山東省行政事業(yè)單位內(nèi)部控制手冊模板(試行)

山東省行政事業(yè)單位內(nèi)部控制手冊模板（試行）

本模板屬于參考性文件，非強制性要求，目的是為指導(dǎo)不同規(guī)

模、不同類型的行政事業(yè)單位開展內(nèi)部控制體系的建立、實施、評

價與改進工作。各行政事業(yè)單位應(yīng)根據(jù)本單位內(nèi)外部環(huán)境、發(fā)展階

段、業(yè)務(wù)規(guī)模等因素，建立符合本單位實際的內(nèi)控操作手冊。

引言

為了有效實施山東省行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制工作，加強風(fēng)險防控

機制建設(shè)，提高行政單位的經(jīng)濟活動管理水平，促進行政事業(yè)單位建立

健全內(nèi)部控制體系，依據(jù)《中華人民共和國會計法》、《行政事業(yè)單位內(nèi)

部控制規(guī)范（試行）》、《財政部關(guān)于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建

設(shè)的指導(dǎo)意見》等法律法規(guī)和有關(guān)規(guī)定，特制定《山東省行政事業(yè)單位

內(nèi)部控制手冊（模板）》（以下簡稱《手冊》

一、制定依據(jù)

本《手冊》依據(jù)《中華人民共和國會計法》以及財政部發(fā)布的《行

政單位財務(wù)規(guī)則》、《事業(yè)單位財務(wù)規(guī)則》、《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范

（試行）》等法律法規(guī)和有關(guān)規(guī)定，按照山東省財政廳《關(guān)于印發(fā)〈山

東省貫徹〈行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）實施意見〉的通知》（魯

財會（2014）4號）的要求制訂。

為了便于分析和說明，本手冊以省級行政事業(yè)單位W局為例，在

組織架構(gòu)和業(yè)務(wù)流程說明時以處室為例。

二、指導(dǎo)思想

實施內(nèi)部控制規(guī)范，建立完善行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度，通過

一系列的標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)和流程設(shè)計，將每一個內(nèi)部控制要求融合貫徹到

各經(jīng)濟活動之中，用規(guī)范的工作制度來制約權(quán)力，逐步建立健全權(quán)力運

行的制約和監(jiān)督體系。

三、工作目標(biāo)

實施內(nèi)部控制規(guī)范，旨在實現(xiàn)以下目標(biāo)：

1.確保行政事業(yè)單位各項經(jīng)濟活動行為合法合規(guī)。

2.確保行政事業(yè)單位資產(chǎn)安全，不斷提高資產(chǎn)使用效益。

3.規(guī)范行政事業(yè)單位財務(wù)會計行為，保證財務(wù)會計信息真實、準(zhǔn)

確、完整。

4.堵塞漏洞、消除隱患，防止并及時發(fā)現(xiàn)、糾正錯誤及舞弊行為,

促進行政事業(yè)單位加強內(nèi)部風(fēng)險防控與廉政機制建設(shè)。

四、工作原則

實施內(nèi)部控制規(guī)范，應(yīng)該遵循以下原則：

1.全面性原則：涵蓋行政事業(yè)單位內(nèi)部各經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動，并將業(yè)

務(wù)處理過程中的風(fēng)險控制要求，落實到?jīng)Q策、執(zhí)行、監(jiān)督等各個環(huán)節(jié)。

2.重要性原則：重點針對行政事業(yè)單位重要業(yè)務(wù)、重要事項、高

風(fēng)險領(lǐng)域和高危險環(huán)節(jié)采取更為嚴格全面的控制措施，確保不存在重大

缺陷和錯漏。

3.制衡性原則：行政事業(yè)單位在議事決策機制、部門崗位設(shè)置及

權(quán)責(zé)配置、業(yè)務(wù)流程等方面應(yīng)科學(xué)合理并符合內(nèi)部控制的基本要求，確

保不同部門、崗位之間權(quán)責(zé)分明，相互制約，相互監(jiān)督。

4.適用性原則：內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)與行政事業(yè)單位的單位規(guī)模、業(yè)務(wù)

范圍和特點、風(fēng)險水平及所處具體環(huán)境等相適應(yīng)，并嚏著國家和本省的

有關(guān)工作要求，以及內(nèi)外環(huán)境的變化及時加以調(diào)整。

W局內(nèi)部控制手冊

刖百

為了提高w局（以下簡稱“W”）經(jīng)濟活動管理水平，促進W建立健

全內(nèi)部控制體系，依據(jù)《中華人民共和國會計法》以及財政部發(fā)布的《行

政單位財務(wù)規(guī)則》、《事業(yè)單位財務(wù)規(guī)則》、《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范

（試行）》等法律法規(guī)和有關(guān)規(guī)定，特制定《W局內(nèi)部控制手冊》（以下

簡稱“內(nèi)部控制手冊”或“手冊

內(nèi)控手冊作為W局內(nèi)部控制建設(shè)與實施的有效管理工具，具有以下

幾個方面的意義：

1、通過建立適合本單位實際情況的內(nèi)部控制體系，梳理各類經(jīng)濟

活動的業(yè)務(wù)流程、明確業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)、系統(tǒng)分析經(jīng)濟活動風(fēng)險、確定風(fēng)險點、

選擇風(fēng)險應(yīng)對策略等措施，充分利用內(nèi)部控制“使其不能腐”的作用機

理，使內(nèi)控手冊成為預(yù)防貪污腐敗的有效手段。

2、通過對事前、事中、事后的全程控制，確保各級干部職工遵守

有關(guān)法律法規(guī)，增強法制觀念和道德意識，使內(nèi)控手冊成為保護干部職

工的有效工具。

3、通過內(nèi)部控制建設(shè)，重新審視和梳理現(xiàn)行的各項管理制度，進

一步創(chuàng)新管理機制，強化、優(yōu)化管理措施，提高及時發(fā)現(xiàn)和有效處置風(fēng)

險的能力，破解存在的內(nèi)部監(jiān)管薄弱問題，全面提升內(nèi)部管理水平。

4、通過學(xué)習(xí)、培訓(xùn)內(nèi)部控制風(fēng)險管理工作，培育和塑造良好的內(nèi)

部控制風(fēng)險管理文化，樹立正確的內(nèi)部控制風(fēng)險管理理念，增強職工內(nèi)

部控制風(fēng)險管理意識，將內(nèi)部控制風(fēng)險管理意識轉(zhuǎn)化為職工的共同認識

和自覺行動，促進單位建立系統(tǒng)、規(guī)范、高效的內(nèi)部控制風(fēng)險管理機制。

目錄

第一章總則1

第一節(jié)編制目的及意義1

第二節(jié)編制依據(jù)及原則2

第三節(jié)編制思路及適用范圍3

第四節(jié)使用說明3

第五節(jié)局限性4

第六節(jié)內(nèi)部控制總體架構(gòu)與相關(guān)定義術(shù)語5

第七節(jié)內(nèi)部控制流程圖說明9

第二章風(fēng)險評估與控制10

第一節(jié)風(fēng)險評估10

一、評估部門10

二、評估周期及方法10

三、評估步驟13

第二節(jié)風(fēng)險控制15

一、風(fēng)險類別15

二、控制環(huán)節(jié)16

三、控制方法17

第三章單位層面內(nèi)部控制19

第一節(jié)組織架構(gòu)和歸口管理...........................................19

一、組織架構(gòu)....................................................19

二、歸口管理....................................................20

第二節(jié)授權(quán)體系與三重一大..........................................22

一、授權(quán)體系23

二、重大事項的議事機制23

第三節(jié)制度建設(shè)和流程控制..........................................24

一、制度建設(shè)24

二、流程和表單控制25

第四節(jié)單位內(nèi)部責(zé)任體系26

一、部門職責(zé)27

二、不相容崗位設(shè)置28

笫五節(jié)信息系統(tǒng)建設(shè)與維護30

第四章業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制33

第一節(jié)預(yù)算管理33

一、預(yù)算業(yè)務(wù)綜述................................................33

二、預(yù)算業(yè)務(wù)控制流程............................................34

三、預(yù)算業(yè)務(wù)風(fēng)險控制矩陣........................................43

第二節(jié)收支管理46

一、收支業(yè)務(wù)綜述46

二、收支業(yè)務(wù)控制流程47

三、收支業(yè)務(wù)風(fēng)險控制矩陣54

第三節(jié)采購管理58

一、政府采購業(yè)務(wù)綜述58

二、采購業(yè)務(wù)控制流程59

三、采購業(yè)務(wù)風(fēng)險控制矩陣64

第四節(jié)資產(chǎn)管理67

一、資產(chǎn)業(yè)務(wù)綜述67

二、資產(chǎn)業(yè)務(wù)控制流程68

三、資產(chǎn)業(yè)務(wù)風(fēng)險控制矩陣73

第五節(jié)合同管理78

一、合同業(yè)務(wù)綜述78

二、合同業(yè)務(wù)控制流程79

三、合同業(yè)務(wù)風(fēng)險控制矩陣86

第六節(jié)項目管理91

二項目管理綜述91

二、建設(shè)項目控制流程92

三、建設(shè)項目風(fēng)險控制矩陣95

第五章內(nèi)部控制評價與監(jiān)督98

第一節(jié)內(nèi)部控制自我評價............................................98

一、內(nèi)部控制自我評價綜述98

二、內(nèi)部控制自我評價關(guān)注重點99

三、內(nèi)部控制自我評價工作組織與分工100

四、自我評價方法與程序102

五、自我評價報告內(nèi)容要點104

六、自我評價缺陷整改105

第二節(jié)內(nèi)部審計....................................................106

一、內(nèi)部審計業(yè)務(wù)綜述106

二、內(nèi)部審計關(guān)注重點107

三、制定內(nèi)部審計計劃107

四、組建內(nèi)部審計項目組107

五、實施內(nèi)部審計工作108

六、監(jiān)督內(nèi)部審計問題整改109

七、內(nèi)部審計檔案歸檔109

附錄：相關(guān)法律法規(guī)、政策文件110

第一章總則

第一節(jié)編制目的及意義

依據(jù)財政部《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》等有關(guān)規(guī)定，

內(nèi)部控制，是指單位為實現(xiàn)控制目標(biāo)，通過制定制度、實施措施和執(zhí)行

程序，對經(jīng)濟活動的風(fēng)險進行防范和管控。完整的內(nèi)部控制體系和完善

的內(nèi)部控制制度是約束、規(guī)范單位管理行為的準(zhǔn)則，是減少風(fēng)險的重大

措施。

《內(nèi)部控制手冊》是構(gòu)建單位內(nèi)部控制體系并保障其運行的基本制

度和實施規(guī)范，是作為單位建立、執(zhí)行、評價及驗證內(nèi)部控制的依據(jù)。

《內(nèi)部控制手冊》的編制具有以下幾個目標(biāo)與意義：

1.合理保證單位經(jīng)濟活動合法合規(guī)。通過制定制度、實施措施和執(zhí)

行程序，合理保證單位的經(jīng)濟活動在法律法規(guī)允許的范圍內(nèi)進行，符合

有關(guān)預(yù)算管理、收支管理、采購管理、資產(chǎn)管理、合同管理等方面的法

律法規(guī)和相關(guān)規(guī)定，避免違法違規(guī)行為的發(fā)生。

2.合理保證單位資產(chǎn)安全和使用有效。資產(chǎn)是單位正常運轉(zhuǎn)的物資

基礎(chǔ)和財力保障，資產(chǎn)部安全、使用效率低下都將對單位各項工作的正

常開展產(chǎn)生不利影響。所以，合理保證單位資產(chǎn)安全和使用有效是內(nèi)部

控制的重要目標(biāo)。

3.合理保證單位財務(wù)信息真實完整。按照國家規(guī)定編制和提供真實

完整的財務(wù)信息是單位的法定義務(wù)，是提升內(nèi)部管理水平的有效手段。

所以，合理保證單位財務(wù)信息真實完整也是內(nèi)部控制的重要目標(biāo)。

4.有效防范舞弊和預(yù)防腐敗。科學(xué)運用內(nèi)部控制的原理和方法，將

謝謝觀賞

制衡機制嵌入到單位內(nèi)部管理制度建設(shè)之中，強化內(nèi)部監(jiān)督，通過建立

和實施嚴密的內(nèi)部控制起到“關(guān)口前移”的效果，實現(xiàn)有效防范舞弊和

預(yù)防腐敗的目標(biāo)。

5.提高公共服務(wù)的效率和效果。提高公共服務(wù)的效率和效果是單位

業(yè)務(wù)活動的總體目標(biāo)，同時也是單位內(nèi)部控制的最高目標(biāo)。

第二節(jié)編制依據(jù)及原則

本《內(nèi)部控制手冊》依據(jù)《中華人民共和國會計法》、《中華人民共

和國預(yù)算法》、《行政單位財務(wù)規(guī)則》（財政部令第71號）、《事業(yè)單位財

務(wù)規(guī)則》（財政部令第68號）、財政部下發(fā)的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制

規(guī)范（試行）》和山東省財政廳《關(guān)于印發(fā)〈山東省貫徹〈行政事業(yè)單

位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）實施意見〉的通知》》（魯財會（2014）4號）

等法律法規(guī)和有關(guān)規(guī)定的要求制訂。

實施內(nèi)部控制規(guī)范，應(yīng)該遵循以下原則：

1.全面性原則：內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)貫穿單位經(jīng)濟活動的決策、執(zhí)行和監(jiān)

督全過程，實現(xiàn)對經(jīng)濟活動的全面控制。

2.重要性原則：在全面控制的基礎(chǔ)上，內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)關(guān)注單位重要

經(jīng)濟活動和經(jīng)濟活動的重大風(fēng)險。

3.制衡性原則：內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)在單位內(nèi)部的處室管理、職責(zé)分工、

業(yè)務(wù)流程等方面形成相互制約和相互監(jiān)督。

4.適用性原則：內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)符合國家有關(guān)規(guī)定和單位的實際情

況，并隨著外部環(huán)境的變叱、單位經(jīng)濟活動的調(diào)整和管理要求的提高，

不斷修訂和完善。

謝謝觀賞

第三節(jié)編制思路及適用范圍

本《內(nèi)部控制手冊》從風(fēng)險評估與控制、單位層面控制、業(yè)務(wù)層面

控制、內(nèi)部控制評價與監(jiān)督四個方面，闡明風(fēng)險評估的步驟與重點、單

位及業(yè)務(wù)管理活動的各項控制要點、以及針對內(nèi)部控制設(shè)計及運行情況

的評價與監(jiān)督，明確了建立和運行內(nèi)部控制與風(fēng)險管理統(tǒng)一執(zhí)行的制

度、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。

本《內(nèi)部控制手冊》適用于W局及下屬行政事業(yè)單位。

第四節(jié)使用說明

本《內(nèi)部控制手冊》作為單位構(gòu)建內(nèi)部控制體系并保障其運行的基

本制度和實施規(guī)范，是單位建立健全內(nèi)部控制體系的核心。

1.內(nèi)部控制手冊的設(shè)計：手冊中的各項內(nèi)容由內(nèi)部控制主管處室主

導(dǎo)，各處室配合，以及在中介機構(gòu)的專業(yè)指導(dǎo)下共同進行設(shè)計、編寫，

經(jīng)過單位相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)充分討論后，由單位負責(zé)人批準(zhǔn)簽發(fā)后生效。未經(jīng)單

位統(tǒng)一批準(zhǔn)，任何處室不得擅自發(fā)布、修改內(nèi)控手冊內(nèi)容。

2.內(nèi)部控制手冊的發(fā)放：內(nèi)部控制主管處室確定發(fā)放范圍；需向外

單位提供本手冊時，須經(jīng)單位法人批準(zhǔn)同意。

3.內(nèi)部控制手冊的執(zhí)行：各處室須認真組織學(xué)習(xí)，并在各項業(yè)務(wù)活

動中嚴格執(zhí)行手冊中的相關(guān)要求，完善各項控制措施。各處室對內(nèi)部控

制的有效性負責(zé)，并對控制失效造成的重大損失承擔(dān)責(zé)任。

4.內(nèi)部控制手冊的監(jiān)督：單位定期根據(jù)手冊內(nèi)容，對內(nèi)部控制建立

與實施情況進行監(jiān)督檢查，評價內(nèi)部控制的有效性，發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制缺陷,

并督促加以改進。

謝謝觀賞

5.內(nèi)部控制手冊的更新：內(nèi)部控制手冊生效后，內(nèi)部控制主管處室

根據(jù)國家內(nèi)部控制的相關(guān)規(guī)定和要求、內(nèi)外部環(huán)境變化、組織結(jié)構(gòu)變更、

內(nèi)控管理中出現(xiàn)的新問題以及各處室反饋的意見及建議等組織修訂，執(zhí)

行全面的定期復(fù)核更新制度，由單位相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)處室討論后，按程

序批準(zhǔn)發(fā)布執(zhí)行。各處室對《內(nèi)部控制手冊》日常使用過程中發(fā)現(xiàn)的問

題，須書面記錄并及時反饋給內(nèi)部控制主管處室。

第五節(jié)局限性

內(nèi)部控制及風(fēng)險管理存在其固有的、不可避免的局限性，只能為單

位的控制目標(biāo)實現(xiàn)提供合理而非絕對保證。一般而言，內(nèi)部控制與風(fēng)險

管理的局限性主要表現(xiàn)為：

1.手冊中明確的控制措施是基于單位現(xiàn)有的風(fēng)險評估結(jié)果而制定

的可用控制措施，然而由于單位的風(fēng)險及其評估結(jié)果可能發(fā)生變化，因

此內(nèi)部控制手冊中的控制措施的重要性及其有效性也可能發(fā)生改變。

2.手冊中的控制活動可能因人員簡單操作差錯、人員串通舞弊、管

理當(dāng)局凌駕于內(nèi)控體系之上以及控制成本效益限制等情況失效，從而無

法為單位內(nèi)部控制有效性以及風(fēng)險控制提供合理保證。

3.手冊中的控制措施的實施依賴于單位職工對措施本身的理解，行

使內(nèi)部控制職能的人員素質(zhì)不適應(yīng)崗位要求，或?qū)?nèi)部控制措施理解出

現(xiàn)偏差等情況也會影響風(fēng)險管理與內(nèi)部控制功能的正常發(fā)揮。

謝謝觀賞

第六節(jié)內(nèi)部控制總體架構(gòu)與相關(guān)定義術(shù)語

一、內(nèi)部控制總體架構(gòu)

內(nèi)部控制總體架構(gòu)可以分為三個層次：單位層面控制、業(yè)務(wù)層面控

制、內(nèi)部控制自我評價。

在單位層面控制中，本單位成立內(nèi)部控制實施工作領(lǐng)導(dǎo)小組，在實

施小組領(lǐng)導(dǎo)下，明確全局職能和工作機制，制定部門及關(guān)鍵崗位責(zé)任制、

建立風(fēng)險管理機制，并設(shè)計相應(yīng)的管控方式。

在業(yè)務(wù)層面控制中，對常規(guī)經(jīng)濟活動，采用流程控制，將制衡機制

嵌入業(yè)務(wù)流程，對其預(yù)算管理、資產(chǎn)管理、政府采購、收支管理、合同

管理等活動中存在的風(fēng)險進行管控。

對專項資金，本單位建立了業(yè)務(wù)“處室負責(zé)制、歸口控制、內(nèi)部監(jiān)

督”三維控制體系，業(yè)務(wù)處室負責(zé)對處室內(nèi)專項資金的縱向流程管控，

歸口部門或崗位負責(zé)對專項資金使用的不同環(huán)節(jié)進行歸口控制，內(nèi)部監(jiān)

督機構(gòu)通過制定內(nèi)部審計流程、建立信息反饋機制、抽查考核、績效考

評等方式對專項資金使用的全過程進行監(jiān)督。建立三維管控體系，確保

高質(zhì)高效地使用專項資金。

在內(nèi)控自我評價層面中，對內(nèi)部控制設(shè)計有效性和內(nèi)部控制執(zhí)行有

效性進行評價，不斷完善我局內(nèi)部控制體系。

謝謝觀賞

內(nèi)部控制總體架構(gòu)圖

謝做觀,

二、相關(guān)定義與術(shù)語

1.內(nèi)部控制：指單位為實現(xiàn)控制目標(biāo)，逋過制定制度、實施措施和

執(zhí)行程序，對經(jīng)濟活動的風(fēng)險進行防范和管控。

2.風(fēng)險：指未來的不確定性對單位實現(xiàn)其運營目標(biāo)的影響。

（1）影響是指與預(yù)期結(jié)果的偏離（積極或消極）。

（2）目標(biāo)可以有不同的方面，例如：財務(wù)、健康和安全、以及環(huán)

境目標(biāo)。目標(biāo)同時可以適用于不同的層面，例如，戰(zhàn)略、組織和過程。

（3）風(fēng)險經(jīng)常被標(biāo)注為潛在的事件、后果或者兩者的結(jié)合、以及

他們對期望達成目標(biāo)的影響。

（4）風(fēng)險經(jīng)常被解釋為一個事件及其后果的結(jié)合，或一個狀態(tài)的

變化以及相關(guān)的發(fā)生可能性。

3.風(fēng)險源：指任何單獨或聯(lián)合的、具有內(nèi)在潛力引起風(fēng)險的事件。

4.事件：指發(fā)生或改變一系列情況的事物（一個特定時期內(nèi)，在一

個特定地點所發(fā)生的事態(tài)）。通常，事件有如下幾種解讀：

（1）一般來說，事件的特性、可能性和后果不能完全可知。

（2）事件可以是一個或多個事件，也可以有多個原因造成。

（3）與事件相關(guān)的可能影響是可以確定的。

（4）事件可以由一個或多個未發(fā)生的情況組成。

（5）有后果的事件有時被稱為“事故二

（6）一個未發(fā)生損失的事件也可稱為“隱患”。

5.風(fēng)險類別：是由屬性相同的多個風(fēng)險源或事件組成。風(fēng)險類別反

映了在進行風(fēng)險分析時應(yīng)該考慮的主要方向。進行風(fēng)險分析時，通常以

風(fēng)險類別為起點來辨識每一個風(fēng)險類別內(nèi)的風(fēng)險源或事件。隨著時間和

內(nèi)外環(huán)境的變動，單位通常面臨著上千個動態(tài)的風(fēng)險源或事件。但是這

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上千個動態(tài)的風(fēng)險源或事件，通?？梢詺w納成幾十個常態(tài)的風(fēng)險類別。

6.風(fēng)險識別：指查找單位各業(yè)務(wù)單元、各項重要經(jīng)濟活動及其重要

業(yè)務(wù)流程中有無風(fēng)險，有哪些風(fēng)險。

7.風(fēng)險分析：指對辨識出的風(fēng)險及其特征進行明確的定義描述，分

析和描述風(fēng)險發(fā)生可能性的高低、風(fēng)險發(fā)生的條件。

8.風(fēng)險評價：指評估風(fēng)險對單位實現(xiàn)目標(biāo)的影響程度、風(fēng)險的價值

等。

9.風(fēng)險承受度：指單位能夠承擔(dān)的風(fēng)險限度，包括單位層面風(fēng)險承

受能力和業(yè)務(wù)層面的可接受風(fēng)險水平。

10.風(fēng)險規(guī)避：指單位對超出風(fēng)險承受度的風(fēng)險，通過放棄或者停

止與該風(fēng)險相關(guān)的業(yè)務(wù)活動以避免和減輕損失的策略。

11.風(fēng)險降低：指單位在權(quán)衡成本效益之后，準(zhǔn)備采取適當(dāng)?shù)目刂?/p>

措施降低風(fēng)險或者減輕損失，將風(fēng)險控制在風(fēng)險承受度之內(nèi)的策略。

12.風(fēng)險轉(zhuǎn)移：指單位準(zhǔn)備借助他人力量，采取業(yè)務(wù)分包、購買保

險等方式和適當(dāng)?shù)目刂拼胧?，將風(fēng)險控制在風(fēng)險承受度之內(nèi)的策略。

13.風(fēng)險承受：指單位對風(fēng)險承受度之內(nèi)的風(fēng)險，在權(quán)衡成本效益

之后，不準(zhǔn)備采取控制措施降低風(fēng)險或者減輕損失的策略。

14.控制措施：包括不相容崗位分離控制、內(nèi)部授權(quán)審批控制、歸

口管理、預(yù)算控制、財產(chǎn)保護控制、會計控制、單據(jù)控制、信息內(nèi)部公

開等。

15.控制痕跡：控制痕跡即為“相關(guān)文檔”，是指采取控制措施所留

下的證據(jù)，可以是紙質(zhì)書面文件、業(yè)務(wù)流轉(zhuǎn)表單、會議紀(jì)要、電子文檔

記錄等。

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第七節(jié)內(nèi)部控制流程圖說明

1.流程圖縱向表示該流程的執(zhí)行步驟。自上而下表示流程發(fā)展的時

間或邏輯順序。

2.流程圖橫向代表單位或職能部門。單位順序從左至右按級別排序

職能帶中的部門順序。

3.圖例說明

序號圖例名稱圖例說明

1職能帶表示職能部門

2V分隔符表示流程中的主要環(huán)節(jié)

用來連接兩個工作步驟；表示層層步喋在順序中的

3連接線

----->進展；連接的箭頭表示一個過程的流程方向

。

4準(zhǔn)備流程的開始

5—進程記錄此控制點的工作內(nèi)容簡述

表示以文本形式存在的文作、制度、表單等，內(nèi)容

6文檔

為文件、表單的全稱

判斷/決策的標(biāo)志。用來表示過程中的一項判定或

7判定

O一個分岔點。

預(yù)先定義

8予流程。即：套取的其他流程

—的進程

9終結(jié)符流程的結(jié)束

通過或

10邏輯符號描述流程的邏輯

不通過

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第二章風(fēng)險評估與控制

第一節(jié)風(fēng)險評估

風(fēng)險評估是單位及時識別、系統(tǒng)分析經(jīng)營活動中與實現(xiàn)管理目標(biāo)相

關(guān)的風(fēng)險，合理確定風(fēng)險應(yīng)對策略的過程，是風(fēng)險管理的基礎(chǔ)與核心。

在風(fēng)險評估中，既要識別和分析對實現(xiàn)目標(biāo)具有阻礙作用的風(fēng)險，

也要發(fā)現(xiàn)對實現(xiàn)目標(biāo)具有積極影響的機遇。風(fēng)險評估的基本流程包括風(fēng)

險初始信息收集、風(fēng)險的識別、分析與評價、風(fēng)險管理策略與選擇等。

單位在日常經(jīng)營中充分、連續(xù)搜集風(fēng)險管理信息，根據(jù)自身業(yè)務(wù)特點，

選用具備可兼容性的風(fēng)險分析技術(shù)，對風(fēng)險管理信息進行辨識、計量、

評估、分析，采用適當(dāng)?shù)娘L(fēng)險控制技術(shù)方法，并形成相關(guān)記錄，為應(yīng)對

風(fēng)險提供相應(yīng)控制策略依據(jù)。

一、評估部門

風(fēng)險評估由內(nèi)部控制主管處室負責(zé)計劃、組織和安排具體工作；組

織財會、資產(chǎn)管理、采購、基本建設(shè)、內(nèi)部審計、紀(jì)檢監(jiān)察等處室或崗

位工作人員成立風(fēng)險評估小組，進行風(fēng)險評估工作。評估人員在梳理各

類經(jīng)濟活動的業(yè)務(wù)流程、明確業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)分析經(jīng)濟活動風(fēng)

險，確定風(fēng)險點，并據(jù)此選擇控制方法和應(yīng)對措施。

二、評估周期及方法

1.評估周期：單位對內(nèi)部經(jīng)濟活動的風(fēng)險評估至少每年進行一次，

在全面、系統(tǒng)、準(zhǔn)確分析單位各經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動風(fēng)險的基礎(chǔ)上，繪制各業(yè)

務(wù)事項的流程圖，確定經(jīng)濟活動的風(fēng)險點，剖析風(fēng)險存在的原因，以及

導(dǎo)致風(fēng)險發(fā)生的可能性，以確保新的風(fēng)險得到及時有效的控制。同時，

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對預(yù)算、收支等高風(fēng)險經(jīng)濟活動業(yè)務(wù)，開展不定期評估，建立風(fēng)險預(yù)警

系統(tǒng)，有效地防范和管控風(fēng)險。

2.評估方法：單位內(nèi)部控制的風(fēng)險分析，采用以定性、定量相結(jié)合

的方式，從風(fēng)險可能性、風(fēng)險影響度等方面進行評估。

（1）可能性定性的測度

很可能：即在多數(shù)情況下預(yù)期可能發(fā)生。

可能：在某些時候可能發(fā)生。

不太可能：在多數(shù)情況下都不太可能發(fā)生。

表1風(fēng)險評估的五級評分（示例）

評分

12345

可能性

可能性定量

10%以下10%~30%30%~70%70%~90%90%-100%

分析

風(fēng)險可能性

不太可能可能很可能

測度

極低較低中等較高極高

一般情況在極少情會在某些會在較多經(jīng)常會發(fā)

下不會發(fā)況下才會情況下發(fā)情況下發(fā)生

風(fēng)險可能性測

生發(fā)生生生

度的描述

在之后在之后5在之后2在之后1在之后1

10年發(fā)生至10年內(nèi)至5年內(nèi)可年內(nèi)可能年內(nèi)至少

的可能少可能發(fā)生1能發(fā)生1次發(fā)生1次發(fā)生1次

于1次次

（2）影響程度分析的測度

重大：對目標(biāo)實現(xiàn)有重大影響，如發(fā)生，將造成極大的損失。

次重要：對目標(biāo)實現(xiàn)有中等程度的影響，如發(fā)生，將造成一定的損

失。

不重要：目標(biāo)實現(xiàn)不受影響，如發(fā)生，將造成較低的損失。

單位應(yīng)當(dāng)基于自身的定位和特色，利用專業(yè)的評估工具對內(nèi)外部風(fēng)

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險進行量化的分析，對風(fēng)險可能發(fā)生的頻率和后果賦值，計量風(fēng)險的嚴

重程度，同時設(shè)定本單位對風(fēng)險的容忍限度，對診斷出的所有風(fēng)險進行

排序，隨后建立相應(yīng)的風(fēng)險數(shù)據(jù)庫和風(fēng)險分析排序表，制定正確的風(fēng)險

應(yīng)對策略。

表2風(fēng)險評估的影響程度（示例）

評分

12345

影響程度

造成損失

造成損失造成損失造成損失

風(fēng)險影響程損失低于10,000元

100元2,000元1,000,000元

度定量分析100元-1000,000

-2000元以上

-10,000%元

風(fēng)險影響程

極低較低中等較高極高

度測度

中等的財

財務(wù)影響極低的較低的重大的財極大的財

財務(wù)損失財務(wù)損失務(wù)損失務(wù)損失務(wù)損失

負面消負面消負面消息負面消息負面消息

聲譽影響息未使單息造成單造成單位聲造成單位聲造成單位聲

位聲譽受位聲譽輕譽中等受損譽重大受損譽災(zāi)難性受

損微受損損

風(fēng)險影響程度不會影對單位對單位日對單位日對單位日

測度描述響單位的日?；顒映；顒佑兄谐；顒釉斐沙；顒釉斐?/p>

日?；顒佑休p度影度影響重大影響災(zāi)難性性影

響，響

（3）風(fēng)險識別矩陣

單位風(fēng)險評估小組（或部門）根據(jù)風(fēng)險分析的結(jié)果，結(jié)合風(fēng)險承受

程度，對各層面的分析進行排序分析，形成風(fēng)險識別排序表和風(fēng)險識別

矩陣。風(fēng)險識別排序表根據(jù)風(fēng)險評分自高到低排序。風(fēng)險識別矩陣對各

類風(fēng)險進行區(qū)分（如表3）,其中：風(fēng)險影響度列為“重大”、可能性為“很

可能”的風(fēng)險列為一級風(fēng)險，風(fēng)險影響度列為“重大”或“次重要”、可能性

為“可能”或“很可能”的風(fēng)險列為二級風(fēng)險，風(fēng)險影響度列為“不重要”或

“次重要”、可能性為“可能”或“不太可能”的風(fēng)險列為三級風(fēng)險。單位根

據(jù)上述風(fēng)險分析方法，分別確定各管理業(yè)務(wù)層面的風(fēng)險點，并確定相應(yīng)

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的后續(xù)應(yīng)對策略。

表3風(fēng)險分析的識別矩陣(不例)

低中高

可能性

極低較低中等較高極高

影響程度

0-11~22-33~44-5

極高4~5二級二級一級一級一級

高

較高3~4三級二級二級一級一級

中中等2-3三級三級二級二級一級

較低1~2三級三級三級二級二級

低

極低0-1三級三級三級三級二級

三、評估步驟

1.風(fēng)險初始信息收集

(1)內(nèi)部控制主管處室負責(zé)對單位內(nèi)、外部環(huán)境的相關(guān)信息進行

系統(tǒng)收集、更新及維護。外部環(huán)境包括社會、政治、法律、經(jīng)濟環(huán)境，

以及對組織目標(biāo)有影響的關(guān)鍵驅(qū)動因素和發(fā)展趨勢等；內(nèi)部環(huán)境包括組

織架構(gòu)、角色和責(zé)任、組織文化、管理特色、財務(wù)因素、信息系統(tǒng)、信

息流和決策過程等。

(2)各有關(guān)職能處室負責(zé)收集與其職能相關(guān)的風(fēng)險管理初始信息,

并對收集到的風(fēng)險管理初始信息進行更新和維護，由內(nèi)部控制主管處室

進行指導(dǎo)和監(jiān)督。

(3)單位通過內(nèi)部討論、數(shù)據(jù)收集、外部溝通等方式對信息進行

收集。由于信息的多樣性與廣泛性，單位通過建立的相應(yīng)規(guī)范流程與標(biāo)

準(zhǔn)模板，對信息進行系統(tǒng)篩選、提煉、對比、分類和組合。同時，單位

通過風(fēng)險信息收集的匯報與監(jiān)督機制，確保風(fēng)險初始信息的收集充分、

有效。

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2.風(fēng)險的識別、分析與評價

（1）風(fēng)險評估小組針對風(fēng)險分類、風(fēng)險評估標(biāo)準(zhǔn)、風(fēng)險模板、應(yīng)

對策略制定原則等內(nèi)容，對各相關(guān)處室開展培訓(xùn)，并組織各處室的風(fēng)險

評估人員進行風(fēng)險信息的收集以及風(fēng)險事項的識別，分析風(fēng)險的原因和

后果，評價風(fēng)險的重要性水平。由風(fēng)險評估工作小組負責(zé)匯總、整理、

排序各處室提交的風(fēng)險評估結(jié)果，根據(jù)評估分值確定風(fēng)險等級，匯總、

整理出風(fēng)險評估初步結(jié)果。

（2）單位采用定性與定量相結(jié)合的方法對風(fēng)險進行識別、分析、

評價。定性方法包括問卷調(diào)查、集體討論、管理層訪談、專家咨詢、情

景分析、政策分析、調(diào)查研究等。定量方法包括采用統(tǒng)計推論（如集中

趨勢法）、計算機模擬（如蒙特卡羅分析法）、失效模式與影響分析、事

件樹分析等。

3.風(fēng)險管理策略與選擇

（1）單位根據(jù)自身情況確定風(fēng)險偏好和風(fēng)險容忍度，通過正確認

識和把握風(fēng)險與收益的平衡，明確各項風(fēng)險的管理策略，包括：風(fēng)險規(guī)

避、風(fēng)險承受、風(fēng)險轉(zhuǎn)移、風(fēng)險降低。

（2）單位在確定優(yōu)選順序時，遵循風(fēng)險與收益相平衡的原則。在

風(fēng)險評估結(jié)果的基礎(chǔ)上，全面考慮風(fēng)險與收益，首先解決“顛覆性的”

風(fēng)險問題，保證單位的持續(xù)發(fā)展。根據(jù)風(fēng)險與收益平衡的原則，單位通

過以下因素確定風(fēng)險管理的優(yōu)選順序：風(fēng)險事件發(fā)生的可能性和影響、

風(fēng)險管理的難度、風(fēng)險的價值，或管理可能帶來的收益、合法合規(guī)的需

要、對單位人力、資金等的需求以及利益相關(guān)者的要求。

（3）單位基本風(fēng)險管理策略的制定遵循合規(guī)性、全面性、審慎性、

適時性原則，以制度為基礎(chǔ)、以流程為依托，將風(fēng)險管理覆蓋到單位經(jīng)

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營管理的各個環(huán)節(jié)和崗位中，并形成“事前防范、事中控制、事后評價”

的風(fēng)險管理機制。

（4）風(fēng)險評估小組負責(zé)風(fēng)險應(yīng)對的總體指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，各處室完成

應(yīng)對策略及應(yīng)對方案后，匯總報風(fēng)險評估工作小組。

（5）單位對已制定的風(fēng)險管理策略的有效性和合理性進行定期總

結(jié)和分析，隨著單位經(jīng)營狀況的變化，經(jīng)營戰(zhàn)略、規(guī)劃的變化，外部環(huán)

境風(fēng)險的變化，定期對風(fēng)險管理策略進行調(diào)整，不斷修訂和完善。

第二節(jié)風(fēng)險控制

一、風(fēng)險類別

風(fēng)險類別反映了單位在進行風(fēng)險分析時考慮的主要方向，根據(jù)單位

的實際情況，本單位應(yīng)對的常見風(fēng)險分為以下幾類：

1.規(guī)劃風(fēng)險：因單位在規(guī)劃決策的制訂和實施上出現(xiàn)錯誤，或因未

能隨環(huán)境的改變而做出適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，從而導(dǎo)致單位損失。

2.監(jiān)管風(fēng)險：指因管理和制度上的原因，造成對單位各項活動的監(jiān)

督不到位，可能存在營私舞弊和腐敗等方面的風(fēng)險。

3.業(yè)務(wù)管理風(fēng)險：單位在業(yè)務(wù)管理過程中，由于外部環(huán)境的復(fù)雜性

和變動性以及主體對環(huán)境的認知能力和適應(yīng)能力的有限性，而導(dǎo)致的業(yè)

務(wù)管理失敗或使業(yè)務(wù)管理活動達不到預(yù)期的目標(biāo)的可能性及其損失。

4.財務(wù)風(fēng)險：因單位財務(wù)結(jié)構(gòu)不合理、資金使用不當(dāng)，導(dǎo)致單位可

能喪失償債能力（喪失資金支付能力）而導(dǎo)致陷入財務(wù)困境的風(fēng)險。

5.法律風(fēng)險：單位在經(jīng)營過程中違反法律法規(guī)，簽訂合同的內(nèi)容在

法律上有缺陷或不完善而發(fā)生法律糾紛甚至無法履約，以及法律的不完

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善或修訂產(chǎn)生的不確定性等面臨的風(fēng)險。

二、控制環(huán)節(jié)

（一）組織控制

確立本單位內(nèi)部控制的職能部門和牽頭管理部門，明確此項工作的

分管領(lǐng)導(dǎo)。明確本事業(yè)單位各職能處室在內(nèi)部控制工作中的職能、定位。

明確與業(yè)務(wù)活動有關(guān)的各業(yè)務(wù)歸口部門職責(zé)。

（二）工作機制控制

1.決策

建立健全本單位內(nèi)部重大經(jīng)濟活動議事決策機制，經(jīng)濟活動的決

策、執(zhí)行、監(jiān)督相分離的工作機制。明確劃分職責(zé)范圍、審枇程序和相

關(guān)職責(zé)。

單位經(jīng)濟活動的決策過程為授權(quán)審批過程。在辦理經(jīng)濟活動的業(yè)務(wù)

和事項之前，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過適當(dāng)?shù)氖跈?quán)審批，重大事項還需要經(jīng)過集體決策

和會簽（會審）制度。任何個人不得單獨進行決策或擅自改變決策的意

見。

2.執(zhí)行

重大經(jīng)濟活動事項的決議經(jīng)審定后由分管局領(lǐng)導(dǎo)負責(zé)實施，由會議

確定的責(zé)任部門具體執(zhí)行。各責(zé)任部門按照“誰主管、誰負責(zé)”的原則，

對決策執(zhí)行實施責(zé)任分解，將責(zé)任落實到人。

3.監(jiān)督

涉及單位經(jīng)濟活動事項應(yīng)按規(guī)定接受內(nèi)外監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督包括分管

局領(lǐng)導(dǎo)定期檢查、辦公室督辦、監(jiān)督處開展執(zhí)行質(zhì)量檢查、監(jiān)察室效能

檢查、內(nèi)部審計等方面；外部監(jiān)督包括接受審計監(jiān)督、省監(jiān)察部門監(jiān)察

監(jiān)督、信息公開與社會監(jiān)督等。

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三、控制方法

單位根據(jù)風(fēng)險評估情況，形成風(fēng)險數(shù)據(jù)庫，并整理重大風(fēng)險應(yīng)對方

案或應(yīng)急計劃。同時，單位針對各項風(fēng)險制定了全面系統(tǒng)、科學(xué)合理的

控制措施。單位對風(fēng)險的控制方法歸納為以下幾大類：不相容崗位相互

分離、內(nèi)部授權(quán)審批控制、歸口管理、預(yù)算控制、財產(chǎn)保護控制、會計

控制、單據(jù)控制、信息內(nèi)部公開等：

1.不相容崗位相互分離：對內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位進行合理設(shè)置，明確

劃分職責(zé)權(quán)限，實施相應(yīng)的分離措施，形成相互制約、相互監(jiān)督的工作

機制。

2.內(nèi)部授權(quán)審批控制：明確各崗位辦理業(yè)務(wù)和事項的權(quán)限范圍、審

批程序和相關(guān)責(zé)任，建立重大事項集體決策和會簽制度。相關(guān)工作人員

在授權(quán)范圍內(nèi)行使職權(quán)、辦理業(yè)務(wù)。

3.歸口管理：根據(jù)本單位實際情況，按照權(quán)責(zé)對等的原則，采取成

立聯(lián)合工作小組并確定牽頭處室或牽頭人員等方式，對有關(guān)經(jīng)濟活動實

行統(tǒng)一管理。

4.預(yù)算控制：明確各責(zé)任單位在預(yù)算管理中的職責(zé)權(quán)限，強化對經(jīng)

濟活動的預(yù)算約束，使預(yù)算管理貫穿于單位經(jīng)濟活動的全過程。

5.財產(chǎn)保護控制：建立資產(chǎn)日常管理制度和定期清查機制，采取資

產(chǎn)記錄、實物保管、定期盤點、賬實核對等措施，確保財產(chǎn)安全。嚴格

限制未經(jīng)授權(quán)的人員接觸和處置財產(chǎn)。

6.會計控制：嚴格執(zhí)行國家統(tǒng)一的行政事業(yè)單位會計制度，建立健

全本單位財會管理制度，加強會計機構(gòu)建設(shè)，提高會計人員業(yè)務(wù)水平，

強化會計人員崗位責(zé)任制，規(guī)范會計基礎(chǔ)工作，加強會計檔案管理，明

確會計憑證、會計賬簿和財務(wù)會計報告處理程序。

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7.單據(jù)控制：根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定和單位的經(jīng)濟活動業(yè)務(wù)流程，在內(nèi)

部管理制度中明確界定各項經(jīng)濟活動所涉及的表單和票據(jù)，要求相關(guān)工

作人員按照規(guī)定填制、審項、歸檔、保管單據(jù)。

8.信息內(nèi)部公開：建立健全經(jīng)濟活動相關(guān)信息內(nèi)部公開制度，根據(jù)

國家有關(guān)規(guī)定和單位的實際情況，確定信息內(nèi)部公開的內(nèi)容、范圍、方

式和程序。

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第三章單位層面內(nèi)部控制

第一節(jié)組織架構(gòu)和歸口管理

組織架構(gòu)作為單位內(nèi)部控制的有機組成部分，在單位內(nèi)部控制體系

中處于基礎(chǔ)地位，是單位開展風(fēng)險評估、實施控制活動、促進信息溝通、

強化內(nèi)部監(jiān)督的基礎(chǔ)設(shè)施和平臺載體。

本手冊旨在明確單位內(nèi)部各層級的機構(gòu)設(shè)置、職責(zé)權(quán)限、人員編制、

工作程序和相關(guān)要求的制度安排，確保單位建立科學(xué)高效、分工制衡的

組織架構(gòu)，明確各項業(yè)務(wù)的歸口管理處室，促使單位：自上而下地對風(fēng)

險進行識別和分析，進而采取控制措施予以應(yīng)對；促進信息在單位內(nèi)部

各層級之間、單位與外部環(huán)境之間及時、準(zhǔn)確、順暢地傳遞；提升日常

監(jiān)督和專項監(jiān)督的力度和效能。

一、組織架構(gòu)

本單位根據(jù)國家有關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章制度，結(jié)合內(nèi)外部環(huán)境，對單

位組織架構(gòu)和各業(yè)務(wù)崗位進行設(shè)置，明確單位各處室職責(zé)權(quán)限及相關(guān)崗

位職責(zé)，形成符合單位戰(zhàn)略、規(guī)劃要求的科學(xué)有效的職責(zé)分工和制衡機

制。

本單位的組織架構(gòu)按照決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)相分離的原則，分

為決策機構(gòu)、執(zhí)行機構(gòu)和監(jiān)督機構(gòu)。決策機構(gòu)主要是單位的黨政領(lǐng)導(dǎo)及

決策層的議事機構(gòu)；執(zhí)行機構(gòu)主要是單位的職能處室；監(jiān)督機構(gòu)主要是

單位的紀(jì)檢、監(jiān)察和審計等內(nèi)部監(jiān)督部門。決策機構(gòu)要負責(zé)制定本單位

的重大經(jīng)濟事項；執(zhí)行機構(gòu)是執(zhí)行決策機構(gòu)制定的各項決策，在本部門

的職責(zé)范圍內(nèi)開展工作；監(jiān)督機構(gòu)行駛監(jiān)督權(quán)。

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錯誤!未指定書簽。

物1W局組織架構(gòu)不例

二、歸口管理

1.內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)

內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組作為內(nèi)部控制的決策機構(gòu)，統(tǒng)籌安排內(nèi)部控制建

設(shè)和執(zhí)行的全面工作，將內(nèi)部控制貫穿單位經(jīng)濟活動的決策、執(zhí)行和監(jiān)

督全過程，涵蓋單位的相關(guān)業(yè)務(wù)和事項，實現(xiàn)對經(jīng)濟活動的全面控制。

領(lǐng)導(dǎo)小組組長：W局廳長、黨組書記

領(lǐng)導(dǎo)小組副組長：W局黨組副書記、其他黨組成員、副局長

領(lǐng)導(dǎo)小組成員：W局各職能處室負責(zé)人

領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在財務(wù)處，辦公室主任由財務(wù)處處長兼任。

2.內(nèi)部控制牽頭機構(gòu)

本單位明確內(nèi)部控制牽頭處室為財務(wù)處，負責(zé)內(nèi)部控制相關(guān)工作，

確保為內(nèi)部控制的建立與實施工作提供強有力的組織保障。內(nèi)部控制主

管處室的工作包括：

（1）組織協(xié)調(diào)內(nèi)部控制日常工作；

（2）研究提出單位內(nèi)部控制體系建設(shè)方案或規(guī)劃；

（3）研究提出單位內(nèi)部跨處室的重大決策、重大風(fēng)險、重大事件

和重要業(yè)務(wù)流程的內(nèi)部控制工作；

（4）組織協(xié)調(diào)單位內(nèi)部跨處室的重大風(fēng)險評估工作；

（5）研究提出風(fēng)險管理策略和跨處室的重大風(fēng)險管理解決方案，

并負責(zé)方案的組織實施和對風(fēng)險的日常監(jiān)控；

（6）組織協(xié)調(diào)相關(guān)處室或崗位落實內(nèi)部控制的整改計劃和措施；

（7）組織協(xié)調(diào)單位內(nèi)部控制的其他有關(guān)工作。

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3.內(nèi)部控制執(zhí)行機構(gòu)

本單位建立財會、政府采購、基建、資產(chǎn)管理、合同管理等處室或

崗位之間的溝通協(xié)調(diào)機制，確保設(shè)置有利于信息的上傳、下達和各職能

處室、崗位間的傳遞，充分發(fā)揮各相關(guān)處室或崗位的作用，為內(nèi)部控制

的建立與實施提供協(xié)助。相關(guān)處室或崗位的工作包括：

（1）配合內(nèi)部控制主管處室對本處室相關(guān)的經(jīng)濟活動進行流程梳

理和風(fēng)險評估；

（2）對本處室的內(nèi)部控制建設(shè)提出意見和建議，積極參與單位經(jīng)

濟活動內(nèi)部管理制度體系的建設(shè)；

（3）認真執(zhí)行單位內(nèi)部控制管理制度，落實內(nèi)舒控制的相關(guān)要求;

（4）加強對本處室實施內(nèi)部控制的日常監(jiān)控；

（5）做好內(nèi)部控制執(zhí)行的其他相關(guān)工作。

4.內(nèi)部控制監(jiān)督機構(gòu)

本單位建立健全內(nèi)部監(jiān)督機制，及時發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制建立和實施中的

問題和薄弱環(huán)節(jié)，并及時加以改進，確保內(nèi)部控制體系得以有效運行。

其中，單位的審計處和紀(jì)檢監(jiān)察處作為內(nèi)部監(jiān)督的主要力量，主要做好

以下工作：

（1）組織對本單位的經(jīng)濟活動內(nèi)部審計工作，開展績效評價；

（2）督促各部門和相關(guān)人員，對內(nèi)部審計和績效評價過程中發(fā)現(xiàn)

的問題進行整改。

（3）研究制定監(jiān)督內(nèi)部管理制度；

（4）組織實施對內(nèi)部控制的建立和執(zhí)行情況及有效性的監(jiān)督檢查

和自我評價，提出改進意見或建議；

（5）督促相關(guān)處室落實內(nèi)部控制的整改計劃和措施;

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（6）做好內(nèi)部控制監(jiān)督檢查和自我評價的其他有關(guān)工作。

第二節(jié)授權(quán)體系與三重一大

制衡機制的設(shè)置是建立單位內(nèi)部控制體系的核心內(nèi)容。在進行權(quán)力

分配時確保將單位決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)進行“三權(quán)分離”，能夠有

效防范舞弊和預(yù)防腐敗，是實現(xiàn)科學(xué)決策、有序執(zhí)行和有效監(jiān)督的基本

保障。

本手冊旨在明確單位授權(quán)體系設(shè)置的相關(guān)要求，確保單位建立有效

的制衡機制，保證單位建立良好的針對重大決策、重大事項、重要人事

任免以及大額資金支付業(yè)務(wù)等事項的議事決策機制、高效的執(zhí)行機制和

有效的監(jiān)督機制。

一、授權(quán)體系

本單位在設(shè)置授權(quán)體系暨制衡機制時，確保將單位決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)

和監(jiān)督權(quán)進行“三權(quán)分離”。其中：決策機構(gòu)能夠客觀評估經(jīng)濟活動的

風(fēng)險，根據(jù)資源配置最優(yōu)化要求做出科學(xué)決策，從起點上控制和約束執(zhí)

行機構(gòu)；執(zhí)行機構(gòu)能夠根據(jù)已有的決策，進一步細化執(zhí)行過程中的職責(zé)

和權(quán)限，協(xié)調(diào)有序地執(zhí)行決策，并通過反饋以便決策機構(gòu)實現(xiàn)決策的優(yōu)

化調(diào)整；監(jiān)督機構(gòu)以獨立于決策和執(zhí)行的身份，對決策機構(gòu)是否做出科

學(xué)合理的資源配置決策、決策執(zhí)行機構(gòu)是否嚴格執(zhí)行已有決策進行監(jiān)

督，以及時發(fā)現(xiàn)單位內(nèi)部控制中存在的問題，促進單位完善內(nèi)部控制體

系。

本單位在辦理經(jīng)濟活動的業(yè)務(wù)和事項之前，必須經(jīng)過適當(dāng)?shù)氖跈?quán)審

批，特別是重大事項如大型采購、基本建設(shè)以及與之相關(guān)的大額資金支

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付業(yè)務(wù)等，還必須經(jīng)過集體決策和會簽制度，任何個人不得單獨進行決

策或者擅自改變集體決策的意見。

本單位通過對決策過程、執(zhí)行過程的合規(guī)性以及執(zhí)行的效果進行檢

查評價，確保經(jīng)濟活動的各業(yè)務(wù)和事項都經(jīng)過了適當(dāng)?shù)氖跈?quán)審批，確保

經(jīng)辦人員按照授權(quán)的要求和審批的結(jié)果辦理業(yè)務(wù)。

二、重大事項的議事機制

本單位建立健全集體研究、專家論證和技術(shù)咨詢相結(jié)合的決策輔助

機制。

（一）集體討論

單位重大經(jīng)濟事項一般包括：大額資金使用、大宗資產(chǎn)采購、基本

建設(shè)項目、重大外包業(yè)務(wù)、重要資產(chǎn)處置、信息化建設(shè)以及預(yù)算編制調(diào)

整等。重大經(jīng)濟事項均應(yīng)由領(lǐng)導(dǎo)班子集體研究決定。討論過程中可以征

求相關(guān)職能處室負責(zé)人、經(jīng)辦人的意見。

（二）民主集中

在局黨組會議、局長辦公會議決議前，相關(guān)經(jīng)濟活動事項應(yīng)實現(xiàn)內(nèi)

部信息公開，相關(guān)工作方案（或決策建議）應(yīng)在規(guī)定的范圍內(nèi)事先討論、

充分醞釀，讓單位的黨政領(lǐng)導(dǎo)都能夠充分行使職權(quán)，發(fā)表意見；如有不

同意見，應(yīng)將不同意見記錄在會議紀(jì)要，同時應(yīng)按照少數(shù)服從多數(shù)的原

則進行決策。

（三）專業(yè)咨詢

單位對經(jīng)濟活動事項進行決策，采取專家論證、技術(shù)咨詢和群眾意

見相結(jié)合的方式。在做出重大經(jīng)濟活動事項部署時，對于一些專業(yè)性強

的事項，可以適當(dāng)聽取專家的意見，必要時可以組織專業(yè)技術(shù)咨詢；對

于關(guān)系到群眾切身利益的，要通過征求意見等方式充分聽取群眾的意見

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和建議。

第三節(jié)制度建設(shè)和流程控制

一、制度建設(shè)

內(nèi)部控制是一個集控制制度、控制程序、控制環(huán)境為一體的動態(tài)過

過程。單位領(lǐng)導(dǎo)層高度重視本單位的制度建設(shè)，建立了一套科學(xué)有效的

內(nèi)部控制制度體系，為促進部門間的協(xié)作、規(guī)范管理、預(yù)防風(fēng)險提供基

準(zhǔn)，指導(dǎo)和監(jiān)督本單位各項制度的貫徹、執(zhí)行情況。同時，單位建立了

相關(guān)制度持續(xù)檢查和改進程序，以適應(yīng)內(nèi)外部環(huán)境的變化、新的法律法

規(guī)和監(jiān)管要求，以保證內(nèi)部控制體系的有效性。

表4W局主要制度（示例）

分類部分主要制度

單位層面制度?W局落實“三重一大”制度的實施辦法

?w局國有資產(chǎn)管理辦法

?W局內(nèi)部控制管理辦法

?W局各級負責(zé)人經(jīng)濟責(zé)任制和授權(quán)控制管理辦法

業(yè)務(wù)層面制度?W局財務(wù)會計管理辦法

?W局二級單位財務(wù)管理辦法

?W局預(yù)算管理辦法

?W局基本建設(shè)管理辦法

?W局固定資產(chǎn)管理辦法

?W局票據(jù)管理辦法

?W局專項基金管理辦法

?w局物資和服務(wù)采購辦法

?W局合同管理辦法

?W局內(nèi)部審計管理辦法

?W局二級單位責(zé)任人經(jīng)濟責(zé)任審計管理辦法

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二、流程和表單控制

在內(nèi)部控制建設(shè)過程中，只有每一個崗位的責(zé)任人理解和掌握操作

規(guī)范，才能將內(nèi)部控制落到實處。單位應(yīng)通過編制內(nèi)部管理手冊，使全

體職工掌握內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置、崗位職責(zé)、業(yè)務(wù)流程等情況，明確權(quán)責(zé)分配,

正確行使職權(quán)。本手冊涵蓋單位主要業(yè)務(wù)活動，包括業(yè)務(wù)流程綜述及控

制目標(biāo)、明確控制要求的流程圖、流程主要職責(zé)及對應(yīng)崗位、不相容職

責(zé)相分離要求、關(guān)鍵控制活動分析及說明、控制的制度依據(jù)、主要表單

等。同時，內(nèi)部管理手冊中還應(yīng)包括一套規(guī)范的、與業(yè)務(wù)流程相匹配的

書面表單，反映相關(guān)責(zé)任人的職責(zé)履行情況。

表5W局部分主要業(yè)務(wù)流程及表單（示例）

分類主要業(yè)務(wù)循環(huán)及流程部分表單

?w局制度起草、審議及發(fā)布流程?制度編制及發(fā)布審批單

單位層流程

?W局部門及崗位設(shè)置流程?部門及崗位設(shè)置審批單

?W局預(yù)算業(yè)務(wù)控制流程?預(yù)算審批表、決算審批單

業(yè)務(wù)層流程

?資產(chǎn)入庫單、維修審批

?W局資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)控制流程

單、資產(chǎn)處置審批單

?W局政府采購業(yè)務(wù)控制流程?采購申請單

?W局收支業(yè)務(wù)控制流程?票據(jù)申領(lǐng)單、報銷單

?W局基本支出（人員支出）管理業(yè)

務(wù)控制流程

?W局基本支出（公用支出）管理業(yè)

務(wù)控制流程

?W局項目經(jīng)費管理業(yè)務(wù)控制流程

?w局公務(wù)接待業(yè)務(wù)控制流程

?W局基本建設(shè)業(yè)務(wù)控制流程?基建項目審批單

?W局合同業(yè)務(wù)控制流程?合同簽訂流轉(zhuǎn)單

?w局信息公開控制流程?信息公開審批單

?內(nèi)部審計業(yè)務(wù)控制流程?審計項目審批單

?監(jiān)督檢查業(yè)務(wù)控制流程?監(jiān)督檢查審批單

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第四節(jié)單位內(nèi)部責(zé)任體系

單位的權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)是形成單位縱向?qū)蛹壓蜋M向處室體系的基礎(chǔ)，是組

織分工、組織法規(guī)和組織紀(jì)律的實際體現(xiàn)。單位通過明確內(nèi)部各處室、

人員的權(quán)利和所承擔(dān)的責(zé)任，將權(quán)力與責(zé)任落實到各責(zé)任主體，為內(nèi)部

控制的有效實施創(chuàng)造良好條件。

本手冊旨在規(guī)范單位權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)的設(shè)置，保證單位內(nèi)的職責(zé)分工科

學(xué)、合理，單位內(nèi)職能機構(gòu)及崗位各司其職，且滿足“不相容崗位相互

分離”的控制要求。

一、部門職責(zé)

單位各職能處室為各類經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動實施內(nèi)部控制的工作主體，要

配合內(nèi)部控制歸口管理部門對行政單位相關(guān)的經(jīng)濟活動進行流程梳理

和風(fēng)險評估，提出具體的內(nèi)部控制措施和手段；認真執(zhí)行內(nèi)部控制管理

制度，落實相關(guān)工作要求。對于未設(shè)立相應(yīng)職能部門的行政單位，也應(yīng)

根據(jù)內(nèi)部控制的需要設(shè)立相應(yīng)的崗位。W局各職能部門的分工和責(zé)任如

下：

1.財務(wù)處。承擔(dān)內(nèi)部控制的歸口管理工作，負責(zé)組織協(xié)調(diào)內(nèi)部控

制日常工作；研究提出行政單位內(nèi)部控制體系建設(shè)方案；組織單位內(nèi)部

跨部門的重大決策、重大風(fēng)險、重大事件和重要業(yè)務(wù)流程的內(nèi)部控制工

作；組織協(xié)調(diào)單位內(nèi)部跨部門的重大風(fēng)險評估工作；研究提出風(fēng)險管理

策略和跨部門的重點風(fēng)險管理解決方案，并組織實施；組織協(xié)調(diào)相關(guān)部

門或崗位落實內(nèi)部控制的整改計劃和措施。

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財務(wù)處還負責(zé)組織本單位的財務(wù)會計制度的制定；負責(zé)組織本單位

的預(yù)算編制，指導(dǎo)和監(jiān)督各部門的預(yù)算執(zhí)行；負責(zé)組織本單位的決算工

作和財務(wù)報告的編制；負責(zé)財務(wù)報銷和會計核算等。沒有財務(wù)處的行政

單位，則相應(yīng)職能由辦公室行使。

2.資產(chǎn)管理處。負責(zé)對本單位的資產(chǎn)進行全面管理；根據(jù)國家規(guī)

定制定本單位資產(chǎn)管理制度；制定本單位的資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)；負責(zé)非現(xiàn)金

資產(chǎn)的日常管理；負責(zé)組織本單位的資產(chǎn)的政府采購，維修和維護，資

產(chǎn)的處置；負責(zé)與財務(wù)部門一起開展資產(chǎn)盤點和清查等。

3.審計處。負責(zé)組織對本單位的經(jīng)濟活動的內(nèi)部審計工作，開展

績效評價等；督促各部門和相關(guān)人員，對內(nèi)部審計和績效評價過程中發(fā)

現(xiàn)的問題進行整改。

4.政策法規(guī)處。負責(zé)對本單位的各項制度的起草、制定、審核和

發(fā)布，并督促各部門遵照執(zhí)行；負責(zé)對本單位的各項合同進行審核，評

估經(jīng)濟活動的面臨的法律風(fēng)險；協(xié)調(diào)和解決本單位面臨的法律糾紛；其

他與政策和法律相關(guān)的事項。

5.紀(jì)檢監(jiān)察處。負責(zé)研究制定內(nèi)部監(jiān)督管理制度；組織實施對內(nèi)

部控制的建立和執(zhí)行情況及有效性的監(jiān)督檢查，并提出改進意見或建

議。

6.信息管理處。將行政單位內(nèi)部控制業(yè)務(wù)納入信息系統(tǒng)管理，做

好系統(tǒng)開發(fā)、部署實施；建立覆蓋部門、崗位職級的信息安全保障機制;

加強日常維護和管理，確保信息系統(tǒng)運行的安全、有效。

二、不相容崗位設(shè)置

單位在各崗位職責(zé)定位和分工過程中，要充分體現(xiàn)“不相容崗位相

互分離”的控制要求，確保不相容崗位相互分離、相互制約和相互監(jiān)督,

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降低舞弊風(fēng)險。常見的不相容崗位示例：

（一）預(yù)算業(yè)務(wù)各環(huán)節(jié)的不相容職務(wù)崗位

1.預(yù)算編制（含預(yù)算調(diào)整）與預(yù)算審批職務(wù)分離。預(yù)算編制崗位

負責(zé)預(yù)算的編制工作。本單位由局黨組會議的方式，審批單位年度預(yù)算

方案，并在規(guī)定的時間內(nèi)狠送財政部門。經(jīng)財政部門批復(fù)部門預(yù)算后，

按規(guī)定執(zhí)行。

2.預(yù)算批復(fù)和預(yù)算執(zhí)行職務(wù)分離。單位內(nèi)部各職能處室具體負責(zé)

本處室預(yù)算的編制、執(zhí)行、控制、分析等工作，并對本處室和預(yù)算執(zhí)行

結(jié)果承擔(dān)責(zé)任。

3.預(yù)算執(zhí)行與分析評價職務(wù)分離。預(yù)算執(zhí)行人員不能同時擔(dān)任預(yù)

算考核人員。財務(wù)處（或辦公室）負責(zé)按預(yù)算指標(biāo)考核各部門，建立完

善配套的獎懲措施和相應(yīng)的激勵機制，貫徹獎懲制度。

（二）收入和支出業(yè)務(wù)各環(huán)節(jié)的不相容職務(wù)崗位

1.收入業(yè)務(wù)各環(huán)節(jié)的不相容職務(wù)崗位

（1）收入預(yù)算的編制和批準(zhǔn)崗位分離。

（2）票據(jù)的使用與保管崗位分離。

（3）收入征收與減免審批崗位分離。

2.支出業(yè)務(wù)各環(huán)節(jié)的不相容職務(wù)崗位

（1）支出標(biāo)準(zhǔn)、預(yù)算的編制與審批崗位分離。

（2）支出的執(zhí)行與審批崗位分離。

（3）支出的執(zhí)行與相關(guān)會計記錄崗位分離。

（三）政府采購業(yè)務(wù)各環(huán)節(jié)的不相容職務(wù)崗位

1.政府采購預(yù)算的編制和審定崗位分離。

2.政府采購需求制定與內(nèi)部審批崗位分離。

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3.招標(biāo)文件準(zhǔn)備與復(fù)核崗位分離。

4.采購合同的訂立與審核崗位分離。

5.合同簽訂與驗收崗位分離。

6.驗收與保管崗位分離。

7.審批與付款執(zhí)行崗位分離。

8.采購執(zhí)行與監(jiān)督檢查崗位分離。

9.采購、驗收與相關(guān)記錄崗位分離。

（四）資產(chǎn)業(yè)務(wù)的不相容職務(wù)崗位

1.貨幣資金

（1）貨幣支付的審批和執(zhí)行崗位分離。

（2）貨幣資金的保管和收支賬目的會計核算崗位分離。

（3）貨幣資金的保管和盤點清查崗位分離。

（4）貨幣資金的會計記錄和審計監(jiān)督崗位分離c

2.非貨幣資產(chǎn)

（1）非貨幣資產(chǎn)購置預(yù)算的編制、請購與審批崗位，審批與執(zhí)行崗

位分離。

（2）非貨幣資產(chǎn)采購、驗收與款項支的崗位分離。

（3）非貨幣資產(chǎn)處置的申請與審批崗位、審批與執(zhí)行崗位分離。

（4）非貨幣資產(chǎn)的取得、保管及處置業(yè)務(wù)的執(zhí)行與相關(guān)會計記錄崗

位分離。

（五）合同管理業(yè)務(wù)的不相容職務(wù)崗位

1.合同的擬定與審核崗位分離。

2.合同的審核與審批崗位分離。

3.合同的審批與訂立崗位分離。

謝謝觀賞

4.合同的執(zhí)行與監(jiān)督崗位分離。

（六）內(nèi)部監(jiān)督與日常管理的不相容職務(wù)崗位

單位內(nèi)部監(jiān)督工作與日常經(jīng)濟活動業(yè)務(wù)保持相對獨立性，根據(jù)監(jiān)督

事項設(shè)立紀(jì)檢監(jiān)察、內(nèi)部審計部門。單位內(nèi)部審計工作與財務(wù)管理工作

應(yīng)歸屬于不同的部門，無法設(shè)立職能部門的行政單位，而設(shè)立內(nèi)部審計

崗位與財務(wù)管理崗位，應(yīng)由不同人員擔(dān)任，且歸屬于不同的部門或領(lǐng)導(dǎo)。

第五節(jié)信息系統(tǒng)建設(shè)與維護

內(nèi)部控制的信息化系統(tǒng)是指將內(nèi)控理念、控制活動、控制手段等要

素通過信息化手段固化到信息系統(tǒng)，實現(xiàn)內(nèi)部控制體系的系統(tǒng)化、常態(tài)

化。通過信息化，可以提高信息的時效性和準(zhǔn)確性、有效固化業(yè)務(wù)流程

以減少人為因素的影響、提高不相容職務(wù)分離控制的執(zhí)行力、提高授權(quán)

審批控制效力及為單位提供更加有利的溝通環(huán)境。

本手冊旨在明確單位信息系統(tǒng)建設(shè)與維護的相關(guān)要求，確保合理開

展信息系統(tǒng)建設(shè)、保證系統(tǒng)安全運行，促進單位內(nèi)部控制效率和效果的

提高。

（1）單位對信息系統(tǒng)建設(shè)實施歸口管理，規(guī)范系統(tǒng)開發(fā)、運行和

維護流程，建立用戶管理制度、系統(tǒng)數(shù)據(jù)定期備份、信息系統(tǒng)安全保密

和泄密責(zé)任追究制度等，保護信息安全。

（2）單位根據(jù)自身情況，制定信息系統(tǒng)建設(shè)的相關(guān)規(guī)劃。在進行

規(guī)劃時，充分調(diào)動和發(fā)揮信息系統(tǒng)歸口管理處室與其他相關(guān)處室的積極

性，使各處室廣泛參與，充分溝通，提高規(guī)劃的科學(xué)性、前瞻性和適應(yīng)

性。

謝謝觀賞

（3）單位根據(jù)自身情況明確信息化建設(shè)的方式，方式包括自行開

發(fā)、外購調(diào)試、業(yè)務(wù)外包等。在建設(shè)過程中，單位必須明確建設(shè)需求，

同時確保相關(guān)技術(shù)可行。

（4）單位各經(jīng)濟活動業(yè)務(wù)流程通過信息化手段進行固化，自動記

錄和跟蹤業(yè)務(wù)流程的運行狀態(tài)，并將不相容