公共行政學(xué)教案

公共行政學(xué)教案第一章緒論第一節(jié)公共行政與公共行政學(xué)一、公共行政的概念公共行政是指國(guó)家和其他履行公共行政職能的公共部門依法行使公共權(quán)力，對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行組織和管理的活動(dòng)。這一定義具有以下幾個(gè)基本要點(diǎn)：第一，公共行政的主體是國(guó)家公共行政機(jī)關(guān)和具有公共管理職能的公共組織。第二，公共行政的對(duì)象主要是社會(huì)公共事務(wù)。第三，公共行政應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行。第四，公共行政的實(shí)質(zhì)是國(guó)家公共行政機(jī)關(guān)和其他公共組織對(duì)社會(huì)事務(wù)的組織和管理活動(dòng)。二、公共行政的特點(diǎn)公共行政與其他組織的管理相比，具有公共性、權(quán)威性、規(guī)范性、民主性、效率性等特點(diǎn)。三、公共行政學(xué)的含義和特點(diǎn)公共行政學(xué)是研究公共組織進(jìn)行公共行政活動(dòng)的一門學(xué)問(wèn)。具體來(lái)說(shuō)，公共行政學(xué)是研究公共行政組織依法管理社會(huì)事務(wù)的規(guī)律和特點(diǎn)的理論體系。公共行政學(xué)的特點(diǎn)：政治性、應(yīng)用性、綜合性、變革性。第二節(jié)公共行政學(xué)的形成和發(fā)展一、公共行政學(xué)產(chǎn)生的歷史背景公共行政學(xué)是行政國(guó)家時(shí)代的產(chǎn)物；科學(xué)管理運(yùn)動(dòng)的興起，推動(dòng)了公共行政學(xué)的形成和發(fā)展；與國(guó)家行政有關(guān)的理論和政府行政實(shí)踐為公共行政學(xué)的產(chǎn)生奠定了基礎(chǔ)。二、西方公共行政學(xué)的發(fā)展政治與行政兩分法時(shí)期；對(duì)政治與行政兩分法的超越；多元化發(fā)展時(shí)期。（一）政治與行政兩分法時(shí)期美國(guó)學(xué)者威爾遜和古德諾提出政治與行政兩分論美國(guó)學(xué)者泰勒為代表的科學(xué)管理理論；德國(guó)學(xué)者韋伯為代表的官僚模型學(xué)派；法國(guó)的法約爾為代表的行政管理學(xué)派；美國(guó)學(xué)者古立克提出行政管理人員的7項(xiàng)職責(zé)。（二）對(duì)政治與行政兩分法的超越巴納德、達(dá)爾、強(qiáng)調(diào)行政研究的政治因素；西蒙將決策問(wèn)題視為行政學(xué)研究的核心；心理學(xué)運(yùn)用于行政管理研究，實(shí)現(xiàn)管理研究與心理研究的結(jié)合。（三）多元化發(fā)展時(shí)期運(yùn)用系統(tǒng)論研究行政組織與管理，形成系統(tǒng)行政論；公共行政學(xué)研究的領(lǐng)域朝向多元化發(fā)展。三、中國(guó)公共行政學(xué)研究的回顧和展望（一）中國(guó)行政學(xué)的興起成就包括：建立起公共行政學(xué)的體系架構(gòu)；初步顯示出交叉性優(yōu)勢(shì)；理論研究有了較大的進(jìn)展；應(yīng)用公共行政學(xué)得到了發(fā)展；分支公共行政學(xué)在不斷開(kāi)拓；技術(shù)含量不斷增加。不足包括：西方傳統(tǒng)行政學(xué)的影響較明顯；體系尚缺乏內(nèi)在的規(guī)律或邏輯；體系的研究?jī)?nèi)容層次不清；比較公共行政學(xué)研究不夠發(fā)達(dá)；用綜合知識(shí)研究公共行政現(xiàn)象不夠；研究對(duì)象局限性較大。（二）中國(guó)公共行政學(xué)發(fā)展的基本原則堅(jiān)持中國(guó)的特色；堅(jiān)持理論聯(lián)系實(shí)際；加強(qiáng)跨學(xué)科、跨專業(yè)的綜合性研究；加強(qiáng)分支學(xué)科和部門公共行政的研究；加強(qiáng)比較公共行政研究。（三）中國(guó)行政學(xué)發(fā)展的主要內(nèi)容基礎(chǔ)公共行政學(xué)研究；應(yīng)用公共行政學(xué)研究；發(fā)展公共行政學(xué)研究。第三節(jié)學(xué)習(xí)和研究公共行政學(xué)的意義和方法一、學(xué)習(xí)和研究公共行政學(xué)的意義公共行政管理高效化的需要；公共行政管理科學(xué)化的需要；提高政府能力的需要；促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步和社會(huì)發(fā)展的需要。二、學(xué)習(xí)和研究公共行政學(xué)的方法歷史研究法；比較研究法；法學(xué)研究法；案例研究法；理論研究法；行為科學(xué)研究法；系統(tǒng)研究法。第二章公共行政職能第一節(jié)公共行政職能及其體系一、公共行政職能的概念公共行政職能是指具有行政權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)公共組織在依法對(duì)國(guó)家及社會(huì)公共事務(wù)實(shí)施管理和服務(wù)時(shí)所負(fù)有的職責(zé)和發(fā)揮的功能。概念理解主體是國(guó)家行政機(jī)關(guān)和其他公共組織；對(duì)象廣泛地涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等多個(gè)領(lǐng)域；依法行政是行政職能得以履行的一種重要方式二、公共行政職能體系（一）從公共行政職能的屬性出發(fā)，可以將公共行政職能劃分為統(tǒng)治職能、管理職能和服務(wù)職能統(tǒng)治職能---政府為了維護(hù)統(tǒng)治階級(jí)的統(tǒng)治，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)治階級(jí)階級(jí)利益而履行的職能；管理職能---政府管理社會(huì)公共事務(wù)的職能，是政府的基本職能之一；服務(wù)職能---行政組織服務(wù)于社會(huì)的職能。（二）從公共行政職能的范圍出發(fā)，可以將公共行政職能劃分為政治職能、經(jīng)濟(jì)職能、文化職能和社會(huì)職能政治職能包括：軍事職能；外交職能；民主職能；治安職能。經(jīng)濟(jì)職能包括：為彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈而擔(dān)負(fù)的職能；為彌補(bǔ)市場(chǎng)不能而擔(dān)負(fù)的職能；為彌補(bǔ)市場(chǎng)體制不健全而擔(dān)負(fù)的職能。文化職能包括：支持科學(xué)發(fā)展；發(fā)展教育；發(fā)展文藝事業(yè)；其他職能。社會(huì)職能包括：社會(huì)福利；社會(huì)救助；社會(huì)保障；社會(huì)優(yōu)撫。（三）從公共行政職能的運(yùn)行過(guò)程出發(fā)，可以將公共行政職能劃分為計(jì)劃、組織、控制等職能七職能論；六職能論；五職能論；四職能論；三職能論第二節(jié)公共行政職能的比較研究一、公共行政職能確定的理論基礎(chǔ)公共行政職能體系的建立肇始于三種國(guó)家職能的劃分，在"三權(quán)分立"的政府組織原則中得到了重要發(fā)展，并通過(guò)政治與行政兩分論的倡導(dǎo)而進(jìn)一步清晰。二、公共行政職能體系的比較（一）自然經(jīng)濟(jì)社會(huì)的公共行政職能體系氏族社會(huì)：社會(huì)服務(wù)和社會(huì)管理兩種職能；奴隸社會(huì)：階級(jí)統(tǒng)治的職能開(kāi)始出現(xiàn)，并成為政府職能的重要部分；封建社會(huì)至市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生前：階級(jí)統(tǒng)治職能和政治整合職能為主導(dǎo)的行政職能體系。（二）市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的公共行政職能體系傳統(tǒng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)---主要表現(xiàn)為自由放任的有限行政職能模式；現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)---主張國(guó)家干預(yù)的凱恩斯主義受到推崇。（三）我國(guó)建國(guó)以后公共行政職能體系的歷史演變第一次轉(zhuǎn)變是由階級(jí)斗爭(zhēng)向民主建設(shè)轉(zhuǎn)變第一次機(jī)構(gòu)改革，國(guó)務(wù)院所屬機(jī)構(gòu)從81個(gè)減到60個(gè)；第二次機(jī)構(gòu)改革將國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員減少了1/3左右；第三次所謂的精簡(jiǎn)則將國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)減少到33個(gè)，其中，工作人員減少了2/3以上。第二次轉(zhuǎn)變是由以政治職能為中心向以經(jīng)濟(jì)職能為中心轉(zhuǎn)變1982年、1988年、1993年的行政改革仍然圍繞著機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)展開(kāi)；1998年，我國(guó)進(jìn)行了第7次行政體制改革，確立了政企分開(kāi)、機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)、依法行政等原則；2003年，我國(guó)再一次進(jìn)行行政改革。三、公共行政職能理論比較研究（一）公共行政職能理論的一般考察（二）自由放任的公共行政職能理論可以從經(jīng)濟(jì)自由主義與政治自由主義兩個(gè)方面來(lái)理解；英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng)·斯密奠定了自由放任行政職能的基礎(chǔ)；政治學(xué)理論從自然狀態(tài)、自然法、社會(huì)契約等理論架構(gòu)論證政府干預(yù)的不合理性，認(rèn)為"管得最少的政府就是最好的政府"。（三）國(guó)家干預(yù)的公共行政職能理論經(jīng)濟(jì)學(xué)家的國(guó)家干預(yù)思想經(jīng)歷了從重商主義，凱恩斯主義到新凱恩斯主義的轉(zhuǎn)變；政治理論家從社會(huì)正義的角度來(lái)論證國(guó)家干預(yù)的合理性，其思想以新自由主義為核心。（四）正確認(rèn)識(shí)兩類公共行政職能理論兩派學(xué)者均認(rèn)同市場(chǎng)的天然缺陷、政府與市場(chǎng)相互替代的合理性；均努力奉行市場(chǎng)為主、政府為輔的政策；對(duì)于公共行政職能的擴(kuò)張都趨向于某種程度上的認(rèn)同。第三節(jié)公共行政職能轉(zhuǎn)變一、公共行政職能轉(zhuǎn)變的動(dòng)力及其趨勢(shì)（一）公共行政職能轉(zhuǎn)變的概念公共行政職能轉(zhuǎn)變也稱政府職能轉(zhuǎn)變，是公共行政職能體系的變化，表現(xiàn)為公共行政職能體系重心的變化、內(nèi)容的調(diào)整等結(jié)構(gòu)性的變化。公共行政職能轉(zhuǎn)變的原因：經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)發(fā)展的動(dòng)力；公共行政環(huán)境作用的動(dòng)力；行政職能自身的動(dòng)力。（二）公共行政職能轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)公共行政職能轉(zhuǎn)變包含了兩個(gè)重要方面：從公共行政職能的范圍上看，由"全能行政"轉(zhuǎn)向"有限行政"；從公共行政職能重心的轉(zhuǎn)變來(lái)看，公共行政職能向管理與服務(wù)并重方向轉(zhuǎn)變。二、我國(guó)社會(huì)變遷與公共行政職能轉(zhuǎn)變（一）我國(guó)公共行政職能轉(zhuǎn)變的動(dòng)力分析經(jīng)濟(jì)生活的市場(chǎng)化；政治生活的民主化；社會(huì)生活的多元化。（二）我國(guó)公共行政職能的轉(zhuǎn)變我國(guó)政府公共行政職能的轉(zhuǎn)變方向：經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)。加快現(xiàn)代企業(yè)制度的建設(shè)，建立良性的政企關(guān)系；加強(qiáng)宏觀調(diào)控與監(jiān)督服務(wù)職能，理順政府與市場(chǎng)的關(guān)系。影響我國(guó)行政職能轉(zhuǎn)變的因素：從外部看，行政職能的轉(zhuǎn)變有賴于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建設(shè)、政治民主的加強(qiáng)、社會(huì)多元體系的進(jìn)一步發(fā)展；從內(nèi)部看，行政職能的轉(zhuǎn)變還有賴于克服行政部門自身的阻力，緩和由于權(quán)力與利益重新組和而可能造成的緊張局面。第三章公共行政組織第一節(jié)組織與公共行政組織一、組織的意義在人類社會(huì)漫長(zhǎng)的進(jìn)化過(guò)程中，組織始終是人類賴以生存和發(fā)展的主要形式。人是構(gòu)成組織的要件，組織是構(gòu)成社會(huì)的要件。人類社會(huì)生活需要的多樣性決定了社會(huì)組織的多樣性。組織是某些社會(huì)成員為了達(dá)到特定的共同目標(biāo)而自覺(jué)形成的有一定秩序和功能的排列組合體。二、公共行政組織的概念公共行政組織是為實(shí)現(xiàn)國(guó)家的政治統(tǒng)治、社會(huì)管理和公共服務(wù)的職能，依照憲法和組織法以及其他法律的規(guī)定，通過(guò)權(quán)力和責(zé)任的分配而形成的具有上下級(jí)統(tǒng)屬關(guān)系的系統(tǒng)協(xié)調(diào)的組織形式。三、公共行政組織的一般特征公共行政組織作為組織的一種類型，有其自身的一般性特征。這些特征表現(xiàn)為六個(gè)方面：階級(jí)性、服務(wù)性、權(quán)威性、法制性、系統(tǒng)性和發(fā)展性。四、現(xiàn)代公共行政組織的特征機(jī)構(gòu)龐大、人員增多；相互依賴，多元參加；決策多元、協(xié)調(diào)復(fù)雜；業(yè)務(wù)專門化、人員專業(yè)化；接受公眾監(jiān)督，重視社會(huì)目的；人際關(guān)系冷漠，官僚化傾向滋長(zhǎng)；組織形式現(xiàn)代化，管理手段科學(xué)化。第二節(jié)組織理論的產(chǎn)生與演變一、組織理論的演進(jìn)過(guò)程古典組織理論；新古典組織理論；行為科學(xué)的組織理論；現(xiàn)代組織理論；組織理論新的發(fā)展趨勢(shì)。（一）古典組織理論以泰勒為代表的科學(xué)管理學(xué)派；以法約爾為代表的行政管理學(xué)派；韋伯提出的官僚模型理論。（二）新古典組織理論在集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系上主張分權(quán)；在組織形式上傾向于扁平形的組織,主張部門化；在組織結(jié)構(gòu)方面,提出了"非正式組織"概念,承認(rèn)并重視與非正式組織同存的組織結(jié)構(gòu)。（三）行為科學(xué)的組織理論代表人物有巴納德、梅奧、馬斯洛、赫茨伯格、麥格雷戈；梅奧等人的最主要貢獻(xiàn)是認(rèn)為組織不僅是個(gè)技術(shù)--經(jīng)濟(jì)系統(tǒng),而且是個(gè)社會(huì)系統(tǒng),對(duì)人的激勵(lì)不僅有經(jīng)濟(jì)方面,還有社會(huì)和心理方面。（四）現(xiàn)代組織理論現(xiàn)代組織理論也稱現(xiàn)代系統(tǒng)學(xué)派與權(quán)變學(xué)派，該理論認(rèn)為,組織是一個(gè)開(kāi)放的具有整體性能的社會(huì)技術(shù)系統(tǒng)；代表人物是霍曼斯、卡斯特、羅森茨韋克和利克特等。（五）組織理論新的發(fā)展趨勢(shì)組織管理重點(diǎn)由物質(zhì)層次、管理層次轉(zhuǎn)向意識(shí)層次；強(qiáng)調(diào)組織文化在組織發(fā)展中的作用成為組織理論新的發(fā)展方向。二、組織理論評(píng)述古典組織理論強(qiáng)調(diào)技術(shù)、結(jié)構(gòu)、制度，忽視人的主觀能動(dòng)性；新古典組織理論與行為科學(xué)組織理論強(qiáng)調(diào)人的感情、人性對(duì)組織效率的影響；現(xiàn)代組織理論中的系統(tǒng)學(xué)派和權(quán)變學(xué)派則注重環(huán)境因素，把組織看作一個(gè)開(kāi)放的系統(tǒng)。組織理論各自獨(dú)立、各有側(cè)重，缺少統(tǒng)一性。第三節(jié)組織設(shè)計(jì)與組織變革一、組織設(shè)計(jì)（一）組織設(shè)計(jì)的概念組織設(shè)計(jì)是對(duì)組織結(jié)構(gòu)及其功能的設(shè)計(jì)過(guò)程。（二）組織設(shè)計(jì)的基本原則任務(wù)目標(biāo)原則、精干高效原則、分工協(xié)作原則、指揮統(tǒng)一原則、有效幅度原則、責(zé)權(quán)利結(jié)合原則、集權(quán)分權(quán)原則、穩(wěn)定與適應(yīng)結(jié)合原則、執(zhí)行與監(jiān)督分設(shè)原則。（三）組織設(shè)計(jì)的一般程序組織設(shè)計(jì)的基本程序都是一致的，一般有六個(gè)步驟：管理格局和流程的總體設(shè)計(jì)；設(shè)計(jì)管理職位；規(guī)定各職位的性質(zhì)與流程,制定操作程序和規(guī)范；確定各類職位的數(shù)量以及所需人員的素質(zhì)和特長(zhǎng)；規(guī)定職位人員的工資和獎(jiǎng)勵(lì)級(jí)差；分段設(shè)計(jì)組織結(jié)構(gòu)，使其納入組織整體需要。二、組織變革組織變革是指組織結(jié)構(gòu)、經(jīng)營(yíng)方式、管理方式、文化觀念、戰(zhàn)略計(jì)劃、組織政策等組織要素依靠組織自我調(diào)節(jié)的機(jī)制適應(yīng)環(huán)境的過(guò)程。（一）公共行政組織變革的動(dòng)力公共行政組織變革的動(dòng)力就是推動(dòng)決策者和公共行政領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行組織變革的力量。主要有：環(huán)境的動(dòng)因、職能的動(dòng)因、目標(biāo)和價(jià)值的動(dòng)因、人事的動(dòng)因、專家的動(dòng)因、科學(xué)技術(shù)進(jìn)步的動(dòng)因。、（三）公共行政組織變革的阻力公共行政組織變革的阻力主要有：誤解方面的阻力、利益方面的阻力、成本方面的阻力、組織惰性方面的阻力、變革不確定性方面的阻力、習(xí)慣性方面的阻力。（四）強(qiáng)化動(dòng)力和減少阻力的路徑選擇在一定意義上說(shuō),公共行政組織變革的過(guò)程,就是增強(qiáng)動(dòng)力與克服或減少阻力的過(guò)程。其基本對(duì)策:一是客觀分析變革的動(dòng)力與阻力的強(qiáng)弱；二是精心設(shè)計(jì)方案,加強(qiáng)改革宣傳；三是進(jìn)行人事調(diào)整,做好組織保證；四是提高普通工作人員對(duì)公共行政組織變革的參與程度；五是正確運(yùn)用組織動(dòng)力,消除對(duì)變革的抵制心理；六是強(qiáng)化革新行為；七是折衷妥協(xié)；八是提高領(lǐng)導(dǎo)者的自身素質(zhì),完善領(lǐng)導(dǎo)行為方式；九是妥善安置因改革而受到?jīng)_擊的人員；十是采取正確的變革方式。公共行政組織變革的方式：革命性方式；漸進(jìn)性方式；計(jì)劃性變革方式。公共行政組織變革要注意的幾點(diǎn)：選擇好時(shí)機(jī)；明確從何處發(fā)動(dòng)；弄清變革的范圍和深度；始終把握行政組織變革的目標(biāo)。第四節(jié)公共行政職能轉(zhuǎn)變與公共行政組織發(fā)展一、政府職能轉(zhuǎn)變與公共行政組織發(fā)展的相互關(guān)系政府職能變動(dòng)構(gòu)成影響公共行政組織設(shè)計(jì)和發(fā)展的根本性因素；我國(guó)政府經(jīng)濟(jì)管理職能的性質(zhì)發(fā)生了巨大變化,因而要求公共行政組織首先作出相應(yīng)的調(diào)整和變革；把明確界定政府現(xiàn)階段的職能范圍作為機(jī)構(gòu)改革的起點(diǎn)工作。二、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的公共行政組織發(fā)展隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立,必須對(duì)正在改革中的公共行政組織結(jié)構(gòu)予以調(diào)整和發(fā)展,從而建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的新的公共行政組織結(jié)構(gòu)。新的公共行政組織結(jié)構(gòu)應(yīng)該具有下述特征:精簡(jiǎn)的數(shù)量結(jié)構(gòu)、扁型的形態(tài)結(jié)構(gòu)、彈性的運(yùn)行結(jié)構(gòu)、網(wǎng)絡(luò)化的學(xué)習(xí)結(jié)構(gòu)、合理的職能結(jié)構(gòu)。我國(guó)公共行政組織結(jié)構(gòu)的問(wèn)題：剛性約束太強(qiáng),缺少實(shí)際應(yīng)用中的彈性；有些組織結(jié)構(gòu)雖然具有彈性但又不夠規(guī)范。第四章公共行政領(lǐng)導(dǎo)第一節(jié)領(lǐng)導(dǎo)與公共行政領(lǐng)導(dǎo)一、領(lǐng)導(dǎo)與領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)（一）領(lǐng)導(dǎo)的基本內(nèi)涵領(lǐng)導(dǎo)就是實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的一種特殊的行為活動(dòng)。領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)普遍存在。領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)是在一定組織或團(tuán)體內(nèi)，統(tǒng)御和指導(dǎo)人們實(shí)現(xiàn)一定目標(biāo)的一種高層次的社會(huì)管理活動(dòng)。領(lǐng)導(dǎo)者、被領(lǐng)導(dǎo)者和領(lǐng)導(dǎo)環(huán)境是領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)的基本構(gòu)成要素；職務(wù)、職權(quán)、職責(zé)構(gòu)成了領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)的基本規(guī)定性；領(lǐng)導(dǎo)效果更多地取決于領(lǐng)導(dǎo)者的影響力。權(quán)力性權(quán)威和非權(quán)力性權(quán)威的區(qū)別：表現(xiàn)形式；影響時(shí)限；影響效果。（二）領(lǐng)導(dǎo)與管理領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)脫胎于管理活動(dòng)，是一種更高層次的管理活動(dòng)。領(lǐng)導(dǎo)與管理的最大區(qū)別在于，管理是一種程序化的控制工作，而領(lǐng)導(dǎo)是一種變革力量。管理是為組織活動(dòng)選擇方法、建立秩序、維持運(yùn)轉(zhuǎn)的行為，而領(lǐng)導(dǎo)體現(xiàn)的是管理過(guò)程的戰(zhàn)略性，它是一種確定方向，開(kāi)拓局面的行為。領(lǐng)導(dǎo)者與管理者的區(qū)別：管理者是被任命的，其影響力來(lái)自于他們所在的職位所賦予的正式權(quán)力，而領(lǐng)導(dǎo)者既可以是任命的，擁有職位職權(quán)，也可以是從一個(gè)群體中產(chǎn)生出來(lái)，不運(yùn)用正式的權(quán)力，而是運(yùn)用個(gè)人的領(lǐng)導(dǎo)魅力影響他人；管理者是組織目標(biāo)的忠實(shí)執(zhí)行者，而領(lǐng)導(dǎo)者是組織目標(biāo)的制定者；管理者的工作包括擬定計(jì)劃，建立組織機(jī)構(gòu)以幫助人們實(shí)現(xiàn)計(jì)劃，而領(lǐng)導(dǎo)者的主要職責(zé)在于影響人們?yōu)榻M織和集體的目標(biāo)而作出貢獻(xiàn)。二、公共行政領(lǐng)導(dǎo)（一）公共行政領(lǐng)導(dǎo)的基本內(nèi)涵及其特性公共行政領(lǐng)導(dǎo)是指公共行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)者為實(shí)現(xiàn)一定的公共行政目的，行使公共行政職權(quán)，處理公共行政事務(wù)的活動(dòng)過(guò)程。概念理解：主體是被依法授予一定公共行政職權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)者；客體是社會(huì)公共事務(wù)和公共行政組織內(nèi)參與領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)的組織成員；基本內(nèi)容包括決策、指揮、控制、協(xié)調(diào)和監(jiān)督等公共行政活動(dòng)。公共行政領(lǐng)導(dǎo)的特性：政治性、強(qiáng)制性、綜合性。（二）公共行政領(lǐng)導(dǎo)者的基本素質(zhì)1.公共行政領(lǐng)導(dǎo)者素質(zhì)的基本理論"偉人論"、"品質(zhì)論"和"權(quán)變論"。2、公共行政領(lǐng)導(dǎo)者的基本素質(zhì)政治素質(zhì)、思想素質(zhì)、道德素質(zhì)、組織管理素質(zhì)、知識(shí)素質(zhì)、心理素質(zhì)。3、公共行政領(lǐng)導(dǎo)者素質(zhì)的培養(yǎng)公共行政領(lǐng)導(dǎo)者素質(zhì)的培養(yǎng)要堅(jiān)持組合性原則、輔助性原則和情境性原則。4、公共行政領(lǐng)導(dǎo)者素質(zhì)構(gòu)成的發(fā)展趨勢(shì)未來(lái)我國(guó)公共行政領(lǐng)導(dǎo)者的發(fā)展趨勢(shì)：知識(shí)型領(lǐng)導(dǎo)者將成為未來(lái)公共行政領(lǐng)導(dǎo)者的主體；創(chuàng)造力是未來(lái)公共行政領(lǐng)導(dǎo)者的重要素質(zhì)；"超級(jí)領(lǐng)導(dǎo)"將成為重要的領(lǐng)導(dǎo)方式；較強(qiáng)的合作精神是對(duì)未來(lái)公共行政領(lǐng)導(dǎo)者的基本要求。第二節(jié)公共行政領(lǐng)導(dǎo)方式一、關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)方式的基本理論--管理方格理論管理方格是美國(guó)管理學(xué)家布萊克和穆頓發(fā)明設(shè)計(jì)的，用以表示對(duì)工作任務(wù)和對(duì)人的關(guān)心程度。管理方格采取二維構(gòu)面來(lái)說(shuō)明領(lǐng)導(dǎo)方式：對(duì)人的關(guān)心程度和對(duì)工作的關(guān)心程度；它以坐標(biāo)方式表現(xiàn)出各種組合方式，各有九種程度，可以形成81種組合。"管理方格"中有五種典型的組合，表示5種典型的領(lǐng)導(dǎo)方式:(1.1)型領(lǐng)導(dǎo)方式被稱為"貧乏型的管理"；(1.9)型領(lǐng)導(dǎo)方式被稱為"鄉(xiāng)村俱樂(lè)部型的管理"；(9.1)型領(lǐng)導(dǎo)方式被稱為"專制的任務(wù)型管理"；(9.9)型領(lǐng)導(dǎo)方式被稱為"戰(zhàn)斗集體型管理"；(5.5)型領(lǐng)導(dǎo)方式被稱為"中庸之道型管理"。二、情境因素與領(lǐng)導(dǎo)方式公共行政領(lǐng)導(dǎo)方式的選擇要受到公共行政領(lǐng)導(dǎo)所處的情境因素的強(qiáng)烈影響。決定公共行政領(lǐng)導(dǎo)所處情境的主要因素：職位權(quán)力、任務(wù)結(jié)構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)者與被領(lǐng)導(dǎo)者的關(guān)系。三、公共行政領(lǐng)導(dǎo)方式的基本類型公共行政領(lǐng)導(dǎo)方式可以分為三種：權(quán)威式的領(lǐng)導(dǎo)方式、民主式的領(lǐng)導(dǎo)方式、自由放任式的領(lǐng)導(dǎo)方式。權(quán)威式的領(lǐng)導(dǎo)方式：所有政策均由公共行政領(lǐng)導(dǎo)者決定；所有工作進(jìn)行的步驟和技術(shù)，也由公共行政領(lǐng)導(dǎo)者發(fā)號(hào)施令；公共行政領(lǐng)導(dǎo)者與下屬接觸較少。民主式的領(lǐng)導(dǎo)方式：主要政策由公共行政組織成員集體討論決定，公共行政領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)下屬采取鼓勵(lì)與支持的態(tài)度；領(lǐng)導(dǎo)者將采取的行動(dòng)和決策同下屬磋商，并且鼓勵(lì)下屬積極參與進(jìn)來(lái)。自由放任式的領(lǐng)導(dǎo)方式：公共行政組織成員或群眾有完全的決策權(quán)，領(lǐng)導(dǎo)者主要依靠下屬確定工作目標(biāo)及實(shí)現(xiàn)方法，領(lǐng)導(dǎo)者的任務(wù)主要是給下屬提供所需的信息資料，充當(dāng)公共行政組織群體與外界的聯(lián)系人。第三節(jié)公共行政領(lǐng)導(dǎo)效能一、公共行政領(lǐng)導(dǎo)效能及其影響因素公共行政領(lǐng)導(dǎo)效能是指公共行政領(lǐng)導(dǎo)者在其領(lǐng)導(dǎo)職位上，運(yùn)用各種公共行政領(lǐng)導(dǎo)手段，實(shí)施公共行政領(lǐng)導(dǎo)行為所取得的公共行政領(lǐng)導(dǎo)效率和效益的總稱。影響公共行政領(lǐng)導(dǎo)效能的因素是多方面的，從公共行政領(lǐng)導(dǎo)的基本要素方面分析，領(lǐng)導(dǎo)者、被領(lǐng)導(dǎo)者、領(lǐng)導(dǎo)環(huán)境對(duì)領(lǐng)導(dǎo)效能都有重要的影響作用。影響公共行政領(lǐng)導(dǎo)效能的具體因素：明確的工作目標(biāo)；工作程序的規(guī)范化程度；機(jī)構(gòu)的健全程度和合理化程度；內(nèi)部分工是否明確，規(guī)章是否健全；適當(dāng)?shù)墓残姓M織規(guī)模；人際關(guān)系狀況；信息溝通的狀況；領(lǐng)導(dǎo)方式與領(lǐng)導(dǎo)環(huán)境的適應(yīng)程度。二、公共行政領(lǐng)導(dǎo)效能的考評(píng)及作用領(lǐng)導(dǎo)效能考評(píng)可以了解公共行政領(lǐng)導(dǎo)干部的工作質(zhì)量，是選拔和培訓(xùn)公共行政領(lǐng)導(dǎo)者的需要，是獎(jiǎng)勵(lì)的可靠依據(jù)。三、公共行政領(lǐng)導(dǎo)效能考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置原則考評(píng)指標(biāo)要客觀；考評(píng)方法要可行；考評(píng)結(jié)果要客觀可靠，使人信服；考評(píng)的參與者明確所采用方法的目的和意義；考評(píng)時(shí)間要適當(dāng)；考評(píng)結(jié)果要反饋。四、公共行政領(lǐng)導(dǎo)效能考評(píng)的方式和方法公共行政領(lǐng)導(dǎo)效能考評(píng)分為自我考評(píng)、上級(jí)考評(píng)、同事考評(píng)和下級(jí)考評(píng)（群眾考評(píng)）四種方式。對(duì)公共行政領(lǐng)導(dǎo)者考評(píng)的方法：考試法、定量考核法、兩兩對(duì)比法。第四章公共行政領(lǐng)導(dǎo)第一節(jié)領(lǐng)導(dǎo)與公共行政領(lǐng)導(dǎo)一、領(lǐng)導(dǎo)與領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)（一）領(lǐng)導(dǎo)的基本內(nèi)涵領(lǐng)導(dǎo)就是實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的一種特殊的行為活動(dòng)。領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)普遍存在。領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)是在一定組織或團(tuán)體內(nèi)，統(tǒng)御和指導(dǎo)人們實(shí)現(xiàn)一定目標(biāo)的一種高層次的社會(huì)管理活動(dòng)。領(lǐng)導(dǎo)者、被領(lǐng)導(dǎo)者和領(lǐng)導(dǎo)環(huán)境是領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)的基本構(gòu)成要素；職務(wù)、職權(quán)、職責(zé)構(gòu)成了領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)的基本規(guī)定性；領(lǐng)導(dǎo)效果更多地取決于領(lǐng)導(dǎo)者的影響力。權(quán)力性權(quán)威和非權(quán)力性權(quán)威的區(qū)別：表現(xiàn)形式；影響時(shí)限；影響效果。（二）領(lǐng)導(dǎo)與管理領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)脫胎于管理活動(dòng)，是一種更高層次的管理活動(dòng)。領(lǐng)導(dǎo)與管理的最大區(qū)別在于，管理是一種程序化的控制工作，而領(lǐng)導(dǎo)是一種變革力量。管理是為組織活動(dòng)選擇方法、建立秩序、維持運(yùn)轉(zhuǎn)的行為，而領(lǐng)導(dǎo)體現(xiàn)的是管理過(guò)程的戰(zhàn)略性，它是一種確定方向，開(kāi)拓局面的行為。領(lǐng)導(dǎo)者與管理者的區(qū)別：管理者是被任命的，其影響力來(lái)自于他們所在的職位所賦予的正式權(quán)力，而領(lǐng)導(dǎo)者既可以是任命的，擁有職位職權(quán)，也可以是從一個(gè)群體中產(chǎn)生出來(lái)，不運(yùn)用正式的權(quán)力，而是運(yùn)用個(gè)人的領(lǐng)導(dǎo)魅力影響他人；管理者是組織目標(biāo)的忠實(shí)執(zhí)行者，而領(lǐng)導(dǎo)者是組織目標(biāo)的制定者；管理者的工作包括擬定計(jì)劃，建立組織機(jī)構(gòu)以幫助人們實(shí)現(xiàn)計(jì)劃，而領(lǐng)導(dǎo)者的主要職責(zé)在于影響人們?yōu)榻M織和集體的目標(biāo)而作出貢獻(xiàn)。二、公共行政領(lǐng)導(dǎo)（一）公共行政領(lǐng)導(dǎo)的基本內(nèi)涵及其特性公共行政領(lǐng)導(dǎo)是指公共行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)者為實(shí)現(xiàn)一定的公共行政目的，行使公共行政職權(quán)，處理公共行政事務(wù)的活動(dòng)過(guò)程。概念理解：主體是被依法授予一定公共行政職權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)者；客體是社會(huì)公共事務(wù)和公共行政組織內(nèi)參與領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)的組織成員；基本內(nèi)容包括決策、指揮、控制、協(xié)調(diào)和監(jiān)督等公共行政活動(dòng)。公共行政領(lǐng)導(dǎo)的特性：政治性、強(qiáng)制性、綜合性。（二）公共行政領(lǐng)導(dǎo)者的基本素質(zhì)1.公共行政領(lǐng)導(dǎo)者素質(zhì)的基本理論"偉人論"、"品質(zhì)論"和"權(quán)變論"。2、公共行政領(lǐng)導(dǎo)者的基本素質(zhì)政治素質(zhì)、思想素質(zhì)、道德素質(zhì)、組織管理素質(zhì)、知識(shí)素質(zhì)、心理素質(zhì)。3、公共行政領(lǐng)導(dǎo)者素質(zhì)的培養(yǎng)公共行政領(lǐng)導(dǎo)者素質(zhì)的培養(yǎng)要堅(jiān)持組合性原則、輔助性原則和情境性原則。4、公共行政領(lǐng)導(dǎo)者素質(zhì)構(gòu)成的發(fā)展趨勢(shì)未來(lái)我國(guó)公共行政領(lǐng)導(dǎo)者的發(fā)展趨勢(shì)：知識(shí)型領(lǐng)導(dǎo)者將成為未來(lái)公共行政領(lǐng)導(dǎo)者的主體；創(chuàng)造力是未來(lái)公共行政領(lǐng)導(dǎo)者的重要素質(zhì)；"超級(jí)領(lǐng)導(dǎo)"將成為重要的領(lǐng)導(dǎo)方式；較強(qiáng)的合作精神是對(duì)未來(lái)公共行政領(lǐng)導(dǎo)者的基本要求。第二節(jié)公共行政領(lǐng)導(dǎo)方式一、關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)方式的基本理論--管理方格理論管理方格是美國(guó)管理學(xué)家布萊克和穆頓發(fā)明設(shè)計(jì)的，用以表示對(duì)工作任務(wù)和對(duì)人的關(guān)心程度。管理方格采取二維構(gòu)面來(lái)說(shuō)明領(lǐng)導(dǎo)方式：對(duì)人的關(guān)心程度和對(duì)工作的關(guān)心程度；它以坐標(biāo)方式表現(xiàn)出各種組合方式，各有九種程度，可以形成81種組合。"管理方格"中有五種典型的組合，表示5種典型的領(lǐng)導(dǎo)方式:(1.1)型領(lǐng)導(dǎo)方式被稱為"貧乏型的管理"；(1.9)型領(lǐng)導(dǎo)方式被稱為"鄉(xiāng)村俱樂(lè)部型的管理"；(9.1)型領(lǐng)導(dǎo)方式被稱為"專制的任務(wù)型管理"；(9.9)型領(lǐng)導(dǎo)方式被稱為"戰(zhàn)斗集體型管理"；(5.5)型領(lǐng)導(dǎo)方式被稱為"中庸之道型管理"。二、情境因素與領(lǐng)導(dǎo)方式公共行政領(lǐng)導(dǎo)方式的選擇要受到公共行政領(lǐng)導(dǎo)所處的情境因素的強(qiáng)烈影響。決定公共行政領(lǐng)導(dǎo)所處情境的主要因素：職位權(quán)力、任務(wù)結(jié)構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)者與被領(lǐng)導(dǎo)者的關(guān)系。三、公共行政領(lǐng)導(dǎo)方式的基本類型公共行政領(lǐng)導(dǎo)方式可以分為三種：權(quán)威式的領(lǐng)導(dǎo)方式、民主式的領(lǐng)導(dǎo)方式、自由放任式的領(lǐng)導(dǎo)方式。權(quán)威式的領(lǐng)導(dǎo)方式：所有政策均由公共行政領(lǐng)導(dǎo)者決定；所有工作進(jìn)行的步驟和技術(shù)，也由公共行政領(lǐng)導(dǎo)者發(fā)號(hào)施令；公共行政領(lǐng)導(dǎo)者與下屬接觸較少。民主式的領(lǐng)導(dǎo)方式：主要政策由公共行政組織成員集體討論決定，公共行政領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)下屬采取鼓勵(lì)與支持的態(tài)度；領(lǐng)導(dǎo)者將采取的行動(dòng)和決策同下屬磋商，并且鼓勵(lì)下屬積極參與進(jìn)來(lái)。自由放任式的領(lǐng)導(dǎo)方式：公共行政組織成員或群眾有完全的決策權(quán)，領(lǐng)導(dǎo)者主要依靠下屬確定工作目標(biāo)及實(shí)現(xiàn)方法，領(lǐng)導(dǎo)者的任務(wù)主要是給下屬提供所需的信息資料，充當(dāng)公共行政組織群體與外界的聯(lián)系人。第三節(jié)公共行政領(lǐng)導(dǎo)效能一、公共行政領(lǐng)導(dǎo)效能及其影響因素公共行政領(lǐng)導(dǎo)效能是指公共行政領(lǐng)導(dǎo)者在其領(lǐng)導(dǎo)職位上，運(yùn)用各種公共行政領(lǐng)導(dǎo)手段，實(shí)施公共行政領(lǐng)導(dǎo)行為所取得的公共行政領(lǐng)導(dǎo)效率和效益的總稱。影響公共行政領(lǐng)導(dǎo)效能的因素是多方面的，從公共行政領(lǐng)導(dǎo)的基本要素方面分析，領(lǐng)導(dǎo)者、被領(lǐng)導(dǎo)者、領(lǐng)導(dǎo)環(huán)境對(duì)領(lǐng)導(dǎo)效能都有重要的影響作用。影響公共行政領(lǐng)導(dǎo)效能的具體因素：明確的工作目標(biāo)；工作程序的規(guī)范化程度；機(jī)構(gòu)的健全程度和合理化程度；內(nèi)部分工是否明確，規(guī)章是否健全；適當(dāng)?shù)墓残姓M織規(guī)模；人際關(guān)系狀況；信息溝通的狀況；領(lǐng)導(dǎo)方式與領(lǐng)導(dǎo)環(huán)境的適應(yīng)程度。二、公共行政領(lǐng)導(dǎo)效能的考評(píng)及作用領(lǐng)導(dǎo)效能考評(píng)可以了解公共行政領(lǐng)導(dǎo)干部的工作質(zhì)量，是選拔和培訓(xùn)公共行政領(lǐng)導(dǎo)者的需要，是獎(jiǎng)勵(lì)的可靠依據(jù)。三、公共行政領(lǐng)導(dǎo)效能考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置原則考評(píng)指標(biāo)要客觀；考評(píng)方法要可行；考評(píng)結(jié)果要客觀可靠，使人信服；考評(píng)的參與者明確所采用方法的目的和意義；考評(píng)時(shí)間要適當(dāng)；考評(píng)結(jié)果要反饋。四、公共行政領(lǐng)導(dǎo)效能考評(píng)的方式和方法公共行政領(lǐng)導(dǎo)效能考評(píng)分為自我考評(píng)、上級(jí)考評(píng)、同事考評(píng)和下級(jí)考評(píng)（群眾考評(píng)）四種方式。對(duì)公共行政領(lǐng)導(dǎo)者考評(píng)的方法：考試法、定量考核法、兩兩對(duì)比法。第六章人事行政第一節(jié)人事行政概述一、人事行政的含義"人事"是指在不同場(chǎng)合中的人與事、人與人之間的關(guān)系。人事管理指企事業(yè)單位、機(jī)關(guān)、團(tuán)體和其他組織，通過(guò)協(xié)調(diào)人與事、人與人之間的關(guān)系來(lái)用人以治事的過(guò)程。人事行政是指國(guó)家公共行政機(jī)關(guān)借助一系列制度和措施，運(yùn)用科學(xué)的管理手段對(duì)公務(wù)人員的錄用、考核、獎(jiǎng)懲、培訓(xùn)、工資、福利、辭職辭退等方面的事務(wù)進(jìn)行管理的活動(dòng)。人事行政專指政府對(duì)國(guó)家公務(wù)員的管理；人事行政是由相關(guān)制度構(gòu)成的完整系統(tǒng)；人事行政的基本任務(wù)是選人、用人，謀求人與事的相稱、人與人的協(xié)調(diào)；人事行政是公共行政系統(tǒng)的子系統(tǒng)，是由選才、用才、育才和留才等環(huán)節(jié)構(gòu)成的整體。人事行政的環(huán)節(jié)："入口"管理；過(guò)程管理；"出口"管理。二、人事行政的新理念--人力資源管理（一）人力資本理論人力資源管理的理論基礎(chǔ)是人力資本理論，由美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家西奧多·舒爾茨最先提出。人力資本理論思想有以下幾方面的含義：1.單純從自然資源、資本資源和技術(shù)資源這些生產(chǎn)要素的投入，無(wú)法解釋現(xiàn)代社會(huì)生產(chǎn)力提高的全部原因。2.人力資本相對(duì)于物質(zhì)資本具有更高的增值性，對(duì)人力投資的收益率大于對(duì)物質(zhì)投資的回報(bào)。3.人力資本來(lái)源于一系列的投資組合，這種投資包括正規(guī)學(xué)校教育、在職培訓(xùn)、醫(yī)療保健、遷移，以及收集價(jià)格與收入的信息等多種形式。4.人力資源的結(jié)果是將貨幣資本或財(cái)富轉(zhuǎn)換為人的知識(shí)和能力形態(tài)，使人力與其他商品一樣，具有使用價(jià)值和價(jià)值。（二）人力資源管理人力資源管理的特殊性：人力資本的形成不可避免地打上時(shí)代的烙印；人力資源管理要同管理對(duì)象個(gè)體相融合，運(yùn)用多種手段，進(jìn)行有效激勵(lì)；人力資源開(kāi)發(fā)占有重要的地位；人力資源的使用具有階段性。人力資源管理與人事行政比較，兩者在許多方面有著明顯的區(qū)別。1.人事行政將人視為成本，投入產(chǎn)出的比值意味著以盡可能少的人干盡可能多的活；而人力資源管理將人視為其他資源所無(wú)法比擬的寶貴資源，注重人力資源的開(kāi)發(fā)利用。2.人事行政以組織工作為中心，人同組織工作相比處于從屬地位，強(qiáng)調(diào)人事管理的控制功能；而人力資源管理突出了人的主體性，能動(dòng)性，管理中采用各種激勵(lì)手段調(diào)動(dòng)人的積極性。3.傳統(tǒng)人事行政注重過(guò)程，注重對(duì)現(xiàn)有人員的管理；而人力資源管理不僅關(guān)注人力的現(xiàn)實(shí)需要，還預(yù)測(cè)未來(lái)需要，因此更注重宏觀的戰(zhàn)略管理，強(qiáng)調(diào)對(duì)國(guó)家或地區(qū)整體人力資源進(jìn)行分析，重視組織的發(fā)展的外部環(huán)境，合理安排組織人力資源發(fā)展結(jié)構(gòu)。4.傳統(tǒng)人事行政的管理方法比較單一，而人力資源管理更注重管理的科學(xué)性，如人事測(cè)評(píng)技術(shù)、工作分析方法等技術(shù)手段的運(yùn)用使管理更加理性化。三、人事行政制度的發(fā)展（一）西方文官制度的建立1.英國(guó)文官制度的建立?，F(xiàn)代國(guó)家公務(wù)員制度起源于英國(guó)；1854年提出了《關(guān)于建立英國(guó)常任文官制度的報(bào)告》，這個(gè)報(bào)告奠定了現(xiàn)代文官制度的基礎(chǔ)；1855年英國(guó)政府頒布了第一個(gè)有關(guān)文官改革的命令，1870年又頒布第二號(hào)樞密院令。2.美國(guó)文官制度的建立。美國(guó)文官制度是在反對(duì)"政黨分肥制"的建立起來(lái)的；1883年國(guó)會(huì)通過(guò)了著名的《彭德?tīng)栴D法》，即《國(guó)家文官制度法》，標(biāo)志著以"功績(jī)制"為主要內(nèi)容的文官制度的確立。（二）西方國(guó)家文官制度的基本原則1.公開(kāi)考錄原則。2.功績(jī)制原則3."政治中立"原則。4.兩官分途原則。5.統(tǒng)一管理原則。第二節(jié)人事行政比較一、管理體制比較(一)部外制。部外制是指人事管理機(jī)構(gòu)設(shè)在公共行政系統(tǒng)之外，獨(dú)立統(tǒng)掌人事大權(quán)的制度。優(yōu)點(diǎn)：地位超然，標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，公平公正地選拔人才，指揮統(tǒng)一，有利于對(duì)官員隊(duì)伍進(jìn)行全面規(guī)范，統(tǒng)籌規(guī)劃。缺點(diǎn)：對(duì)各公共行政部門的實(shí)際不夠了解，造成事權(quán)和用人權(quán)分離，措施不切合各部門的具體需要，而公共行政首長(zhǎng)配合的積極性不高，限制了人事主管機(jī)構(gòu)職能的充分發(fā)揮。典型國(guó)家：美國(guó)和日本。（二）部?jī)?nèi)制部?jī)?nèi)制即人事公共行政的管理機(jī)構(gòu)設(shè)立在公共行政系統(tǒng)內(nèi)部，各公共行政部門負(fù)責(zé)本部門人事管理的相關(guān)事宜的制度。優(yōu)點(diǎn)：職權(quán)統(tǒng)一，切合實(shí)際，效率提高，有利于用人和治事的統(tǒng)一。缺點(diǎn)：各自為政，標(biāo)準(zhǔn)不一，不利于客觀、公正地選用人才，且不利于對(duì)官員隊(duì)伍整體規(guī)劃和全面發(fā)展。典型國(guó)家：法國(guó)、德國(guó)和瑞士等。（三）折中制折中制是指介于部外制和部?jī)?nèi)制之間的一種管理體制。優(yōu)點(diǎn)：統(tǒng)一了官員錄用的標(biāo)準(zhǔn)，避免了干擾，便于客觀公正的選拔人才，做到用人和治事的統(tǒng)一。典型國(guó)家：英國(guó)。二、分類制度比較公共行政人員分類是指按照一定標(biāo)準(zhǔn)將國(guó)家公共行政部門的公務(wù)人員或職位進(jìn)行劃分、歸類、設(shè)立等級(jí)進(jìn)行管理。人員分類的標(biāo)準(zhǔn)一般按照工作性質(zhì)、責(zé)任輕重、資歷條件及工作環(huán)境等因素分類，人員分類的對(duì)象是公共行政部門中的官員或職位，以官員的官階為中心形成的是品位分類，以職位為中心形成的是職位分類，這是兩種基本的人員分類模式。(一)人事分類的意義1.有助于公共行政部門人事管理工作的規(guī)范化，提高管理的效率。2.可以明確工作的職位責(zé)權(quán)、績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，便于工作。3.可以激勵(lì)公務(wù)人員完成本職工作，不斷自我開(kāi)發(fā)，向更高的目標(biāo)努力。(二)品位分類品位分類是按照官員的個(gè)人條件，如學(xué)歷、資歷、職務(wù)等劃分等級(jí)的分類制度。"品"指官階，"品位"指按照官位和職務(wù)的大小而排列的等級(jí)。英國(guó)是實(shí)行品位分類的典型國(guó)家。(三)職位分類職位是指符合一定規(guī)格的人擔(dān)任的工作職務(wù)和責(zé)任。職位分類就是把職位按照工作性質(zhì)、難易程度、責(zé)任大小及所需資格條件進(jìn)行評(píng)價(jià)，劃分不同類別和等級(jí)并作為人事公共行政基礎(chǔ)的模式。1.職位分類產(chǎn)生的背景職位分類最早產(chǎn)生于美國(guó)，是為適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的需要而運(yùn)用于政府的一種人事管理的手段。1908年，美國(guó)芝加哥市政府首次采用職位分類制；1923年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了政府制定的第一個(gè)聯(lián)邦職位分類法案，職位分類被正式應(yīng)用于政府人事管理。2.職位分類的框架職位分類是由橫向的職系劃分和縱向的等級(jí)排列構(gòu)成的分類框架。(1)橫向劃分。職位分類的橫向劃分涉及職系、職組、職門三種概念。(2)縱向劃分。職位分類的縱向劃分包括職級(jí)和職等兩個(gè)概念。3、職位分類的程序：職位調(diào)查；職系區(qū)分；職位評(píng)價(jià)；評(píng)價(jià)方法有；制定職級(jí)規(guī)范；職位歸級(jí)。（四）品位分類與職位分類的比較分類標(biāo)準(zhǔn)不同；分類的程序不同；考核晉升的標(biāo)準(zhǔn)不同；人才成長(zhǎng)模式不同；官與職之間的關(guān)系不同；薪酬依據(jù)不同品位分類優(yōu)點(diǎn)：方法簡(jiǎn)單，易于操作，結(jié)構(gòu)富于彈性；有利于培養(yǎng)"通才"；易于吸引高學(xué)歷的優(yōu)秀人才。缺陷：易導(dǎo)致因人設(shè)崗、機(jī)構(gòu)臃腫，職責(zé)不清；不利于嚴(yán)格科學(xué)的管理；不利于學(xué)歷低，能力強(qiáng)的人脫穎而出；同工不同酬，不利于對(duì)人員的激勵(lì)。職位分類優(yōu)點(diǎn)：職位的責(zé)任、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，為工作提供了客觀依據(jù)；益于同工同酬；嚴(yán)格規(guī)范，限制了人事管理中的主觀隨意性。缺陷：工程浩繁，程序復(fù)雜、成本高；整套體系過(guò)于量化，導(dǎo)致刻板和缺乏彈性；人才受專業(yè)的局限性大，發(fā)展通道狹窄；不適合創(chuàng)造性的職位，不利于通才的成長(zhǎng)。三、人事行政發(fā)展的趨勢(shì)人事行政發(fā)展呈現(xiàn)出以下幾方面趨勢(shì)：人事行政管理體制趨向折中制；人員分類制度相互融合；通才與專才并重發(fā)展。第三節(jié)人事行政的主要內(nèi)容一、公務(wù)員的考錄管理（一）考錄原則：公開(kāi)原則、平等原則、競(jìng)爭(zhēng)原則、擇優(yōu)原則。（二）考錄程序：招考－考試－錄用。（三）考試方法：筆試、面試等。二、公務(wù)員的使用管理（一）公務(wù)員的任免公務(wù)員的任免包括任職和免職兩個(gè)方面。是指任免機(jī)關(guān)根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，在其任免權(quán)限范圍內(nèi)，通過(guò)法定的程序，任命（聘任）公務(wù)員擔(dān)任一定的職務(wù)或免去公務(wù)員擔(dān)任一定職務(wù)的人事行政行為。（二）公務(wù)員的交流國(guó)家公務(wù)員的交流是指國(guó)家公共行政機(jī)關(guān)根據(jù)工作需要或照顧公務(wù)員的個(gè)人愿望，通過(guò)調(diào)任、轉(zhuǎn)任等多種形式，將所屬的公務(wù)員在公共行政機(jī)關(guān)內(nèi)部進(jìn)行調(diào)動(dòng)，或者將其調(diào)出公共行政機(jī)關(guān)任職，以及將公共行政機(jī)關(guān)以外的工作人員調(diào)入公共行政機(jī)關(guān)擔(dān)任公務(wù)員職務(wù)的一種人事管理活動(dòng)。（三）公務(wù)員的回避公務(wù)員回避是指國(guó)家公共行政機(jī)關(guān)中，為了防止公務(wù)員利用職務(wù)之便，為親朋好友徇私舞弊而對(duì)其任職和執(zhí)行公務(wù)等做出的事前限制性措施。（四）公務(wù)員的工資、保險(xiǎn)、福利公務(wù)員的工資保險(xiǎn)福利是維持公務(wù)員生存和滿足安全需要的主要保障。公務(wù)員工資是指政府機(jī)關(guān)以貨幣的形式支付給公務(wù)員的勞動(dòng)報(bào)酬。公務(wù)員保險(xiǎn)是指國(guó)家對(duì)因生育、年老、疾病、傷殘、死亡等原因，暫時(shí)或永久喪失勞動(dòng)能力的公務(wù)員給予物質(zhì)幫助的一種保障。公務(wù)員福利是指國(guó)家為改善和提高公務(wù)員的物質(zhì)文化生活水平，或者解決公務(wù)員的特殊需要，在工資和保險(xiǎn)之外建立的一系列福利措施。三、公務(wù)員的發(fā)展管理（一）公務(wù)員培訓(xùn)公務(wù)員培訓(xùn)是國(guó)家公共行政機(jī)關(guān)有計(jì)劃地組織國(guó)家公務(wù)員到有關(guān)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)進(jìn)公共行政理論、文化知識(shí)、科學(xué)技術(shù)、操作技能等方面的訓(xùn)練。公務(wù)員培訓(xùn)應(yīng)堅(jiān)持理論聯(lián)系實(shí)際，學(xué)用一致，按需施教，講求實(shí)效等原則。公務(wù)員的培訓(xùn)依據(jù)培訓(xùn)的對(duì)象和培訓(xùn)的目的，可分為初任培訓(xùn)、在職培訓(xùn)，晉升培訓(xùn)和專門業(yè)務(wù)培訓(xùn)等類型。（二）公務(wù)員職務(wù)晉升職務(wù)晉升的原則：公平原則，功績(jī)?cè)瓌t，逐級(jí)晉升原則。職務(wù)晉升的條件：個(gè)人能力、資歷和工作業(yè)績(jī)。職務(wù)晉升的形式：委任晉升、考試晉升、招聘晉升和自薦晉升等。四、公務(wù)員的獎(jiǎng)懲管理（一）公務(wù)員的考核公務(wù)員的考核是國(guó)家公共行政機(jī)關(guān)依據(jù)法定的管理權(quán)限，在一定的時(shí)間內(nèi)，依一定的原則，以一定的標(biāo)準(zhǔn)，用一定的方法，對(duì)國(guó)家公務(wù)員的工作業(yè)績(jī)、能力等進(jìn)行定期和不定期的全方位考查和評(píng)價(jià)?？己说慕Y(jié)果可以作為職務(wù)晉升、獎(jiǎng)懲、工資晉級(jí)、培訓(xùn)等的客觀依據(jù)。（二）公務(wù)員的獎(jiǎng)勵(lì)獎(jiǎng)勵(lì)是國(guó)家公共行政機(jī)關(guān)對(duì)工作成績(jī)顯著的公務(wù)員給予精神上或物質(zhì)上的嘉獎(jiǎng)。獎(jiǎng)勵(lì)是對(duì)公務(wù)員的直接激勵(lì),在對(duì)優(yōu)秀者獎(jiǎng)勵(lì)的同時(shí)其示范效應(yīng)也激發(fā)其他公務(wù)員工作熱情。（三）公務(wù)員的懲戒公務(wù)員懲戒是對(duì)公務(wù)員違反紀(jì)律的懲罰，它是一種消極的行為調(diào)控手段。目的在于教育違紀(jì)者本人，警告其他人要遵守法紀(jì)維護(hù)法紀(jì)的嚴(yán)明。五、公務(wù)員的退職管理（一）公務(wù)員的辭職辭職是公務(wù)員本人主動(dòng)申請(qǐng)經(jīng)任免機(jī)關(guān)或主管部門批準(zhǔn)，辭去公務(wù)員的職務(wù)，解除與國(guó)家公共行政機(jī)關(guān)之間的公共行政職務(wù)關(guān)系的行為。（二）公務(wù)員的辭退辭退是國(guó)家公共行政機(jī)關(guān)按照法律規(guī)定，通過(guò)一定的法律程序，解除不稱職公務(wù)員的工作關(guān)系的行為。（三）公務(wù)員的退休退休是指公務(wù)員達(dá)到法定的年齡和年限或喪失工作能力，按照法定的條件和程序，離開(kāi)工作崗位并享受相關(guān)待遇的制度。第四節(jié)現(xiàn)代人事行政制度在中國(guó)的發(fā)展一、中國(guó)傳統(tǒng)干部人事制度的缺陷（一）"國(guó)家干部"概念過(guò)于籠統(tǒng)，缺乏科學(xué)分類（二）管理權(quán)限過(guò)分集中，用人與治事相脫節(jié)（三）管理方式單一，限制人才的發(fā)展（四）管理制度不健全，用人缺乏法制二、中國(guó)公務(wù)員制度的建立（一）現(xiàn)代人事行政的探索階段（1980年--1983年）（二）國(guó)家公務(wù)員制度的醞釀階段（1984年--1986年）（三）國(guó)家公務(wù)員制度的決策和試行階段（1987年--1992年）（四）國(guó)家公務(wù)員制度的確立階段（1992年--1993年）三、中國(guó)公務(wù)員制度的特色（一）中國(guó)公務(wù)員制度的獨(dú)特性與西方文官制度相比，中國(guó)公務(wù)員制度特點(diǎn)鮮明。1.強(qiáng)調(diào)公務(wù)員的政治性，不搞"政治中立"。2.堅(jiān)持黨管干部原則。3.不實(shí)行"政務(wù)官"與"事務(wù)官"分途而治。4.堅(jiān)持為人民服務(wù)的宗旨。（二）中國(guó)公務(wù)員制度的時(shí)代性中國(guó)公務(wù)員制度與我國(guó)傳統(tǒng)干部人事制度相比，時(shí)代特征突出。1.建立了人事分類制度。2.強(qiáng)化了競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)機(jī)制。3.加強(qiáng)了新陳代謝功能。4.健全了勤政廉政的保障機(jī)制.第七章財(cái)務(wù)行政第一節(jié)財(cái)務(wù)行政概述一、財(cái)務(wù)行政的概念廣義的財(cái)務(wù)行政是指國(guó)家收支政策、管理策略、程序、方法和制度的總稱，是從宏觀上處理政府部門和公共機(jī)構(gòu)的財(cái)政收支問(wèn)題。狹義的財(cái)務(wù)行政是指國(guó)家機(jī)關(guān)、黨派和社會(huì)團(tuán)體為完成本身的工作任務(wù)所需要的政府預(yù)算資金，在撥付、分配和使用過(guò)程中發(fā)生的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，也就是對(duì)公共行政經(jīng)費(fèi)進(jìn)行領(lǐng)撥、使用、管理和監(jiān)督的活動(dòng)。財(cái)務(wù)行政學(xué)與財(cái)政學(xué)的聯(lián)系與區(qū)別聯(lián)系：前者屬于后者的研究?jī)?nèi)容之一，二者都涉及到國(guó)家資金的收支問(wèn)題，都是以政府為主體的收支活動(dòng)，體現(xiàn)了政府與其他經(jīng)濟(jì)主體之間的利益關(guān)系。區(qū)別：財(cái)政學(xué)屬于經(jīng)濟(jì)學(xué)范疇,財(cái)務(wù)行政學(xué)更多的屬于管理學(xué)范疇；財(cái)政學(xué)探討的是財(cái)政方面的實(shí)際內(nèi)容，財(cái)務(wù)行政學(xué)探討的是財(cái)務(wù)方面的公共行政與立法問(wèn)題；財(cái)政學(xué)研究的范圍廣泛,財(cái)務(wù)行政學(xué)研究的范圍則相對(duì)狹窄。二、財(cái)務(wù)行政的特點(diǎn)1.財(cái)務(wù)行政作為以國(guó)家權(quán)力為基礎(chǔ)的資金收支的管理活動(dòng)，不同于私人部門的財(cái)務(wù)管理，具有廣泛的強(qiáng)制性和社會(huì)性。2.財(cái)務(wù)行政具有嚴(yán)格的計(jì)劃性。3.在西方國(guó)家，財(cái)務(wù)行政還具有較高的政治性，它決定了哪一利益團(tuán)體或壓力集團(tuán)的政治偏好占優(yōu)勢(shì)。三、財(cái)務(wù)行政的目標(biāo)財(cái)務(wù)行政包括預(yù)算、會(huì)計(jì)、決算和審計(jì)四個(gè)環(huán)節(jié)，各個(gè)環(huán)節(jié)的任務(wù)和職責(zé)由不同的機(jī)關(guān)來(lái)完成和履行。財(cái)務(wù)行政的目標(biāo)：計(jì)劃目標(biāo)、管理目標(biāo)、控制目標(biāo)。第二節(jié)預(yù)算制度一、預(yù)算的概念和功能（一）預(yù)算的定義預(yù)算有廣義預(yù)算和狹義預(yù)算之分。狹義的預(yù)算概念，即政府預(yù)算。政府預(yù)算，也叫國(guó)家預(yù)算。界定為：一個(gè)國(guó)家的中央政府或各級(jí)地方政府在一定時(shí)期內(nèi)為達(dá)成政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，根據(jù)施政方針，以其整體資源和國(guó)民負(fù)擔(dān)能力為基礎(chǔ)所編制的公共財(cái)政收支計(jì)劃。（二）預(yù)算的功能反映了各級(jí)政府的活動(dòng)范圍和公共收支狀況。可以控制公共開(kāi)支。在現(xiàn)代社會(huì)中，政府預(yù)算發(fā)揮著資源配置、收入規(guī)劃、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)、行政責(zé)任、支出控制、資金周轉(zhuǎn)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等重要功能。阿克西羅德揭示的政府預(yù)算功能：達(dá)到施政的優(yōu)先次序目標(biāo)及政策所從事的資源配置；通過(guò)稅收和借貸（公債）籌措預(yù)算財(cái)源；以預(yù)算所展現(xiàn)的財(cái)政政策、貨幣政策來(lái)穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)發(fā)展；促使政府機(jī)關(guān)對(duì)財(cái)政資源的運(yùn)用達(dá)到效率、效能的職責(zé)；控制政府支出的合法性、確實(shí)性并與政府決策相吻合；提供不同層級(jí)之間資金轉(zhuǎn)移的機(jī)制；作為預(yù)算計(jì)劃的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的工具；通過(guò)財(cái)政的監(jiān)督權(quán)，驅(qū)使政府機(jī)關(guān)使其計(jì)劃實(shí)施更具經(jīng)濟(jì)、效率和效能的原則。二、預(yù)算的體系與分類（一）政府預(yù)算的體系中國(guó)的政府預(yù)算體系是按照一級(jí)政權(quán)設(shè)立一級(jí)預(yù)算的原則建立的。按照憲法規(guī)定，中國(guó)的政權(quán)結(jié)構(gòu)是由中央政府，即國(guó)務(wù)院，地方政府，即各省、自治區(qū)、直轄市，設(shè)區(qū)的市（州），縣、區(qū)及鄉(xiāng)、鎮(zhèn)共5級(jí)組成。與此相適應(yīng)，中國(guó)的國(guó)家預(yù)算由中央預(yù)算和各級(jí)地方政府5級(jí)預(yù)算組成。（二）預(yù)算的分類l、按預(yù)算形式分類：?jiǎn)问筋A(yù)算和復(fù)式預(yù)算。2、按預(yù)算內(nèi)容分類：增量預(yù)算和零基預(yù)算。3、其他分類方法。三、預(yù)算的程序預(yù)算程序分為四個(gè)階段：預(yù)算的編制、預(yù)算的批準(zhǔn)、預(yù)算的執(zhí)行和預(yù)算的監(jiān)督。這就是通常所說(shuō)的"預(yù)算周期"。（一）預(yù)算的編制1、預(yù)算編制機(jī)關(guān)。預(yù)算編制的三種情況：由立法機(jī)關(guān)編制預(yù)算，稱為立法預(yù)算；由行政機(jī)關(guān)編制預(yù)算，稱為行政預(yù)算；由立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)混合編制。2、預(yù)算編制原則。公開(kāi)性原則、可靠性原則、完整性原則、統(tǒng)一性原則、年度性原則。3、預(yù)算年度。預(yù)算年度，也稱為財(cái)政年度，是指編制和執(zhí)行預(yù)算所應(yīng)依據(jù)的法定時(shí)限，即預(yù)算收支的起始和截止的有效期限。（二）預(yù)算的審批政府預(yù)算的審批機(jī)構(gòu)是國(guó)家立法機(jī)關(guān)，在實(shí)行民主共和制的國(guó)家，審批預(yù)算的立法機(jī)關(guān)是議會(huì)。我國(guó)實(shí)行人民代表大會(huì)制，審批預(yù)算的立法機(jī)關(guān)是各級(jí)人民代表大會(huì)。（三）預(yù)算的執(zhí)行預(yù)算執(zhí)行是預(yù)算工作程序中最重要的環(huán)節(jié)，是經(jīng)法定程序批準(zhǔn)的預(yù)算進(jìn)人具體實(shí)施階段，包括組織預(yù)算收入、撥付預(yù)算資金和預(yù)算調(diào)整等內(nèi)容。我國(guó)預(yù)算執(zhí)行機(jī)構(gòu)的層次：國(guó)務(wù)院和各級(jí)地方政府及其所屬財(cái)政部門；中央和地方各級(jí)主管部門及其所屬各預(yù)算單位；政府專門設(shè)立的預(yù)算管理機(jī)構(gòu)。預(yù)算執(zhí)行的任務(wù)：預(yù)算收入；預(yù)算支出；預(yù)算執(zhí)行的領(lǐng)導(dǎo)與管理。（四）預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督對(duì)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督機(jī)關(guān)：各級(jí)人大、各級(jí)政府、各級(jí)政府的財(cái)政部門、各級(jí)政府的審計(jì)部門。四、中國(guó)預(yù)算的改革方向l、將二元復(fù)式預(yù)算逐步改為多元復(fù)式預(yù)算。2、逐步實(shí)行零基預(yù)算，推行部門預(yù)算。3、建立國(guó)庫(kù)集中收付制度。第三節(jié)會(huì)計(jì)與決算制度一、會(huì)計(jì)制度（一）會(huì)計(jì)的含義與特點(diǎn)會(huì)計(jì)是以貨幣作為統(tǒng)一計(jì)量單位，對(duì)企業(yè)、事業(yè)、公共行政機(jī)關(guān)等單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行全面、系統(tǒng)、連續(xù)、綜合地反映、監(jiān)督、控制，并參與決策的一種旨在提高經(jīng)濟(jì)效益的管理活動(dòng)。會(huì)計(jì)作為一種以預(yù)算資金活動(dòng)為對(duì)象的、適用于公共行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位等非盈利機(jī)構(gòu)的專業(yè)會(huì)計(jì)，其主要特點(diǎn)有：著眼于宏觀管理、保證政府預(yù)算的執(zhí)行、財(cái)政資金是為實(shí)現(xiàn)政府職能而征集和使用的、政府會(huì)計(jì)首先是預(yù)算為其規(guī)定使用方向，然后由審計(jì)監(jiān)督，受法規(guī)約束。政府會(huì)計(jì)也稱為行政會(huì)計(jì)，是分析、記錄、匯總、評(píng)估和說(shuō)明公共行政機(jī)關(guān)的財(cái)務(wù)活動(dòng)和財(cái)政狀況的科學(xué)和藝術(shù)。（二）政府會(huì)計(jì)與企業(yè)會(huì)計(jì)政府會(huì)計(jì)與企業(yè)會(huì)計(jì)的主要區(qū)別：l.目的不同。2.受法律的約束不同。3.資金來(lái)源不同。4.會(huì)計(jì)制度不同。（三）政府會(huì)計(jì)與政府預(yù)算之間的關(guān)系l.現(xiàn)金收付制預(yù)算。2.權(quán)責(zé)發(fā)生制預(yù)算。二、決算制度（一）決算的含義政府決算，也可稱之為政府財(cái)務(wù)報(bào)告，是經(jīng)法定程序批準(zhǔn)的政府就每個(gè)財(cái)政年度預(yù)算計(jì)劃執(zhí)行結(jié)果的會(huì)計(jì)報(bào)告，它以預(yù)算為張本，會(huì)計(jì)為依據(jù)，審計(jì)為歸宿，在財(cái)務(wù)行政中具有不可替代的作用。政府決算一般包括決算說(shuō)明書和決算報(bào)表兩部分。（二）決算的目的和功能政府決算的目的：l.作為衡量政府施政績(jī)效的依據(jù)；2.作為了解政府財(cái)務(wù)狀況的判定標(biāo)準(zhǔn)；3.作為分析公共行政工作業(yè)務(wù)成本的工具；4.作為判斷財(cái)務(wù)合法性的依據(jù)。政府決算的主要功能：承諾與職務(wù)、責(zé)任和回溯報(bào)告、規(guī)劃與授予信息、生存能力、公共關(guān)系、事實(shí)與數(shù)字來(lái)源。（三）我國(guó)關(guān)于決算的規(guī)定第四節(jié)審計(jì)制度一、審計(jì)的概念和特征所謂審計(jì)，是一種經(jīng)濟(jì)監(jiān)督活動(dòng)，其含義是指審計(jì)機(jī)構(gòu)和審計(jì)人員對(duì)被審計(jì)單位會(huì)計(jì)人員所作的會(huì)計(jì)資料進(jìn)行科學(xué)審查，對(duì)其所反映的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的真實(shí)性、合法性和完整性加以評(píng)價(jià)，作出結(jié)論，并向授權(quán)者或委托者提出審計(jì)報(bào)告的一種專門活動(dòng)。審計(jì)的特征:獨(dú)立性、專業(yè)性和權(quán)威性審計(jì)的作用：解除會(huì)計(jì)人員在會(huì)計(jì)年度的責(zé)任；審計(jì)提供了可信的獨(dú)立裁決，指明了公共行政部門的管理者履行職責(zé)的方式；有利于公共行政效率的提高，及時(shí)發(fā)現(xiàn)公共行政部門的預(yù)算舞弊行為。二、審計(jì)的范圍政府審計(jì)的范圍：l.財(cái)務(wù)管理審計(jì)和合法性審計(jì)。2.效率性和經(jīng)濟(jì)性審計(jì)。3.計(jì)劃績(jī)效審計(jì)。三、審計(jì)的類型政府審計(jì)按不同的標(biāo)準(zhǔn)可以劃分為以下幾種類型：l.事前審計(jì)和事后審計(jì)。事前審計(jì)，也稱預(yù)先審計(jì)，是對(duì)各項(xiàng)交易財(cái)務(wù)往來(lái)發(fā)生前進(jìn)行的行合法性與適當(dāng)性審查。事后審計(jì)是在會(huì)計(jì)期結(jié)束時(shí)對(duì)財(cái)務(wù)往來(lái)的審查，它能履公共行政府審計(jì)中的所有審計(jì)范圍。2.內(nèi)部審計(jì)和外部審計(jì)。內(nèi)部審計(jì)是指履行審查的審計(jì)者是政府部門的成員，其目的是通過(guò)提供信息、分析、評(píng)價(jià)和發(fā)表于管理職責(zé)及目標(biāo)有關(guān)的意見(jiàn)，協(xié)助管理測(cè)評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)并設(shè)計(jì)成本效益更高的控制方法，以及加強(qiáng)管理和完成組織目標(biāo)。外部審計(jì)通常是由獨(dú)立的組織，如國(guó)家最高審計(jì)機(jī)構(gòu)完成，最高審計(jì)機(jī)構(gòu)通常將其審計(jì)結(jié)果向立法機(jī)構(gòu)、公眾以及被審計(jì)實(shí)體進(jìn)行報(bào)告。三、審計(jì)的程序l、調(diào)查階段。2、審查階段。3、報(bào)告階段。審計(jì)報(bào)告的內(nèi)容：審查范圍；調(diào)查事實(shí)的情況報(bào)告和財(cái)務(wù)報(bào)表；審計(jì)者的觀點(diǎn)或建議。第八章行政法治與公共行政倫理第一節(jié)法治與德治一、法律與道德不可分割（一）法律與道德不可替代：二者的形成條件不同;約束力不同;二者的內(nèi)容不同。（二）法律與道德相互依存：道德是法律的基礎(chǔ);法律對(duì)道德具有促進(jìn)作用。二、依法治國(guó)與以德治國(guó)相輔相成（一）依法治國(guó)與以德治國(guó)的必要性：依法治國(guó)是以法律手段規(guī)范人們的行為；以德治國(guó)是以道德引導(dǎo)提高人們的思想認(rèn)識(shí)和覺(jué)悟。（二）依法治國(guó)與以德治國(guó)相輔相成：良好的法制離不開(kāi)人的因素；基本的道德原則需要法律加以確認(rèn)。三、法治行政與以德治政政府行為本身受制于法；公共行政官員的道德建設(shè)是依法行政的關(guān)鍵。第二節(jié)行政法制一、行政法制的作用行政法制與行政法治的區(qū)別行政法制強(qiáng)調(diào)有關(guān)國(guó)家公共行政的法規(guī)制度，是一種靜態(tài)的表述，是實(shí)現(xiàn)行政法治的前提；行政法治強(qiáng)調(diào)的是在進(jìn)行國(guó)家治理過(guò)程的法的精神的體現(xiàn)和對(duì)法規(guī)制度的遵從，是動(dòng)態(tài)的表述是行政法制追求的目標(biāo)。（一）保障公共行政權(quán)的有效行使：確認(rèn)公共行政權(quán)是統(tǒng)一的國(guó)家權(quán)力中相對(duì)獨(dú)立的一種權(quán)力，國(guó)家公共行政機(jī)關(guān)行使公共行政權(quán)；確立國(guó)家公共行政機(jī)關(guān)公共行政權(quán)的優(yōu)益地位；保障公共行政機(jī)關(guān)對(duì)其公務(wù)員的管理行為及其他合法公共行政行為。（二）防止公共行政權(quán)的擴(kuò)張，維護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益（三）保證公共行政改革成效，促進(jìn)政府治理能力的提高（四）保障公民民主權(quán)利與其他權(quán)利的實(shí)現(xiàn)二、行政法制的原則（一）行政合法性原則公共行政主體合法、公共行政行為合法、公共行政程序合法。（二）行政合理性原則（三）保障公民權(quán)利自由原則。三．行政法制的建設(shè)（一）行政立法1.行政立法的含義行政立法有廣義和狹義之分。廣義的行政立法指一切有關(guān)國(guó)家行政的立法，也就是行政法的制定。狹義的行政立法是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)的立法活動(dòng)，即公共行政機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序制定有關(guān)國(guó)家公共行政管理的規(guī)范性文件的活動(dòng)。這里指狹義的行政立法。2.行政立法的產(chǎn)生原因①行政事務(wù)量的增多使公共行政職權(quán)不斷擴(kuò)大。②立法機(jī)關(guān)的能力不適應(yīng)專業(yè)化的公共行政內(nèi)容。③立法機(jī)關(guān)的工作制度不能適應(yīng)立法任務(wù)的不斷增多。④補(bǔ)充立法機(jī)關(guān)立法之不足。⑤應(yīng)對(duì)緊急情況的需要。3.行政立法的分類①一般授權(quán)立法與特別授權(quán)立法。②中央行政立法與地方行政立法。③執(zhí)行性立法與創(chuàng)制性立法。4.行政立法的程序。我國(guó)行政立法程序：立項(xiàng)－起草－審查－決定與公布。（二）行政執(zhí)法行政執(zhí)法是國(guó)家公共行政機(jī)關(guān)執(zhí)行和適用法律規(guī)范的活動(dòng)。即國(guó)家公共行政機(jī)關(guān)依據(jù)法律的授權(quán)，將具有普遍約束力的憲法、法律、行政法規(guī)、行政規(guī)章等規(guī)范性文件適用于具體個(gè)人和組織的行為。1.行政處罰：行政處罰是行政機(jī)關(guān)對(duì)于公民、法人或其他組織違反行政法規(guī)、規(guī)章予以制裁的行政行為。2.行政強(qiáng)制執(zhí)行：公共行政強(qiáng)制執(zhí)行是指公共行政機(jī)關(guān)對(duì)公民、法人或其他組織不履行行政義務(wù)時(shí)，依法強(qiáng)制其履行義務(wù)的行政行為。3.行政裁決：行政裁決是國(guó)家公共行政機(jī)關(guān)依照法律授權(quán)，對(duì)公民、法人和其他組織之間發(fā)生的與公共行政管理機(jī)關(guān)的民事、經(jīng)濟(jì)糾紛進(jìn)行裁決的行政行為。(三)行政訴訟1．行政訴訟的含義與特征行政訴訟是指公民、法人或者其他組織認(rèn)為公共行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)組織的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，在法定期限內(nèi)依法向人民法院起訴，人民法院對(duì)被訴行為的合法性進(jìn)行審查，并依法作出裁決的活動(dòng)。行政訴訟具有以下特征：（1）行政訴訟的原告必須是公共行政管理的相對(duì)人，可以是公民、法人或其他組織。（2）行政訴訟的被告是作為公共行政主體的行政機(jī)關(guān)或法律法規(guī)授權(quán)的組織。（3）行政訴訟的主管機(jī)關(guān)是人民法院。（4）行政訴訟的核心是審查具體行政行為的合法性。（5）行政訴訟的內(nèi)容是解決行政爭(zhēng)議。2.行政訴訟的作用（1）行政訴訟是保障公民、法人或者其他組織合法權(quán)益的重要手段。（2）行政訴訟是監(jiān)督和制約公共行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)的主要措施。第三節(jié)公共行政倫理一、公共行政倫理的含義（一）倫理與公共行政倫理倫理是屬于社會(huì)意識(shí)范疇，是人們?cè)谛袨閷?shí)踐中所應(yīng)遵循的常理、規(guī)則。公共行政倫理是公共行政領(lǐng)域中公共行政組織或公共行政個(gè)體在行政公務(wù)活動(dòng)中所遵循的倫理規(guī)范。（二）公共行政倫理的特征1.公共行政倫理的政治性。2.公共行政倫理的自律性。3.公共行政倫理的他律性。4.公共行政倫理的變動(dòng)性。二、公共行政倫理的結(jié)構(gòu)（一）國(guó)家公職人員倫理國(guó)家公職人員倫理具有兩層含義：一層指公職人員個(gè)體倫理，一層指公共行政作為一種職業(yè)的職業(yè)倫理。（二）行政組織倫理1.組織制度。2.行政責(zé)任。3.組織文化。（三）公共政策倫理公共政策倫理是指公共政策制定時(shí)的道德選擇。具體指公共政策制定過(guò)程中倫理價(jià)值是否存在并起什么樣的作用，是以公共利益為先，還是個(gè)人的偏好影響決策。三、公共行政倫理失范及原因（一）公共行政倫理失范主要有以下幾種類型：1.政治類失范：主要表現(xiàn)為權(quán)力再分配過(guò)程中的權(quán)力交易。2.失職類失范：主要指公共行政人員無(wú)視自身應(yīng)負(fù)的責(zé)任和義務(wù)，濫用職權(quán)或不能盡職盡責(zé)。3.經(jīng)濟(jì)類失范：主要表現(xiàn)為公務(wù)人員私自從事?tīng)I(yíng)利性活動(dòng)。（二）公共行政倫理失范的原因1.角色沖突2.權(quán)力沖突3.利益沖突四、公共行政倫理的治理（一）公共行政倫理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)（二）公共行政倫理的教育（三）公共行政倫理立法第九章公共行政監(jiān)督教學(xué)目的要求：通過(guò)本章學(xué)習(xí)，了解公共行政監(jiān)督的含義、特點(diǎn)和方法，理解公共行政監(jiān)督的意義和作用、公共行政組織的自律系統(tǒng)和他律系統(tǒng)，掌握完善中國(guó)公共行政監(jiān)督體系的要求和方法。教學(xué)時(shí)數(shù)：3學(xué)時(shí)教學(xué)內(nèi)容：第一節(jié)公共行政監(jiān)督概述一、公共行政監(jiān)督的意義（一）公共行政監(jiān)督的含義公共行政監(jiān)督，是指公共行政監(jiān)督主體對(duì)國(guó)家公共行政機(jī)關(guān)及其工作人員的行為所進(jìn)行的監(jiān)察和督導(dǎo)。公共行政監(jiān)督有狹義和廣義之分。（二）公共行政監(jiān)督的特點(diǎn)1.監(jiān)督對(duì)象的特定性2.監(jiān)督主體的多樣性3.監(jiān)督內(nèi)容的廣泛性4.監(jiān)督目的的確定性5.監(jiān)督程序的規(guī)范性。（三）公共行政監(jiān)督的意義1.保障公共行政機(jī)關(guān)正確地行使權(quán)力。2.保護(hù)公民、法人和其它組織的合法權(quán)益。3.克服官僚主義，增強(qiáng)國(guó)家公務(wù)員的公仆意識(shí)。4.防止和糾正腐敗現(xiàn)象。（四）公共行政監(jiān)督的作用預(yù)防作用、補(bǔ)救作用、改進(jìn)作用、評(píng)價(jià)作用。二、公共行政監(jiān)督的對(duì)象、范圍及方法（一）公共行政監(jiān)督的對(duì)象與范圍公共行政監(jiān)督的對(duì)象是國(guó)家公共行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員。公共行政監(jiān)督的范圍：協(xié)調(diào)有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)之間的行政執(zhí)法活動(dòng)；撤銷違法或不當(dāng)?shù)男姓袨椋谎芯拷鉀Q行政法律規(guī)范自身存在的問(wèn)題；監(jiān)督檢查本行政區(qū)域內(nèi)國(guó)家公共行政機(jī)關(guān)及公務(wù)員清正廉潔、遵紀(jì)守法、恪盡職守的情況，并依法作出相應(yīng)的處理決定。（二）公共行政監(jiān)督的方法。公共行政監(jiān)督的基本方法主要有三種：行政命令的方法、法治的方法、社會(huì)輿論的方法。三、國(guó)外公共行政監(jiān)督的主要模式1.憲法監(jiān)督制度（違憲審查制度）。2.司法審查制度。3.委任立法審查制度。4.議會(huì)監(jiān)察專員制度。第二節(jié)公共行政組織的自律系統(tǒng)一、政府機(jī)關(guān)內(nèi)部的自我監(jiān)督（一）自我監(jiān)督的形式政府機(jī)關(guān)內(nèi)部的自我監(jiān)督是以提高公共行政效率為中心任務(wù)，以確保公共行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)為重點(diǎn)的，主要形式包括一般監(jiān)督、職能監(jiān)督和主管監(jiān)督。（二）自我監(jiān)督方式政府機(jī)關(guān)內(nèi)部的自我監(jiān)督方式主要有：工作報(bào)告、工作指導(dǎo)、工作檢查、工作評(píng)議、考察調(diào)查、工作考核、行政復(fù)議。二、專門監(jiān)督（一）行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)的專門監(jiān)督行政監(jiān)察是指政府內(nèi)部設(shè)立專門行使行政監(jiān)督權(quán)的監(jiān)察機(jī)關(guān)，對(duì)所有公共行政部門的公共行政管理工作及公務(wù)員的行政行為進(jìn)行全面的監(jiān)督。1.行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)。2.行政監(jiān)察范圍。3.行政監(jiān)察權(quán)限。為確保監(jiān)督任務(wù)的有效完成，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)擁有以下兩大權(quán)限：檢查、調(diào)查權(quán)和建議、處分權(quán)。4.行政監(jiān)察程序。行政監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)施行政監(jiān)察通常包括兩個(gè)程序：檢查程序和調(diào)查程序。（二）審計(jì)監(jiān)督1.審計(jì)監(jiān)督主體。2.審計(jì)監(jiān)督的內(nèi)容。3.審計(jì)監(jiān)督主體的權(quán)限。根據(jù)《審計(jì)法》的規(guī)定，審計(jì)監(jiān)督主體的具體權(quán)限包括：要求報(bào)送權(quán)、檢查權(quán)、調(diào)查權(quán)、制止并采取措施權(quán)、通報(bào)權(quán)、處理權(quán)。4.審計(jì)監(jiān)督的過(guò)程和方式。審計(jì)監(jiān)督的程序主要分三個(gè)階段：準(zhǔn)備階段－實(shí)施階段－終結(jié)階段。第三節(jié)公共行政組織的他律系統(tǒng)一、政黨監(jiān)督（一）中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)公共行政機(jī)關(guān)及公務(wù)員的監(jiān)督中國(guó)共產(chǎn)黨的監(jiān)督主要有三種方式：日常監(jiān)督、專門監(jiān)督、信訪監(jiān)督。（二）中國(guó)民主黨派對(duì)公共行政機(jī)關(guān)及公務(wù)員的監(jiān)督民主黨派的監(jiān)督主要有兩種形式：通過(guò)政治協(xié)商會(huì)議或通過(guò)該黨在人民代表大會(huì)中的代表、通過(guò)該黨黨員以及主辦的各種報(bào)紙刊物對(duì)各級(jí)政府的行為提出批評(píng)和建議。二、政權(quán)監(jiān)督政權(quán)監(jiān)督是指國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)公共行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，又稱為立法監(jiān)督，是具有高度法律效力的監(jiān)督。政權(quán)監(jiān)督的內(nèi)容和方式主要有以下六種：計(jì)劃預(yù)算監(jiān)督權(quán)、工作報(bào)告審議權(quán)、法制審查權(quán)、人事監(jiān)督權(quán)、質(zhì)詢和詢問(wèn)權(quán)、視察與調(diào)查權(quán)。三、司法監(jiān)督司法監(jiān)督是指國(guó)家司法機(jī)關(guān)依照司法程序以司法手段對(duì)國(guó)家公共行政機(jī)關(guān)及其工作人員的行政行為進(jìn)行監(jiān)督。（一）檢察機(jī)關(guān)的行政監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)對(duì)公共行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的行政行為的監(jiān)督主要有如下兩個(gè)方面：對(duì)公安、安全機(jī)關(guān)偵查活動(dòng)的監(jiān)督；對(duì)監(jiān)獄、看守所、勞動(dòng)教養(yǎng)機(jī)關(guān)活動(dòng)的監(jiān)督。（二）審判機(jī)關(guān)的公共行政監(jiān)督法院對(duì)公共行政的監(jiān)督主要通過(guò)對(duì)公共行政機(jī)關(guān)中的違法案件的審判來(lái)實(shí)現(xiàn)：即通過(guò)審理行政訴訟案件，審查公共行政活動(dòng)的合法性與合理性；處罰公共行政機(jī)關(guān)及其工作人員的違法行為，責(zé)成有關(guān)機(jī)關(guān)恢復(fù)公民被侵犯被損害的合法權(quán)益。四、社會(huì)監(jiān)督社會(huì)監(jiān)督主要是指由社會(huì)各界，即各人民團(tuán)體、群眾組織、企事業(yè)單位和公民個(gè)人以及新聞媒體和社會(huì)輿論對(duì)國(guó)家公共行政機(jī)關(guān)及其工作人員的行政行為實(shí)施的監(jiān)督。社會(huì)監(jiān)督的方式很多，主要有以下三種：團(tuán)體監(jiān)督、公民監(jiān)督、輿論監(jiān)督。第四節(jié)我國(guó)公共行政監(jiān)督體系的完善一、我國(guó)公共行政監(jiān)督存在的主要問(wèn)題（一）監(jiān)督主體方面的問(wèn)題：權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督不力；司法監(jiān)督受到權(quán)力干預(yù)；社會(huì)及輿論監(jiān)督缺少法制的保護(hù)；公共行政組織自身的自律系統(tǒng)作用發(fā)揮得不理想。（二）監(jiān)督對(duì)象方面的問(wèn)題：黨對(duì)公共行政的領(lǐng)導(dǎo)與人大對(duì)公共行政的監(jiān)督之間的關(guān)系需要進(jìn)一步的理順；政府機(jī)關(guān)及其工作人員依法行政的意識(shí)和自覺(jué)接受各方面監(jiān)督的觀念比較淡??；社會(huì)轉(zhuǎn)型期被監(jiān)督對(duì)象的不確定性和復(fù)雜性，客觀上加大了公共行政監(jiān)督的難度。（三）監(jiān)督效果方面的問(wèn)題：監(jiān)督效率不高；查處不力；監(jiān)督滯后。二、健全和完善我國(guó)公共行政監(jiān)督制度，增強(qiáng)公共行政監(jiān)督的有效性目前，主要應(yīng)做好以下幾個(gè)方面的工作：（一）提高對(duì)監(jiān)督必要性和重要性的認(rèn)識(shí)，強(qiáng)化公共行政監(jiān)督意識(shí)。（二）切實(shí)保障人大的最高權(quán)力，充分發(fā)揮人大職能作用。（三）堅(jiān)持司法獨(dú)立原則，堅(jiān)決克服以言代法、以權(quán)壓法的現(xiàn)象。（四）健全和完善公共行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)，充實(shí)和提高公共行政監(jiān)督人員隊(duì)伍。（五）健全和完善紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公的新體制，充分發(fā)揮紀(jì)檢、監(jiān)察兩項(xiàng)職能。（六）創(chuàng)造良好的環(huán)境，充分發(fā)揮人民群眾的監(jiān)督制約作用。第十章公共行政方法第一節(jié)公共行政方法概述一、公共行政方法的含義公共行政方法，是指公共行政機(jī)關(guān)及其工作人員為履行公共行政職能、完成公共行政任務(wù)，在公共行政管理過(guò)程中所采用的措施、辦法、技術(shù)和手段的總稱。公共行政方法的作用：共行政思想轉(zhuǎn)變?yōu)楣残姓?shí)踐的中介；聯(lián)系公共行政主體與公共行政客體的橋梁；公共行政運(yùn)行過(guò)程的啟動(dòng)器。二、公共行政方法的分類（一）按公共行政信息溝通的特點(diǎn)分類：權(quán)威性、利益性、價(jià)值性溝通立法等。（二）按管理者的類型分類：專制的方法、民主的方法和民主集中制的方法。（三）按分析和解決問(wèn)題的精確程度分類：定性的方法和定量的方法。第二節(jié)公共行政方法的比較一、一般公共行政方法（一）強(qiáng)制性公共行政方法1.指令方法2.法律方法3.經(jīng)濟(jì)方法（二）誘導(dǎo)方法1.思想教育方法2.行為激勵(lì)方法（三）參與管理方法參與管理方法是通過(guò)由群眾參加管理和決策來(lái)提高群眾積極性和管理效率的一種公共行政管理方法。參與管理方法的重要意義：可以滿足人們的認(rèn)同感、責(zé)任感和成就感，從而激發(fā)人們積極自覺(jué)地去完成任務(wù)；集思廣益以保證決策的科學(xué)性和全面性；密切領(lǐng)導(dǎo)者和被領(lǐng)導(dǎo)者的關(guān)系，有利于團(tuán)結(jié)合作，齊心協(xié)力去完成公共行政任務(wù)；有利于維持人事安定，嚴(yán)肅勞動(dòng)紀(jì)律，使大家安心工作，各盡所能，各得其所。（四）公共行政責(zé)任方法公共行政責(zé)任方法是將組織中的目標(biāo)與人事中的職位有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，從而使公共行政工作中的職、權(quán)、責(zé)、利諸要素相統(tǒng)一的一種綜合性的方法公共行政責(zé)任方法的實(shí)行步驟：以制度和規(guī)范來(lái)分配、規(guī)定和調(diào)整權(quán)責(zé)關(guān)系；層層制定目標(biāo)，建立目標(biāo)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)；監(jiān)督檢查目標(biāo)落實(shí)情況，依據(jù)工作狀況和制度規(guī)范，進(jìn)行賞罰。二、公共行政技術(shù)（一）系統(tǒng)工程系統(tǒng)工程是一種高度綜合的管理技術(shù)，它運(yùn)用系統(tǒng)理論對(duì)整個(gè)公共行政系統(tǒng)的構(gòu)成要素、組織結(jié)構(gòu)等進(jìn)行綜合分析、設(shè)計(jì)、試驗(yàn)、實(shí)施，以最大限度地發(fā)揮人、財(cái)、物的作用，實(shí)現(xiàn)公共行政管理系統(tǒng)的整體優(yōu)化。系統(tǒng)工程的特征：整體性、綜合性、最優(yōu)性、可行性。系統(tǒng)工程的步驟：1.提出要求，確定系統(tǒng)目標(biāo)；2.對(duì)系統(tǒng)作初步分析；3.調(diào)查研究，收集資料；4.系統(tǒng)設(shè)計(jì)；5.評(píng)估各種設(shè)計(jì)方案；6.修改方案；7.模擬試驗(yàn)；8.確定最佳優(yōu)質(zhì)方案。（二）網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃技術(shù)網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃技術(shù)，就是運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)圖表示規(guī)劃中各項(xiàng)任務(wù)、工作過(guò)程及其相互關(guān)系，從中找出完成規(guī)劃的關(guān)鍵項(xiàng)目或關(guān)鍵線路，以最短的時(shí)間、最少的費(fèi)用完成預(yù)期計(jì)劃。網(wǎng)絡(luò)圖的繪制有以下幾個(gè)主要步驟：確定目標(biāo)－任務(wù)分解－列出工序明細(xì)表－繪制網(wǎng)絡(luò)圖－進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)分析。網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃技術(shù)的作用：使各有關(guān)人員目標(biāo)明確；有利于追蹤事件的進(jìn)展，實(shí)行整體控制；當(dāng)需要調(diào)整計(jì)劃時(shí)，它能根據(jù)計(jì)算結(jié)果找到合理的調(diào)整部位，減少損失；可以合理調(diào)整人力物力財(cái)力，從而縮短工期保證整個(gè)計(jì)劃按時(shí)完成。（三）目標(biāo)管理目標(biāo)管理，簡(jiǎn)言之就是圍繞目標(biāo)的制定和實(shí)現(xiàn)來(lái)進(jìn)行管理的一種管理方法。公共行政機(jī)關(guān)的目標(biāo)管理，即指為實(shí)現(xiàn)公共行政目標(biāo)而進(jìn)行的對(duì)目標(biāo)的制訂、實(shí)施、檢查和總結(jié)等一系列有計(jì)劃的管理活動(dòng)。1.目標(biāo)管理的特點(diǎn)：以目標(biāo)為導(dǎo)向；面向成果；人事并重。2.實(shí)施目標(biāo)管理的階段實(shí)施目標(biāo)管理一般經(jīng)過(guò)制定目標(biāo)、實(shí)施目標(biāo)和考評(píng)目標(biāo)三個(gè)階段。(四)民意測(cè)驗(yàn)方法民意測(cè)驗(yàn)方法就是了解公眾對(duì)所關(guān)心的問(wèn)題的態(tài)度和意見(jiàn)的一種方法。一般民意測(cè)驗(yàn)都遵循如下的程序：由調(diào)查者擬定調(diào)查問(wèn)題－科學(xué)地調(diào)查對(duì)象－了解被調(diào)查問(wèn)題的看法－統(tǒng)計(jì)、分析，得到調(diào)查結(jié)果。民意測(cè)驗(yàn)必須注意的事項(xiàng)：科學(xué)地確定調(diào)查對(duì)象；靈活地選擇測(cè)驗(yàn)方式；測(cè)驗(yàn)時(shí)要保持和諧、民主的氣氛。（五）科學(xué)預(yù)測(cè)方法現(xiàn)代科學(xué)預(yù)測(cè)方法是利用現(xiàn)代多種科學(xué)知識(shí)和儀器設(shè)備，通過(guò)各種形式的調(diào)查研究，把握自然與社會(huì)的發(fā)展變化趨勢(shì)的一種科學(xué)方法。這種方法大體分為四種類型：直觀型預(yù)測(cè)、探索型預(yù)測(cè)、規(guī)范型預(yù)測(cè)、反饋型預(yù)測(cè)。一般說(shuō)來(lái)，科學(xué)預(yù)測(cè)大致可分為以下幾步：確定研究的客體、對(duì)象、問(wèn)題、目的和任務(wù)；建立研究對(duì)象的初始模式；建立預(yù)測(cè)背景；建立探索模式；建立標(biāo)準(zhǔn)模式；檢驗(yàn)探索模式的可靠性；提出提高管理效率的建議。第三節(jié)公共行政方法的現(xiàn)代化一、我國(guó)傳統(tǒng)的公共行政方法(一)"開(kāi)諸葛亮?xí)?的方法這種方法是屬于信息開(kāi)發(fā)和咨詢中的"外腦法"，即針對(duì)一個(gè)研究和解決的專題，組織專家、學(xué)者、內(nèi)行進(jìn)行研討調(diào)查的方法。這種開(kāi)調(diào)查會(huì)的方法，是我國(guó)公共行政工作中一種最常用、簡(jiǎn)單易行，行之有效的調(diào)查方法。(二)"解剖麻雀"的方法這是對(duì)典型案例進(jìn)行全面、深入的分析和研究，以便得出適用面較廣的經(jīng)驗(yàn)和規(guī)律的方法。(三)"走馬觀花"與"下馬看花"方法這是一種全面普查與重點(diǎn)調(diào)查相結(jié)合的調(diào)查研究方法。(四)"透過(guò)現(xiàn)象看本質(zhì)"的方法這是對(duì)調(diào)查結(jié)果，進(jìn)行定性分析，把感性認(rèn)識(shí)上升為理性知識(shí)，以求準(zhǔn)確地把握問(wèn)題的實(shí)質(zhì)的方法。(五)"蹲點(diǎn)、種試驗(yàn)田"的方法這是深入基層有代表性的單位總結(jié)、試行先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，然后加以推廣的方法。(六)"抓主要矛盾"的方法這是以中心關(guān)鍵環(huán)節(jié)為突破口，全力以赴加以解決，以帶動(dòng)其它次要環(huán)節(jié)、次要矛盾的解決方法。(七)"彈鋼琴"的方法這是圍繞中心問(wèn)題統(tǒng)籌兼顧，系統(tǒng)安排，協(xié)調(diào)配套地解決問(wèn)題的方法。(八)"抓兩頭帶中間"的方法這是通過(guò)鼓勵(lì)、表?yè)P(yáng)先進(jìn)，鞭策、轉(zhuǎn)化后進(jìn)來(lái)激勵(lì)和推動(dòng)中間上進(jìn)的方法。(九)"樹(shù)標(biāo)兵，評(píng)先進(jìn)"的方法這是用典型示范，榜樣影響來(lái)推動(dòng)一般、帶動(dòng)全局的方法。（十）"談心──交心"的方法。這是通過(guò)推心置腹的坦誠(chéng)的交談，來(lái)溝通思想、交換意見(jiàn)，消除隔閡，融洽關(guān)系的方法。二、公共行政方法的現(xiàn)代化公共行政方法的現(xiàn)代化就是對(duì)傳統(tǒng)公共行政方法進(jìn)行改造和完善，使之適應(yīng)現(xiàn)代化公共行政管理。(一)系統(tǒng)化這是全面的、互相關(guān)聯(lián)的、動(dòng)態(tài)地研究和處理事物的方法。(二)規(guī)范化公共行政方法的規(guī)范化就是指公共行政方法有符合客觀規(guī)律的理論依據(jù)、有切實(shí)可行的實(shí)施規(guī)程和有目標(biāo)可查的評(píng)估方法。(三)技術(shù)化這是指運(yùn)用科學(xué)技術(shù)的最新成果，如電子計(jì)算機(jī)等各種先進(jìn)儀器和設(shè)備，處理公文、傳遞和存貯信息。(四)效率化這是指在公共行政過(guò)程中，在公共行政方法運(yùn)用方面，力求避免形式主義、鋪張浪費(fèi)和官僚主義的傾向，充分體現(xiàn)公共行政行為實(shí)效性、節(jié)約性和民主性的原則。如何實(shí)現(xiàn)我國(guó)公共行政方法的科學(xué)化努力發(fā)掘整理，批判繼承，總結(jié)提高我國(guó)傳統(tǒng)的公共行政方法；積極引進(jìn)吸收、融合改進(jìn)現(xiàn)代的公共行政方法；正確選擇與借鑒企業(yè)的現(xiàn)代管理方法。第十一章公共行政效率第一節(jié)公共行政效率的界定一、公共行政效率的含義效率這一概念最早被自然科學(xué)所使用，其字源的意義是輸入能量與輸出能量之比，比值越接近、效率就越高。公共行政效率是國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員公共行政活動(dòng)所取得的效果、效益與所消耗的人力、物力、財(cái)力和時(shí)間的比率。從對(duì)公共行政概念的這一理解出發(fā)，我們可以把公共行政機(jī)關(guān)的效率分成兩個(gè)相互聯(lián)系的方面：其一是存在于公共行政機(jī)關(guān)與其所服務(wù)的社會(huì)之間的效率，我們稱之為"外部效率"；可用公式表示為：外部效率=公共服務(wù)/公共需求。其二是公共行政機(jī)關(guān)自身內(nèi)部