味著是全體勞動(dòng)力的的1.5%）。雖然聯(lián)邦公務(wù)員和地方公務(wù)員的個(gè)人收入（稱為俸祿）都是由法律規(guī)定的，但是，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，法律也允許各州根據(jù)實(shí)際情況對公務(wù)員的收入進(jìn)行一定幅度的調(diào)整。因此，德國公務(wù)員的收入并不是完全一樣的。其中，聯(lián)邦公務(wù)員的工資是嚴(yán)格按照法律執(zhí)行的，一般而言，他們的收入是低于地方、特別是富裕地區(qū)的公務(wù)員的。當(dāng)然，這樣的分類往往還不能滿足日常工作的實(shí)際需要。德國也有法律規(guī)定，對于特殊人才，經(jīng)過財(cái)政部批準(zhǔn)，可以給予特殊的薪金政策。2021/6/2737四、西方主要國家公務(wù)員制度的現(xiàn)狀（五）德國的例子1、德國公務(wù)員制度的特點(diǎn)在這種制度設(shè)立的情況下，德國公務(wù)員素質(zhì)參差不齊。德國公務(wù)員工作范圍涉及非常廣，因此，對于人員素質(zhì)的需求也存在很大不同。既有要在大學(xué)從事教學(xué)科研的教授，又有從事日常管理工作的行政人員，還有從事對公共設(shè)施維護(hù)的工勤人員，因此，德國公務(wù)員從學(xué)歷上看，既有大學(xué)畢業(yè)生（碩士），也有中學(xué)會(huì)考合格者甚至初中會(huì)考合格者。2021/6/2738四、西方主要國家公務(wù)員制度的現(xiàn)狀（五）德國的例子2、德國公務(wù)員的招錄

德國公務(wù)員招錄的一般工作程序是，由人事部門根據(jù)職位空缺情況，向社會(huì)公開招考職位，提供報(bào)考信息。同時(shí)，政府要組成公務(wù)員調(diào)配委員會(huì)。該委員會(huì)首先要根據(jù)匿名的個(gè)人檔案按比例挑選出一定數(shù)量的候選人。這種個(gè)人檔案的挑選在委員會(huì)挑選的過程中十分重要。委員會(huì)進(jìn)行挑選時(shí)所看到的檔案全是匿名的，只能根據(jù)檔案的客觀情況按照標(biāo)準(zhǔn)挑選。檔案記載的主要信息包括學(xué)習(xí)成績、工作考勤、時(shí)間觀念等，如有不良記錄，基本無法進(jìn)入候選人范圍。其中對挑選公務(wù)員的標(biāo)準(zhǔn)的一個(gè)簡短的描述是：“并不一定要特別聰敏的人，而是要遵守紀(jì)律、講信譽(yù)、守時(shí)、腳踏實(shí)地的人?！?021/6/2739四、西方主要國家公務(wù)員制度的現(xiàn)狀（五）德國的例子2、德國公務(wù)員的招錄在個(gè)人檔案挑選程序后，將進(jìn)行統(tǒng)一的招錄考試，避免由于各考試機(jī)構(gòu)衡量標(biāo)準(zhǔn)的不同而導(dǎo)致的不公平。筆試一般按照1/10的比例優(yōu)選。在筆試后，勝出的1/10的候選人要參加大約半小時(shí)的口試?？谠囆枰M成另外的委員會(huì)，這個(gè)委員會(huì)一般包括人事處長和用人單位各個(gè)部門的代表。在口試錄用后，候選人即進(jìn)入試用期。試用期一般是兩年，可根據(jù)情況延長至三年。在試用期內(nèi)，候選人要在多個(gè)部門實(shí)習(xí)，而每個(gè)部門都要對他的表現(xiàn)進(jìn)行評價(jià)。假設(shè)所有的評價(jià)都比較好，兩年就可以終止實(shí)習(xí)期，進(jìn)行任用。如果評價(jià)不好，可以再延長一年。如果仍不能獲得積極評價(jià)，就會(huì)被淘汰。但是，從實(shí)際情況看，這一階段的淘汰率是很低的。主要原因是公務(wù)員有穩(wěn)定的收入和較好的社會(huì)地位，一般候選人都比較珍惜這樣的機(jī)會(huì)。如果得到正式任用，就會(huì)終身做公務(wù)員。其中德國法律對任用為正式公務(wù)員的限制是很嚴(yán)格的。2021/6/2740四、西方主要國家公務(wù)員制度的現(xiàn)狀（五）德國的例子2、德國公務(wù)員的招錄除了前述檔案挑選和考試程序外，候選人的年齡還必須達(dá)到27歲以上。原因是，一般而言，在經(jīng)歷了大學(xué)畢業(yè)和中學(xué)畢業(yè)最初幾年的職業(yè)選擇后，這個(gè)年齡階段的人對職業(yè)的選擇較為堅(jiān)定。另外一個(gè)限制是身體健康。在身體健康的問題上，德國公務(wù)員制度的一些規(guī)定看似極端。以至于體重也成為人事部門關(guān)注的問題。例如，如果說一個(gè)人在試用期內(nèi)體重超標(biāo)，一般會(huì)得到人事部門的警告，要求其在限定的時(shí)間內(nèi)減重。如果不能減重，則不會(huì)正式錄用。原因是，公務(wù)員的收入和醫(yī)療保險(xiǎn)是由納稅人支付的，人事部門不能招錄那些可能對納稅人所納稅收造成額外風(fēng)險(xiǎn)和負(fù)擔(dān)的人。2021/6/2741四、西方主要國家公務(wù)員制度的現(xiàn)狀（五）德國的例子3、德國公務(wù)員的權(quán)利與義務(wù)勞動(dòng)合同

在德國，政府公務(wù)員并沒有雇傭合同，權(quán)利和責(zé)任是通過法令的形式確定的。約束聯(lián)邦政府公務(wù)員的包括有關(guān)法令和州一級的法規(guī)。大約公有17個(gè)不同的法令分別約束不同的公務(wù)員和公務(wù)員工作的各個(gè)方面。關(guān)于勞動(dòng)合同。政府公務(wù)員的勞動(dòng)時(shí)間通過法規(guī)確定，沒有合同來確定其勞動(dòng)時(shí)間。而事業(yè)公務(wù)員勞動(dòng)時(shí)間必須經(jīng)過討論，根據(jù)合同確定。事業(yè)單位公務(wù)員都會(huì)獲得一張聘書，聘書上講寫明根據(jù)州或者聯(lián)邦法令獲得聘任資格以及職位待遇等。2021/6/2742四、西方主要國家公務(wù)員制度的現(xiàn)狀（五）德國的例子3、德國公務(wù)員的權(quán)利與義務(wù)罷工和游行權(quán)利在德國，政府公務(wù)員沒有罷工的權(quán)利，而事業(yè)單位公務(wù)員有罷工權(quán)利。由于罷工一般由工會(huì)組織，因此，德國范圍內(nèi)統(tǒng)一的公共事業(yè)工會(huì)影響以及工會(huì)主席的權(quán)利都比較大。當(dāng)然，有罷工權(quán)的公務(wù)員罷工主要目的是推動(dòng)雇傭和約的達(dá)成，一般不是和政府對抗。政府公務(wù)員雖然沒有罷工權(quán)，但有游行的權(quán)利。德國政府認(rèn)為，禁止公務(wù)員罷工是對國家的正常運(yùn)轉(zhuǎn)總體上有益。無罷工權(quán)的公務(wù)員一般集中于聯(lián)邦政府層面政府公務(wù)員和大學(xué)教授群體。2021/6/2743四、西方主要國家公務(wù)員制度的現(xiàn)狀（五）德國的例子3、德國公務(wù)員的權(quán)利與義務(wù)工資德國公務(wù)員工資分為一般（科以下，5等以下）、中等（科級，9等以下，初中會(huì)考以上文憑）、高等（處級以上，13等以下）、特級（局級，16級以下）及服務(wù)事業(yè)。公職工資級別共分16個(gè)級別。國家層次的公務(wù)員為B級，分2、3、4、5、6等。職員（合同制公務(wù)員）則有大約13級。公務(wù)員分為25個(gè)種類。各個(gè)級別公務(wù)員開始工作時(shí)按照相對應(yīng)的最低級別起點(diǎn)的開始起薪。從1474（歐）元（A2的1級）到5480（A16的12級）元不等。兩年滾動(dòng)一次或者3年滾動(dòng)一次。另外，未婚比已婚的要少100元，而多1個(gè)孩子則會(huì)多90元。同時(shí)，每個(gè)工作人員都要自行交納個(gè)人所得稅及失業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)金。一般占工資總額的近30%。機(jī)關(guān)也要替員工繳納一部分保險(xiǎn)，約占工資總額的30%。正處長工資為4914元，而最高級公務(wù)員工資為10815歐元。州長的工資約7500元。而法官起薪為3063元，從R1到R10共10級。最高10291元。同時(shí)，年齡不同，公務(wù)員起薪不同，從27歲到49歲分12等，差別大概是從3063元—5449元。職員的工資要比政府公務(wù)員低3%—5%，但是工資上漲周期短，每兩年滾動(dòng)一次。各個(gè)級別公務(wù)員開始工作時(shí)按照相對應(yīng)的最低級別起點(diǎn)起薪。2021/6/2744四、西方主要國家公務(wù)員制度的現(xiàn)狀（五）德國的例子3、德國公務(wù)員的權(quán)利與義務(wù)晉升公務(wù)員級別與其學(xué)歷有關(guān)。各個(gè)類別公務(wù)員晉級的起點(diǎn)不同。第9級職員要求的文憑是高中會(huì)考通過者，而且成績要在2分以上。而警察、消防隊(duì)員從第8級開始晉升。參加培訓(xùn)也曾是晉級的重要途徑。例如稅務(wù)官、會(huì)計(jì)、警察等。停止帶薪參加三年制高等?？茖W(xué)校培養(yǎng)專門的技術(shù)公務(wù)員（類似我國的干部學(xué)院或者黨校）后，可以從9級晉職到13級。司處級以上的精英層官員，要在大學(xué)以比較優(yōu)異的成績畢業(yè)。公務(wù)員考核則由領(lǐng)導(dǎo)考核和人事委員會(huì)評價(jià)結(jié)合。工作表現(xiàn)以人事委員會(huì)評價(jià)為主。其中，投訴率是多少是一個(gè)重要指標(biāo)。根據(jù)其表現(xiàn)、培訓(xùn)的情況進(jìn)行使用，在晉升時(shí)作為依據(jù)。對于政府整體工作情況的評價(jià)則通過中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行。2021/6/2745四、西方主要國家公務(wù)員制度的現(xiàn)狀（五）德國的例子4、德國公務(wù)員的培訓(xùn)德國公務(wù)員制度的立法者認(rèn)為，對于公務(wù)員的培訓(xùn)是為了規(guī)范服務(wù)，再培訓(xùn)和公務(wù)員深造是對公眾十分有利的事情。聯(lián)邦行政管理學(xué)院是政府公務(wù)員培訓(xùn)的核心。1969年，德國建立了聯(lián)邦行政管理學(xué)院。該學(xué)院的主要宗旨是以民主精神為指導(dǎo)，改進(jìn)聯(lián)邦政府的工作。學(xué)院是聯(lián)邦政府的機(jī)構(gòu)，預(yù)算是由聯(lián)邦政府撥付，大約開設(shè)有10000多個(gè)講座。主要目標(biāo)是為了讓官員跟上時(shí)代腳步，并解決一些具體問題。例如，官僚主義問題，如官員濫用法律法規(guī)的規(guī)定，擅自出臺(tái)規(guī)定文件等，令民眾不知所措；政府職能過于擴(kuò)張；公務(wù)員不能適應(yīng)電子政務(wù)的形勢的問題。行政管理學(xué)院的任務(wù)主要是使公務(wù)員在以下幾個(gè)方面有進(jìn)步：能力和自信心，適應(yīng)新的環(huán)境，領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)范、跟上時(shí)代的脈搏和和平改革。2021/6/2746四、西方主要國家公務(wù)員制度的現(xiàn)狀（五）德國的例子4、德國公務(wù)員的培訓(xùn)

聯(lián)邦行政管理學(xué)院的培訓(xùn)對象主要是政府公務(wù)員，一般不包括事業(yè)公務(wù)員和合同制公務(wù)員。培訓(xùn)內(nèi)容三類：一是專業(yè)類培訓(xùn)，二是行為類培訓(xùn)，三是電子政務(wù)的培訓(xùn)。從具體內(nèi)容來看，主要包括：新的法律法規(guī)；預(yù)算知識(shí)；組織機(jī)構(gòu)知識(shí)；新的社會(huì)團(tuán)體；會(huì)計(jì)和財(cái)務(wù)；階層。行為培訓(xùn)主要是領(lǐng)導(dǎo)素質(zhì)，其中包括心理素質(zhì)的培訓(xùn)，例如如何對待媒體，如何協(xié)調(diào)與其他部門和機(jī)構(gòu)的以及屬下的關(guān)系。電子政務(wù)培訓(xùn)的目標(biāo)在于使公務(wù)員懂得如何利用信息化手段，例如學(xué)會(huì)選擇軟件，提出需求等。同時(shí)，還包括由于工作壓力大而導(dǎo)致的心理問題。還包括交給領(lǐng)導(dǎo)者做思想工作的本領(lǐng)。例如，在預(yù)算和工資減少的時(shí)候，領(lǐng)導(dǎo)層如何處理下屬的思想工作。2021/6/2747四、西方主要國家公務(wù)員制度的現(xiàn)狀（五）德國的例子4、德國公務(wù)員的培訓(xùn)另外，州一級政府的公務(wù)員的培訓(xùn)也有專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。比較特殊的公務(wù)員包括：稅務(wù)、安全和警察。目前比較重要的還包括國際關(guān)系。例如歐盟的統(tǒng)一所導(dǎo)致的問題，如何進(jìn)行交往。此外，德國政府也需要選派很多官員進(jìn)入歐盟工作。對這些官員這也需要進(jìn)行再培訓(xùn)。另外，德國公務(wù)員的培訓(xùn)內(nèi)容中還包括國際交流的內(nèi)容，例如新入歐盟的國家需要德國的幫助，培訓(xùn)其本國官員以了解歐盟的工作流程。2021/6/2748四、西方主要國家公務(wù)員制度的現(xiàn)狀（五）德國的例子4、德國公務(wù)員的培訓(xùn)一些大學(xué)也承擔(dān)普通公務(wù)員的培訓(xùn)。例如，某大學(xué)對中級公務(wù)員的比較系統(tǒng)的培訓(xùn)內(nèi)容包括如下內(nèi)容：地理、制度、經(jīng)濟(jì)等。行政管理法，民法，國家法和歐洲法，人事法律，法律適用。企業(yè)管理，生態(tài)，經(jīng)濟(jì)，自動(dòng)化，審計(jì)，社會(huì)心理學(xué)，組織機(jī)構(gòu)知識(shí)等。社會(huì)管理法律，稅務(wù)法，信息化，會(huì)計(jì)，審計(jì)，公共關(guān)系，商務(wù)和行政管理英語。其他還包括政治學(xué)、社會(huì)管理（綜合治理）學(xué)等內(nèi)容。比例大概是：法律54%，經(jīng)濟(jì)36%，社會(huì)（政治）12%。根據(jù)不同類別的官員，課程內(nèi)容側(cè)重不同，